Реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 2010-2015 годов

Неочевидность вышеназванной корреляции показывает и пример с итальянским Сенатом. В отличие от австралийской верхней палаты, последний избирается по той же системе, что и итальянская Палата депутатов[119]. С этом связаны и основные проблемы, с которым сталкивается итальянская версия парламентаризма: палаты парламента здесь слишком схожи; они не умеют функционировать в тандеме, так как не развили отличающиеся друг от друга роли и стили поведения[120]. Поэтому австралийская система, где палаты парламента формируются по разным принципам, оказывается намного эффективней системы итальянской[121].

Так или иначе, применяя реалии итальянского и австралийского парламентаризма к Британии, М. Рассел отмечает, что избираемая верхняя палата неизбежно будет обладать значительной властью - считая себя (и являясь в глазах общественности) более легитимной, она вряд ли будет конвенционально ограничивать себя в использовании всех тех полномочий, которые ей отведены конституционным устройством[122]. Хотя австралийская и итальянская верхние палаты обладают полномочиями, значительно превышающими таковые Палаты лордов[123], избираемая Палата лордов, даже оставшись при своих нынешних (ограниченных Парламентскими актами) полномочиях, будет одной из самых сильных верхних палат в «семье» государств с парламентарной формой правления, если она решит отправлять их более свободно[124]. Но это совсем не обязательно будет иметь положительный эффект в масштабах всего конституционного устройства Соединенного Королевства, если в палатах Парламента не будет соблюден партийный баланс, считает М. Рассел, аргументируя это тем, что эффективность бикамерализма зависит не от избираемости палат, а от того, насколько верхняя палата отличается от нижней: главное достоинство бикамерализма заключается в том, что он генерирует разные мнения и вырабатывает разные подходы к решению проблем[125].

Чтобы бикамерализм имел смысл, Палаты должны воплощать альтернативные принципы представительства, конкурирующие, но не исключающие друг друга источники легитимности; создать полностью или частично избираемую палату лордов, которая отличалась бы от Палаты общин, возможно; но Соединенное Королевство уже нашло этот баланс между разными системами репрезентации в палатах Парламента - баланс между порождаемой мажоритарной избирательной системой конфронтационной логикой управления в нижней палате и обусловленной пропорциональным представительством консенсусной логикой в верхней, ибо хотя Палата лордов и не избирается электоратом напрямую, но сложившиеся практики ее функционирования - то, что ни одна партия не может иметь в ней большинство, с одной стороны, и то, что разделение мест должно быть сообразным распределению голосов на выборах, с другой, свидетельствуют о формировании в ней такой логики[126].

Следуя критериям «реформы» и «нереформы», используемой К. Бэллинджером, М. Расселл считает, что Палата лордов в ее нынешнем состоянии уже является «реформированной»[127].

Итак, в этой дискуссии о реформе Палаты лордов явно различаются те разные видения цели и стратегии процесса реформирования верхней палаты, о которых писала А. Келсо: в то время некоторые (преимущественно политики, парламентарии, принадлежащие к правящей партии) критиковали реформу из-за опасений того, что избираемая верхняя палата будет посягать на превосходство палаты нижней, другие указывали на то, что из-за своей необдуманности предлагаемые правительством меры вряд ли поспособствуют большей эффективности Палаты лордов.

3.2 «Завершая незаконченное»: правительственный Билль о реформе Палаты лордов 2012 - 2013 гг.

Правительственный отклик на доклад Комитета был опубликован 27 июня 2012 года, наряду с окончательным Биллем о реформе Палаты лордов, прошедшим в этот же день первое чтение в Палате лордов[128]. Подчеркивая, что большинство рекомендаций Комитета (в частности, увеличение предполагаемого черновым биллем количества мест в Палате) были учтены[129], Кабинет, тем не менее, не согласился с докладом в том, что реформа Палаты лордов требует проведения референдума[130], а также опротестовал рекомендацию Комитета об институционализации процедуры по согласованию конвенций между палатами Парламента, говоря, что конвенции должны развиваться и изменяться самостоятельно и постепенно, как это происходило раньше[131]. Касательно проблематичной темы влияния нововведений на баланс сил между палатами, правительство согласилось с тем, что обновленная Палата будет более напористой, - это, отмечается в ответе на доклад, происходило после каждой ее крупной реформы, - но заметило, что это будет только дополнять работу Палаты общин в части осуществления ею контроля за действиями правительства: реформы сделают Палату более легитимной, что позволит ей «лучше выполнять ее первостепенные функции контроля за исполнительной ветвью власти и ревизии законопроектов, которые дополняют связанные с ними, но тем не менее отличающиеся от них, функции Палаты общин»[132].

