Реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 2010-2015 годов

Таким образом, Акты 1958 и 1963 годов, инициированные Консервативной партией, стали важным этапом процесса реформирования Палаты лордов. Реализовавшие некоторые предложения по реформе верхней палаты, высказанные на конференции 1948 года, эти Акты по своей логике значительно отличались от предыдущих реформ Палаты, так как являлись попыткой решить одну из самых противоречивых проблем - модификацию ее состава. Тем не менее, хотя вышеупомянутые Акты и привели в результате к усилению верхней палаты и повышению ее легитимности, последнее, как отмечают некоторые исследователи, не было для реформаторов «целью в себе»; усиление Палаты лордов непосредственно вело к усилению консервативного правительства, обладающего благодаря наследственным пэрам стабильным большинством в Палате лордов[112]. Введение в Палату пожизненных пэров сделало ее более эффективной; но, в долгосрочном периоде, ее возросшая эффективность привела к тому, что будущим реформаторам крайне сложно стало обосновывать необходимость комплексного и радикального пересмотра роли и состава Палаты[113].

2.5 Реформа Палаты лордов в деятельности «старых» и «новых» лейбористов

В конце 60-х годов XX века вновь пришедшая к власти Лейбористская партия в очередной раз предприняла попытку реформы Палаты лордов. Хотя к ней вела активная подготовка и широкая межпартийная дискуссия, в силу обстоятельств реформа реализована не была. Следующими к реформе возвратятся уже «новые лейбористы» под руководством Т. Блэра, которые и инициируют Билль о Палате лордов 1999 года, внесший радикальные изменения в состав верхней палаты.

В предвыборной программе Лейбористкой партии 1966 года обещается принятие мер, предотвращающих возможность обструкции Палатой лордов законодательных проектов, принятых Палатой общин[114]. После победы партии на выборах это намерение ее лидерами подтверждается, причем с некоторыми уточнениями: во-первых, подчеркивается, что новообразованный кабинет готов организовать по этому вопросу межпартийную дискуссию; во-вторых, что если эта дискуссия затянется и соглашение между партиями не будет достигнуто в адекватный период времени, правительство начнет реализовывать свои предложения по реформе в парламентской сессии 1967-1968 г.[115]

В ноябре 1967 года такая межпартийная конференция начала свою работу. К июню 1968 года окончательно были сформированы основные предложения, но партии до сих пор не могли прийти к соглашению по времени реализации реформы[116]. Однако на фоне обсуждения разгорался парламентский кризис. 18 июня Палата лордов отвергает предписание 1968 г. (о санкциях ООН) по Южной Родезии, которое предусматривало расширение санкций ООН[117]. Правительство нашло это действие Палаты превышением своих полномочий и попыткой консервативного большинства Палаты повлиять на законодательный процесс[118]. Сразу же появились предложения части членов кабинета о немедленном внесении билля с целью уменьшения властных полномочий «распоясавшейся» верхней палаты, но, в целом, кабинетом было решено, что такая мера будет неэффективна без более широкой реформы Палаты лордов, в частности, ее состава[119].

Кризис 1968 года сказался на отношениях Консервативной и Лейбористской партий не лучшим образом. Он только утвердил лейбористов в намерении радикально реформировать Палату. Однако, хотя межпартийная конференция была тотчас распущена, высказанные ее предложения были взяты правительством за основу планировавшихся преобразований[120], которые были изложены в Белой книге 1968 г. по реформе Палаты лордов.

Основная предлагаемая мера Белой книги - изменение статуса наследственных пэров: наследование титула теперь не будет автоматически давать им права на членство в Палате[121]. Соответственно, состав верхней палаты теперь будет делиться на членов с правом голоса и членов, лишенных его (остающихся в Палате наследственных пэров), хотя последние все равно смогут заседать в Палате, участвовать в обсуждениях и внесениях поправок. Всем пэрам дается возможность ходатайствовать о даровании им права голоса; основным критерием здесь является посещаемость[122]. Предусматривалось также и то, что формирующая правительство партия должна иметь (относительное) большинство над другими представленными в Палате лордов партиями[123]. Параллельно с вышеперечисленными мерами, отлагательное вето Палаты лордов предполагалось уменьшить с года до шести месяцев[124].

19 декабря 1968 г. Билль, повторяющий предложения Белой книги, был вынесен на обсуждение в обеих палатах Парламента и был ими одобрен[125]. Следующим шагом стало рассмотрение ее совместной комиссией обеих палат[126]. Обсуждение продвигалось очень медленно, и, наконец, 17 апреля 1969 года премьер-министр Соединенного Королевства Гарольд Вильсон заявил о решении правительства остановить рассмотрение Билля, назвав в качестве причины необходимость того, что время Парламента должно скорее быть посвящено рассмотрению приоритетного государственного законодательства[127].

После прекращения рассмотрения данного билля в течение 1968-1970 г. были безуспешно инициированы еще 5 биллей по реформе Палаты лордов[128]. Изменения, предлагаемые этими биллями, касались, в основном, лишения Палаты отлагательного вето[129]. Вообще же, в промежуток между этой попыткой реформы и следующей реформой (1970-1998 гг.) было предложено около 30 биллей, так или иначе касающихся реформы верхней палаты; кроме того, шла широчайшая дискуссия по реформе, куда были вовлечены разные слои общества - от простого населения до политических лидеров; причем характер предлагаемых нововведений разнился довольно значительно: от лишения наследственных пэров права голоса в дебатах (пример тому - Билли о реформе Палаты лордов 1970-1971 г., 1975-1976 г., 1978-1979 г.) и упразднения отлагательного вето верхней палаты (Билль 1969-1970 г.) до упразднения самой Палаты лордов (Билли об упразднении Палаты лордов 1975-1976 г., 1977-1978 г., 1979-1980 г., Билль о реформе 1984-1985 г.). В основном, наиболее успешные из этих биллей достигали стадии второго чтения - но далее проваливались[130].

