Деятельность прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы

Генеральной прокуратурой Российской Федерации организован постоянный надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних. Особое внимание прокуроров обращено на защиту прав детей, находящихся в социально уязвимом положении, а также детей из малообеспеченных и многодетных семей.

Комплексный прокурорский надзор обеспечивает гарантированные равные условия оказания квалифицированной медицинской помощи каждому ребенку в любом регионе страны.

На постоянной основе проводятся прокурорские проверки исполнения законов об охране здоровья несовершеннолетних, что позволило значительно улучшить состояние законности в области профилактики заболеваний несовершеннолетних, сохранения и укрепления здоровья детей и подростков, оказания им медицинской помощи, обеспечения детского населения лекарствами и т.д.

Под особым контролем прокуратуры России находятся вопросы защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию, а также противодействия использованию средств массовой информации и сети Интернет для совершения преступлений в отношении несовершеннолетних.

К примеру, прокурор вправе обратиться в суд с требованием к провайдеру хостинга и владельцу Интернет-сайта об удалении рекламы наркомании, порнографии, антиобщественного поведения, суицида и иной вредной для детей информации.

Проблема распространения пагубных привычек в молодежной среде вызывает серьезную обеспокоенность в каждом государстве. Возможность свободного приобретения алкогольных напитков, наркотических средств и психотропных веществ, а также наличие в сети Интернет ресурсов, рекламирующих и пропагандирующих потребление наркотиков и психотропных веществ, при отсутствии серьезных сдерживающих факторов оказывает пагубное воздействие на несформировавшуюся психику подростков, приводит к утрате нравственных ориентиров и совершению правонарушений, в том числе преступлений.

В защиту прав и законных интересов детей органы прокуратуры принимают меры по привлечению виновных лиц к административной и уголовной ответственности, прекращению незаконной фармацевтической деятельности, обращаются в суды с требованием обязать провайдеров ограничить доступ детей к вредной информации, понуждают органы и учреждения системы профилактики провести эффективные мероприятия по искоренению подобных фактов.

Приоритетным направлением деятельности прокуроров является надзор за соблюдением прав самой незащищенной категории детей - оставшихся без попечения родителей, несовершеннолетних сирот См.: Дом для будущего (интервью с начальником Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации А.В. Паламарчуком) // Прокурор. 2012. № 1. С. 49 - 54.. Государство гарантирует таким детям право на получение жилья, что закреплено семейным и жилищным законодательством Российской Федерации. Между тем, механизм реализации этого права регулируется на региональном уровне. Субъекты Российской Федерации ежегодно выделяют из бюджета необходимые денежные средства на указанные цели. На современном этапе в органах прокуратуры налажена комплексная работа по мониторингу законодательства и правоприменительной практики в данной сфере. Объектом прокурорского реагирования становится не только любое противоправное действие или бездействие должностных лиц в отношении ребенка-сироты, но и пробелы регионального законодательства.

В частности, прокуроры субъектов Российской Федерации активно инициируют принятие нормативных правовых актов, регулирующих порядок и формы обеспечения сирот жильем.

Зачастую после принятия мер прокурорского реагирования значительно увеличиваются объемы денежных средств, выделяемых органами власти субъектов Российской Федерации на покупку жилья детям-сиротам.

Кроме того, прокуроры своевременно пресекают нарушения закона при проведении региональными органами власти аукционов на приобретение жилья для детей указанной категории, а также иные нарушения закона в данной сфере правоотношений.

На контроле прокуроров находятся вопросы обеспечения безопасных условий обучения и проживания детей в учреждениях круглосуточного пребывания. Например, проводятся проверки соблюдения норм санитарно-эпидемиологического и противопожарного законодательства в учреждениях для отдыха и оздоровления детей.

Действенным способом защиты жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, является принятие прокурорами мер гражданско-правового характера. Защищая жилищные права несовершеннолетних, прокуроры поддерживают в судах требования о предоставлении жилья, о приобретении права пользования жилым помещением, об обязывании восстановить на учете по улучшению жилищных условий, о вселении.

Посредством внесения представлений в Верховный Суд Российской Федерации органам прокуратуры удалось установить единообразную практику по делам, связанным с обеспечением жильем детей-сирот, обучающихся в учебных заведениях среднего профессионального и высшего профессионального образования.

В целях контроля за исполнением принятых в пользу детей-сирот судебных решений между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Федеральной службой судебных приставов действует соответствующее соглашение. Проводятся совместные мероприятия, направленные на повышение ответственности должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления за длительное непринятие мер по защите жилищных прав детей, в том числе вследствие неисполнения судебных постановлений.

Особое место в деятельности прокуроров занимает надзор за исполнением законов в сфере образования. Например, проводятся проверки соблюдения установленного порядка приема граждан в учреждения высшего профессионального образования.

В некоторых случаях именно мерами прокурорского реагирования удается добиться принятия региональных программ развития дошкольного образования, выделения дополнительных средств на строительство, ремонт и реконструкцию зданий детских садов. Только в 10 регионах страны расходы на эти цели после вмешательства прокуратуры увеличились на сумму более 8,5 млрд. рублей.