Можно заключить, что, уступив в сравнительно малом - вопросе (незначительного) увеличения размера Палаты, - правительство обошло многократно поднимавшиеся в докладе замечания Комитета о противоречивости и проблематичности последствий мер билля для отношения между двумя палатами Парламента, и, в более широком смысле, для всего конституционного устройства Соединенного Королевства. Не отразилось это и в самом билле.

Окончательный Билль о реформе Палаты лордов в большинстве своем повторял предложения, содержавшиеся в черновом билле; были и некоторые исключения, навеянные рекомендациями обсуждавшегося выше доклада Комитета по рассмотрению правительственного чернового билля о реформе Палаты лордов. Так, Билль о реформе предусматривал поэтапную замену Палаты лордов верхней палатой, состоящей из 360 избираемых и 90 назначаемых членов и помимо этого включающей до 12 мест для епископов и до 8 мест для министров[133]; как и в черновом варианте билля, срок полномочий членов составляет три парламентских цикла без права переизбрания, с обновлением трети состава Палаты в каждом из них[134]. Члены будут избираться на основе пропорциональной системы открытых списков[135]; в Северной Ирландии кандидаты будут избираться по предлагаемой в проекте билля системе единственного передаваемого голоса[136].

Связь между членством в Палате и титулом пэра будет утеряна[137], и пэры получают возможность голосовать на выборах в Палату общин и быть членами обеих палат[138].

Членам реформированной Палаты полагается заработная плата[139] и пенсия[140]. Билль также вводит отсутствующую ранее процедуру дисквалификации членов Палаты[141], равно как возможность последних уходить в отставку[142]. Согласно другому нововведению Билля, члены Палаты лордов могут баллотироваться в Палату общин при прошествии 4 лет после окончания их служения в Палате лордов[143].

Необходимо отметить, что, по сравнению с его черновым вариантом, Билль включает теперь прямую оговорку о том, что Парламентские акты остаются в силе, несмотря на все изменения в составе Палаты (соответствующее положение в проекте Билля было более обтекаемым[144], и их ужесточение для закрепления первенства Палаты общин рекомендовалось в докладе Комитета[145]); отменяется то положение преамбулы Парламентского акта 1911, которое упоминало о дальнейшей реформе - реформаторы явно надеялись завершить затянувшийся на 100 лет процесс реформирования верхней Палаты. С другой стороны, отменой преамбулы правительство пыталось разрешить (по крайней мере, законодательно) противоречие, которое возникало при применении Актов к реформированной Палате[146]: преамбула Акта 1911 года говорила об ограничении права вето Лордов как о временной мере, введенной в ожидании осуществления реформы по утверждению членства Палаты на избираемом принципе[147]. Продолжающееся игнорирование правительством противоречия между избираемой верхней палатой и сохранением ее подчиненного положения по отношению к палате нижней иллюстрируют Пояснения к биллю, прямо указывающие, что Билль не предусматривает для реформированной Палаты лордов никаких новых полномочий, за исключением тех из них, которые касаются контроля над ее собственными членами (их дисквалификации и отстранения от должности)[148].

