Реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 2010-2015 годов

Размещено на http: //www. allbest. ru/

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Выпускная квалификационная бакалаврская работа

по направлению 031900 «Международные отношения»

Реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 2010-2015 годов

(Reforms of the House of Lords of the Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland under the 2010 - 2015 Cabinet)

Студент: Красильникова Анастасия Андреевна

Научный руководитель - старший преподаватель

Григорьева О. В.

Санкт-Петербург 2016

Оглавление

Введение

Глава I. Парламент Соединенного Королевства Великобритании в контексте британского конституционного устройства: парадигма британского конституционализма

1.1 Проблемы дефиниции конституции Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии

1.2 Парламент Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в трудах У. Бэджета и А. В. Дайси

Глава II. Эволюция реформирования Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии

2.1 История становления Палаты. Предпосылки реформы

2.2 Парламентский акт 1911 года

2.3 Палата лордов после 1911 года: дальнейшая судьба реформы. Парламентский акт 1949 года

2.4 Консервативная партия и реформа верхней палаты Парламента

2.5 Реформа Палаты лордов в деятельности «старых» и «новых» лейбористов

Глава III. Реформа Палаты лордов в деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг.

3.1 Формирование коалиции. Коалиционное соглашение и реформа Палаты лордов

3.2 «Завершая незаконченное»: правительственный Билль о реформе Палаты лордов 2012 - 2013 гг.

3.3 От «реформы» к «нереформам»: коалиция и проблема сокращения размера Палаты лордов

Заключение

Список источников и литературы

Приложения

Введение

Палату лордов, верхнюю палату парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, можно считать единственной в своем роде - титулованные члены ее - пэры - не избираются, но (за исключением 92 наследственных пэров) попадают в Палату путем назначения; сама же Палата лордов не представляет интересы территориальных сообществ, входящих в состав государства, чем чаще всего и занимаются верхние палаты, а объединяет экспертов, комментирующих, проверяющих и исправляющих различные рассматриваемые Парламентом законопроекты[1]. Согласно статистическим данным Межпарламентского союза за 2011 год, 76 (за исключением Египта и Туниса, конституции которых на тот момент временно прекратили действовать) из 190 национальных парламентов были бикамеральными[2]; верхние палаты 17 из них не имели в своем составе никакого избираемого элемента, но лишь 2 из этих 17 верхних палат совмещали в своем составе наследственный и назначаемый элементы - Соединенное Королевство и Лесото (члены, получающие свое место в палате по наследству также имелись в Бельгии и Зимбабве, но верхние палаты этих стран в основном являются избираемыми, включая также и определенное количество назначаемых членов)[3]. Непохожесть двух этих стран очевидна; возникает вопрос - что же обуславливает такую специфику британского парламентаризма?

Свое начало Палата лордов берет от Витана - состоящего из светской знати и священнослужителей «совета мудрецов», существовавшего еще при англо-саксонских королях. По мере развития британского Парламента верхняя его палата менялась крайне незначительно. В то время как Палата общин под давлением входящей в нее буржуазии реформировалась, становилась более демократической, Палата лордов оставалась проводником консервативных сил, местом, доступ в которое был открыт только аристократии. На фоне распространения идей демократии как высшей ценности неизбираемая Палата лордов теряла свое значение и влияние, но не хотела с этим мириться.

Процесс реформирования Палаты лордов начался в XX веке с принятия Парламентского акта 1911 года, который значительно сократил полномочия верхней палаты; конец же XX века ознаменовался революционной реформой лейбористского кабинета Т. Блэра, исключившей из верхней палаты Парламента Соединенного Королевства практически всех ее наследственных членов. Обе эти реформы, однако, завершены не были.

В 2010 году к власти в Соединенном Королевстве приходит коалиция консерваторов и либерал-демократов[4]; коалиционное соглашение - программа действий новообразованного правительства - демонстрировало твердое намерение последнего довести начатые в XX веке реформы Палаты лордов до конца.

8 мая 2015 года в Соединенном Королевстве прошли очередные всеобщие выборы в Палату общин, закончившие период нахождения коалиции консерваторов и либерал-демократов у власти: новое правительство сформировала Консервативная партия[5]. Ввиду этого, уместным кажется подвести итоги деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. для Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства. Удалось ли коалиции наконец-таки завершить вековой процесс реформирования верхней палаты британского Парламента? Как их деятельность отразилась на Палате лордов и как она вписывается в общую картину эволюции верхней палаты главного законодательного органа Королевства?

Ответам на эти вопросы и посвящена данная работа; необходимость подведения итогов деятельности коалиционного кабинета 2010 - 2015 гг. по реформированию верхней палате Парламента Соединенного Королевства и обеспечивает, как представляется, ее актуальность. Более того, рассматриваемые в работе вопросы являются тем более актуальными при учете того, что в данный момент правительство формирует Консервативная партия во главе с Д. Кэмероном; настоящее правительство подходит к реформе Лордов таким же образом, как и во время пребывания Консервативной партии в составе коалиции[6].