Для устранения выявленных нарушений прокурор, прежде всего, вносит представление, по результатам рассмотрения которого виновные должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности.

Кроме того, прокуроры активно используют полномочия по инициированию вопросов о привлечении должностных лиц и учреждений к административной ответственности за нарушения в сфере образования, в том числе нарушения прав потребителей образовательных услуг.

В 2011-2012 гг. органами прокуратуры внесено 3,2 тысячи представлений, принесено около 4 тысяч протестов на незаконные правовые акты, почти 500 должностных лиц предостережено о недопустимости нарушения закона, к административной ответственности привлечено свыше 1,6 тысячи виновных лиц. В суды направлено 3,6 тысячи исков, в том числе о понуждении органов местного самоуправления к исполнению обязанностей по обеспечению права граждан на общедоступное и бесплатное дошкольное образование.

В целях консолидации усилий органов государственной власти по защите прав и законных интересов детей с 2012 года под эгидой Генеральной прокуратуры Российской Федерации создана и успешно действует межведомственная рабочая группа. В ее состав наряду с сотрудниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации вошли представители Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также ряда заинтересованных федеральных министерств и ведомств: Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки. На заседаниях рабочей группы обсуждаются наиболее актуальные вопросы, касающиеся прав детей, вырабатываются предложения по совершенствованию мер их защиты.

Генеральная прокуратура Российской Федерации конструктивно сотрудничает с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. В рамках заключенного между ними соглашения осуществляется обмен информацией о выявленных нарушениях прав, свобод и охраняемых интересов детей, о мерах, принятых в целях их восстановления, а также по вопросам совершенствования законодательства, направленного на установление, соблюдение и реализацию прав детей, семей с несовершеннолетними, в том числе приведения его в соответствие с общепризнанными нормами международного права.

О состоянии законности в сфере соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних прокуроры регулярно информируют уполномоченные органы государственной власти федерального и регионального уровня, а также руководство страны.

Будущее государства зависит от полноценного развития подрастающего поколения. В связи с этим надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи имеет особое значение в деятельности органов прокуратуры России.

Глава 3. Защита прокурором интересов государства и общества

3.1 Работа прокуратуры по защите интересов государства и неограниченного круга граждан

В целях обеспечения верховенства закона и комплексной защиты прав и свобод неограниченного круга граждан Генеральная прокуратура Российской Федерации усилила надзор за исполнением законов о защите интересов государства и общества. Данное направление охватывает все важнейшие сферы жизни людей: здравоохранение, образование, лекарственное, пенсионное обеспечение, социальное страхование, защиту прав потребителей, охрану природы и объектов культурного наследия и другие.

Генеральная прокуратура Российской Федерации проводит проверки исполнения законодательства в социальной сфере федеральными органами исполнительной власти, подведомственными им учреждениями и предприятиями, государственными компаниями, государственными внебюджетными фондами. Особое внимание уделяется вопросам соблюдения законности в работе контролирующих органов, а также правоохранительных органов при осуществлении ими внепроцессуальной деятельности. Аналогичные проверки проводятся соответствующими подразделениями органов прокуратуры субъектов Российской Федерации.

В рамках надзора за исполнением законов о защите интересов государства и общества прокуроры рассматривают информацию:

- о нарушениях в сфере здравоохранения;

- о незаконной продаже лекарственных средств, осуществлении безлицензионной медицинской и фармацевтической деятельности, отсутствии в аптеках лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, и т.п.;

- о нарушениях законодательства о высшем, послевузовском и дополнительном образовании;

- о незаконном обороте огнестрельного оружия;

- о нарушении законодательства о культурном наследии и охране его объектов;

- о фактах угроз жизни и здоровью граждан, включая неправомерные действия правоохранительных органов, частных охранных агентств и сотрудников коллекторских агентств.

При подтверждении в ходе проверочных мероприятий сведений о нарушении законодательства прокуроры принимают необходимые меры реагирования.

Средствами прокурорского надзора достаточно эффективно решается актуальная для многих стран проблема защиты прав потребителей, в том числе по вопросам ценообразования, реализации продуктов питания, кредитных правоотношений.

В России область потребительского кредитования является объектом контроля нескольких государственных органов в пределах законодательно установленной для каждого из них компетенции. Это Центральный банк Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная антимонопольная служба.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства на рынке потребительского кредитования осуществляется, прежде всего, путем оценки деятельности и содержания правовых актов указанных органов, которые в силу закона имеют достаточные полномочия для защиты прав граждан См.: Паламарчук А.В. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего сферу потребительского кредитования // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. № 1 (3). .

Например, в ходе проверок деятельности коллекторских агентств и кредитных организаций в 2012 году прокуроры вскрыли более 3,5 тысячи нарушений закона, внесли около 1000 представлений, объявили десятки предостережений, предъявили более 650 исков. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 645 должностных и юридических лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 55 уголовных дел.

Например, мерами прокурорского реагирования пресекаются нарушения закона при передаче кредитными организациями персональных данных граждан коллекторским агентствам.

