Реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 2010-2015 годов

Тем не менее, несмотря на свое законодательное всемогущество, Парламент, как и всякий суверен, отправляет свою суверенную власть с учетом двух ограничений - внешнего и внутреннего[131]. Власть суверена, даже самого деспотического суверена, зависит от готовности его подданных подчиняться его приказаниям; эта готовность подчиняться, очевидно, в действительности имеет свои пределы. [132]. Внешнее ограничение теоретически неограниченной власти Парламента, считает А. В. Дайси, выражается возможностью народного сопротивления: «Парламент может облагать налогами колонии или упразднить монархию, но все знают, что при настоящем положении вещей он это делать не будет, так как опасается сопротивления со стороны граждан» [133]. Ограничение же внутреннее, согласно А. В. Дайси, налагается самой природой суверенной власти: суверен управляет в соответствии со своим характером, который, в свою очередь, формируется обстоятельствами, принципами морали той эпохи и того общества, в условиях которых этот суверен существует[134]. Парламент, как и любой другой суверен - это продукт определенных социальных условий, он определяется тем, что определяет общество[135].

Теоретически, однако, абсолютная законодательная власть Парламента не сдерживается ни принципами морали и права[136], - в том смысле, что суды не могут отменить акт Парламента под предлогом его несоответствия принципам морали и права, - плохой закон все же является законом, - ни королевской прерогативой, ни действиями предыдущих Парламентов, - настоящий Парламент может изменять или аннулировать законы, изданные предыдущими Парламентами [137]. В конституционном устройстве Британии нет законов неизменяемых - суверенная власть не может, сохраняя свой суверенный характер, ограничить свою власть какими-то указами; любой акт, изданный действующим Парламентом, может быть отменен как им самим, так и его преемником в следующей парламентской сессии; нет ничего, что сделало бы власть отменяющего закон Парламента меньше, чем власть Парламента, который этот закон принял[138]. Суверенитет, как считает А. В. Дайси, по своей природе ограниченным быть не может; находись он в руках царя-автократа или Парламента, он всегда качественно одинаков, - но невозможность ограничения суверенной власти не означает невозможности отречения от суверенной власти, и Парламент может сделать это, во-первых, просто положив своему существованию, объявив о своем роспуске и лишив последующих парламентов всех возможностей собраться легально; во-вторых, передав суверенитет другому лицу или группе лиц, как это случилось в 1707 году при заключении Акта о союзе Англии и Шотландии, - национальные парламенты Англии и Шотландии передали власть новому суверенному органу - парламенту Великобритании, ставшему высшей суверенной властью в стране и получившему, таким образом, возможность отменить даже сам Акт о союзе [139].

Характеристики Парламента как обладающего законодательным суверенитетом органа определяют специфику британского конституционного устройства, - поэтому-то принцип парламентского суверенитета и является центральным для британской конституции. Не существует ни одного закона, который Парламент был бы не в силах изменить. Конституционные законы изменяются тем же органом и в том же порядке, как и другие законы; не существует ясного различия или границ между фундаментальными конституционными законами и обычными законами [140]. Это, в свою очередь, тесно связано с отсутствием в Соединенном Королевстве писаного конституционного статута или закона: если любой закон в государстве, вне зависимости от его важности, может быть изменен актом Парламента с равной легкостью и одним и тем же способом, не возникает никакой нужды фиксировать конституцию в письменном виде, или даже рассматривать определенный набор законов как составляющий конституцию[141].

Таким образом, принцип парламентского суверенитета сообщает британской конституции ее гибкость: каждая ее часть может, - с равной легкостью, одним и тем же способом и одним и тем же органом, - быть расширена, урезана, изменена или отменена; поэтому в праве Соединенного Королевства термина отсутствует определение «конституционных законов» - в целом они понимается как законы, касающиеся принципов, находящихся у истоков политических институтов государства [142]; нет здесь и понятия «верховного закона страны», закона, который бы проверял законность других законов, - британское конституционное устройство не разделяет законы на менее или более важные, так как каждый закон воплощает собою волю суверенного законодательного органа [143].

Парламентский суверенитет также делают британскую конституцию стабильной, оберегая ее от попыток ее революционного изменения - любая пользующаяся у избирателей успехом партия, какой бы революционной она не была, через обретение парламентского большинства может получить все то, что она намеревалась получить в результате революции. Если в стране царят реакционные или революционные настроения, это находит отражение в Парламенте, который проводит соответствующий политический курс - из-за гибкости конституции нет необходимости прибегать к насилию для ее изменения [144].

Хотя принцип парламентского суверенитета, подчеркивает А. В. Дайси, не исключает возможность представления британской конституции в письменном виде, - такая конституция вполне впишется в британский конституционный строй, если Парламент сохранит при этом неограниченную возможность менять или отменять конституцию [145], - абсолютный законодательный суверенитет «Монарха в Парламенте» в целом не совместим с существованием конституции как основного закона страны, положения которого регулирует функционирование всех наделенных властными полномочиями государственных органов. [146].

Второй важнейший принцип конституционного устройства Соединенного Королевства - это верховенство закона для всех институтов страны; в то время как суверенитет Парламента дает конституции ее форму, принцип верховенства права определяет ее содержание[147]. Комбинация принципа парламентского суверенитета и принципа верховенства права составляет, согласно А. В. Дайси, особенность британской конституции [148].

Может показаться, что первые два принципа британской конституции - парламентский суверенитет и принцип верховенства закона - входят в противоречие друг с другом. Такие опасения беспочвенны, показывает А. В. Дайси: суверенитет Парламента, в отличие от других суверенных органов, наоборот, способствует верховенству закона, в то время как верховенство закона увеличивает авторитет Парламента. Парламентский суверенитет способствует верховенству закона, так как волеизъявление состоящего из трех частей «Монарха в Парламенте» может выражаться только через совместное действие этих трех частей и всегда, таким образом, должно принимать форму намеренного, выраженного официально законодательства. Воля Парламента всегда выражается только через акты Парламента[149]. Во-вторых, Парламент никогда, кроме как во время революций, не осуществлял функцию прямого управления страной и прямое назначение членов правительства[150]. Из этого следует то, что, в отличие от суверенного монарха, который является не только законодателем, но и правителем, Парламент никогда не был волен использовать полномочия исполнительной власти для вмешательства в обычное течение права[151].