Следующая попытка реформы, как уже отмечалось, была осуществлена лейбористской партией в 1999 году. Интересно проанализировать, как менялась позиция партии по отношению к Палате лордов в годы, предшествующие следующему этапу процесса ее реформирования. Обещая в предвыборном манифесте 1970 г. принятие мер по защите государственных реформ от обструкции их верхней палатой[131], лейбористы постепенно переходят к провозглашению более жестких мер: от отмены отлагательного вето Палаты лордов[132] (1979 г.) до ее упразднения[133] (1983 г.). В 1992 году, однако, предполагается замена Палаты лордов новым, формируемым на основе выборов институтом, который будет обладать отлагательным вето по отношению к законодательству, нарушающему конституционные и частные права[134].

Со сменой лидера в Лейбористской партии в 1994 году - к власти приходит Тони Блэр - значительно изменяется и ее курс, и, в частности, позиция по реформе Палаты лордов. Новый лидер лейбористов отводит проблеме реформы верхней палаты далеко не последнюю роль и часто обращается к ней в своих речах: «Неправильно, что члены Палаты лордов принимают законы этой страны только по праву своего рождения[135]... Мы <…> отменим древнюю и не имеющую никакого оправдания привилегию наследственных пэров голосовать по законам этой страны»[136]. Более последовательно точка зрения Лейбористской партии на реформу Палаты лордов была ими изложена в предвыборной программе 1997 года. Лейбористы объявляли о своем намерении осуществить ряд реформ с целью сделать Палату лордов более репрезентативной, и первым шагом в ряду этих преобразований должно было стать аннулирование прав пэров заседать и голосовать в Палате, - без каких-либо изменений ее законодательных полномочий[137]. Планировалось также преобразование процедуры назначения в Палату пожизненных пэров с тем, чтобы постепенно привести партийный состав Палаты в соответствие с результатами выборов в Палату общин[138]. Должна быть созвана комиссия обеих палаты по разработке следующих этапов реформы[139].

После победы Лейбористской партии на выборах 1997 года новый кабинет под предводительством Тони Блэра сразу принимается за реализацию реформ, о которых дополнительно заявляется в королевской речи на открытии парламентской сессии 1998-1999 года[140]. Направленность реформ остается такой же, какая была закреплена в манифесте лейбористов 1997 года. Однако, желая поскорее провести реформу и облегчить ее принятие оппозицией (Консервативной партией), кабинет Блэра заявляет о своей готовности пойти на компромисс с консерваторами: не удалять всех наследственных пэров из Палаты сразу, но провести 2 этапа реформы, первый из которых предусматривает то, что какое-то количество наследственных пэров еще останутся в Палате лордов[141]. Последовали долгие и очень сложные переговоры с Консервативной партией; во время дебатов в Палате общин разразился очередной в истории реформы Палаты лордов скандал: оказалось, что лидер консерваторов в верхней палате, лорд Крэйнборн, вел переговоры о принятии этих уступок, якобы не оповестив лидера Консервативной партии У. Хейга ни о факте самих переговоров, ни о предложениях лейбористов[142]. Со стороны консерваторов, явно стремившихся понизить авторитет своих главных противников в глазах избирателей, звучали упреки лейбористам в том, что они, обещая в своем манифесте полноценную реформу верхней палаты, теперь отступаются от своих принципов; что они решаются пойти на реформу конституционной важности без осознания возможных последствий[143]. Естественно, это замедлило процесс подготовки и принятия билля.

Белая книга, предваряющая билль, была опубликована в январе 1999 года. В целом, план реформ кабинета от означенного в манифесте не отличался, - главной из них оставалась отмена права наследственных пэров заседать и голосовать в Палате лордов как первый этап преобразований[144].

Однако появляется и новая мера, которая рассматривается правительством как средство достижения консенсуса: в качестве временной меры некоторое количество наследственных пэров (около 90 членов Палаты из их числа), избираемое всеми наследственными пэрами, может остаться в Палате[145]. Было объявлено, что на такую уступку кабинет пойдет, если она будет введена в ходе обсуждения в Палате лордов ее независимыми членами[146] (лидер которых, лорд Вэзерилл, во время конфликта партий выступил с предложениями в поддержку правительства[147]). Подчеркивалось, что Палата лордов после преобразований первого этапа будет палатой «переходной», «промежуточной»; направление последующих реформ будет определено Королевской комиссией[148].

Итак, билль о реформе Палаты лордов был внесен на обсуждение в парламент 19 января 1999 года[149]. 17 марта 1999 года он переходит на рассмотрение Палаты лордов, члены которой в дебатах сразу же обращаются к уступке кабинета Блэра, названной «поправкой Вэзерилла»[150]. После продолжительных дебатов в обеих палатах 10 ноября 1999 года поправка была принята, и на следующий же день билль был направлен на получение королевского согласия[151].

Билль, вошедший в силу как Акт о Палате лордов 1999 г., постановил: «Никто не может быть членом Палаты лордов на основании наследственного пэрства»[152]. Все наследственные пэры, таким образом, из Палаты исключались, кроме 90 человек[153], оговоренных, как было рассмотрено ранее, «поправкой Вэзерилла». Наследственные пэры теперь не лишались ни права голосовать на выборах в Палату общин, ни места в Палате общин, будучи избранными в нее[154].

В январе 2000 года свой доклад опубликовывает Королевская комиссия по реформе Палаты лордов, создание которой предусматривалось еще в Белой книге правительства 1999 года[155]. Радикальных перемен Комиссия не предложила; реформированная Палата лордов, по мнению Комиссии, должна состоять из около 550 членов, часть из которых (65, 87 или 195 членов) была бы выборной[156]. Среди других рекомендаций было создание Комиссии по назначениям, которая была бы ответственна за назначение независимых, политически неафиллированных членов в верхнюю палату[157]. Правительство, однако, ограничилось тем, что объявило о решении создать Комиссию обеих палат для рассмотрения работы Королевской комиссии[158]. Впоследствии, сославшись на провал межпартийных переговоров по таким вопросам, как состав и компетенции будущей комиссии, правительство Блэра подчеркнуло сомнительность того, что комиссия будет созвана до следующих парламентских выборов[159].