Органы прокуратуры встают на защиту прав граждан, используя предусмотренный законом арсенал средств прокурорского реагирования, в том числе таких, как внесение представлений об устранении нарушений закона, направление информации в заинтересованные органы государственной власти.

Всего в 2012 году прокурорами выявлено более 73 тысяч нарушений прав потребителей, в суды направлено свыше 5 тысяч исков о восстановлении нарушенных прав потребителей, внесено более 9 тысяч представлений, по результатам рассмотрения которых около 9 тысяч должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, свыше 18 тысяч лиц привлечено к административной ответственности, более 1500 лиц предостережены о недопустимости нарушений закона, по материалам проверок органами следствия возбуждено 378 уголовных дел.

В условиях глобального развития информационных технологий особую актуальность представляют вопросы защиты интересов государства и общества от неправомерной информации, распространяемой посредством сети Интернет.

В 2011 году Организация Объединённых Наций внесла право на доступ в Интернет в список неотъемлемых прав человека. Необоснованное лишение человека искать, получать и распространять информацию через Интернет является нарушением этого права.

Несомненно, что свободное функционирование сети Интернет - одна из приоритетных задач каждого демократического государства. В свою очередь, правоохранительные органы, включая прокуратуру, обязаны обеспечить свободу Интернета.

Однако нельзя оставить без внимания тот факт, что Интернет, как любое технологическое изобретение, может использоваться и во вред другим лицам.

Мониторинг правоприменения показал, что все государства в той или иной степени фильтруют Интернет-ресурсы, содержащие информацию противоправного характера См. Паламарчук А.В. Регулирование правоотношений в сети Интернет в зарубежных странах // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. № 6 (32). С. 24-32. . В связи с этим возникает вопрос о границах права на свободный доступ в Интернет.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Цензура запрещена. Вместе с тем не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Гарантируется право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.

В сентябре 2012 года вступил в силу Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию». Во исполнение этого закона с ноября 2012 г. в России создан Единый реестр доменов и сайтов с противоправным контентом. Запущен правовой механизм, при котором право на свободу в Интернете не должно нарушать других прав человека.

Генеральная прокуратура Российской Федерации ориентировала прокуроров на противодействие нарушениям в сети Интернет. Для этого активно используются и правозащитные полномочия вне уголовно-правовой сферы.

В частности, организована работа по пресечению рекламы наркотиков и психотропных веществ, экстремизма и терроризма, нацизма, запрещенных азартных игр, детской порнографии, проституции, насилия, жестокости. Не допускается размещение информации, причиняющей вред развитию и здоровью детей, неправомерное распространение в Интернете персональных данных граждан См.: Паламарчук А.В. Надзор за исполнением законодательства о персональных данных в сети Интернет // Законность. 2010. № 12. С. 3 - 5..

Например, в 2012 году в 23 субъектах Российской Федерации прокурорами пресечено распространение в сети Интернет сведений о наркотических веществах, в том числе запрещенных курительных смесей, о возможности их приобретения и рекомендации по их изготовлению и использованию.

В регионах страны организовано взаимодействие с крупными Интернет-провайдерами, действуют «горячие линии» для обращения граждан. Это позволяет принимать меры по поддержанию правового порядка в Интернете, в том числе с помощью системы гражданского контроля.

Представляется, что в современных условиях роль органов прокуратуры должна меняться в соответствии с потребностями общества. На первый план выходят вопросы обеспечения прав и свобод человека, безопасности общества и государства, в том числе в сети Интернет.

В России прокурор вправе объявить предостережение провайдерам, направить информацию о состоянии законности в соответствующей сфере в уполномоченные органы государственной власти, возбудить дело об административном правонарушении (например, если нарушено законодательство о защите персональных данных граждан), обратиться в суд заявлением в интересах неопределенного круга лиц об ограничении доступа к противоправной информации.

За последние 2 года прокурорами выявлено более 20 тысяч нарушений прав граждан, связанных с противоправным распространением информации в сети Интернет. В связи с этим принесено свыше 300 протестов, внесено более 4 тысяч представлений. К дисциплинарной ответственности привлечено свыше 500 лиц, в суды направлено более 7 тысяч заявлений, объявлено более 400 предостережений. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено около 80 лиц.

Необходимо отметить, что трансграничный характер правонарушений в Интернете делает невозможным эффективное противодействие этому явлению в рамках одного государства. Специфика совершения правонарушений в сети Интернет выражается, например, в мгновенном получении больших доходов в ущерб правам и свободам многих лиц, зачастую проживающих на территории разных государств.

Имеется ряд ключевых проблем, которые требуют внимания со стороны правоохранительных органов всех стран, в частности:

- распространение детской порнографии, наркотических средств и психотропных веществ;

- распространение информации, причиняющей вред здоровью и развитию несовершеннолетних;

- угрозы государственной безопасности;

- нарушения прав в сфере интеллектуальной собственности и компьютерной безопасности;

- нарушения прав потребителей;

- нарушения прав на защиту персональных данных;

- продажа в Интернете контрафактных лекарств.