Так или иначе, Билль был рассмотрен комитетом обеих палат, а позже внесен на обсуждение в Палату общин как Билль о реформе Палаты лордов 2012-2013 г.[149] Второе чтение билля, продолжавшееся в Палате общин в течение двух дней, ознаменовалось бурными дебатами[150]. В принципе, аргументы сторонников и противников Билля сводились к общим аргументам «за» и «против» реформы верхней палаты, обсуждавшихся в первом параграфе настоящей главы. Сторонники нововведений во главе с Н. Клеггом апеллировали к неоднократно заявляемому правительством положению о том, что те, кто принимает законы, должны избираться теми, кого эти законы касаются, добавляя, что восполняющая дефицит демократической легитимности реформа по созданию избираемой второй палаты также поможет последней лучше выполнять свои функции, в частности, функцию осуществления контроля за правительством, так как реформа «принудит правительство относиться к избираемой второй палате с большим уважением»[151]. Противники высказывали свои опасения того, что вводимые Биллем меры ослабят систему управления в Соединенном Королевстве, подорвут авторитет Палаты общин[152] и лишат Палату лордов ее главного «актива» - пожизненных пэров[153].

С учетом дальнейшего развития событий представляется важным отметить в дебатах билля две тенденции. Так, в течение первого дня дебатов консерваторы-«заднескамеечники» - не входящие в правительство депутаты Консервативной партии -неоднократно заявляли о своей оппозиции Биллю и своем намерении проголосовать против него[154].

Во-вторых, хотя выступавший от лица оппозиционной Лейбористской партии С. Хан уверил правительство в том, что его партия поддержит Билль во втором чтении, он подверг законопроект обширной критике, отметив, что в его настоящем состоянии Билль кажется лейбористам недоработанным и требует более тщательного рассмотрения[155]. По этой причине С. Хан опротестовал намерение коалиции наложить временные ограничения на следующую за вторым чтением стадию рассмотрения Билля в комитетах, дав понять, что его партия проголосует против введения этих ограничений[156].

10 июля 2012 г., во время второго чтения билля в Палате общин, последний был поддержан большинством ее членов, - 462 голосами против 124, 91 голос из числа которых приходился на депутатов от Консервативной партии, - это было самым большим «бунтом» депутатов правящей партии против собственного правительства в послевоенной истории Соединенного Королевства[157]. Такая оппозиция Биллю со стороны членов главной партии коалиции, в сочетании с предполагаемым блокированием Лейбористской партией процедуры по наложению на рассмотрение Билля в комитетах временных рамок, побудило правительство оставить свои планы по реформе верхней Палаты[158]. 6 августа заместитель премьер-министра Ник Клегг объявил, что правительство прекращает рассмотрение Билля о реформе Палаты лордов и обвинил Консервативную партию в нарушении коалиционного «контракта», заявив, что ввиду пренебрежения Консервативной партией своими обязательствами по реформе Палаты лордов либерал-демократы откажут консерваторам в поддержке планируемой последними реформы по сокращению количества мест в Палате общин[159].

В принципе, такой результат можно было предвидеть заранее. О своем враждебном отношении к Биллю многие члены Консервативной партии заявляли еще при рассмотрении его чернового варианта в 2011 году; за месяц до второго чтения Билля в Палате общин в прессу попали сведения о том, что правительство рискует попасть в «войну на истощение», которая будет возможна через блокирование процедуры по временному ограничению рассмотрения Билля в комитетах[160]. В переговорах по установлению количественному значению этих ограничений, проведенных правительством до попадания Билля в Парламент, Лейбористская партия отказывалась назвать желаемый ими срок[161]. Возможно, «близорукий политический оппортунизм»[162] лейбористов, как определил их поведение Н. Клегг, объясняется их нежеланием видеть осуществление продолжения их реформы другой партией; но чем обусловлено такое неприятие Билля членами Консервативной партии? Исследовав природу больших «бунтов» консерваторов против (наполовину) своего правительства, которые, надо отметить, вошли в историю как яркая характеристика периода нахождения коалиции у власти[163], Ф. Коули видит три причины этого явления. Во-первых, неприятие консерваторами политик коалиционного кабинета обусловлено очевидными идеологическими различиями коалиционных партий[164], более того, существенные противоречия между элитой и рядовыми членами партийной фракции в Парламенте существовали и внутри самой Консервативной партии - это особенно касается реформы Палаты лордов, традиционно бывшей для консерваторов камнем (внутрипартийного) преткновения[165]. Во-вторых, коалиционная природа правительства 2010 - 2015 гг. значительно усложнила работу «партийных кнутов» - тех представителей партий в Парламенте, которые следят за партийной дисциплиной и обеспечивают «единодушие» партийной фракции в голосованиях; так, «кнуты» зачастую не могли заставить членов партии голосовать так, как велит им партийная дисциплина, путем апеллирования к тому, что голосуемая мера находилась в партийном манифесте - коалиционные партии часто выходили за пределы своих манифестов, более того, иногда противореча им[166]. Консервативным «кнутам» было особенно тяжело призвать членов своей партии к порядку, - аргумент о том, что последним надо поддерживать своего лидера, который победил на выборах, в 2010 - 2015 гг. просто не работал, потому что Д. Кэмерон на выборах (в полном смысле этого слова) не побеждал, и многие рядовые консерваторы осуждали его за это[167]. В-третьих, в то время как рядовые либдемы одобрили коалиционное соглашение на специально созванном для этого собрании[168], таким образом, чувствуя себя связанными его мерами, рядовые консерваторы были пассивными участниками составления соглашения, представленного им их лидером как свершившийся факт, что не могло не повлиять на их отношение к основному программному документу коалиции[169].