Итак, в результате реформы благодаря внесению в Акт о Палате лордов 1999 г. «поправки Вэзерилла» наследственные пэры полностью из Палаты удалены не были; такая мера была отложена правительством Т. Блэра на второй этап реформы. Исследователями отмечается, что такую «сговорчивость» реформаторов можно трактовать двояко[160]. С одной стороны, решение Блэра провести реформу в две стадии могло свидетельствовать о его желании вынести вопрос о дальнейших путях реформы на обсуждение межпартийного комитета, рассмотрев, таким образом, все возможные последствия преобразований и их последствия[161]. Естественно, что такое выгодное представление действий лейбористов широко ими использовалось; так, именно такое «обрамление» было дано плану реформы в Белой книге, предшествующей Акту 1999 г. («...меры согласуются с правительственными обязательствами по реформе»[162]; «эта гибкость [реформы], обеспечивающая плавную эволюцию наших конституционных механизмов, соответствует британской традиции реформирования»[163]).

Более реалистичны, однако, мнения о том, что кабинет Блэра надеялся, что стимулы к дальнейшим преобразованиям постепенно сойдут на нет, главное же - удаление большинства наследственных пэров, бессменной опоры Консервативной партии, - осуществить удалось[164]. Некоторые члены Лейбористкой партии (Т. Бэнн, Р. Шелдон) высказывались в дебатах о своих опасениях того, что эта переходная, как официально заявлялось, мера первого этапа реформы на самом деле окажется постоянной[165].

Опасения их были ненапрасными. Хотя лейбористы победили и на выборах 2002 г., и на выборах 2005 г.[166], вторую стадию реформы осуществить им так и не удалось, несмотря на многочисленные инициативы (см. таблицу 1 в Приложении № 2) наследственные пэры остаются в Палате до сих пор[167]. Таким образом, реформа оказалась незавершенной.

Тем не менее, при всей своей незавершенности Акт 1999 г. внес значительные изменения в функционирование Палаты. Во-первых, в следующей же парламентской сессии 1999-2000 г. значительно (на 43 %) уменьшился количественный состав Палаты[168] (здесь и далее см. таблицу 1 в Приложении № 1). Надо отметить, что хотя Акт 1999 года (в отличие от Акта 1958 года) значительно на посещаемость не повлиял (что неудивительно: самыми активными посетителями верхней палаты были и остаются пожизненные пэры), посещаемость сегодня, при существенно сокращенном составе Палаты, выше, чем она была перед реформой; оставшиеся же наследственные пэры являются активными ее членами, тем самым являясь немаловажной частью Палаты[169].

Во-вторых, Акт 1999 года изменил и качественный состав Палаты лордов в пользу пожизненных пэров: теперь она является преимущественно палатой назначаемой[170].

Акт 1999 года также изменил и партийный баланс в верхней палате: уменьшила свое присутствие Консервативная партия, увеличила - Лейбористская (см. таблицу 2 в Приложении № 1). Таким образом, одна из основных целей лейбористов была реформой осуществлена - состав Палаты после реформы приблизился к идеалу лейбористов, закрепленному в их манифесте 1997 года: ни одна партия не должна иметь большинство мест в Палате[171]. Исследователи замечают, что такое положение партий в верхней палате практически стало сегодня конституционным обычаем[172].

Результатом рассмотренных выше изменений стала повысившаяся уверенность Палаты лордов в ее взаимодействии с другими политическими институтами Соединенного Королевства[173]. Причиной этому исследователи видят в том, о чем свидетельствуют и опросы, проведенные в верхней палате: ее члены убеждены, что после реформы Палата лордов стала намного легитимней[174]. Удаление из Палаты наследственных пэров заставил Палату чувствовать себя более напористой и уверенной. но причина этому - не просто упразднение анахронизма, но тот эффект, который это возымело на партийный баланс в Палате. Реформа 1999 года была благоприятной для Палаты лордов в двух смыслах: во-первых, она изменила ее собственный взгляд на свою легитимность, во-вторых, она создала политические обстоятельства, в которых Палата чаще хочет использовать свои силы[175].

Но произошла ли такая перемена в общественном сознании? Согласно опросам, отношение к Акту 1999 г. зависело от партийных симпатий респондентов, но, в целом, лишь меньшинство из них заявили о том, что Палата после 1999 г. стала более легитимной[176]. Тем не менее, увеличившееся количество столкновений Лордов по поводу законодательства - разной степени специфичности и важности - свидетельствует о возросшей уверенности верхней палаты[177].

Итак, в конце XX века лейбористским кабинетом Т. Блэра был инициирован важнейший для дальнейшего существования верхней палаты Акт о Палате лордов 1999 года. Знаменателен он оказался тем, что после его принятия из Палаты лордов удалялось большинство наследственных пэров; Палата лордов стала органом преимущественно назначаемым. Это сделало ее легитимней - если не в глазах населения, то, несомненно, в глазах членов самой Палаты - и повысило ее уверенность и активность во взаимодействии с другими институтами политической системы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии.

Эта глава рассматривала историю процесса реформирования Палаты лордов на протяжении 20 века. Какие выводы о главных тенденциях реформы можно сделать, взглянув на реформу Палаты лордов в XX веке с точки зрения институционального подхода?

Как уже отмечалось ранее, примененный А. Келсо институциональный подход рассматривает процесс реформирования Парламента и Палаты лордов, в частности, с точки зрения институциональных ценностей, которые структурируют британское конституционное устройство и определяют действия акторов процесса реформирования. Базирующийся, в частности, на принципе парламентского (а на деле - исполнительного) суверенитета, институциональный контекст способствует реформам, обеспечивающим сильное правительство и превосходство Палаты общин, большинство в которой это правительство представляет, над Палатой лордов. Рассмотренная в этой главе история процесса реформирования Палаты лордов, как представляется, подтверждает выводы исследователя.