Перечисленные проблемы требуют принятия совместных решений со стороны контролирующих и правоохранительных органов и усиления международного правового сотрудничества в этой сфере.

Заслуживает поддержки позиция ООН о том, что ограничения в сети Интернет должны применяться, равно также как и вне сети Интернет, в качестве исключительной меры. В основе таких ограничений лежит принцип законности, то есть соблюдение охраняемых законом прав и свобод других лиц, государственной безопасности и общественного порядка, здоровья и нравственности населения.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что оптимальный выбор прокурорских средств реагирования способствует обеспечению необходимого баланса между традиционной защитой прав и свободой сети Интернет.

3.2 Правозащитная деятельность органов прокуратуры России в сфере экологической безопасности

Россия является участницей многих международно-правовых документов, объединенных одной общей целью - сохранить природные ресурсы Земли, включая воздух, землю, флору и фауну, и особенно репрезентативные образцы естественных экосистем на благо нынешнего и будущих поколений.

Конституция Российской Федерации (ст. 42) закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением. Она также обязывает каждого сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Основу российского экологического законодательства составляют десятки федеральных законов и более 300 постановлений Правительства Российской Федерации.

На современном этапе руководство страны начало реализацию мер по созданию современной эффективной системы управления в природоохранной сфере. Осуществляется оценка реального состояния территории России для осуществления программ минимизации негативного воздействия на окружающую среду.

С учетом сложной экологической обстановки в стране и мире надзор в сфере экологической безопасности определен в качестве приоритетного направления правозащитной деятельности органов прокуратуры России.

Эта работа построена на информативном взаимодействии прокуроров с контролирующими органами и экологическими правозащитными организациями. В России действует сеть специализированных природоохранных прокуратур, которые осуществляют надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов в соответствии со спецификой каждого региона.

Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в экологической сфере носит комплексный, предупредительный и правозащитный характер. Она включает мониторинг средств массовой информации, плановые проверки, проверки по обращениям, обсуждение наиболее острых вопросов на координационных совещаниях и заседаниях межведомственных рабочих групп. Осуществляется конструктивное сотрудничество с правоохранительными и контролирующими органами См.: Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии // Законность. 2012. № 4. С. 14 - 19..

Используя комплексный мониторинг соответствующей информации, прокуроры выявляют нарушения закона, касающиеся:

- загрязнения, порчи земель, уничтожения плодородного слоя почвы;

- выбросов в атмосферный воздух вредных веществ с превышением допустимых нормативов;

- загрязнения водных объектов, а также подачи населению питьевой воды ненадлежащего качества;

- незаконной добычи полезных ископаемых, нарушении правил охраны недр;

- незаконной добычи объектов животного мира, в том числе водных биологических ресурсов (особенно занесенных в Красную книгу либо охраняемых международными договорами), их массовой гибели;

- несанкционированного размещения отходов, эксплуатации объектов размещения отходов с нарушениями экологических и санитарно-эпидемиологических норм и правил (особенно радиоактивных, взрыво- и пожароопасных отходов, а также отходов, способных вызвать инфекционные заболевания);

- невыполнения уполномоченными органами власти мероприятий, направленных на предупреждение эпидемий;

- неблагополучной эпизоотической обстановки;

- лесных пожаров или действий (бездействия) лиц, обязанных выполнять противопожарные мероприятия, следствием которых может стать возникновение лесных пожаров;

- незаконной рубки леса, уничтожения лесных ресурсов;

- аварийного состояния гидротехнических сооружений;

- нарушения прав граждан на пользование береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Законодательство России наделило органы прокуратуры полномочиями по защите конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, в том числе правом обращения в суд в защиту неопределенного круга лиц, объявления предостережений о недопустимости нарушения закона, внесения представлений об устранении нарушений закона, возбуждения дела об административных правонарушениях. Весь арсенал этих полномочий сосредоточен на главной цели - обеспечить законность и правопорядок в природоохранной сфере, защитить экологические права и свободы граждан.

Осуществляя надзор за исполнением законов об охране земли и почв, прокуроры реагируют на факты применения запрещенных к использованию в России агрохимикатов, пестицидов и генетически модифицированных организмов; захламление земель и почв несанкционированными свалками, неутилизированными биологическими и медицинскими отходами; самовольного захвата земель, их незаконного использования, в том числе в водоохранных зонах и на территории лесного фонда.

На современном этапе повышенное внимание уделяется вопросам противодействия правонарушениям в области охраны животного мира и водных биологических ресурсов. Значительно усилен прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров, предотвращения чрезвычайных ситуаций природного характера.

Прокуроры всех уровней и во всех субъектах Российской Федерации обеспечивают надзор за исполнением законов об охране окружающей природной среды и природопользования. С применением всего арсенала мер прокурорского реагирования проводится значительная работа по выявлению и пресечению экологических правонарушений, привлечению к ответственности виновных лиц и взысканию причиненного экологического ущерба. Во многих случаях именно после вмешательства прокуроров принимаются меры по устранению выявленных экологических правонарушений.