Степень изученности темы. Проблематике реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства посвящено множество исследований, которые были рассмотрены в настоящей работе. Историческое развитие парламентаризма в Соединенном Королевстве прослеживали такие исследователи, как Дж. Блэк[7], Э. А. Фримэн[8], Т. Хэик[9], С. Э. Лэмберг[10], Ф. В. Мэйтланд[11], А. Ф. Поллард[12], Р. Д. Конглтон[13]. Основные вехи реформы Палаты лордов, ее функции и особенности ее положения в политической системе Соединенного Королевства описаны в книгах К. Пэдфилда[14], Р. Паннетта[15]. Парламент и, в частности, Палату лордов в контексте конституционного устройства Соединенного Королевства рассматривали А. В. Дайси[16], У. Бэджет[17], А. Томкинс[18], К. Тёрпин[19], В. Богданор[20], Э. Кинг[21], М. Грант[22], А. Келсо[23], Р. Хэйзелл[24]. Проблеме реформирования британского Парламента, в целом, и Палаты лордов, в частности, посвящены труды А. Келсо[25] и К. Бэллинджера[26]; П. Дори в своей статье[27] особо останавливается на подходах к реформе верхней палаты лейбористских правительств. Со своей стороны, ведущий исследователь Палаты лордов М. Расселл в своих работах обращается к сравнению Палаты лордов с верхними палатами[28]. Наконец, отдельные этапы реформы, важнейшие законодательные акты и их последствия подробно рассматриваются исследователями из библиотек Палаты общин и Палаты лордов[29].

Реформирование же Палаты лордов в деятельности кабинета 2010 - 2015 г. исследовано значительно хуже. Некоторое внимание этой теме уделяется в коллективной монографии под редакцией А. Сэлдона и М. Финна[30], посвященной наследию коалиционного правительства, но написанной до окончания срока пребывания коалиции у власти и не представляющей, таким образом, достаточно полного обзора деятельности коалиции по реформе Лордов. Специфические аспекты подхода коалиции к реформе лордов были рассмотрены М. Расселл[31]; отдельные аспекты процесса реформирования Парламента в 2010 - 2015 гг. анализируются исследователями из библиотек Палаты общин и Палаты лордов[33]; но комплексный обзор деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. по реформе Палаты лордов в литературе отсутствует.

Итак, несмотря на то, что Палате лордов, ее эволюции и проблемам ее реформирования посвящено множество работ, состояние реформы Палаты лордов в период нахождения у власти коалиционного кабинета 2010 - 2015 гг. исследовано несоизмеримо меньше; имеющимся же работам недостает комплексности. Научная новизна данного исследования, таким образом, состоит в комплексном рассмотрении разных аспектов процесса реформирования Палаты лордов при коалиционном правительстве 2010 - 2015 гг. и «вписывании» их в общую картину эволюции верхней палаты Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. великобритания коалиция палата лорд

Объектом исследования является эволюция процесса реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии; предметом же - реформы Палаты лордов при коалиционном кабинете 2010 - 2015 гг.

В соответствии с этим, целью работы является определение основных направлений и результатов реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в период деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. в контексте эволюции процесса реформирования верхней палаты британского Парламента.

Для реализации этой цели в исследовании ставятся следующие задачи:

1) Рассмотреть основные аспекты реформирования Палаты лордов в контексте ее места в конституционном устройстве Соединенного Королевства;

2) Опираясь на основные законодательные акты процесса реформирования Палаты, выявить общие тенденции всех реформ Палаты лордов, их последствия, интересы акторов процесса реформирования;

2) Выявить основные направления и результаты процесса реформирования Палаты лордов при коалиционном правительстве 2010 - 2015 гг.;

3) Проанализировать эволюцию подходов коалиционного правительства к проблеме реформы верхней палаты Парламента Соединенного Королевства.

Методологическая база исследования. Хотя общая теория конституции исследователями Соединенного Королевства еще не выработана - это отчасти обуславливается самой спецификой самой британской конституции[34], представляется возможным говорить о существовании парадигмы британского конституционализма, сформировавшейся под влиянием некоторых авторитетных работ, в частности, таких исследователей, как У. Бэджет[35] и А. В. Дайси[36], и выработавшей свое видение британской конституции как сложного набора правил и институтов, определенного конституционного порядка, регулирующего отправление государственной власти. Реформа Палаты лордов в 2010 - 2015 гг., как и общая эволюция процесса реформирования верхней палаты британского Парламента, в настоящей работе анализируется сквозь призму сформировавших в парадигме британского конституционализма представлений о развитии парламентаризма в Соединенном Королевстве, особенностях структуры британского Парламента в части распределения ролей и полномочий между составляющими его Палатой общин и Палатой лордов, проблемах их реформирования в контексте специфики британского конституционного устройства.

Теоретическим основам настоящей работы - основополагающим для теории британского конституционализма работам У. Бэджета[38] и А. В. Дайси[39] - будет посвящена I глава настоящего исследования.

Что касается основных методологических подходов, то, с учетом объекта и предмета исследования, работа будет построена на комплексном и политико-историческом подходах, а также на существующем в рамках парадигмы британского конституционализма институциональном подходе, который применяла в своей работе[37] при рассмотрении проблематики реформирования Парламента Соединенного Королевства современный его исследователь А. Келсо.

Выработанный в парадигме британского конституционализма с учетом специфики британского конституционного устройства институциональный подход к реформе Палаты лордов заключается в рассмотрении того, как институциональная логика - доминантные ценности и нормы Парламента как института, в частности, и британского конституционного устройства, в целом, - определяла и, в то же время, легитимировала действия акторов процесса реформирования Палаты лордов; институциональный подход, примененный на основе вышеупомянутой работы А. Келсо, используется в настоящей работе для концептуального объяснения позиции коалиционного кабинета 2010 - 2015 гг. по реформе Палаты лордов, а также для оценки предпринятых коалицией попыток реформ с точки зрения эволюции процесса реформирования верхней палаты британского Парламента в целом. Комплексный подход настоящая работа применяет для отображения всей многогранности эволюции процесса реформирования Палаты лордов, характеризующегося сложной взаимосвязью между партийно-политической борьбой, институциональными ценностями и прагматическими интересами отдельных акторов. Политико-исторический подход же необходим для исследования динамики развития Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства, выявления того, какие события в истории развития Палаты определили ее сегодняшнее состояние и породили те проблемные вопросы, которые коалиционные правительство стремилось разрешить во время своего пребывания у власти.