Большое значение в своей работе А. В. Дайси уделяет рассмотрению конституционных конвенций - как третьей главной характеристики британской конституции. Эта часть исследования А. В. Дайси подробно обсуждает отношения между палатами Парламента - как одну из сфер наибольшего проявления этих конвенций - и посему представляет интерес для настоящей работы, имеющей своей целью рассмотрения реформ Палаты лордов при Кабинете 2010 - 2015 гг.

Конституционные конвенции состоят из обычаев, практик, принципов, не признаются и не применяются судами, но активно и постоянно используются в политическом процессе[152]; они являются своего рода «конституционной этикой», регулирующей поведение политических институтов [153].

Так, одной из важнейших конвенций британской конституции затрагивает устоявшийся баланс сил между палатами Парламента: «Если между Палатой лордов и Палатой общин существует разница во взглядах, то Палата лордов должна, в конце концов, уступить, и если пэры не уступят, и Палата общин по-прежнему будет поддерживаться населением, то монарх, или его советники, будет обязан даровать такое количество новых пэрств, какое будет достаточным для устранения сопротивления со стороны лордов и восстановления баланса между двумя палатами»[154]. Цель конвенций, утверждает А. В. Дайси, состоит в обеспечении того, что Парламент, или косвенно назначаемый им Кабинет, будет в долгосрочном периоде осуществлять волю электората - действительного политического суверена современного Соединенного Королевства[155]: важнейшая часть конвенционной части британской конституции состоит из обычаев, которые поддерживаются для обеспечения доминирования избираемой Палаты общин и, через нее, населения[156].

В то время как У. Бэджет был современником важнейшей парламентской реформы - демократизации избирательного права, которая, как показал автор «Английской конституции», прямо не ведя к тому, возымела серьезный эффект на Палату лордов, А. В. Дайси был современником другой реформы, теперь уже прямо затрагивающей верхнюю палату Парламента Соединенного Королевства и имевшей серьезные последствия для всего британского конституционного устройства - Парламентского акта 1911 г., законодательно закрепивший (уже ограниченные конвенцией) уменьшенные полномочия Палаты и изменивший, как писал А. В. Дайси, структуру парламентского суверенитета [157]. События, предшествующие принятию Акта, а также его содержание, будет более подробно обсуждаться в следующей (исторической) главе; здесь же представляется уместным привести выводы А. В. Дайси о том, какие изменения Парламентский акт 1911 г. внес в британское конституционное устройство и, в частности, в функционирование Палаты лордов.

Итак, до Акта 1911 г. отношения двух палат (и, соответственно, принцип превосходства Палаты общин) регулировались конвенционно; хотя Лорды блокировали билли очень редко, ни один законопроект не мог стать законом без совокупного согласия Палаты общин и Палаты лордов[158]. Нововведения Акта 1911 значительно сократили роль Лордов в законодательном процессе, оставляя ей лишь право отлагательного вето на три последовательные парламентские сессии[159]. Анализируя положения Акта, А. В. Дайси замечает, что источником суверенитета по-прежнему является «Монарх в Парламенте», то есть монарх и обе палаты Парламента в совокупности: во-первых, обычный порядок принятия законов по-прежнему состоит в прохождении всех трех стадий законотворческого процесса - рассмотрения в обеих палатах и подписания Монархом; во-вторых, отлагательное вето Палаты лордов позволяет ей запретить принятие тех законов, эффективность которых зависит от их немедленного принятия[160]. Историческое развитие принципа парламентского суверенитета «Монарха в Парламенте», показывает А. В. Дайси, характеризовалось постепенным переходом влияния от монарха к Парламенту как органу, представляющему население, при сохранении общего объема верховной власти[161]. Парламентский Акт продолжил этот процесс перетекания власти от одного «полюса» «Монарха в Парламенте» к другому - теперь структурные перестановки произошли в самом Парламенте: хотя концепция парламентского суверенитета сохраняет свою актуальность и верховная власть по-прежнему принадлежит монарху и обеим палатам вместе, Акт 1911 г. значительно увеличил долю суверенитета у Палаты общин - или, точнее, большинства в Палате общин, - и значительно уменьшил - у Палаты лордов[162]. Большинство в Палате общин может теперь, в обход Палаты лордов, реализовывать значительные изменения конституционного устройства; косвенно, резюмирует А. В. Дайси, увеличивая полномочия Палаты общин, Парламентский акт 1911 г. привел к усилению партии, обладающей большинством в нижней палате и формирующей правительство; в самом Парламенте Кабинет, который обладает более-менее твердым большинством, не сталкивается теперь со сколь-нибудь значительным контролем их действий [163].