В 2012 году прокурорами выявлено более 311 тысяч экологических нарушений. Для их устранения внесено около 48 тысяч представлений, более 74 тысячи должностных лиц привлечены к различным видам ответственности. По материалам прокурорских проверок возбуждено 1,3 тысячи уголовных дел. В суды направлено свыше 40 тысяч исков на общую сумму 3,3 млрд. руб.: об охране вод и атмосферного воздуха, о ликвидации несанкционированных мест размещения отходов производства и потребления, о защите лесов и о возмещении причиненного незаконными вырубками ущерба, о прекращении экологически вредной деятельности и т.п.

Благоприятная экологическая обстановка напрямую зависит от эколого-правовой культуры граждан и представителей органов государственной власти. Поэтому в качестве эффективного профилактического воздействия введена практика постоянного информирования населения о мерах по противодействию правонарушениям в сфере экологической безопасности в форме публикаций в СМИ, размещения информации в сети Интернет, выступлений на телевидении и радио.

Органы прокуратуры принимают необходимые организационные меры для активизации мониторинга законодательства в данной сфере, используя предоставленное законом право участия в правотворческой деятельности в целях максимального соответствия российских законодательных актов экологическим требованиям, содержащимся в международных нормативных актах.

Значимым событием для российской прокуратуры стало присуждение Международной ассоциацией прокуроров в 2013 году Западно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратуре награды за особые достижения. Названная прокуратура с 1986 г. осуществляет надзор за исполнением законодательства о защите озера Байкал, включенного в Список всемирного природного наследия ЮНЕСКО. Работа проводится преимущественно мерами прокурорского реагирования вне системы уголовного правосудия.

Указом Президента Российской Федерации 2013 год объявлен Годом охраны окружающей среды. В этой связи обеспечение законности в экологической сфере остается одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры.

3.3 Обеспечение промышленной и транспортной безопасности средствами прокурорского надзора

Законодательство Российской Федерации устанавливает правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в целях предупреждения аварий и обеспечения готовности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий возможных аварий.

Всестороннюю охрану жизни и здоровья граждан призван обеспечить прокурорский надзор за исполнением законов о промышленной и транспортной безопасности.

Постоянный мониторинг данной сферы правоотношений и своевременное реагирование прокуроров нередко предотвращают аварии на опасных производственных объектах России. Повышенное внимание уделяется состоянию законности в сфере промышленной безопасности и охраны труда на предприятиях угледобывающей, нефтеперерабатывающей и химической отраслей, включая соблюдение работодателями требований законодательства об обеспечении безопасных условий и охраны труда.

Особое внимание прокуроров обращено на соблюдение требований законодательства должностными лицами органов контроля и надзора при выполнении своих функций в данной сфере деятельности.

В современных условиях масштаб травматизма в результате дорожных аварий принимает характер угрозы жизни и здоровью людей всего мира. На дорогах ежегодно гибнет более миллиона человек, каждый пятый из которых - ребенок. Свыше 50 млн. человек получают травмы и увечья.

Для выработки общей стратегии и совместных мер, цель которых снизить уровень дорожно-транспортного травматизма, усилить безопасность на дорогах мира по инициативе России с 11 мая 2011 г. началась реализация международной программы «Десятилетие действий ООН по обеспечению безопасности дорожного движения».

Ряд серьезных шагов предпринят и внутри страны: совершенствуется законодательство в части, касающейся организации дорожного движения в населенных пунктах, создания парковочных мест, ужесточения ответственности владельцев транспортных средств за нарушения Правил дорожного движения, оптимизации дорожного движения в целях повышения безопасности граждан и пропускной способности дорог.

В свою очередь, прокуратура Российской Федерации активизировала надзор за исполнением законов о дорожной безопасности, обеспечивая в рамках предусмотренной законом компетенции комплексный подход в решении этой сложной государственной задачи и координацию действий органов государственной власти, реализующих полномочия в данной области.

Основная цель - мерами прокурорского реагирования обеспечить надлежащую работу уполномоченных государственных органов, снизить количество дорожно-транспортных происшествий, обеспечить режим защищенности прав человека, предупредить правонарушения в данной сфере.

Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением требований Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», определяющего задачи обеспечения безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах, а также хозяйствующих субъектов, занимающихся перевозкой пассажиров и грузов автомобильным транспортом и метрополитеном.

В 2012 году прокурорами в данной сфере было внесено более 18 тысяч представлений. По их требованию были привлечены к дисциплинарной ответственности 10,5 тысячи лиц, к административной -- более 3 тысяч. На незаконные правовые акты принесено 1600 протестов. По материалам прокурорских проверок возбуждено 71 уголовное дело.

Во многих субъектах Российской Федерации по требованию прокуроров участки автомобильных дорог приведены в надлежащее состояние: произведен ремонт дорожного покрытия, установлены светофоры и дорожные знаки, нанесена дорожная разметка, обустроены пешеходные переходы.

Наряду с этим в интересах государства и общества прокуроры проводят проверки целевого использования и сохранности бюджетных финансовых средств, выделенных на закупку оборудования, обеспечивающего безопасность людей на транспорте и объектах транспортной инфраструктуры, в иных местах их массового пребывания.