Для решения поставленных в настоящей работе задач, в качестве основных исследовательских методов в работе используются исторический метод, институциональный метод и метод сравнительного анализа. Исторический метод применяется здесь как для прослеживания становления и эволюции процесса реформирования верхней палаты британского парламента, так и для рассмотрения динамики ее реформирования в 2010 - 2015 гг. Институциональный метод используется при рассмотрении процесса реформирования Палаты лордов в контексте структуры британского Парламента, в частности, и политической системы Соединенного Королевства, в целом. Наконец, для определения позиций главных партий по вопросу реформирования Палаты лордов в предвыборной кампании 2010 года, а также для рассмотрения и сопоставления предложений по реформе Палаты, содержавшихся в конкретных биллях и актах, будет использован метод сравнительного анализа.

Что касается хронологических рамок исследования, то, исходя из вышеуказанных цели и задач, работа будет акцентироваться на периоде 2010 - 2015 гг.; тем не менее, с целью представления деятельности коалиции 2010 - 2015 гг. по реформированию Палаты лордов как части общей эволюции данного процесса работа будет обращаться и к иным историческим периодам.

Структура работы. Настоящее исследование состоит из 3 трех глав, построенных в соответствии с его целью и задачами следующим образом. Исследование реформирования Палаты лордов в 2010 - 2015 гг. для установления институционального контекста этого процесса начинается в данной работе с обзора ключевых работ и основных положений парадигмы британского конституционализма - этому посвящена первая глава настоящего исследования. Вторая глава данной работы рассматривает предпосылки и историю процесса реформирования Палаты лордов в XX веке. Построенная на выводах предыдущих глав, третья глава представляет собой рассмотрение процесса реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства при в 2010 - 2015 гг.

Источниковая же база исследования включает в себя несколько типов источников. Использование в настоящей работе первых трех групп - стенограмм парламентских дебатов[40], партийных манифестов и программ[41], а также политических речей и заявлений[42] - продиктовано задачей рассмотрения позиций и подходов акторов процесса реформирования Палаты лордов. Четвертая группа источников представлена самими биллями и актами, имеющими своей целью реформу верхней палаты[43]. Наконец, для отображения фактических данных, связанных с состоянием Палаты в тот или иной этап ее реформирования, настоящая работа использует статистическую информацию[44].

Глава I. Парламент Соединенного Королевства Великобритании в контексте британского конституционного устройства: парадигма британского конституционализма

Определение основных результатов реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, что является целью данной работы, для представления общего контекста процесса реформирования верхней палаты предваряется здесь исследованием самого Парламента, особенностей его структуры, отношений двух его палат, его места в политической системе Британии и связанных с этим проблемных аспектов его реформирования. Как уже было обозначено во введении, эти вопросы находятся в центре парадигмы британского конституционализма, которая и является методологической основой настоящей работы. Хотя из-за специфики британского конституционного устройства общей теории конституции в парадигме британского конституционализма выработано не было[1], ее исследователи строят свои выводы на основе неких общих положений, общего видения британского конституционного устройства, которые выведено в работах «классиков»[2] британского конституционализма - «Английской конституции» У. Бэджета[3] и «Введение в конституционное право» А. В. Дайси[4], которые и будут рассмотрены в настоящей главе. Для завершения формирования методологического аппарата настоящего исследования здесь также будут рассмотрены некоторые работы современных исследователей британского конституционного устройства, в частности, уже упоминавшаяся во введении работа А. Келсо[5]. Все вышеуказанное позволит выявить некоторые критерии для определения результатов деятельности коалиции 2010 - 2015 гг. по реформированию верхней палаты Парламента Соединенного Королевства.

1.1 Проблемы дефиниции конституции Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии

Конституция Соединенного Королевства очень отличается от того кодифицированного, цельного стандарта, который, являясь декларацией высшего закона страны, присутствует в большинстве государств[6]. Она не кодифицирована, - в Соединенном Королевстве нет ни одного документа или группы взаимосвязанных официальных документов, специально обозначаемых как конституция Соединенного Королевства[7]. Тем не менее, кодификация не является для британского конституционного устройства чем-то чуждым: те или иные аспекты последнего все-таки находят отражение в большом количестве затрагивающих конституционные вопросы законов[8]. Но законы эти ничем не отличаются от обычных актов Парламента[9]; в качестве конституционных они выявляются только тематически, и такая классификация может быть весьма субъективной[10]. Некоторые же основы британского конституционного строя (например, назначение премьер-министра или принцип министерской подотчетности Парламенту) регулируются не законами, а конституционными конвенциями - (неписаными) конституционными правилами, принципами, практиками особого рода[11], - и вследствие этого законодательно затрагиваются лишь косвенно, если и затрагиваются вообще[12]. Помимо статутов и конвенций, другим источником британской конституции считается обычное право и - иногда - работы наиболее авторитетных ее исследователей[13].

Из-за ее некодифицированности конституцию Соединенного Королевства часто и несколько неточно называют неписаной[14]; более того, отсутствие факта ее кодификации даже заставляет некоторых сомневаться в ее существовании, - подобные мнения высказывались как видным политическим деятелем и философом XIX века А. де Токвилем[15], так и действующим председателем Верховного суда Соединенного Королевства лордом Дэвидом Нойбергером[16].