Итак, начало деятельности коалиции по реформированию верхней палаты британского Парламента ознаменовалось весьма радикальными их планами по созданию обновленной, на 80 % избираемой Палаты лордов. Заявляя, что это добавит ей демократической легитимности и позволит ей быть лучшим противовесом слишком сильной исполнительной власти, реформаторы, тем не менее, игнорировали главное противоречие, на которое им неоднократно указывали как члены их собственных партий, так и многочисленные исследователи: избираемая Палата лордов ввиду повышения ее легитимности станет более активно бросать вызов Палате общин, создавая тем самым угрозу принципу первенства нижней палаты, являющемуся одним из главных догм британского конституционного устройства; более того, добавив верхней палате демократической легитимности, реформа лишит ее большей части ее легитимности функциональной - удаление из Палаты большинства пожизненных пэров, считающихся главным «активом» Палаты, и наводнение ее политиками ухудшат качество выполнения Палатой ее ревизионных функций. Обходя стороной последнюю проблему, правительство пыталось развеять заявления о потенциальной угрозе, представляемой избираемой верхней палатой палате нижней, путем законодательной фиксации подчиненного положения Палаты лордов. Это, однако, порождало еще одно - теперь уже логическое - противоречие: обуславливая реформу тем, что она усилит верхнюю палату и расширит ее возможности контролировать исполнительную власть, реформаторы отказывали первой в расширении ее функций; иными словами, желая - на словах - усилить Палату лордов, они не создавали для нее никаких реальных возможностей для этого: Билль особо подчеркивал сохранение в отношениях между палатами статус-кво. Так или иначе, встретившись в своей попытке продвижения Билля о реформе Палаты лордов через Парламент со скрытой оппозицией реформы со стороны Лейбористской партии, и - что касается консерваторов - с видимым противлением нововведениям со стороны рядовых членов партии, коалиция решает «спасти лицо» и отозвать Билль, не дожидаясь его окончательного провала в Палате общин. Так заканчивается первый этап деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. по реформе (неизбираемой) верхней палаты Парламента Соединенного Королевства.

3.3 От «реформы» к «нереформам»: коалиция и проблема сокращения размера Палаты лордов

По свидетельству Клерка палат Парламента Д. Бимиша, размер Палаты лордов может быть определен двояко; во-первых, как совокупность членов Палаты, имеющих право посещать Палату (абсолютное членство), во-вторых, как совокупность тех членов

Палаты, которые ее действительно посещают (действительное (активное) членство)[170].