Логика проведения реформ 1911 и 1949 года были обусловлена тем, что правительство, заинтересовано в гладком и безболезненном проведении своих законодательных инициатив через парламент, стремилось ограничить возможности верхней палаты вмешиваться в функционирование суверенитета исполнительной власти.

При этом реформа (успешно) оправдывалась самими реформаторами в полном соответствии с институциональными ценностями Парламента поддержкой демократической Палаты общин в ее противостоянии с неизбираемой и анахронистической Палатой лордов. Существовало и другое направление реформы Палаты - увеличение ее легитимности через демократизацию принципа ее формирования - но оно сводилось на нет институциональным контекстом Парламента: эти реформы ослабили бы Палату общин и - через нее - само правительство. «Неудачи реформирования верхней палаты вызваны не нежеланием Лордов реформироваться, но полной неспособностью правительства и Общин действовать решительно»[178], - резюмирует А. Келсо, добавляя, что успешность реформы зависит от наличия политической воли, которой из-за преобладающих в британской политической системе институциональных ценностей всегда недостает[179].

В конце XX века, как показало исследование партийных манифестов, дискурс, касающийся реформы Лордов, видимо поменялся - теперь реформа верхней объяснялась необходимостью созданием противовесом слишком сильному правительству. В этом же русле, как кажется на первый взгляд, осуществлялись и реформы «новых лейбористов». Но, как показывает А. Келсо на примере интервью с политическими деятелями и парламентариями, ратуя за увеличение демократической легитимности Лордов, первые одновременно и по большей части неосознанно продолжают считать сильное правительство неким политическим фоном, данностью[180]. И кажущиеся революционными и нацеленными на повышение легитимности верхней палаты реформы лейбористкого кабинета Т. Блэра вполне объясняются преследованием последним вполне прагматичных и задаваемых институциональными ценностями целей: устранению консервативного преобладания в Палате лордов; это доказывает и сам факт того, что реформа остановилась на первой стадии, так и не приведя к замене Палаты лордов палатой избираемой[181].

Полноценной реформе верхней палаты мешает, как считает А. Келсо, зависимость Парламента как института от предыдущей траектории развития, выраженная в его устойчивом институциональном контексте. Удастся ли коалиционному правительству консерваторов и либерал-демократов, пришедшему к власти в 2010 году, преодолеть эту зависимость? Ответ на этот вопрос попытается дать III глава.

Глава III. Реформа Палаты лордов в деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг

3.1 Формирование коалиции. Коалиционное соглашение

Как уже было показано в предыдущей главе, начало процессу реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства, Палаты лордов, было положено Парламентским актом 1911 г., который ограничил ее возможности блокировать законопроекты; преамбула Акта подчеркивала намерения реформаторов в будущем «заменить Палату лордов в ее настоящем состоянии второй палатой, основанной не наследственном, а на избираемом принципе»[1]. На протяжении XX века кабинетами различной политической направленности предпринимались попытки продолжить реформу; некоторые реформаторы концентрировались на полномочиях Палаты; другие - на ее составе, но ни одна из реформ не привела к избираемости членов верхней палаты. Наиболее радикальная реформа по демократизации Палаты лордов, в результате которой из Палаты были убраны почти все заседавшие в ней наследственные пэры, была осуществлена лейбористским правительством Т. Блэра в 1999 году; тем не менее, предполагаемая вторая фаза реформы - полное удаление наследственных пэров из верхней палаты - не была осуществлена ни во время второго правительства Т. Блэра, ни во время правительства его преемника на посту лидера Лейбористской партии Г. Брауна.

Так Соединенное Королевство подошло к всеобщим выборам 2010 года.

Выборы 2010 года приносят необычный для Соединенного Королевства результат: ни одна партия не набирает абсолютного большинства голосов, необходимого ей для занятия большинства мест в Парламенте и для проведения здесь любых своих инициатив[2]; для компенсации этого между выигравшей выборы Консервативной партии, с одной стороны, и Партией либеральных демократов, с другой, формируется правительственная коалиция[3]. Коалиционное соглашение - программа новообразованного правительства, являвшаяся предметом долгих переговоров партий[4] - включало обширную программу политических реформ, которая охватывала и изменение (в случае утверждения на референдуме) использующейся на выборах в Палату общин избирательной системы, и установление фиксированного пятилетнего парламентского Анализ коалиционного соглашения в части реформы Палаты лордов представляется целесообразным предварить обзором того, в каком состоянии новое правительство нашло верхнюю палату Парламента, придя к власти.

По состоянию на 8 апреля 2010 года - в конце парламентской сессии 2009 - 2010 гг. - верхняя палата Парламента Соединенного Королевства состояла из 706 членов - 590 пожизненных пэров, 90 наследственных пэров, а также 26 епископов (эти данные не учитывают 17 дисквалифицированных членов и 12 членов, находящихся в неоплачиваемом отпуске)[6]. С точки зрения партийной принадлежности, самой многочисленной группой в Палате были лейбористы; за ними шли независимые члены и консерваторы[7]. Полные данные о составе Палаты и партийной принадлежности ее членов в начале парламентской сессии 2010 - 2012 гг. представлены в Приложении 3.

Отношения между Палатой лордов и Палатой общин регулировались совокупностью законодательных актов, - в частности, Парламентскими актами 1911 г. и 1949 г., - а также конституционных конвенций, - в частности, конвенцией Сэлисбери-Эддисона[8]. Как уже было отмечено, Парламентские акты 1911 г. и 1949 г. сокращают законодательные полномочия Палаты до права отлагательного вето обычных биллей сроком в 1 год[9]. Согласно же конвенции Сэлисбери - Эддисона, зарождение которой обсуждалось во второй главе, Палата лордов не должна отклонять те правительственные билли, которые были одобрены Палатой общин и которые включают в себя меры, содержавшиеся в программном манифесте сформировавшей правительство партии[10]. Это современное значение конвенции было определено Объединенным комитетом по конвенциям в его докладе 2006 года, где было также отмечено «появление в последние годы практики, согласно которой Палата лордов должна (обычно) допускать до второго чтения любой правительственный билль, вне зависимости от того, содержались ли предлагаемые им меры в партийном манифесте или нет»[11]. В целом, рассуждая о регулирующих отношения двух палат конвенциях, Объединенный комитет констатировал, что сложившиеся конвенции указывают на то, что Палата общин сохраняет превосходство над Палатой лордов; главной же функцией последней является рассмотрение и доработка законопроектов[12].