С учетом такой специфики британской конституции становится неудивительным, что в парадигме британского конституционализма до сих пор не выработана общая теория конституции[17]. Действительно, исследователи британской конституции зачастую делают несколько разные акценты в ее определении, но общая нить в их рассуждениях прослеживается достаточно ясно. Большинство авторов видят конституцию как некий набор правил, регулирующих отправление государственной власти. Так, в этом русле высказывается авторитетный британский исследователь Э. Кинг, обозначая конституцией набор наиболее важных правил, которые регулируют отношения между различными органами, осуществляющими государственное управление, а также отношения между этими органами и населением страны[18]. Такое видение конституции разделяет с ним и А. Томкинс[19], представляя ее как совокупность правил, конвенций и практик, которые описывают и регулируют устройство, полномочия, функционирование органов системы государственного правления, а также отношения между частными лицами и государственными властями; почти полностью повторяет определение Э. Кинга и В. Богданор[20]. Выведенное Э. Кингом определение было принято за основу Комитетом по конституции Палаты лордов, использовавшем его для обозначения границ своей работы[21].

Иногда приведенное выше определение расширяется и обобщается, что находит свое выражение в трактовке конституции как особого конституционного порядка, очерчивающего сферу отправления государственной власти[22].

Встречается также и институциональное определение термина «конституция». Конституция в этом понимании - это конституция «живая»; это особая система, которую составляют политические институты страны вместе со своей историей, традициями, реалиями существования[23]. Рассуждая в подобном русле, некоторые исследователи обозначают понятием «конституция» политическую систему государства[24].

Собранные в совокупности, эти определения позволяют заключить, что британская конституция понимается ее исследователями как сложный комплекс правил и практик, которые определяют отправление государственной власти, ее полномочия и лимиты; институтов, которые, безусловно функционируя на основе этих правил, вместе с тем «пишут» собственную конституционную историю; а также влияющих на формирование этих правил и практик идей; несмотря на встречающуюся иногда разную расстановку акцентов, представляется возможным резюмировать, что вышеуказанные авторы видят в термине «конституция» особый конституционный порядок, который ограничивает отправление государственной власти, - порядок, который обозначается ими термином «конституционализм»[25].

Действительно, при анализе работ исследователей британской конституции можно заметить, что эти термины зачастую используются авторами как взаимозаменяемые. Так, обсуждая конституционное устройство Соединенного Королевства, А. Томкинс оперирует терминами «конституция», «конституционализм» и «конституционный порядок», отождествляя их[26]. Такое обращение иногда подвергается критике. Так, комментируя употребление терминов «конституция» и «конституционализм» в британском научном дискурсе, Дж. Э. К. Мюркенс заключает, что эти концепты при всей их неопределенности и отсутствии общего их понимания фигурируют здесь достаточно часто, причем термин «конституционализм» используется исследователями для трех разных целей - во-первых, он заполняет пустоту, оставленную отсутствием общей теории конституции; во-вторых, он замещает собой отсутствующий конституционный документ; в-третьих, он используется как «зонтичный» термин, объединяя в себе либо новые конституционные договоренности между судебной властью, Парламентом и правительством, либо различные конституционные установки вроде демократии, парламентского суверенитета, верховенства права, разделения властей, фундаментальных прав[27].

Тем не менее, с учетом реалий конституционного устройства Соединенного Королевства, отождествление терминов «конституция», «конституционный порядок» и «конституционализм» кажется вполне объясняемым. Так, говоря о различных трактовках термина «конституция», исследователи Дж. Мелтон, К. Стюарт и Д. Хэлен видят в его употреблении две основных тенденции: обозначение термином либо материальной формы, в которой представлена конституция, то есть ее письменного текста, либо более широкого конституционного порядка, состоящего из разных элементов (законов, теорий, интерпретаций), которые выполняют «конституционные» функции - функцию непосредственно конституционализма как ограничения государственной власти, функцию определения моделей реализации государственной власти и установления государственных институтов для ее реализации, функцию символическую[28]. Этот конституционный порядок, замечают названные выше исследователи, и включает в себя все правила и договоренности, которые нацелены на выполнение этих «конституционных» функций и которые могут никак не отображаться в самом тексте конституции[29]. Поэтому, заключают вышеназванные исследователи, с учетом некодифицированности или даже видимого отсутствия конституции Соединенного Королевства совсем неудивительным является то, что британские исследователи в определении конституции преимущественно концентрируются на том конституционном порядке, которая она создает, уделяя относительно немного внимания тем его элементам, которые нашли отображение в законодательстве страны[30].

Упоминавшийся выше Э. Кинг, рассуждая о конституции как о наборе наиболее значимых правил, регулирующих отношения между различными органами государственного управления и отношения между этими органами и населением страны, отмечает, что конституции в этом смысле никогда не являются писаными: они могут быть в теории закреплены в письменной форме, но на практике этого не происходит[31]. Более того, писаные конституции - которые автор называет Конституциями с большой буквы - никогда не совпадают с существующими в стране важнейшими правилами, которые регулируют отношения между различными частями системы государственного управления и властью и народом - конституциями с маленькой буквы полностью[32]. Часто включая незначительные с функциональной точки зрения положения вроде подробного описания герба и места резиденции первого лица страны, «Конституции» могут умалчивать о таких ключевых элементах политической системы страны, как избирательная система, деятельности политических партий - а ведь они порождают в каждой стране свой вид политической конкуренции, свою политическую культуру[33]. «Британия не обладает «Конституцией», но у нее, вне всякого сомнения, есть «конституция», - заключает Э. Кинг[34].

Итак, после рассмотрения различных трактовок британской конституции в трудах ее исследователей можно заключить, что их всех роднит общее понимание формы британской конституции как особого конституционного порядка, регулирующего отправление государственной власти, ее полномочия и пределы, функционирование государственных институтов. Справедливо ли будет утверждать и о схожести видения исследователей британского конституционализма сущностного содержания последнего? Обзор работ исследователей позволяет ответить на этот вопрос утвердительно. В центре всех интерпретаций британской конституции находится концепция парламентского суверенитета - полной законодательной свободы Парламента, которая и обуславливает некодифицированность британской конституции[35].