На момент прихода коалиции консерваторов и либерал-демократов к власти, в Палате не существовало никакой статутной процедуры ограничения ее размера, - ввиду невозможности отказа от пожизненного пэрства, членство в Палате прекращалось лишь со смертью его обладателя[171]. Хотя Акт о пэрствах 1963 предусматривал процедуру отторжения наследственного пэрства (касающегося только одного представителя того или иного аристократического рода), это было отменено Актом 1999 г. в отношении предусматриваемых им 92 наследственных пэров, которым было оставлено право пребывания в Палате через их избрание другими пэрами[172]. Ситуация несколько отличалась для находящихся в Палате епископов: Акт 1975 об ограничении срока полномочий священнослужителей устанавливал выход епископов и архиепископов на пенсию по достижению ими 70 лет[173]; с выходом на пенсию прекращалось и их членство в Палате, хотя они и могли вновь вернуться сюда при условии получениями ими пожизненного пэрства[174].

Несколько же механизмов по ограничению ее абсолютного размера в Палате лордов все же существовали. Так, в исключительных случаях - например, в случае совмещения службы в Палате с занятием некоторых судебных постов или избрания в Европейский Парламент, а также в случае наступления банкротства или при наличии некоторых видах судимости - член Палаты мог подвергнуться (временной) дисквалификации[175]. Если же некий член Палаты лордов не хотел или находился (по причине профессиональной занятости или болезни) не в состоянии посещать Палату, он мог воспользоваться механизмом неоплачиваемых отпусков (leaves of absence), который оставлял ему право вернуться в Палату при условии оповещения им парламентского Клерка за три месяца до своего возвращения[176]. Ни тот, ни другой механизм не решал проблему ограничения размера Палаты.

Попасть же в Палату было намного легче, чем уйти из нее. Пополнение состава Палаты происходило (и происходит до сих пор) несколькими способами: во-первых, через рекомендацию Комиссии по назначениям Палаты лордов; во-вторых, через назначение членов премьер-министром; в-третьих, через назначение в Палату архиепископов и епископов; в-четвертых, через замену скончавшихся наследственных пэров путем избрания на их место новых наследственных пэров[177]. Два последних способа, будучи путями замещения освободившихся в Палате мест, никак не влияют на ее размер; основным источником увеличения размера Палаты являются назначения членов Палаты премьер-министром[178].

Принадлежащая премьер-министру прерогатива назначения членов в верхнюю палату ничем не ограничена; законодательных ограничений не существует также ни для размера Палаты лордов, ни для размера представленных там партийных групп[179]. Неудивительно, что после реформ 1999 г. премьер-министры зачастую использовали назначения членов Палаты лордов для усиления здесь позиций своей партии[180]. Проблема эта возникла и в период нахождения у власти коалиционного правительства 2010 - 2015 гг.

Как уже было отмечено ранее, Соглашение между коалиционными партиями как временную, предваряющую полноценную реформу Палаты лордов меру закрепляло намерение коалиции осуществлять назначения членов верхней палаты таким образом, чтобы ее состав отображал распределение голосов, полученных партиями на всеобщих выборах 2010 года[181]. Это положение коалиционного соглашения стало предметом всеобщей критики[182]. Так, по расчетам исследователя М. Расселл, выполнение этого положения потребует создания 269 новых пэров, что увеличит состав Палаты до 1062 членов[183], что - с учетом отсутствия механизмов ухода членов из Палаты - не является пределом: «погоня за пропорциональностью» сделает необходимым добавление в палату большого количества новых членов после каждых парламентских выборов[184]. М. Расселл считает, что это будет иметь крайне негативные последствия как для функционирования Палаты, так и для ее авторитета в глазах британской общественности[185].

С другой стороны, исследователь Р. Хэйзелл[186] замечает, что эта мера коалиционного соглашения содержит отсылку к предвыборному манифесту лейбористов 1997 года, содержавшему обещание «обеспечить то, чтобы <…> назначаемые <…> пожизненные пэры более точно отражали разделение голосов, полученных партиями на последних всеобщих выборах»[187]. Констатируя, что и Т. Блэр, и его преемник Г. Браун в течение срока своего нахождения у власти при осуществлении своей прерогативы назначения членов Палаты лордов оставались верным этому принципу, в повторении последнего в коалиционном соглашении Р. Хэйзелл видит подтверждение зарождающейся новой конвенции - конвенции пропорционального назначения членов Палаты лордов[188]. «Пока Палата лордов остается почти полностью назначаемой палатой, трудно представить, что какой-то премьер-министр отойдет от этой практики пропорционального назначения», - заключает исследователь[189]. Несмотря на нейтральность выводов Р. Хэйзелла, можно заключить, что они только подтверждают опасения М. Расселл.