Итак, понимая конституцию как совокупность главных политических институтов с их особыми ролями, полномочиями и отношениями, главной характеристикой британского конституционного устройства У. Бэджет считает смешение законодательной и исполнительной власти, находящее свое выражение в институте Кабинета и обладающее в итоге суверенной властью, которую аккумулируют «почитаемые» институты вроде монарха и Палаты лордов. В свою очередь, будучи юристом, А. В. Дайси подходил к конституции немного иначе, приходя, тем не менее, к такому же результату. Конституция для А. В. Дайси - это набор правил, правовых принципов, определяющих отправление государственной власти; в то время как У. Бэджет институциональную структуру британской конституции, А. В. Дайси исследовал ее структуру концептуальную, которая для него (и для целого сонма исследователей и политиков после него) представлена тремя принципами: суверенитетом Парламента, верховенством закона и конституционными конвенциями, - своего рода конституционной моралью. Парламентский суверенитет - неограниченную законодательную власть «Монарха в Парламенте» - А. В. Дайси считает основой британского конституционного устройства. Но, как замечают многие исследователи, парламентский суверенитет - это правовая доктрина; она не является индикатором того, что Парламент всесилен; она ничего не говорит о том, в чьих руках находится политическая власть[164]. Поэтому некоторые исследователи замечают, что в дайсианской доктрине парламентского суверенитета суверенным является даже не сам «Монарх в Парламенте», а его законы, которые, как показывает А. В. Дайси, имеют высший правовой статус[165]. В принципе, поздние работы А. В. Дайси, в частности, написанное им введение к восьмому изданию его главного труда, где автор анализирует последствия принятия Парламентского акта 1911 года, показывают полное осознание автором специфически юридического применения доктрины парламентского суверенитета: на самом деле Парламент контролируется правительством, которому и принадлежит политическая власть. Как подчеркнул В. Богданор, сформированная А. В. Дайси правовая доктрина парламентского суверенитета узаконивает политическую доктрину У. Бэджета, заключающуюся в том, что правительство, обладающее большинством мест в Палате общин, обладает и практически неограниченной властью, ограничивая, тем не менее, себя «конституционной этикой» - конвенциями[166]. Наверное, это и стоит считать сущностью британского конституционного устройства.

Но какие последствия имеют выведенные А. В. Дайси и У. Бэджетом модели британского конституционного устройства для проблемы реформирования Палаты лордов, рассматриваемой в настоящей работе? На это попыталась дать ответ современный исследователь британской конституции А. Келсо, адаптировав институциональный подход к проблематике парламентской реформы.

Согласно А. Келсо, институты характеризуются постоянным стремлением к изменению для улучшения собственной эффективности, с одной стороны, и устойчивостью, которая порождается их зависимостью от предыдущей траектории развития (path dependency), с другой[167]. Институты создают контекст, в котором политические акторы определяют свои стратегии и преследуют свои интересы, - так что и цели, и стратегии их достижения акторов процесса реформирования формируются тем институциональным контекстом, в котором они существуют [168]. С другой стороны, сам этот контекст является результатом тех норм и ценностей, которые в ходе исторического развития институтов «постепенно вплетаются в институциональную ткань»[169].

Институциональный контекст Парламента Соединенного Королевства формировался под влиянием трех таких ценностных принципов: парламентского суверенитета, ответственности министров и партийного правительства. Иными словами, британская политическая система основана на принципе сильного (центрального) правительства, легитимируемого законодательной властью; ее институциональный контекст способствует сильному правительству, а не сильному парламенту[170]. Поэтому институциональный контекст Парламента способствовал и способствует тем реформам, которые направлены на сохранение и расширение превосходства Палаты общин - через уменьшение полномочий Палаты лордов, обеспечивая устойчивость системы к реформам, которые угрожают этому превосходству Палаты общин[171]. В основе всех дебатов о реформе Палаты лордов, показывает А. Келсо, лежит это нормативное утверждение о превосходстве Общин[172].

Такой институциональный контекст тесно связан с историческим развитием двух палат Парламента и британской политической системой в целом, стержнем которой была сильная исполнительная власть, опирающаяся на Палату общин и находящаяся в ней. Норма о превосходстве Общин принадлежит к «арсеналу» не самих Общин, а исполнительной власти; реформа часто представлялась как противостояние между Лордами и Общинами, и этот дискурс был выгоден правительству и естественен для него, потому что он скрывает то, что в действительности «линия огня» находится не между двумя палатами Парламента, а между Парламентом и правительством[173].

Так, в процессе реформирования Парламента возникли два разных направления, обусловленные разным видением акторами этого процесса функций и роли Парламента, а также того, насколько хорошо последний выполняет их в данный момент[174].

Те, для кого главной функцией Парламента является быстрая обработка и утверждение инициируемого правительством законодательства, в качестве цели реформы рассматривают повышение продуктивности Парламента; как правило, такие реформы направлены на ускорение принятия правительственных законов, на рационализацию и упрощение самой Палаты и ее рабочих практик; реализатором и апологетом таких реформ является правительство, заинтересованное в выполнении своей законодательной программы[175]. Определенное ценностно, это видение реформ диктует цель усиления парламентского суверенитета и суверенитета исполнительной власти, который является его выражением на практике[176].

Для тех, кто считает, что главной функцией Парламента является надзор за исполнительной властью, целью реформы является повышение эффективности Парламента[177]. Предложения сторонников этого подхода в основном сосредотачивались на проблеме состава Палаты лордов[178]: реформы нужны были для исправления принципов ее формирования, что сделало бы ее более легитимной и расширило бы ее возможности противостоять правительству[179]. Такие реформы, будучи направленными на изменение баланса сил между исполнительной и законодательной ветвями властями и расширение возможностей Парламента контролировать правительство, по существу, имеют целью дестабилизацию существующего институционального контекста. Институциональный контекст Парламента из-за его зависимости от предыдущей траектории развития не способствует проведению таких реформ, потому что они направлены на изменение существующих ценностей и норм, на сдерживание исполнительной ветви власти, на которую эти нормы и рассчитаны[180].

Итак, институциональный подход, адаптированный А. Келсо к проблеме реформирования Палаты лордов, гласит, что действия акторов процесса реформирования и их видение реформ определяются институциональной логикой, доминантными для Парламента институциональными ценностями, важнейшей из которой является принцип суверенитета Парламента, который на деле заключается в верховной власти Кабинета; институциональные ценности Парламента, таким образом, ориентированы на существование сильного правительства, контролирующего Палату общин. Такой институциональный контекст способствует реформам, усиливающим правительство и, соответственно, Палату общин; но то, как такая институциональная логика отображалась в ходе процесса реформирования Палаты лордов, будет рассмотрено в следующей главе.