По состоянию на 2010 г., члены Палаты лордов сохраняли право членства Палаты даже в случае совершения ими уголовного преступления[13]. За исключением епископов, члены Палаты не имели права уходить в отставку или на пенсию[14]. Тем не менее, Палата лордов обладала правом временно отстранять членов от должности, но только на (оставшееся) время текущего парламентского цикла[15]. Хотя Билль о конституционной реформе и управлении сессии 2009 - 2010 гг. и предусматривал меры исключения членов Палаты, перед его принятием эти меры были оттуда убраны [16] (см. приложение № 2). Сам Акт в его окончательном виде оставлял членам верхней палаты некоторую возможность отставки: согласно его положениям, члены Палаты должны быть (налоговыми) резидентами Соединенного Королевства, и не желающие этого могли в ограниченный Актом срок уйти из Палаты[17]; этим воспользовались пять членов Палаты лордов[18]. Тем не менее, это не являлось постоянной схемой отставки членов из Палаты.

Члены Палаты не могли претендовать на получение заработной платы, но имели право на возмещение издержек; последнее планировалось заменить единой для всех членов платой за посещение, но соответствующие меры до выборов 2010 года приняты не были[19].

С задачей реформирования такой Палаты и столкнулось новообразованное коалиционное правительство консерваторов и либерал-демократов. Их видение реформы было отражено в коалиционном соглашении: основной программный документ коалиции содержал обещание новообразованного правительства созвать комитет, который выработал бы предложения по созданию верхней палаты, частично или полностью избираемой на основе пропорционального представительства[20]. Указывалось также, что комитетом будут рекомендованы продолжительные сроки полномочий членов реформированной Палаты без права переизбрания, а также создание системы временного изъятия существующих пэров из-под действия новых мер[21]. Пока же, в ожидании предложений Комитета, назначение пэров будет происходить таким образом, чтобы состав верхней палаты отображал результаты, которые были получены партиями на выборах 2010 г[22]. Таким образом, реформаторы решили пойти по пути реформирования состава Палаты и осуществить полноценную, пользуясь вышеприведенной терминологией К. Бэллинджера, реформу верхней палаты, как она трактовалась в преамбуле Парламентского акта 1911 года, столетие которого, стоит отметить, как раз таки и приходилось на первый год нахождения коалиции у власти.

Подчеркивая приоритетность этой реформы, заместитель премьер-министра, лидер либерал-демократов Ник Клегг в своей речи 19 мая 2010 года заявил: «[Реформа Палаты лордов] это одна из областей, где все партии согласны друг с другом, поэтому время для разговоров окончено. Можете быть уверены: этот комитет не будет очередной правительственной “говорильней”»[23]. «Я всегда поддерживал по большей части избираемую Палату лордов», - заявил в свою очередь премьер-министр Дэвид Кэмерон в ходе дебатов в Палате общин, - «и я надеюсь, что после всех этих разговоров о реформе, в этот раз мы можем сделать шаг по направлению к избираемой второй палате»[24]. Надо отметить, что предвыборные программные установки по реформе верхней палаты, действительно, у всех трех партий были схожи - избираемая верхняя палата; отличалась только желаемая степень «избираемости»: лейбористы [25] и либерал-демократы[26] ратовали за полностью избираемую палату, консерваторы же - за палату частично избираемую[27].

Возглавляемый заместителем премьер-министра Н. Клеггом, межпартийный комитет по обсуждению предложений по реформе Палаты лордов, о созвании которого упоминалось в коалиционном соглашении, начал свою работу в июне 2010 года[28]. С самого начала работы комитета с ним были связаны некоторые противоречия. Во-первых, к участию в нем не были приглашены представители независимых членов Палаты лордов; заместитель премьер-министра Ник Клегг объяснил это в личном разговоре с лидером независимых депутатов баронессой Д'Суза своим желанием «четкого политического консенсуса, достижению которого независимые депутаты будут мешать»[29]. Во-вторых, комментируя опубликование чернового варианта билля и белой книги, лидер лейбористов в Палате лордов баронесса Роялл заявила, что комитет по реформе не встречался с ноября 2010 года, и билль был выработан правительством, а не комитетом[30] Как будет показано далее, противоречивым было и само содержание билля.

Черновой вариант Билля о реформе Палаты лордов и сопровождающая его Белая книга были выпущены в мае 2011 года[31]. Билль начинался с предисловия, в котором его авторы - лидеры коалиционных партий Д. Кэмерон и Н. Клегг - обосновывали свое видение реформы Палаты; так, данный черновой билль призван трансформировать Палату лордов в «более демократически избираемую верхнюю палату... В современном демократическом государстве важно, что те, кто принимают законы, должны избираться теми, кого эти законы касаются. Палата лордов хорошо выполняет свои функции, но не обладает достаточным [демократическим] влиянием»[32].

Для восполнения этого недостатка проект Билля о реформе Палаты лордов содержал предложения по созданию реформированной второй палаты, состоящей из 300 членов, - 240 избираемых и 60 назначаемых, - а также 12 епископов, членов ex officio, обязанных местом в Палате своему должностному положению, и неопределенного количества министров (согласно положениям чернового билля, премьер-министр получает право назначать неопределенное число министров, которые будут в течение своего министерского срока также занимать место в Палате лордов; помимо этого, министры будут назначаться из числа избираемых членов Палаты)[33].

Избрание 240 членов будет происходить по (пропорциональной) системе единственного передаваемого голоса на основе больших избирательных округов[34]; тем не менее, сопровождавшая билль Белая книга указывала, что, несмотря на разработанную программу реформ, правительство готово рассмотреть возможность создания палаты полностью избираемой, если эта опция будет поддержана при рассмотрении билля[35].