Если устранение нарушений законодательства о транспортной безопасности затягивается, прокурор обращается в суд, чтобы добиться от уполномоченных органов проведения необходимых мероприятий. В 2012 году органами прокуратуры подано почти 30 тысяч таких исков, большинство из них удовлетворено судами, часть требований прокуроров исполнена добровольно.

Прокуроры субъектов Российской Федерации по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации усилили прокурорский надзор за исполнением законов в сфере медицинского обеспечения безопасности дорожного движения в части соблюдения ограничений к водительской деятельности.

Во взаимодействии с органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел России и медицинскими учреждениями проводятся мероприятия по выявлению лиц, имеющих ограничения к водительской деятельности.

С 2010 года прокуроры направили в суды свыше 42 тысяч исковых заявлений с требованиями о признании недействительными водительских удостоверений, выданных лицам, больным алкоголизмом и наркоманией. Дорожно-транспортные происшествия с участием таких водителей носят распространенный характер, что потребовало принятия адекватных мер реагирования на данную проблему.

Кроме того, органы прокуратуры обеспечивают исполнение вступившего в силу с 1 января 2013 г. Федерального закона № 67-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном». В соответствии с данным законом независимо от вида транспорта перевозчик обязан страховать свою гражданскую ответственность за причинение при перевозках вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров.

Организован прокурорский надзор за исполнением законодательства в области коммерческих перевозок пассажиров и багажа легковым такси с учетом изменений, повышающих требования к осуществлению данного вида деятельности. Законом предусмотрена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей получать разрешение на осуществление указанного вида деятельности на каждое транспортное средство.

В целях профилактики правонарушений в области безопасности дорожного движения проводится работа прокуроров по правовому просвещению граждан и пропаганде права, информированию органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественности о состоянии законности и правопорядка в данной сфере.

Положительно зарекомендовали себя на практике взаимодействие с различными общественными институтами, обсуждение представлений об устранении обстоятельств, способствующих правонарушениям, чтение лекций, проведение бесед, выступления прокуроров в средствах массовой информации.

Результатом комплексной надзорной работы в сочетании с пропагандой законопослушного поведения участников дорожного движения стало укрепление законности и правопорядка в области транспортной безопасности, снижение уровня дорожно-транспортного травматизма.

Глава 4. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экономики

4.1 Деятельность прокуратуры по защите экономических интересов государства и общества

Динамичное развитие экономики, формирование цивилизованных рыночных отношений, обеспечение свободы экономической деятельности прямо влияют на постоянно расширяющийся круг проблем, преодоление которых возложено на прокуратуру в интересах государства и общества. «Здоровая» экономическая среда служит залогом благополучия граждан, соблюдения их социальных прав, обеспечения условий их комфортной жизни.

В последние годы приоритетные направления деятельности прокуроров в сфере экономики обусловлены общей экономической ситуацией в стране, в том числе обусловленной кризисными явлениями в мировой экономике, и мерами, принимаемыми руководством государства для решения первостепенных национальных задач.

Кроме того, приоритеты надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере экономики определяются внутригосударственными и международными процессами, связанными с реализацией проектов по проведению XXVII Всемирных студенческих игр в Казани (2013 г.) и зимних олимпийских игр в Сочи (2014 г.).

Таким образом, надзорные мероприятия проводятся как по традиционным направлениям прокурорской деятельности, так и в иных сферах, обусловленных мониторингом складывающейся экономической ситуации. При осуществлении надзора организуются как масштабные проверки исполнения законов, так и точечные - по конкретным проблемам.

Деятельность органов прокуратуры России в данной сфере реализуется посредством надзора за исполнением законов о собственности и банковского, земельного, налогового, антимонопольного и бюджетного законодательства.

Положительно зарекомендовали себя на практике межведомственные рабочие группы, образованные под эгидой Генеральной прокуратуры Российской Федерации по актуальным вопросам с участием представителей заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций. Деятельность таких групп направлена на противодействие правонарушениям в сферах экономики, включая банковский сектор, имущественный и оборонно-промышленный комплексы, жилищно-коммунальное хозяйство.

Успешным примером такого взаимодействия является деятельность Межведомственной рабочей группы по противодействию преступлениям в сфере экономики, созданной в 2006 г. по поручению Президента Российской Федерации в Генеральной прокуратуре России с участием представителей Федеральной службы безопасности, Министерства внутренних дел, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Центрального банка Российской Федерации.

Приоритетом в работе этой группы является координация совместных мероприятий по противодействию теневой экономике путем организации проверочных мероприятий, выявления проблем правоприменительной практики и законодательного регулирования.

Основные усилия направлены на установление и пресечение фактов незаконных финансовых операций, совершаемых клиентами кредитных организаций с использованием фирм-однодневок, которые наносят существенный вред экономическим интересам государства и добросовестным участникам финансового рынка. В основном такие операции носят крупномасштабный характер и совершаются в целях легализации теневых и коррупционных доходов с использованием банковского сектора экономики.