В течение парламентской сессии 2010 - 2012 гг. Д. Кэмерон назначил 123 новых члена Палаты лордов; тем не менее, к концу этого периода партийный баланс в верхней палате по-прежнему был достаточно далек от результата выборов 2010 года, - наиболее многочисленной группой оставались здесь лейбористы (30 %, по сравнению с 27, 3 % консерваторов и 11, 5 % либерал-демократов)[190]. Вручив к октябрю 2013 г. 161 новых пожизненных пэрств, Д. Кэмерон побил рекорд самой высокой скорости назначения членов верхней палаты за последние 200 лет ее существования, - и это несмотря на намерения коалиции сократить размер Палаты лордов[191] (для сравнения скорости назначения пэров разными премьер-министрами см. график 1 в Приложении № 4).

Обеспокоенные такой ситуацией, в 2011 году Лорды инициировали разработку механизма добровольного ухода пэров на пенсию[192], - но последний, опять-таки, был мерой внестатутной и временной: ушедшие на пенсию члены Палаты могли вернуться в Палату в начале каждого парламентского цикла[193].

Требовались более радикальные перемены, и это осознавалось многими. В сессии 2012-2013 года, параллельно с правительственным Биллем о реформе Палаты лордов, либерал-демократ лорд Стил инициирует свой Билль о прекращении членства в Палате лордов, ставший его пятой попыткой реформировать верхнюю палату Парламента[194]. Билль содержал меры о прекращении членства в Палате в случае выхода члена Палаты на пенсию, его низкой посещаемости или совершения им уголовного преступления[195].

Хотя Билль прошел все стадии рассмотрения в Палате лордов, дата его второго чтения в Палате общин была так и не назначена: после провала Билля о реформе 2012 - 2013 гг. Н. Клегг заявил о своем нежелании сводить процесс реформирования Палаты к частичным мерам, аргументируя это тем, что они «не заменяют собой демократию»[196].

В течение парламентской сессии 2012 - 2013 гг. попытку реформировать состав Палаты предприняли еще два парламентария. Первый билль, Билль о реформе Палаты лордов 2012 - 2013 гг., инициированный баронессой Хэйман, в случае его принятия предоставлял членам Палаты возможность окончательного ухода на пенсию, делал возможным исключение членов по причине низкой посещаемости Палаты и совершения ими уголовного преступления, а также отменял замещение скончавшихся наследственных пэров новыми наследственными пэрами через процедуру дополнительных выборов[197].

Внесенный в Палату общин консервативным депутатом К. Чоупом Билль об установлении максимального членства в Палате лордов 2012 - 2013 гг., в свою очередь, ограничивал состав Палаты до 650 членов, а также предусматривал систему выхода пэров на пенсию[198]. Оба Билля, из-за отсутствия их поддержки со стороны правительства, потерпели неудачу[199].

Тем не менее, следующая попытка решения проблемы институционализации механизма ухода членов из Палаты, предпринятая консервативным депутатом Д. Байлсом в парламентской сессии 2013 - 2014 гг., наконец-то завершилась успехом[200].

Инициированный Д. Байлзом Билль о реформе Палаты лордов (№ 2) 2013 - 2014 гг., ставший впоследствии Актом о реформе Палаты лордов 2014 г., включал в себя некоторые положения упоминавшихся выше биллей лорда Стила и баронессы Хэйман; сам лорд Стил, представлявший этот билль в Палате лордов, назвал его «шестой Итак, какие изменения в состав Палаты вносил Билль о реформе 2014 года?