Что касается устанавливаемых проектом билля сроков полномочий, то каждый член обновленной Палаты (за исключением епископов) будет служить здесь в течение трех парламентских циклов - то есть, с учетом другой планируемой коалицией реформы, 15 лет - без права переизбрания; по убеждению реформаторов, это будет способствовать увеличению независимости членов Палаты[36]. Предусматривается, что каждые 5 лет состав Палаты будет обновляться на треть[37].

Членам реформированной Палаты отныне полагается зарплата и пенсия; проект билля также предусматривает механизм их дисквалификации, повторяющий таковой Палаты общин[38]. Черновым биллем также предусматривается разрыв между связи между членством в Палате и титулом пэра, - пэрства вновь станут только знаками почета[39].

Проект билля признает, что Палата лордов играет важную роль в законодательном процессе и, как вторая палата, является неотъемлемой частью конституционного устройства Соединенного Королевства[40]; поэтому функции реформированной Палаты останутся прежними и будут заключаться в рассмотрении и ревизии законодательства, надзоре за действиями правительства, проведении исследований[41]. Однако, согласно содержащимся в черновом билле положениям, нововведения никак не затронут ни конституционные права и привилегии Палаты, ни ее отношения с Палатой общин; последняя останется главной палатой Парламента, что закрепляется Парламентскими актами и имеющимися у нее привилегиями в отношении финансового законодательства. Реформированная вторая палата будет призвана дополнять палату первую[42].

Для обеспечения постепенности реформы проект билля предусматривает поэтапное ее осуществление: реформа будет осуществляться в три стадии, в течение которых определенное количество действующих пэров будет по-прежнему находиться в Палате[43].

Надо отметить, что предлагаемые черновым биллем меры не являются чем-то новаторским; многие из них основываются на более ранних предложениях, содержащих в многочисленных правительственных белых книгах, публикациях различныхпарламентских «заднескамеечных» и межпартийных групп[44]. Так, концепция смешанного - отчасти избираемого, отчасти назначаемого - состава Палаты была предложена в правительственной белой книге под названием «Модернизируя Парламент: реформирование Палаты лордов», выпущенной в 1998 г.[45], а также датирующимся 2000 г. докладом Королевской комиссии по реформе Палаты лордов[46]. Распределение избираемых и назначаемых мест обсуждалось Белой книгой 2001 г. («Завершая реформу»)[47], докладом межпартийной парламентской группы 2005 года («Реформа Палаты лордов: выходя из тупика»)[48], а также белыми книгами 2007 г.[49] и 2008 г.[50], которые предлагали следующие пропорции: Белая книга 2001 г. - избираемый элемент, составляющий 20 % Палаты[51]; Доклад 2005 г. - 70 % избираемых (по системе единственного передаваемого голоса) членов, 30 % назначаемых, с обновлением трети состава Палаты, совпадающим с всеобщими выборами в Палату общин[52]; Белая книга 2007 г. - 50 % избираемых членов с обновлением трети состава в каждом парламентском цикле[53]; Белая книга 2008 г. оказалась максимально приближенной к положениям обсуждаемого билля, предлагая пропорцию в 80 % избираемых и 20 % назначаемых членов, опять же, с обновлением трети состава Палаты в каждом парламентском цикле[54].

В июле 2011 г. с целью рассмотрения чернового билля начал работу Совместный комитет, состоявший из членов обеих палат Парламента и возглавляемый лейбористским членом Палаты лордов лордом Ричардом[55]. Подводя черту под своей работой, в апреле 2012 года Комитет издал свой доклад; и, хотя не все его рекомендации были результатом единодушного согласия членов Комитета, к согласию по некоторым другим положениям доклада им прийти все же удалось, и многие предложения чернового билля были в целом одобрены большинством членов Комитета[56]. Так, большинство согласилось с тем, что реформированная Палата должна состоять из 80 % избираемых и 20 % назначаемых членов[57]. Поддержаны были и предложения о сроке полномочий членов Палаты, составляющем 15 лет без права переизбрания[58], и то количество мест, которое билль отводил для епископов[59].

Предлагаемый правительством размер Палаты, тем не менее, ими был оспорен - на том основании, что 300 регулярных членов Палаты с епископами и министрами будет недостаточно для надлежащего исполнения Палатой своих ревизионных функций[60]. В качестве оптимального варианта членами Комитета была предложена Палата, состоящая из 450 членов[61]. Другой рекомендацией Комитета стало вынесение предложений по реформе верхней палаты на референдум из-за значительности ее последствий для британского конституционного устройства[62].

Особо проблематичным показался Комитету подход правительства к определению полномочий реформированной Палаты и ее места в отношениях с Палатой общин[63]. То, какой эффект избираемая вторая палата возымеет на существующие конституционное установки, и, в особенности, на баланс сил между двумя палатами, и находится, согласно членам Комитета, «в центре противоречий, окружающих этот билль»[64]. В докладе подчеркивается, что и в самом Комитете, и среди свидетельствовавших перед ним политиков и ученых, бытовали два противоположных взгляда на обозначенную выше проблему[65], что иллюстрирует и разделение взглядов на реформу в партиях и обеих Палатах в целом[66]. Для некоторых введение в Палату избираемого элемента кажется мерой абсолютно необходимой, и неопределенность ее последствий не представляется им сколько-нибудь убедительной причиной для откладывания принятия билля[67]. «Те, кто принимают законы, должны избираться теми, кого эти законы касаются», -засвидетельствовал министр по политическим и конституционным реформам М. Харпер, вместе с тем замечая, что это сделает Палату более легитимной [68]. Другие указывали на несовместимость между создания избираемой второй палаты и сохранением главенствования Палаты общин, а также на неясность того, как избираемая Палата лордов и Палата общин будут взаимодействовать в законотворческом процессе[69]. Так, профессор Кэмбриджского университета сэр Дж. Бэйкер провозгласил, что одна из главнейших функций Палаты - функция ревизии биллей - не требует прямого санкционирования избирателями, так как последнее слово все равно остается за Палатой общин[70]. Его аргумент был подхвачен и лордом Кормаком, главой объединяющей 200 парламентариев «Кампании за эффективную вторую палату», который заявил, что демократия в британском конституционном устройстве обеспечивается избираемой Палатой общин и поддерживаемым ею правительством, и создание избираемой верхней палаты только нарушит эту «прямую линию ответственности [власти] народу»[71]. Тем не менее, большинство членов Комитета согласилось с тем, что реформированная верхняя Палата должна включать в себя избираемый элемент, - при том условии, что ей будут даны и соизмеримые с ее новым статусом полномочия[72].