Глава II. Эволюция реформирования Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии

2.1 История становления Палаты. Предпосылки реформы

В дебатах, предваряющих начало процесса реформирования Палаты лордов, под «реформой» понимались предложения по замене «анахронистических» Лордов качественно новой палатой через радикальное обновление и ее полномочий, и ее состава с тем, чтобы это стало в долгосрочном периоде постоянным и устойчивым конституционным урегулированием; в этом смысле «реформа» контрастировала с предложениями по ограничению права вето[1]. Поэтому процесс реформирования Палаты лордов, начало которому положил налагающий ограничения на имеющееся у верхней палаты право вето Парламентский акт 1911 года[2], указанный выше исследователь окрестил серией «нереформ» («non-reform»)[3], отмечая, однако, что, хотя осуществленные изменения в составе и полномочиях Палаты по отдельности не доходили до того уровня революционности, который содержало первоначальное понятие «реформы», эти постепенные, частичные, неполные нововведения привели к значительным для Палаты переменам, которые в совокупности приближались к вышеуказанному понятию[4].

Осуществление реформы серией «нереформ» весьма характерно для Соединенного Королевства[5] - это обуславливается[6] «историческим», по определению А. В. Дайси, характером британской конституции: существующее конституционное устройство Соединенного Королевства является результатом спонтанного исторического развития, нежели осознанного планирования[7]. Что справедливо для конституции в целом, то справедливо и для ее элементов; Палата лордов - это институт, сформировавшийся в результате долгой эволюции, приведшей к тому, что «Палата лордов <…> не имеет в своем основании какого-то определенного принципа; ее основа - это переплетение юридических фикций, противоречивых прав, нелогичных решений и очевидных абсурдностей»[8].

Палата лордов - это институт очень древний, настолько, что «лорды и сами до сих пор не уверены насчет своих истоков»[9]. Эта неуверенность заметна и у их исследователей; в литературе встречаются разные, но, по сути, очень близкие версии происхождения верхней палаты британского Парламента. Предтечей Парламента Соединенного Королевства, и, в частности, Палаты лордов считается Витенагемот[10], или Витан, - собрание королевских советников, появившееся при англосаксонских королях[11]. Объединявший священнослужителей - архиепископов и аббатов, а также знать - графов, тэнов и рыцарей[12], Витан, по крайней мере, формально обладал большими полномочиями, которые авторитетный британский историк Ф. В. Мэйтланд определял следующим образом: «Витан мог избирать королей и смещать их; король и Витан законодательствуют - король издает законы с согласия и одобрения Витана; король и Витан назначают епископов и ольдерменов; жалуют земли, облагают налогами, решают вопросы войны и мира, и являются судом в последней инстанции и для гражданских, и для уголовных дел... Это высшая законодательная, исполнительная и судебная власть»[13]. В этом можно заметить прообраз модели «Монарха в Парламенте», который А. В. Дайси считал носителем законодательного суверенитета в британском государстве[14]. Конечно, баланс в этой модели был перетянут в сторону монарха; членство в Витенагемоте было отнюдь не наследственным - члены созывались королем, и не существовало никаких гарантий, что участник одного собрания Витана будет участвовать и в другом[15].

Витан как англосаксонский институт исчезает вместе с англосаксонскими королями, но в норманнский период истории Англии на смену ему приходят Великий совет, объединявший вассалов короля, и Королевская курия, или Малый совет, состоящий, по выражению историка С. Лемберга, из «профессиональных государственных служащих»[16]. Это разделение порождает и разделение взглядов авторов на природу Палаты лордов: некоторые, как К. Пэдфилд, особо считают ее продолжением Королевской курии, некоторые - Малого и Большого советов как преемника Витана в целом[17]. Так или иначе, важно отметить то, что из двух палат Палата лордов - старшая; «Общины» начинают собираться только в XIII веке[18].

Монархам, финансово зависевшим от баронов (Большого королевского совета), становилось все тяжелее и тяжелее содержать себя и на свои деньги, и на деньги баронов[19]. Эта проблема решалась путем расширения Большого королевского совета за счет богатых торговцев, - частично, но не полностью. Отчасти поэтому начинает созываться и «простой люд»: избираемые от каждого города рыцари, к которым в 1265 году прибавляются представители горожан[20]. Хотя консультации со знатью не прекращаются, c XIV собрания лордов и «общин» начинают проходить обособленно друг от друга, - и процедура заседаний существенно отличается[21]. Так формируется бикамеральная структура главного законодательного органа Соединенного Королевства.

С XIV века зависимость монарха от налогов, собираемых с народа, начинает расти; закономерно, растет и роль Парламента и, в особенности, Палаты общин[22]. К XVII веку торговый класс, буржуа, настолько увеличивает свою влиятельность, что начинает добиваться реформы Палаты общин, чтобы обеспечить более честное представительство[23]. Их цель осуществилась с принятием Билля о реформе 1830-1832 года, - последним расширялась категория лиц, обладавших избирательным правом[24]. На такой закон лорды согласились отнюдь не безропотно: они дважды отказывались его принять; и только после того, как под давлением правительства король «создал» нужное для проведения билля количество лордов, поддерживающих реформу, Палата поддалась[25]. 1867 г. и 1884 г. ознаменовались дальнейшей демократизацией избирательного права[26]. Как результат, нижняя палата стала репрезентативнее, демократичнее, легитимнее. На фоне еще большего утверждения демократии как одной из важнейших ценностей, это стало ключевым для дальнейшей судьбы Палаты общин. Дебаты, партийная борьба и повестка дня последней стали определять политическую жизнь Соединенного Королевства[27]. В то время как влияние Общин росло, влияние Лордов (по крайней мере, в глазах населения) падало; верховную палату начинают называть «недемократической аномалией», которую, возможно, неплохо было бы и упразднить вообще[28].