Во-первых, члены Палаты впервые получали возможность уйти на пенсию или в отставку на статутной основе[202]; таким образом, Билль 2014 года отменял прежнюю систему добровольного ухода на пенсию с возможностью вернуться[203]. Низкая посещаемость члена Палаты, а также совершение им уголовного преступления становились отныне поводом для исключения его из Палаты[204]. По состоянию на 2015 год, 40 лордов использовали положения ставшего актом Билля для прекращения своего членства в Палате[205].

Первое чтение Билля в Палате общин состоялось 19 июня 2013 года; во время прохождения им стадии второго чтения в нижней палате член Кабинета Г. Кларк было заявлено о поддержке Билля правительством[206], - правительственная позиция по частичным реформам Палаты претерпела очевидные изменения.

Более того, во время рассмотрения Билля в Палате общин Комитетом Палаты общин по политическим и конституционным реформам был выпушен доклад, озаглавленный «Реформа Палаты лордов - что дальше?»; в качестве дальнейших реформ докладом предлагался ряд небольших мер, которые доклад оценивал с точки зрения их желаемости, практичности и эффективности[207]. Члены Комитета резюмировали, что наибольшей поддержкой пользуются предложения по исключению из Палаты пэров, совершивших уголовное преступление[208].

В своем ответе на вышеуказанный доклад правительство вновь заявило о своей готовности поддержать те рекомендуемые в докладе меры по реформе Лордов, которые содержатся в инициированном Д. Байлзом Билле о реформе Палаты лордов, обозначив, тем не менее, что оно по-прежнему предано идее (частично) избираемой верхней палаты и процесс реформирования Палаты лордов будет двигаться именно в этом направлении[209].

В целом, Билль о реформе Палаты лордов 2013 - 2014 гг. встретил поддержку как среди членов Палаты общин, так и среди членов Палаты лордов, в течение продолжительного срока ратовавших за реформу[210]. Тем не менее, как показало обсуждение Билля в палатах Парламента, некоторые его положения не были лишены противоречий. В частности, опасения многих вызывал 5 пункт 4 статьи Билля, гласивший, что для попадающих под сферу действия Акта (бывших) членов Палаты лордов прекращение их членства в Палате не влечет за собой запрет голосовать на выборах в Палату общин и участвовать в них в качестве кандидата[211].

Так, М. Расселл отметила, что это положение Билля, по сути, открыто разрешает членам Палаты лордов баллотироваться в Палату общин[212]: в то время как дореформенное положение дел было таково, что пэрство подразумевало служение в Палате лордов в течение всей жизни, и его обладатели не могли ни избираться, ни избирать [кандидатов] в Палату общин, вышеуказанное нововведение Билля может привести к тому, что члены будут назначаться в Палату лордов в качестве подготовки их карьеры в Палате общин[213]. М. Расселл выразила беспокойство по поводу того, что вместо того чтобы фокусироваться на своих обязанностях членов Палаты лордов, последние будут фокусироваться на том, как попасть в Палату общин, пытаясь улучшить свою политическую репутацию среди избирателей, в прессе и партиях путем призывов к решению проблем отдельных избирательных округов и участия в политических кампаниях; это также приведет к высокой «текучести» членов из одной палаты в другую, - все это, отметила исследователь, иллюстрирует ситуация в верхних палатах парламентов Канады и Ирландии[214]. В качестве возможного решения проблемы ею было предложено введение временного ограничения избирательного права пэров после прекращения их службы в Палате[215]. Необходимо отметить, что такая мера была предусмотрена в правительственном Билле о реформе 2012 г.: период дисквалификации бывших членов Палаты от баллотирования в Палату общин составлял по положению Билля 4 года и 1 день[216].

Комментарии М. Расселл нашли отражение в обсуждении Билля как в Палате общин, так и в самой Палате лордов. Инициатор Билля, Д. Байлз, аргументировал присутствие в нем 5 пункта 4 статьи своим нежеланием дискриминации прав членов верхней палаты как британских граждан, добавив, что, по его мнению, партийные лидеры вряд ли пойдут на указываемые М. Расселл тактические назначения, так как их влияние на премьер-министра в этом вопросе весьма ограничено[217]. Последнее от лица правительства подтвердил и министр Г. Кларк, сказав, что правительство не допустит того, чтобы Палата лордов превратилась в «детский сад для Палаты общин»[218].