Касательно отношений между двумя палатами Комитет заключил, что настоящее положение дел основывается на самоограничении Палаты лордов[73], которая формально обладает значительными полномочиями[74]. Так, свидетельствовавшая перед комитетом профессор М. Расселл заметила, что полномочия Палаты лордов де-факто ограничивают не Парламентские акты, но конвенции, политическая культура и, в частности, существующие представления о легитимности существующего состава Палаты; появление же в Палате избираемых членов изменит все[75]. Члены Комитета выразили свое убеждение в том, что введение в Палату избираемого элемента сделает ее более напористой и уверенной в осуществлении своих полномочий и изменит существующий между палатами баланс сил в ее пользу[76].

Тем не менее, Комитету не удалось достичь согласия о последствиях нововведений на принцип первенства Палаты общин: в то время как некоторые члены Комитета заявили, что избираемая верхняя Палата будет претендовать на равенство с Палатой общин, другие остались убежденными в том, доминирование нижней палаты благодаря Парламентским актам по-прежнему будет абсолютным[77]. Большинство же членов Комитета остановилось на том, что Палата общин будет главенствовать, несмотря на изменение баланса сил в пользу Палаты общин[78], и порекомендовало предпринять шаги по определению и согласованию конвенций, регулирующих отношения между Палатой общин и обновленной Палатой лордов[79].

Можно сделать вывод, что работа Комитета была охвачена противоречиями - вариативность рекомендаций, содержавшихся в его докладе, и была основным поводом для его критики[80]. Более того, о масштабе существующих в Комитете разногласий свидетельствует и то, что в день публикации его основного доклада некоторыми членами Комитета были опубликованы их собственные доклады[81]. Так, межпартийная группа, состоящая из членов Комитета, выпустила документ, озаглавленный «Реформа Палаты лордов: альтернативный путь», в котором заявлялось, что содержащихся в Билле мер будет недостаточно для того, чтобы предотвратить посягания реформированной Палаты на первенство Палаты общин[82]. Составители этого доклада также критиковали нововведения Билля за то, что он значительно повысит расходы на содержание второй палаты, и заключили, что проведение реформы должно предваряться референдумом[83].

Параллельную основному докладу публикацию выпустил и член Комитета, консервативный депутат О. Хилд, который также критиковал нововведения билля во-первых, за связанные с ним экономические издержки, во-вторых, за то, что они усложнят и без того многоуровневую избирательную систему Соединенного Королевства и ослабят его систему управления[84].

Появившиеся же в прессе комментарии доклада Комитета в основном сводились к констатации того, что доклад показал необоснованность утверждения правительства о том, что создание избираемой верхней палаты не повлечет за собой изменения в отношениях между палатами Парламента[85]. Это же неоднократно подчеркивалось и при обсуждении как самого проекта билля, так - забегая вперед - и окончательного его варианта в Парламенте. Так, о явном противоречии между двумя ключевыми пунктами проекта Билля о реформе - выборной верхней палатой и сохранением лидирующей роли нижней палаты - при обсуждении чернового билля в Палате лордов заявила баронесса Д'Суза, отметив, что непременным результатом преобразования Палаты лордов в выборную станет ее усиление, которое, в конце концов, приведет к восстановлению ее права вето - иначе, заметила она, такие радикальные изменения не имеют никакого смысла[86]. «[Этими мерами] вместо палаты с ревизионными функциями, чего мы все желаем, мы создадим конкурента этой Палате [общин]», - заявил консервативный депутат К. Бернс при обсуждении билля в нижней палате Парламента[87]. Консервативный депутат Э. Лэинг заметила, что введение в верхнюю палату избираемого элемента создает угрозу принципу главенствования Палаты общин, а создание в Палате лордов «двойной системы представительства» подрывает «особую связь» между избирательным округом и представляющим его членом Палаты общин[88]. В свою очередь, консервативный депутат О. Хилд указал на высокую вероятность возникновения конфликта между Палатой общин и Палатой лордов, если члены обеих палат будут избираемыми, и заключил, что Парламентские акты не являются достаточно гибкими для быстрого его разрешения[89]. Консервативный депутат Дж. Норманн высказал мнение, что создаваемая Биллем неясность в отношении между двумя палатами приведет к «конституционному тупику»[90].

Подобные опасения высказывались и в научных кругах. Авторитетный исследователь британской конституции В. Богданор заметил, что, в то время как верхняя палата в ее настоящем состоянии из-за недостатка демократической легитимности не может конкурировать с Палатой общин, избираемая Палата лордов будет сильнее, так как она будет считать себя более демократически легитимной; в то время как сейчас Палата лордов с точки зрения своей роли дополняет работу Палаты общин, обеспечивая эффективность управления, пореформенная Палата будет воспроизводить Палату общин с ее конфронтационным стилем и управляемым «партийным кнутом» парламентским большинством[91]. Реформа приведет к тому, что Британией станет очень трудно управлять, резюмировал исследователь[92].