До 1911 года, однако, де-юре властные полномочия обеих палат были равны[29]. С небольшим исключением: исходя из сформировавшейся конвенции, финансовые вопросы оставались исключительной прерогативой «Общин», в решение которых Лорды не вмешивались[30]. Надо также отметить, что и премьер-министр, и большинство государственных министров были преимущественно пэрами, лордами, что придавало значения и власти Палате лордов[31]. Посему нельзя утверждать, что Лорды тогда не играли никакой роли; по крайней мере, они считали себя способными противостоять Палате общин[32].

Все изменилось, однако, в 1911 году, когда парламентский кризис привел к первой реформе Палаты лордов, значительно урезавшей ее властные полномочия[33]. Инициированные либеральным правительством Г. Асквита, нововведения 1911 года положили начало общей тенденции процесса реформирования Палаты лордов в XX веке: самые успешные (с точки зрения полноты их реализации) реформы верхней палаты были направлены на уменьшение ее власти[34].

Таким образом, развитие Палаты лордов с момента создания Палаты общин постепенно двигалось в сторону уменьшения властных полномочий первой. Это было обусловлено тем, что Палата общин изначально была народной, избираемой, и право голосовать на выборах в нее по мере ее реформирования распространялось на все большее количество людей. Палату общин стали рассматривать как представителя воли народа, а Палату лордов - как место засилья консервативных, реакционных сил (характерно, что во времена Английской республики (1649-1660 г.) Палату упразднили как «бесполезную» и даже «опасную для людей», но она была восстановлена с реставрацией монархии)[35]. Учитывая, что лорды вряд ли могли смириться с уменьшением своей власти, между двумя палатами британского парламента назревал кризис, который и произошел в 1911 году, -году первой реформы Палаты лордов.

2.2 Парламентский акт 1911 года

Итак, в XX век Палата лордов вступила, потеряв значительную долю своего влияния, - по крайней мере, в глазах общественности, считавшей верхнюю палату рудиментом, совершенно несовместимым с демократическим политическим режимом, чему способствовало и то, что большинство ее членов поддерживали именно Консервативную партию[36]. Такое было не всегда; на протяжении XIX века между либералами и консерваторами, составляющими Палату, существовал баланс, но после раскола вигов в 1880-х многие из них присоединились к Консервативной партии, что и привело к утверждению в Палате доминирования последней[37].

Девятнадцатый век стал для Британии веком «индустриальной экспансии»[38]. Но, несмотря на технический прогресс и развитие производства, условия, в которых жили и трудились представители рабочего класса (который к концу XIX - началу XX века составлял 75 % населения Соединенного Королевства) оставались удручающими[39]. Рабочий класс, эта наиболее многочисленная часть британского общества, требовала реформ[40]. Неудивительно тогда, что в 1906 году на выборах побеждает Либеральная партия, которая в своей предвыборной кампании реформы и обещала[41].

Придя к власти, либералы сразу принялись за осуществление социальных реформ[42]. На этом направлении они столкнулись с противодействием Палаты лордов и главенствующей в ней Консервативной партии - партии, представляющей определенные слои общества и особо подверженной их лоббированию[43].

Своего апогея этот конфликт интересов достиг в 1909 году. Обширные социальные реформы требовали значительного финансирования, и один из самых активных реформаторов пребывавшего тогда у власти кабинета Г. Асквита, канцлер казначейства Д. Ллойд Джордж предложил проект бюджета, который был призван найти источники этого финансирования. Этот проект бюджета, который либералы назвали «народным», консерваторы назвали «революционным» и «социалистическим»[44]. Источником финансирования реформ становились лэндлорды (землевладельцы): «Народный» бюджет предусматривал повышение некоторых существующих налогов (например, налога на наследство) и введение ряда новых - налога на доходы свыше 5 000 фунтов; на земельную собственность[45].

Бюджет беспрепятственно прошел через Палату общин, где преобладающей фракцией были либералы, но был опротестован в Палате лордов: консерваторы заблокировали его принятие[46]. Это породило существенную конституционную проблему: ведь, как это было отмечено ранее, согласно конституционному обычаю Лорды не могли вмешиваться в финансовые дела. В конце 1909 года либеральное большинство в Палате общин постановило, что такие действия Палаты лордов нарушают конституционные установки и попирают права нижней палаты[47]. На этой почве в 1910 году было решено провести новые выборы, которые либералы выиграли; Лорды смирились и приняли бюджет[48].

Этот инцидент и заставил либералов задуматься о реформировании верхней палаты. Билль об уменьшении властных полномочий Палаты лордов был подготовлен кабинетом Г. Асквита в 1910 году и сразу же принят Палатой общин[49]. Однако столь же беспрепятственное принятие билля Палатой лордов, естественно, не представлялось вероятным. Премьер-министр Г. Асквит, предусматривая это, стремился убедить короля Эдварда VII, а после смерти последнего - и короля Георга V, создать такое количество пэров, поддерживающих инициативу либералов, которое было необходимо для поддержания билля о реформе Лордами (при условии, что либералов поддержит электорат, то есть они выиграют еще одни внеочередные выборы)[50]. В конце концов, после этой сложной процедуры, билль прошел через Палату лордов - в 1911 году в силу вступил Парламентский акт 1911[51]. Акт значительно изменил положение и значение Палаты лордов.

Целью Акта провозглашалась реформа порядка формирования Палаты лордов (замена наследования членства народным избранием); тем не менее, Актом было отмечено, что такая мера не может быть осуществлена немедленно[52]. При таком положении дел Акт признал целесообразным сократить действующие властные полномочия Палаты лордов[53]

Изменения касались возможностей верхней палаты налагать вето на билли, - как финансовые (денежные), так и обычные. Радикальный характер носили изменения властных полномочий Лордов по отношению к финансовым биллям. «Если финансовый билль, который был принят Палатой общин и передан на рассмотрение в Палату лордов как минимум за месяц до окончания сессии», - отмечалось в Акте, - «лордами в течение одного месяца без поправок не принимается, то билль с согласия Общин передается на подпись монарху и становится парламентским актом, - несмотря на то, согласна ли с этим верхняя палата или нет»[54]. Любой другой билль, который был принят Общинами последовательно в течение трех сессий, но отвергнут Лордами в каждой из этих сессий, сразу отправляется на рассмотрение монарху и после получения королевского согласия становится актом парламента[55]. Билль считается отвергнутым Палатой лордов, если он не прошел через верхнюю палату без поправок или с теми поправками, которые были согласованы между двумя палатами путем компромисса[56].