Таким образом, хотя гибкость и неопределенность британской конституции способствует большой субъективности в ее оценке, ее исследователи исходят из общего видения ее природы и содержания. Чем это можно объяснить?

Рассуждая о специфике британской конституции, исследователь И. Вард отмечает, что, будучи некодифицированной, она, тем не менее, находит отражение в разнообразных законах и судебных делах, а также в «определяющих ее научных трудах»[36]; в качестве наиболее авторитетных таких трудов И. Вард называет «Английскую конституцию» У. Бэджета и «Введение в изучение конституционного права» А. В. Дайси[37].

«Британская конституция имеет четыре основных источника - статутное право, обычное право, конвенции и авторитетные труды [ее исследователей], - такие, как труды Уолтера Бэджета и А. В. Дайси»[38] - постулируется в «зеленой книге» «Управление Британией», выпущенной министерством юстиции Соединенного Королевства в 2007 году.

Хотя не все исследователи готовы согласиться с настолько высоким статусом указанных выше работ, труды А. В. Дайси и У. Бэджета единодушно признаются «классикой в исследованиях британской конституции»[39], повлиявшей на то, как британская конституция понимается современными исследователями[40]. Работы У. Бэджета и А. В. Дайси, как резюмирует упоминавшийся выше И. Вард, «определили современный британский конституционализм»[41].

Итак, определяющими в парадигме британского конституционализма, по свидетельствам многих его исследователей, являлись работы У. Бэджета и А. В. Дайси. Их рассмотрению и будет посвящен следующий параграф. Особое внимание, с учетом тематики и цели настоящей работы, будет уделено при этом тому, как вышеуказанные исследователи рассматривали в контексте британского конституционного устройства верхнюю палату Парламента, Палату лордов.

1.2 Парламент Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в трудах У. Бэджета и А. В. Дайси

Первое издание «Английской конституции», собрания эссе британского журналиста, экономиста и политического философа Уолтера Бэджета, появилось в 1867 г. - на фоне оживленных конституционных дебатов, которыми ознаменовались в Британии 60 годы XIX века[42]. Видя в государственном устройстве Соединенного Королевства причину его политической стабильности и экономического благополучия, исследователи пытались объяснить специфику его институтов; но их также волновал вопрос, способны ли эти институты ответить на новые вызовы эпохи, - обеспечивать развитие общества внутри страны, быть для британского государства опорой в возросшей конкуренции вне ее и служить рабочей моделью, на которую могли бы опереться другие страны, в частности, многочисленные колонии Британской империи[43].

Итак, какой видел британскую конституцию У. Бэджет?

Рассуждая о британской конституции, У. Бэджет констатировал огромное несоответствие, если даже не противоречие, между «теорией и практикой», отображением конституции в научной литературе и политическими реалиями Соединенного Королевства[44]. Это он объясняет тем, что британская конституция, на первый взгляд, не меняясь внешне, существенно менялась внутренне, и каждое поколение ее исследователей описывало ее терминами, которые они наследовали от предыдущих эпох, которые казались им еще уместными, - конституция видимо не менялась, - но которые перестали адекватно, в большинстве своем, описывать действительность.

У. Бэджет определяет британское конституционное устройство как состоящее из двух частей: первая, «почитаемая» (dignified), вызывает у подданных почтение и благоговение, благодаря второй, «эффективной» (efficient), части осуществляется каждодневное управление страной[46]. Признавая, что почитаемая часть конституции может показаться бесполезной, автор показывает, что на самом деле, именно она даетконституции те силу и авторитет, которые так необходимы «рабочей» ее части для отправления ее «эффективных» функций; «почитаемая» часть завоевывает доверие населения, которое использует «рабочая» часть для управления им[47]. У. Бэджет считает естественным, что наиболее практически полезные части правительства не должны вызывать больше всего почтения; почтение больше всего уделяется элементам театральным, ярким, претендующим на то, что они являются воплощением великих идей[48]. Наличием «почитаемой» части, которая сохраняется не ради ее практической полезности, но из-за своего влияния на население, британская конституция и отличается от таковых государств стандартной парламентарной формы правления[49].

Но что связывает «почитаемую» и «эффективную» части конституции вместе? У. Бэджет рассуждает следующим образом. Говоря о наличии в Британии «свободной системы управления» (free government - скорее, под этим термином автор понимает демократический политический режим), У. Бэджет уточняет, что «свободной» является та система управления, которая выбирается самими гражданами; лучшая система управления в этом смысле - та, которую граждане сочтут лучшей, которая лучше всего подходит их менталитету и господствующим социальным ценностям[50]. В некоторых странах она демократическая и уравнивает всех ее граждан; британское же общество построено на уважении [статуса], и оно требует иной структуры управления: «...[в британском обществе] негласно понимается, что некоторые люди мудрее, чем средний член общества, и их мнение должно иметь больший удельный вес... Здесь голоса не только считаются, но и взвешиваются»[51]. Определяющий голос в британском конституционном устройстве, таким образом, принадлежит людям - «не обязательно всем людям, количественному большинству, но избранным [электоратом] людям»[52]. Существование и успешно функционирование дихотомии «почитаемость» - «эффективность», резюмирует У. Бэджет, обеспечивается тем, что институты разных частей конституционного устройства являются под стать друг другу, так что непонятно, где начинается «почитаемый институт и заканчивается «эффективный»; в Соединенном Королевстве это реализуется «... путем уступки подчиненной, второстепенной власти «почитаемым» элементам, но этому также способствует наличие аристократического элемента в «эффективной» части государства»[53]. На деле же такой двойной набор институтов в британском конституционном устройстве полностью обеспечивается наличием «инстинкта почтения» в менталитете населения[54].