В рамках деятельности группы находятся на постоянном контроле ход и результаты проверок, а также расследования уголовных дел по материалам Центрального банка Российской Федерации о сомнительных операциях кредитных организаций и их клиентов.

В 2012 году в Генеральную прокуратуру Российской Федерации поступило более 200 таких сообщений, по которым организовано проведение проверочных мероприятий в регионах страны.

К особо значимым сферам прокурорской деятельности относится надзор за исполнением законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд. Комплекс мероприятий по противодействию правонарушениям в данной области осуществляется по поручению Президента Российской Федерации Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием региональных прокуроров на системной основе. Совместно с другими правоохранительными органами реализуются совместные планы. Объектами пристального внимания остаются сферы жилищно-коммунального хозяйства, дорожного строительства, оборота медицинского оборудования.

В интересах государства прокуроры в 2011 - 2012 гг. устранили более 83 тысяч нарушений законодательства на рынке закупок, в том числе при нормативном регулировании данной деятельности, проведении торгов, заключении и исполнении контрактов, осуществлении контрольных полномочий.

Пристальное внимание уделяется выявлению и пресечению неправомерных действий фирм - однодневок и фирм-посредников, аффилированности заказчиков и участников торгов, а также сговорам на рынке закупок.

Выявляемые нарушения законодательства пресекаются как в уголовно-процессуальном порядке, так и средствами прокурорского надзора вне уголовно-правовой сферы. Например, в Республике Татарстан по результатам прокурорских проверок за нарушения законодательства в сфере размещения заказов к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 300 должностных лиц.

Кроме того, ежегодно проводятся проверки исполнения законодательства в сфере использования и приватизации государственного и муниципального имущества, при государственной регистрации прав на недвижимое имущество, его использовании и отчуждении.

На особом контроле находятся вопросы исполнения законодательства в сфере земельных отношений. Прокуроры всех субъектов России принимают необходимые меры реагирования для пресечения таких фактов, как превышение полномочий либо бездействие органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов, нарушение порядка предоставления земельных участков, сроков рассмотрения заявлений граждан и юридических лиц, ненадлежащее исполнение полномочий по муниципальному земельному контролю.

В последнее время значительные усилия прокуроров и непосредственно Генеральной прокуратуры Российской Федерации направлены на пресечение фактов нарушений земельного и градостроительного законодательства в границах объектов культурного наследия. К примеру, в Московской области под защитой прокуроров находятся Бородинский исторический музей-заповедник, древний город Радонеж, Ново-Иерусалимский монастырь и музей-усадьба «Архангельское».

В защиту экономических интересов государства эффективно действует надзор за исполнением бюджетного законодательства. Прокуроры реализуют проверочные мероприятия в рамках надзора за расходованием бюджетных средств, выполнением целевых и инвестиционных программ, осуществлением финансового контроля.

В последнее время особые усилия направлены на обеспечение законности при расходовании денежных средств, выделенных на подготовку значимых международных спортивных мероприятий, в первую очередь - Олимпийских зимних игр 2014 года в Сочи. На особом контроле находятся вопросы выявления и пресечения фактов завышения стоимости строительства олимпийских объектов, обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности, использования олимпийской и паралимпийской символики, надлежащей деятельности органов контроля и надзора.

Актуальным направлением деятельности органов прокуратуры России на протяжении многих лет остается надзор за исполнением налогового законодательства.

Прокуроры на системной основе осуществляют проверки в налоговой сфере, добиваясь не только выявления нарушений, но и принимая меры к их устранению и недопущению впредь.

В соответствии со ст. 77 Налогового кодекса Российской Федерации налоговые и таможенные органы для взыскания налогов и штрафов имеют право наложить арест на имущество налогоплательщика. Однако такой арест имущества может быть произведен только с санкции прокурора. Действия прокурора в этом случае регламентированы Налоговым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», во исполнение которых принят приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22.03.2010 № 122 «Об осуществлении органами прокуратуры полномочий по санкционированию решений налоговых органов о наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации в качестве способа обеспечения взыскания налогов, пеней и штрафов».

При принятии решения о санкционировании ареста имущества прокуратура проверяет законность и обоснованность принятого налоговым органом решения, полноту представленных материалов. Аресту подлежит только то имущество, которое необходимо и достаточно для исполнения обязанности по уплате налога, пеней и штрафов. И если налогоплательщик исполнит налоговые обязательства, то принимается решение об отмене ареста имущества. Арест имущества может быть отменен по решению суда или вышестоящего налогового органа.

В 2012 году прокуроры санкционировали свыше 3 тысяч постановлений налоговых органов о наложении ареста имущества на сумму свыше 5 млрд. руб. Следует отметить, что указанная деятельность осуществляется прокурорами в тесном и конструктивном сотрудничестве с налоговыми органами. В целях обеспечения комплексного и системного подхода к организации совместной деятельности между органами прокуратуры и налоговыми органами налажен оперативный обмен информацией.

Практика показала, что арест имущества налогоплательщиков является эффективным способом обеспечения налоговых поступлений в бюджет, поскольку последние, как правило, в течение непродолжительного периода времени принимают действенные меры к погашению задолженности.