Итак, Парламентский акт 1911 года положил начало процессу реформирования верхней палаты британского Парламента. Обстоятельства принятия Акта позволяют заключить, что реформа Палаты лордов была осуществлена правительством не с некоей абстрактной целью демократизации институционального устройства Соединенного Королевства, но с весьма прагматичными намерениями устранения препятствий для проведения правительственных законопроектов через Парламент. Меры Парламентского акта 1911 года усилили Палату общин, и, косвенно, контролирующее парламентское большинство правительство, положение же Палаты лордов, потерявшей, во-первых, право обструкции финансовых биллей, во-вторых, - право абсолютного вето на другие виды биллей[57], существенно ослабилось.

2.3 Палата лордов после 1911 года: дальнейшая судьба реформы. Парламентский акт 1949 года

Принятие Парламентского акта 1911 года отнюдь не ознаменовало окончательное решение проблемы реформы Палаты лордов. Исходя из его преамбулы, Акт 1911 г. рассматривался как временная мера[58] - окончательно реформированная Палата лордов должна была быть избираемой: «В то время как цель Акта - замена Палаты лордов в ее настоящем состоянии верхней палатой, сформированная на основе избрания, а не наследования, - такая реформа не может быть немедленно осуществлена»[59]. Тем не менее, некоторые исследователи предполагают, что такая формулировка была включена в закон лишь для умиротворения той небольшой группы членов правительства, которые действительно ратовали за реформу; об этом свидетельствует помещение этого якобы намерения реформаторов в юридически необязывающую преамбулу[60].

Так или иначе, официальной и очевидной причиной остановки реформы являлась Первая мировая война; по ее завершению, однако, Ллойд Джорджем была созвана конференция, участниками которой стали двадцать представителей обеих палат[61]. Конференция, возглавленная лордом Брюсом, была призвана выработать предложения по продолжению реформы, в частности, с целью сглаживания различий между двумя палатами[62].

Нововведения, предложенные комиссией Брюса, заключались в следующем. 75 % состава Палаты должны были избираться членами Палаты общин на региональной основе, оставшиеся 25 % - наследные пэры и священнослужители, назначаемые совместной комиссией обеих палат в определенном соотношении[63]. Подчеркивалось, что главными функциями Палаты могли стать пересмотр и доработка биллей, поступающих из Палаты общин[64]. Но единогласного принятия членами Комиссии предлагаемой реформы не было; особые разногласия вызывала проблема реформирования состава Лордов[65]. Отчасти поэтому их предложения не возымели успеха. Через 4 года предложения Комиссии были вынесены Ллойд Джорджем на парламентское обсуждение, но в жизнь эти меры воплощены не были из-за смены правительства[66]. В 1924 году консервативный кабинет Болдуина попытался вернуться к предложениям Конференции, но в этот раз дело не дошло даже до их обсуждения, - оппозиционная Лейбористская партия настаивала на упразднении верхней Палаты вообще[67].

Дискуссия о реформе не прекращалась[68], но реальные меры были предприняты только в конце 40-х годов лейбористским, на этот раз, кабинетом К. Эттли. Надо отметить, что с момента появления лейбористской партии ее позиция по вопросу реформы Палаты лордов менялась, постепенно смягчаясь. Настаивая в своих первых предвыборных манифестах на том, что «Лорды должны уйти», лейбористы постепенно пришли к осознанию того, что верхняя палата может быть даже полезной кабинету в снижении законодательной нагрузки Палаты общин[69]. Условие было одно - у Лордов не должно было быть права вето[70]. В предвыборной программе партии 1945 года лейбористы заявляли, что не собираются терпеть обструкцию законов - «народной воли» - Палатой лордов[71]. Точных мер, однако, не предлагалось: лейбористы рассчитывали, что и такая угроза предотвратит дальнейшее блокирование законов Лордами[72].

Похожее действительно произошло после победы Лейбористской партии на выборах. В ходе обсуждения Лордами королевской речи 1945 года (в которой были озвучены основные направления деятельности нового Кабинета) лидер Консервативной партии в верхней палате виконт Крэйнборн (маркиз Сэлисбери) заявил о своей убежденности в том, что обструкция Палатой лордов инициируемых лейбористами законов (за которых избиратели, по сути, высказались на выборах) противоречила бы конституционному порядку[73]. Оппозиционная Консервативная партия, доминирующая в верхней палате, этим как бы заверяла лейбористов в том, что они не будут блокировать реализацию последними их предвыборной программы. Впоследствии это своего рода соглашение между двумя партиями назовут «доктриной (конвенцией) Сэлисбери - Эддисона»[74].

У новообразовавшегося кабинета К. Эттли была обширнейшая программа социально-экономических реформ; в частности, планировалась национализация сталелитейной и железной промышленности до 1950 года - следующих выборов[75]. Несмотря на обещания консерваторов не блокировать их инициативы в Палате лордов, лейбористы сомневались, что вышеобозначенная их инициатива будет верхней палатой поддержана; право отлагательного вето последней отсрочило бы принятие закона на два года, что противоречило планам кабинета Эттли[76].

Именно это привело к тому, что в 1947 году правительство вновь возвращается к проблеме реформы Палаты лордов; кабинетом предлагается поправка к Акту 1911 года, сокращающая отлагательное вето Лордов с двух лет до одного года[77]. Билль беспрепятственно прошел через Палату общин, но встретил противодействие в Палате лордов: члены Палаты потребовали проведения межпартийной конференции по проблеме реформы палаты[78]. В результате этой конференции, прошедшей в 1948 году, были сформированы 9 принципов, на которых должна быть основана реформированная верхняя палата[79]:

1. Палата лордов по своим функциям должна дополнять Палату общин, но не конкурировать с нею. Реформа поэтому должна быть основана на изменении существующей Палаты, а не на создании нового ее типа, формируемого в ходе выборов.