Как в британском конституционном устройстве распределяются «почитаемые» и «эффективные» роли? В то время как монарх возглавляет «почитаемую» часть конституции, свидетельствует автор, премьер-министр возглавляет часть «эффективную»[55]: реальная власть в британской конституции находится не в руках суверена, но в руках Премьер-министра и его кабинета - то есть в руках «комитета», назначаемого Парламентом, и председателем этого комитета[56].

Соответствующее разграничение функций проходит и между двумя палатами британского парламента. Хотя «почитаемый» институт последнего, Палата лордов, по-прежнему выполняет несколько важных функций, главное влияние перешло к Палате общин - институту, занимающему подчиненное положение с точки зрения «почитаемой» конституции, но являющемуся главным институтом с точки зрения «эффективной» конституции[57].

Отличительное качество британского конституционного устройства У. Бэджет видит в том, что, в то время как его «почитаемая» часть очень сложна, очень стара, несколько театральна и пользуется большим почетом, его «эффективная» часть крайне проста и довольно-таки современна[58]. В свою очередь, «секрет эффективности» британской конституции, по мнению автора, состоит в близком союзе, почти полном смешении исполнительной и законодательной ветвей власти, роль связующего звена между которыми является правительство, которое У. Бэджет понимает как самый главный комитет законодательного органа[59]. По своему происхождению принадлежа к законодательной власти, по своим функциям - к исполнительной[60], Кабинет обладает беспрецедентной властью - это комитет, который может распустить орган, который его, кабинет, назначил; иначе говоря, это институт исполнительной власти, который может распустить главный институт законодательной власти, который его назначает - и в этом выражается смешение[61]. Более того, кабинет, который обладает большинством голосов, может заручиться согласием Парламента на все акты, которые он инициирует; в этом смысле кабинет сам отчасти является законодательным органом[62].

Но действительным сувереном в британском конституционном устройстве У. Бэджет считает Палату общин, так как именно она «назначает» исполнительную власть; именно из рядов ее членов (в основном) и формируется правительство[63]. В соответствии с этим, главной функцией Палаты является функция элективная[64]: это палата, которая избирает премьер-министра и министров; она же и снимает их с должности, следя за изменениями в общественном мнении[65]. Так как Палата общин вместе с правом избирать обладает правом и смещать с должности, ее взаимодействие с премьер-министром не прекращается после его избрания; весь политический процесс Соединенного Королевства состоит в действиях и ответных реакциях на эти действия Палаты общин и премьер-министра[66]. Палата общин находится в состоянии вечного (потенциального) выбора: в любой момент она может избрать премьер-министра или отправить его в отставку[67].

Тем не менее, главная - избирательная - функция Палаты тесно связана с партийной подоплекой; партии, как считает автор, находятся здесь в центре всего[68]. Соответственно, основной принцип, на котором построено функционирование нижней палаты - это подчинение партийным лидерам: «Если каждый член Палаты общин делал то, что кажется ему правильным, то к каждому закону набиралось бы по 657 поправок -по числу членов; и ни одно предложение не было бы принято»[69]. Но голоса членов не всегда определяются их партийной принадлежностью: член Палаты может быть вигом, но вместе с этим он является и обычным британским подданным[70]; да и сами лидеры партий не стремятся к полному контролю над голосами членов: они находятся в контакте с реальностью, и это заставляет их выбирать средний курс[71].

В каждом государстве, повторяет У. Бэджет за Т. Гоббсом, должна быть верховная власть; и по критерию ее размещения У. Бэджет выделяет две системы управления: в одной, «простой» конституции суверенная власть по всем вопросам и везде одна и та же, она сосредоточена в едином институте; во второй - «сложной» конституции обладатель верховной власти по разным вопросам отличается - по одному пункту суверенен один элемент конституции, по другому - в другой; суверенная власть распределена между многими институтами[72]. Британская конституция - «простая»: здесь существует только один суверенный центр по всем вопросам[73]. Высшей властью обладает новоизбранная Палата общин; вне зависимости от сути проблемы, окончательное и решающее слово принадлежит именно ей; после выборов Палата общин находится на пике абсолютной власти, - она может править, как пожелает, назначая исполнительную власть и смещая ее, невзирая на Палату лордов[74].

В «почитаемой» части конституционного устройства значение Палаты лордов крайне велико; хотя оно и уступает таковому монарха[75]. Тем не менее, констатирует У. Бэджет, социальный престиж аристократии в современной ему эпохе неуклонно падает: авторитет Палаты лордов создается ее «театральностью», церемониальностью, статусом; но общество постепенно теряет интерес к статусу и церемониям, стремясь вместо этого к рациональности и полезности[76]

Эти перемены, однако, не являются чем-то радикально новым; как свидетельствует автор, не беря во внимание средневековую, раннюю стадию развития конституции, Палата лордов всегда занимала по отношению к Общинам позицию более низкую[77], хотя по отдельности власть лордов была огромна[78]. Это У. Бэджет обуславливает двумя факторами. Во-первых, хотя политические таланты не передаются по наследству и не зависят от количества поместий, атмосфера в верхней палате парламента была такова, что самый большой удельный вес отдавался в ней более знатным; менее знатные лорды предпочитали не появляться там вообще[79]. Наиболее талантливые же лорды к участию в своей палате не испытывали никакого интереса, предпочитая этому возможности скрытого, но все же реального, влияния в Палате общин[80].

Рассуждая о соотношениях Палаты общин и Палаты лордов в британском конституционном устройстве, У. Бэджет критикует распространенные в современной ему научной литературе представления о наличии в Соединенном Королевстве двух равных по силам палат. Наличие в политической системе государства двух палат с равными возможностями блокировать билли, заявляет автор, с точки зрения «эффективной» части конституции грозит «конституционным тупиком», когда нормальное законотворчество станет невозможным[81]. Особенность и достоинство британской конституции, по мнению У. Бэджета, и состоит в том, что верхняя палата, обладая все же некоторыми важними полномочиями, не является равной по отношению к палате нижней[82]; в каждой конституции должен быть какой-то авторитет, суверенная власть должна иметь возможность реализоваться, и британское конституционное устройство это учитывает[83].