Со своей стороны, исследователи А. В. Брэдли и К. Д. Ивинг отмечают, что реформа по введению в верхнюю палату избираемого элемента может привести к доминированию в Палате партий и партийной логики, и - в зависимости от результатов выборов, - к контролю большинства обеих палат одной и той же партией, что вряд ли будет способствовать эффективной ревизии законов и обеспечению надлежащего контроля за исполнительной властью[93]. Выборы могут привести и к преобладанию в двух палатах двух разных партий; это, в свою очередь, приведет к тупику в законотворческом процессе[94]. То, что назначаемая верхняя палата, выполняя функции проверки и доработки биллей, осуществляет в данный момент больший и более независимый контроль за действиями правительства, чем избираемая Палата общин, вместе с тем не препятствуя осуществлению правительством его (законодательной) программы, авторы называют «любопытным парадоксом»[95]. Вышеназванные исследователи считают, что прежде чем выдвигать предложения по реформе верхней палаты, необходимо задаться вопросом, какие функции эта реформированная палата должна выполнять: функция ограничения исполнительной власти лучше всего осуществляется избираемой палатой (при условии, что выборы в обе палаты приведут к образованию разных партийных доминант), но функция ревизии законопроектов требует других способов определения состава верхней Палаты[96]. Заявления Н. Клегга, сделанные им в ходе обсуждения его билля в Парламенте, позволяют заключить, что правительство преследует все эти цели сразу[97].

Задача реформаторов демократизировать вторую палату, не допуская вместе с тем ее усиления, кажется исследователям М. Расселл и М. Сиара «логически и тактически невозможной»[98]. Более того, они отмечают, что, при всей своей (или даже благодаря своей) неизбираемости, в результате реформ 1999 г. Палата лордов уже стала сильнее - в позитивном, непротиворечивом и не создающим угрозы для первенства нижней палаты не смысле этого слова; в то время как правительство строит свои аргументы на противопоставлении Лордов и Общин, на самом деле, более соответствует действительности нарастающая конфронтация между самим правительством и Парламентом в целом, чему способствует нарастающее, в свою очередь, сотрудничество между двумя палатами последнего[99].

С этим согласен и Д. Шелл. Отмечая, что реальный конфликт в британском конституционном устройстве состоит в отношениях между правительством и Парламентом, которые и требуют особого внимания и корректировки, исследователь указывает на то, что палаты главного законодательного органа Соединенного Королевства должны дополнять друг друга, для обеспечения того, чтобы правительственно было по-настоящему подотчетно электорату[100].

Как политики, так и научные исследователи прибегали в дебатах к опыту бикамерализма в других странах. В частности, в качестве модели для реформированной Палаты лордов часто приводился в пример верхняя палата Парламента Австралии[101]. Австралийский сенат избирается электоратом напрямую на основе пропорциональной избирательной системы, и в целом считается одним из примеров сильной верхней палаты[102]. В качестве наиболее близкой к Палате лордов в ее настоящем состоянии верхней палатой считается канадский Сенат, все члены которого попадают в палату путем назначения и уходят из нее при достижении 75-летнего возраста[103]. Канадский Сенат считается слабой палатой[104] и играет, согласно Клерку Сената, комплементарную нижней палате роль[105]. Канадская верхняя палата никогда не бросала прямого вызова палате нижней, посему в Канаде нет никакого эквивалента Парламентским актам 1911 года[106]; хотя Сенат имеет большие полномочия, равные таковым австралийского Сената[107], первый ограничивает себя в их отправлении, так как попытка бросить вызов избираемой Палате общин сочлась бы идущей вразрез с принципами демократии[108]. Тем не менее, Клерк канадского Сената указал на высокую вероятность того, что реформа Сената, в том числе и введение в состав Палаты избирательного элемента, изменит такие принципы (само)ограничения Сенатом своих полномочий[109]. Более того, в случае спорных правительственных инициатив, касающихся конституционного устройства Канады, лингвистических и других прав ее граждан, других противоречивых вопросов, а также в случае отсутствия у правительства поддержки населения, Сенат и при своем настоящем положении не медлит настаивать на внесении поправок, откладывании или блокировании биллей или даже инициировании новых выборов[110].

Так или иначе, вернувшись к сравнению парламентаризма в Канаде и Австралии, так часто возникающему при обсуждении реформы Палаты лордов, можно констатировать: австралийский Сенат избираем, он имеет репутацию сильной верхней палаты; канадский Сенат полностью назначаем и имеет репутацию палаты слабой. Напрашивается вывод о том, что сила верхней палаты (и, следовательно, ее способность быть эффективным «контролером» исполнительной власти) напрямую зависит от ее избираемости. Но является ли эта видимая корреляция такой уж очевидной? М. Рассел утверждает, что нет; главным фактором эффективности верхней палаты является не избираемость ее членов, но партийный баланс в двух палатах Парламента[111].

Прерогатива назначения членов канадского Сената принадлежит премьер-министру, и хотя члены Сената назначаются им с номинальной целью и на основе репрезентации в верхней Палате провинций, на самом деле назначения в Сенат определяются партийно-политической логикой[112], и, как результат, в Палате доминирует та партия, которая формирует на данный момент правительство[113]. Во многом благодаря такой системе назначения членов, канадский Сенат пользуется в стране крайне небольшим авторитетом[114].

Авторитет же австралийского Сената во многом обязан отсутствию в нем преобладания одной (правительственной) партии и определяющему состав палаты принципу пропорционального представительства; наибольшую роль здесь играют маленькие партии и независимые кандидаты[115]. Тем не менее, верхняя палата австралийского парламента достаточно редко бросает вызов воле палаты нижней: вышеобозначенные факторы, обеспечивающие легитимность Палаты в глазах населения, сдерживаются упреками в отсутствии в ней достаточной репрезентативности - все австралийские штаты представлены в Сенате одинаковым количеством мест[116].

Но тенденция подчинения верхней палаты нижней по сравнению с Соединенным Королевством и Канадой в Австралии выражена далеко не так ярко: действия Палаты определяется партийным балансом. Так, доминирование в Палате оппозиционной партии привело к конституционному кризису 1975 г., когда, пользуясь своими полномочиями, Сенат блокировал прохождение через Палату несколько важных законопроектов[117]. Более недавняя ситуация с преобладанием в Сенате правящей партии показала, что последнее значительно «присмирило» австралийскую верхнюю палату - меньше и меньше биллей попадали на рассмотрение в комитеты, которые, к тому же, все меньше и меньше критиковали в своих докладах правительство; все реже и реже в правительственные билли вносились поправки[118].