2. В реформированной Палате ни одна партия не может иметь постоянное большинство.

3. Наследование места в Палате не должно быть единственным критерием допуска членов в Палату, их права на ее регулярное посещение и их права голоса в дебатах.

4. Члены Палаты должны назначаться на основе личных заслуг или общественной службы. Они могут быть как наследственными пэрами, так и простыми гражданами, которым будет даровано пожизненное пэрство.

5. Женщины должны иметь право быть назначенными в Палату наравне с мужчинами.

6. В состав реформированной Палаты обязательно должны быть включены потомки монарха, лорды-законники и лорды-священнослужители.

7. Члены Палаты должны получать определенное жалованье (благодаря чему простые граждане без иного дохода могут работать в Палате).

8. Не входящие в Палату лордов пэры должны иметь право избирать и быть избранными в Палату общин.

9. Должна быть выработана определенная процедура исключения тех членов

Палаты, кто пренебрегает выполнением своим служебных обязанностей либо находится не в состоянии их выполнять.

Как и в случае с конференцией Брюса 1918 года, несмотря на наличие четкого плана реформы, полного согласия всех членов конференции не было; особые разногласия в этот раз вызывал вопрос о полномочиях Палаты блокировать билли[80]. Правительство решило вернуться к биллю 1947 года. Он был отвергнут Лордами вторично, но это их действие «активировало» Парламентский акт 1911 года[81]. Билль прошел процедуру Королевского согласия и вступил в силу как Парламентский акт 1949 года. Целью Акта, как это отмечалось, было внесение поправок в Парламентский акт 1911 года; право отлагательного вето Палаты лордов Актом ограничивалось до одного года, а количество сессий, в которых билль должен рассматриваться Общинами, чтобы быть принятым, сокращалось до двух[82].

Лейбористская партия с момента своего возникновения была партией, всегда активно ратовавшей за реформы, и реформы весьма радикальные; партией, претендовавшей на звание самой демократической в Соединенном Королевстве. Возникает вопрос: почему же инициированная ими реформа Палаты лордов - института недемократического и практически бесполезного, как они считали, - была столь ограниченной?

Хотя перспектива продолжения реформы верхней палаты Лейбористской партией после инициирования билля 1947 года рассмотрена была, лидеры лейбористской партии быстро обнаружили, что дальнейшее рассмотрение проблемы властных полномочий Палаты лордов может повлечь за собой более широкую дискуссию о необходимости реформы состава Палаты и ее роли вообще, что им было невыгодно[83]. Во-первых, единого мнения по вопросу реформу Палаты лордов в Лейбористской партии не было; существовавшие же точки зрения были крайне поляризованы, и дальнейшее обсуждение реформы, отмечали лейбористы, могло «повлечь за собой множество сложных и противоречивых заявлений», вплоть до того, нужна ли вторая палата вообще[84]. Во-вторых, если Лейбористская партия и была бы вовлечена в протяженные внутренние дебаты о реформе верхней палаты, то это бы создало повод для многочисленных обвинений кабинета в том, что поддержка продолжения дискуссии в парламенте откладывает рассмотрение им социально-экономических реформ, - проблем, требующих срочного решения[85].

Но наиболее реалистичное объяснение, предлагаемое многими исследователями в соответствии с институциональным подходом А. Келсо, состоит в следующем: радикальная реформа Палаты лордов сделала бы ее более легитимной в глазах населения и добавила бы ей власти; верхняя палата стала бы конкурировать с нижней[86]. Это никак не отвечало интересам ни кабинета, ни Палаты общин.

Таким образом, Парламентский акт 1949 года продолжил тенденцию, заложенную Актом 1911 года и сводящую реформу Палаты лордов к уменьшению властных полномочий последней. Хотя Акт 1911 года был инициирован либеральным правительством, Акт 1949 г. - лейбористским, их суть и предпосылки принятия были одинаковы: через все большее сокращение полномочий Лордов правительство стремилось устранить все угрозы беспрепятственному прохождению своих законопроектов через Парламент, главную из которых они видели в верхней палате. Нововведения 1949 г., таким образом, как и нововведения 1911 г., были направлены не на улучшение, модернизацию, повышение эффективности Лордов, но на усиление правительства и Общин - в полном соответствии с институциональными доминантами Парламента, главной из которых является принцип парламентского суверенитета, выражающийся на практике в высшей власти правительства, обладающего большинством мест в Палате общин.

2.4 Консервативная партия и реформа верхней палаты

Итак, хотя Лейбористская партия своим Парламентским актом 1949 года взяла инициативу в начатом либералами в 1911 г. процессе реформирования Палаты лордов, главная и самая противоречивая проблема этого процесса, - изменение процедуры формирования Палаты, ее состава - лейбористами намеренно не рассматривалась. Сделать шаг в решении вышеобозначенной проблемы удалось противостоящей лейбористам Консервативной партии, а именно, кабинету Г. Макмиллана.

В 1958 году Парламентом принимается инициированный кабинетом Макмиллана Акт о пожизненном пэрстве[87]. Акт 1958 г. вверял монарху полномочия присуждать пожизненное пэрство любым гражданам Соединенного Королевства, - как мужчинам, так и женщинам, - что управомочивало их заседать в Палате лордов и голосовать в ней на протяжении всей их жизни[88]. В июле 1958 было объявлено о создании четырнадцати пожизненных пэров, среди которых было четыре женщины; Актом 1958 г. женщины были впервые допущены до службы в верхней палате; до этого даже наследственные пэрессы не имели такого права[89]. В этом же году была введена процедура «неоплачиваемых отпусков» (leaves of absence), которой могли воспользоваться пэры, не имеющие возможности регулярно посещать Палату[90].