Будучи современником реформ по демократизации избирательно права (Актов о реформе 1832 г. и 1867 г.), У. Бэджет констатирует существенные изменения в конституционном устройстве Соединенного Королевства, которые реформы привнесли в структуру Парламента и отношения между его палатами; несмотря на обсуждение У. Бэджетом конкретных исторических событий, представляется важным представить его выводы здесь, в общем ходе авторских рассуждений, - ведь, как считается, избирательные реформы и положили начало британской конституции в современном ее виде, что и делает работу У. Бэджета актуальной и сегодня[84].

Во-первых, качественно поменяв состав Палаты общин, Акты изменили и отношения между двумя палатами Парламента: в то время как изначально доминирующим элементом в двух палатах были дворяне и лорды обладали значительным влиянием по назначению членов Палаты общин, что сглаживало противоречия между двумя Палатами, пореформенные палаты стали по своему составу контрастирующими, в то же время перестав быть равными друг другу[85].

Во-вторых, изменилось и значение Палаты лордов в законодательном процессе: единственные права и полномочия, которые У. Бэджет видит у Лордов в результате изменений, - это отлагательное вето и право ревизии биллей[86]. Члены Палаты лордов могут вносить в законы поправки и отклонять те билли, по отношению к которым Палата общин не имеет еще серьезных намерений, а население еще не определилось[87]. Но их вето, замечает автор, является на самом деле гипотетическим; лорды могут упорствовать в отклонении билля, но, в конце концов, все равно будут вынуждены его принять[88], - палата, состоящая из знати, вряд ли будет упорствовать против палаты избираемой, за которой находится сила и воля ее электората[89].

Поэтому Палата лордов и не может служить, как считалось современниками автора, препятствием революции; ее существование, заключает У. Бэджет, скорее является индикатором того, что революция маловероятна, - продолжение существования основывающей свой авторитет на старом чувстве почтения [к статусу] Палаты лордов показывает, что резкий прорыв чего-то нового, новых идей, институтов, - то, чем характеризуется революция как явление, - пока просто невозможен[90]. Пока Палата лордов сохраняет хоть какую-то власть, мы можем быть уверены, что в стране нет крайней степени недовольства этим, резюмирует автор[91].

Но приносит ли Палата лордов в контексте обновленного реформами британского конституционного устройства хоть какую-то пользу? Задаваясь этим вопросом, У. Бэджет замечает, что с совершенной нижней палатой палата верхняя не имеет никакой ценности: «Если Палата общин была бы в полной мере палатой представительной, всегда умеренной, беспристрастной, состояла бы из достойных людей, готова была бы тщательно и спокойно рассматривать билли, Палата лордов была бы совсем не нужна...»[92]. Но, продолжает автор, при действительном состоянии нижней палаты Парламента Палата лордов как институт, присматривающий за действиями нижней палаты и проверяющий их, оказывается очень полезной, если не необходимой[93]. У. Бэджет объясняет это несколькими причинами.

Во-первых, в то время как в значимых вопросах, вопросах государственной важности неограниченные законодательные возможности большинства Палаты общин сдерживаются вниманием к этим вопросам электората, общественным мнением, вопросы менее значительные избирателями игнорируются, и здесь большинство в Палате общин может принимать те меры, какие оно хочет, - а ведь несмотря на всю свою репрезентативность, в нижней палате имеются и ярко выраженные группы со своими корыстными интересами[94]. Поэтому Палата лордов, где правительство, которое и управляет большинством в нижней палате, не имеет большого влияния, имеет очень важную роль: она может сдерживать эту «тиранию» Кабинета[95]. Как орган, большинству членов которого «нечего терять и нечего приобретать»[96], социальный статус которых стабилен, которые не зависят от избирателей, Палата лордов обладает реальными возможностями призывать к ответу, конструктивно критиковать исполнительной власти[97].

Во-вторых, в законодательном процессе Палата лордов компенсирует главный, по мнению автора, дефект Палаты общин - недостаток времени для надлежащего рассмотрения проходящих через Палату законопроектов; главенствуя в законодательном процессе, нижняя палата британского Парламента плохо справляется со своей функцией проверки законодательства[98]. Не являясь институтом избираемым, Лорды, тем не менее, обладают достаточным для их положения влиянием, что достаточно редко встречается в демократических государствах; члены Палаты лордов не зависят от избирателей; не встречаясь с такой законодательной нагрузкой, какую испытывает нижняя палата, Лорды обладают достаточным количеством свободного времени для тщательной ревизии биллей, их обсуждения, внесения в них поправок[99]. Более того, Палата лордов может быть своего рода политической трибуной для членов Кабинета, которым не удается «поговорить с нацией»[100] в Палате общин из-за большой загруженности последней.[101]

Таким образом, достоинства Палаты лордов, по мнению автора «Английской конституции», значительны, но немало у верхней палаты британского Парламента и недостатков[102]

Во-первых, возвышению - да и просто нормальному отправлению своих функций - Палате лордов препятствует крайне низкая ее посещаемость[103]. «По сравнению с членами Палаты общин, пэры - политики очень апатичные» - замечает У. Бэджет; и, хотя автор находит это естественным ввиду состояния пэров и ввиду наличия в Палате практики голосования через посредников, он видит низкую посещаемость Палаты губительной для ее репутации: собрание - особенно собрание с ревизионными функциями - которое не собирается, которому, как кажется, до своих функций нет дела, может быть на самом деле полезно, но избирателей в этом не убедишь[104].