Например, в Республике Татарстан после ареста имущества одного из хозяйствующих субъектов задолженность в размере более 4 млн. руб. была погашена уже на следующий день. И такие факты не являются единичными. Всего в 2012 году после применения ареста имущества должниками добровольно погашена задолженность по налогам в размере свыше 600 млн. руб.

Работа прокуроров направлена на соблюдение баланса между интересами государства по своевременной и полной уплате налогов в бюджеты всех уровней и законными правами и интересами налогоплательщиков. Данное направление требует от прокуроров максимальной ответственности и точности при принятии решений. В результате удается пресекать излишне принятые меры налогового контроля, чтобы сохранить деятельность предприятий, а, следовательно, поступления налогов в бюджет государства и рабочие места для людей.

Поэтому органы прокуратуры осуществляют постоянный надзор за исполнением законодательства налоговыми органами. Особое внимание при этом уделяется исполнению возложенных обязанностей по обеспечению поступления налогов в бюджет.

В 2012 году в ходе надзорных мероприятий в сфере экономики прокурорами выявлено и пресечено более 1 млн. нарушений законодательства, для устранения которых внесено свыше 200 тысяч представлений, принесено 100 тысяч протестов на незаконные правовые акты. В связи с прокурорским вмешательством к административной и дисциплинарной ответственности привлечено 200 тысяч виновных лиц. В следственные органы прокурорами направлено 8 тысяч материалов для решения вопроса об уголовном преследовании.

В современных условиях прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экономики не только обеспечивает защиту интересов государства и общества, но и отстаивает права хозяйствующих субъектов. Опыт российских прокуроров позволяет сделать вывод о том, что такая модель организации работы позитивно влияет на состояние законности и правопорядка в экономической сфере.

4.2 Права предпринимателей под защитой прокурора

С учетом того, что устойчивое развитие частного бизнеса - основа стабильной экономики каждого государства, Российская Федерация гарантирует экономическую свободу человека, его право на свободный выбор любого законного вида деятельности.

Признавая ценность института свободы экономической деятельности, Российская Федерация установила четкие юридические механизмы реализации, способы защиты и меры ответственности за посягательства на эту свободу. Основой правового регулирования данной сферы выступают, прежде всего, международные правовые акты: Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах пакт (1966 г.) и Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.).

В развитие положений международных правовых актов нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов устанавливают единое экономическое пространство, многообразие и равенство всех форм собственности, защиту конкуренции, равноправие предпринимательства, обязанность государства обеспечивать свободу экономической деятельности. Комплексное решение этой задачи возложено на органы государственной власти и местного самоуправления, а выявление правонарушений и устранение угроз свободе экономической безопасности - в значительной части - на органы прокуратуры.

На протяжении последних лет в России сложилась успешная практика защиты прокурорами прав и интересов хозяйствующих субъектов, а также свободы экономической деятельности, модернизированы методы работы в соответствии с новыми социально-экономическими реалиями. В связи с этим значительно возросла роль прокуратуры в рассматриваемой области правоотношений См.: Паламарчук А.В. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности // Законность. 2008. № 11. .

В 2009 году новым импульсом для этого направления правозащитной деятельности прокуроров стало наделение прокуратуры полномочиями по согласованию внеплановых выездных проверок, а также по формированию сводного плана проведения плановых проверок предпринимателей Федеральный закон 2009 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»..

Реализация этой функции гарантирует защиту прав предпринимателей, расширяет возможности каждого хозяйствующего субъекта свободно заниматься бизнесом.

В связи с произошедшими изменениями Генеральной прокуратурой Российской Федерации сформирована ведомственная нормативная база в указанной сфере, внедрены новые методики работы, усилено конструктивное взаимодействие с предпринимательским сообществом.

В целях обеспечения гарантированной защиты прав предпринимателей в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специальное управление. Аналогичные подразделения образованы в прокуратурах субъектов Российской Федерации. Правозащитная деятельность новой структуры направлена на обеспечение свободы экономической деятельности, благоприятного инвестиционного климата, снижения административного давления на бизнес со стороны органов власти, соблюдения законности при проведении проверок хозяйствующих субъектов, а также на предупреждение рейдерских захватов собственности. Прокуроры принимают весь комплекс мер, направленных на обеспечение законности и свободы экономической деятельности.

Деятельность органов прокуратуры в данной сфере оказывает положительное воздействие на обеспечение законности в сфере предпринимательства См.: Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Основы работы прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013..

В 2012 году органами прокуратуры Российской Федерации рассмотрено более 40 тысяч заявлений органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля о согласовании проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов, по которым приняты решения об отказе в отношении 42% предложений о проверках (в 2011 г. было отклонено 45% таких предложений, в 2010 г. - 50%). Снижение количества отказов в согласовании прокурорами проведения внеплановых выездных проверок свидетельствует о повышении качества материалов, представляемых органами контроля для согласования внеплановых выездных проверок, повышении правовой грамотности должностных лиц органов контроля, чему способствовала работа по правовому просвещению, проводимая органами прокуратуры.