Акт 1958 г., таким образом, существенно изменил заданное Актами 1911 г. и 1949 г. направление процесса реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства, впервые затронув проблему композиции последней. Хотя сами члены Палаты лордов начали ратовать за подобные нововведения задолго до этого, - первые подобные законопроекты были инициированы ими еще в 1929 г., - их попытки были безуспешными: доминантой в дебатах о реформе Палаты было сокращение ее полномочий[91]. Тем не менее, несмотря на очевидные изменения в дискурсе, перелом, выражавшийся в принятии Акта 1958 г., по сути, направленного на модернизацию и повышение легитимности верхней палаты, с точки зрения институциональной логики Парламента не был коренным: консервативное правительство Макмиллана, обладая благодаря консервативным наследственным пэрам большинством в Палате лордов, искало пути усиления своей позиции, чему бы способствовала большая легитимность верхней палаты, без удаления из нее наследственных пэров - стабильного оплота консерваторов в Парламенте[92].

Внеся значительные изменения в структуру Палаты лордов, Акт 1958 г. вместе с тем привел к законодательному парадоксу: хотя женщины как обладательницы пожизненного пэрства имели право становиться членами Палаты, для наследственных пэресс доступ в Палату был закрыт; к тому же, наследственным пэрам нельзя было отказаться от своего права заседать в Палате лордов (что делало невозможным их избрание в Палату общин)[93].

Наличие этих законодательных «неудобств» сделало необходимым следующий этап реформы Палаты лордов: Акт о пэрах 1963 года. Как и в большинстве успешных попыток реформирования верхней палаты, к принятию этого Акта привел конкретный случай - «дело Энтони Бэнна»[94]. В 1960 году Энтони Бэнн был избран членом Палаты общин, но после смерти в 1960 же году своего отца, виконта Стэнсгейта, он автоматически стал наследственным пэром и был отстранен от работы в нижней палате, будучи не вправе отказаться от унаследованного им титула и места в Палате лордов[95]. Место же Бэнна в Палате общин передавалось его сопернику (по избирательному округу)[96]. Получалось, что политика, который был избран населением своего избирательного округа, лишили места в пользу проигравшего ему кандидата. Дело Стэнсгейта широко освещалось в средствах массовой информации и вызвало бурную дискуссию среди населения[97]. Эти обстоятельства и обуславливают принятие Акта о пэрах 1963 г.

Актом 1963 года вводились следующие изменения. Во-первых, наследственным пэрам давалось право отказываться от своего титула и, соответственно, членства в Палате лордов[98]. Лишение наследственных привилегий касалось только того, кто об этом ходатайствовал; его наследники были вправе вновь претендовать на титул и место в верхней палате либо отказаться от них[99]. Акт устранял некоторые ограничения для пэров Шотландии и Ирландии (их статус традиционно отличался от пэров Соединенного Королевства, как они назывались): теперь шотландские пэры были уравнены в правах с пэрами Соединенного Королевства, а ирландские пэры получали активное и пассивное избирательное право на выборах в Палату общин[100]. Наконец, женщины-обладательницы наследственного пэрства могли теперь претендовать на членство в Палате лордов наравне с мужчинами[101].

Таким образом, именно Консервативная партия первой предприняла определенную попытку модификации состава Палаты лордов. Акты 1958 и 1963 годов сыграли огромную роль в процессе реформирования верхней палаты, изменив главное направление в дискуссии о реформе Палаты. Исследователями подчеркивается, что нововведения этих актов, в частности, институт пожизненного пэрства, преобразили Палату, которая перед Актом 1958 года находилась в опасной близости угрозы «разрушения своего механизма функционирования»[102], «вдохнув в нее вторую жизнь»[103]. Удалось решить и проблему низкой посещаемости Палаты ее членами, о разрушающем действии которой предупреждал еще У. Бэджет[104]: во-первых, пожизненные пэры были более заинтересованы в регулярном участии в дебатах; во-вторых, то минимальное жалованье, предусматриваемое Актом 1958 г. в качестве компенсации издержек, позволяло тем членам Палаты, которые были вынуждены пренебрегать своими обязанностями для того, чтобы зарабатывать себе на жизнь, теперь всецело посвящать себя работе в верхней палате[105]. Скачок в посещаемости явно отображен в статистике: в 1959-1960 годах из 859 членов Палаты (за исключением лордов-законников и священнослужителей) регулярно посещали Палату только 136 (15%); к 1981-1982 г. при увеличении состава Палаты до 1134 человек средняя посещаемость возросла до 284 человек в день (24%)[106].

Институт пожизненного пэрства сыграл и другую важную роль: он значительно улучшил качество работы Палаты лордов. Одна из важнейших функций Палаты - обсуждение законодательных инициатив, постановка важных общественных проблем и выдвижение их решений, и введение в Палату пожизненных пэров, специалистов, обладающих большим опытом работы, объемом знаний в разных сферах, улучшило качество ее работы, подняло уровень дебатов и предлагаемой Лордами экспертизы на новый уровень[107].

Некоторые исследователи задумываются над тем, насколько открытие доступа в Палату лордов женщинам изменило верхнюю палату[108]. Мнения здесь расходятся, но, в целом, исследователи соглашаются с баронессой Хэйман, бывшей Лордом-спикером, в том, что эти нововведения Актов 1958 и 1963 года позитивно сказались на работе и авторитете Палаты лордов, добавив ей легитимности[109]. Несмотря на выводы о том, что работу женщин-политиков определяют больше их политические взгляды и принадлежность к какой-либо партии, нежели их пол, отмечается, что женщины-члены Палаты лордов более склонны поднимать вопросы, которые касаются всех женщин (например, вопросы гендерного равенства), и именно по этим вопросам выявляется наибольшее расхождение мнений внутри одной партии между мужчинами и женщинами[110]. Помимо всего прочего, было замечено, что посещаемость женщин-членов Палаты лордов значительно превосходит посещаемость мужчин[111].