Во-вторых, как орган с ревизионными функциями, по мнению автора, Палата лордов слишком однородна по своему составу; все ее члены, за исключением нескольких юристов, являются более или менее богатыми землевладельцами, и законопроекты рассматриваются в Палате с точки зрения классовой принадлежности ее членов, которые склонны отвергать чуждые им нововведения[105].

В-третьих, как палата с членством, передающимся по наследству, Палата лордов весьма усреднена по способностям своих членов[106].

В-четвертых, привыкнув из-за своей постепенно уменьшающейся роли действовать вопреки собственным суждениям, лорды больше не знают, когда им можно действовать по своим суждениям; по мнению автора, члены Палаты слишком нерешительны в отправлении своих функций[107].

Перечислив недостатки верхней палаты Парламента, У. Бэджет переходит к обсуждению проблем ее реформирования[108]. Вышеперечисленные недостатки Палаты были бы, по его мнению, исправлены, если бы члены Палаты согласились на высказываемые тогда предложения о создании института пожизненных пэров[109]. Автор утверждает: сложность реформирования верхней палаты как института древнего, извлекающего ресурс влияния из почтения, которым она пользуется, из привилегированности и статуса ее членов, состоит в том, что когда Палата лордов, ее особенности, роль и проблемы начинают активно обсуждаться, окружающий Палату особый, отчасти священный ореол начинает исчезать[110]. В введении в Палату пожизненных пэров У. Бэджет видит возможность «молчаливой» реформы, которая так нужна Палате; пожизненные пэры, заслуженные, талантливые профессионалы разных сфер деятельности, дали бы Лордам тот элемент, за недостачу которого их так критикуют[111]. Но эта реформа, по мнению автора, должна быть дополнена другим нововведением - упразднением возможности голосования по доверенности, которое решило бы проблему низкой посещаемости[112].

Опасностью для Палаты общин, резюмирует У. Бэджет, является то, что она будет реформирована слишком поспешно; опасностью для Палаты лордов - что она никогда не будет реформирована: «Если большинство ее членов игнорируют свои обязанности, если все ее члены будут по-прежнему принадлежать к одному классу, если ее двери будут закрыты для талантливых, но менее знатных, с каждым годом она будет все больше и больше терять свою силу. Угроза ее существованию - это не упразднение, а упадок»[113]. Обращение во второй главе настоящего исследования к вопросу реформы Палаты лордов, ее предпосылкам и проблемам покажет, что эти слова У. Бэджета можно считать почти пророческими.

В то время как упоминавшаяся ранее работа У. Бэджета является скорее исследованием политической стороны британской конституции, «Введение в конституционное право» А. В. Дайси, написанное исключительно в академических целях, представляет собой теоретическое исследование основных принципов конституции[114].

Однако, как будет показано далее, (политические) выводы У. Бэджета являются отражением (юридических) выводов А. В. Дайси; эти исследователи видят британскую конституцию очень схоже, но с разных точек зрения.

Британская конституция - под которой А. В. Дайси понимает сложный набор правил и институтов[115], прямо или косвенно воздействующих на распределение и отправление суверенной власти[116], - состоит, по его мнению, из двух частей: конвенционной, то есть договоренностей, практик и обычаев, или конвенций, которые, хотя и регулируя поведение носителей суверенной власти, не применяются в судах и не являются законами в полном смысле, и непосредственно конституционно-правовой, то есть законов, которые, будучи писаными или неписаными и происходя из культуры и традиций[117], применяются в судах и дают силу конвенционной части британской конституции[118]. Развитие конституции Британии происходит в гораздо большей мере не через принятие нового законодательства, а путем постепенного развития (часто не принимаемых во внимание) обычаев[119].

В то время как формально британская конституция выражается в законах и конвенциях, ее сущность сводится к трем главным принципам, являющимся в то же время ее основными характеристиками, которые постепенно и более или менее осознанно вырабатывались поколениями британских юристов и государственных деятелей[120]: во-первых, это принцип парламентского суверенитета; во-вторых, это верховенство права; в-третьих, это конституционные конвенции как основа конституционного права[121]. «Краеугольным камнем» британской конституции»[122], по определению А. В. Дайси, является доктрина суверенитета Парламента, которая заключается в следующем: Парламент имеет право принимать любые законы и упразднять их, и британское конституционное устройство не признает никого, кто имел бы право отменить или пренебрегать законами, которые создаются Парламентом[123], - в этом и выражается его суверенитет. Парламент, однако, понимается здесь как монарх, Палата общин и Палата лордов, действующие вместе; как «Монарх в Парламенте»; ни монарх, ни Палата общин, ни Палата лордов не обладают всей полнотой законодательной власти по отдельности[124]. Говоря о принципе суверенитета Парламента, А. В. Дайси имеет в виду преждесуверенитет законодательный - неограниченное никакими легальными рамками право законотворчества[125]. Как отмечает автор, термин «суверенитет» может также наделяться другим, политическим смыслом; орган, который обладает политическим суверенитетом, характеризуется тем, что его воле безоговорочно подчиняются все граждане государства[126]. В этом смысле, отмечает А. В. Дайси, электорат может - сам по себе или как часть «Монарха в Парламенте» - считаться в конституционном устройстве Соединенного Королевства носителем суверенитета[127], - так как действительные конституционные установки, согласно автору, и призваны обеспечивать то, чтобы воля избирателей всегда оказывалась в конце концов самой влиятельной силой в стране[128] (более того, историческое формирование принципа парламентского суверенитета и заключалось в постепенной передаче королевских полномочий органу, все больше и больше представляющему население[129]. Но такое влияние избирателей является фактом политическим, а не правовым: суды не принимают во внимание волю избирателей, пока она не получает признание в актах Парламента[130].