Подобное отношение к пункту 5 статьи 4 высказало и большинство членов Палаты лордов. В то время как некоторые члены последней согласились с тем, что высказанные исследователем опасения имеют право на существование, другие заявили о маловероятности описанной М. Расселл ситуации[219]. Так, лорд Стил (из Партии либеральных демократов) и лорд Хант (из Лейбористской партии) отметили, что, по их представлению, партийные лидеры вряд ли будут использовать возможность номинировать членов Палаты для подготовки их к карьере в Общинах[220]. С ними согласился и тогдашний лидер Палаты лордов, член Консервативной партии лорд Хилл, отметив, тем не менее, что если подобные проблемы и возникнут, их всегда можно будет исправить путем принятия новых законодательных актов[221].

Возможный эффект 5 пункта 4 статьи Билля был рассмотрен и Конституционным Комитетом Палаты лордов; установив принадлежность Билля к ряду «мер по конституционной реформе», Комитет, тем не менее, не увидел в нем потенциальных проблем для британского конституционного устройства. Приветствуя приведенное выше (правительственное) заявление Г. Кларка, Комитет отметил, что интерпретирует его как обещание принять необходимые меры, если подобные проблемы возникнут[222].

Билль о реформе Палаты лордов (№2) 2013 - 2014 гг. прошел процедуру получения королевского согласия и стал законом 14 мая 2014 года[223].

Период нахождения коалиционного правительства консерваторов и либерал-демократов у власти ознаменовался еще одной (мелкомасштабной) реформой Палаты лордов. Хотя Акт о реформе Палаты лордов 2014 г. и предусматривал прекращение членства в верхней палате в случае низкой посещаемости или совершения уголовного преступления, другие основания удаления членов из Палаты им проработаны не были; тем временем, существующие полномочия Палаты лордов позволяли ей отстранять членов от должности только на период действующего парламентского цикла, - пяти лет[224]. Билль об исключении и отстранении от должности членов Палаты лордов был инициирован баронессой Хэйман в парламентской сессии 2014 - 2015 гг[225]. Положения Билля давали Палате лордов право путем простой резолюции исключать членов и отстранять их должности на срок, превышающий один парламентский цикл[226].

Билль получил широкую поддержку и был принят

26 марта 2015 года, став Актом об исключении и отстранении от должности членов Палаты лордов[227].

Как можно заметить (и как было отмечено ранее), второй этап процесса реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства - Палаты лордов - в период нахождения у власти коалиции консерваторов и либерал-демократов 2010 - 2015 гг. ознаменовался (постепенным) изменением позиции коалиционного правительства касательно реформы Палаты. От заявлений о полном неприятии частичных реформ, которые правительство делало после провала Билля о реформе летом 2012 года, в начале 2013 года коалиция перешла к заявлениям об оставлении всяких планов по реформе верхней палаты, закончив, наконец, поддержкой «мелкомасштабных» реформ, воплощенных в Акте о реформе Палаты лордов 2014 года и Акте об исключении и отстранении от должности членов Палаты лордов 2015 г.

Так, отвечая на вопрос об отношении правительства к биллю лорда Стила, в октябре 2012 года представитель Кабинет Х. Смит заявила, что проблемы, поднимаемые означенным биллем «...не настолько важны, чтобы сделать реформу Палаты лордов необходимой... Минимальные меры [билля] не являются альтернативой реформе. <...> Любые перемены должны включать введение в Палату избираемых членов»[228].

В феврале 2013 на заявление одного из членов Палаты лордов о том, что размер Палаты лордов и продолжающиеся назначения пожизненных пэров вызывает у членов Палаты беспокойство, и на последующее его замечание о том, что отказ заместителя премьер-министра поддержать билль лорда Стила является «просто неприемлемым», представитель Кабинета в Палате лордов, сославшись на взгляды Н. Клегга, ответил, что у правительства в данном парламентском цикле нет дальнейших планов по реформе Лордов[229].

Ситуация меняется в июне 2013 г. с разгоревшимся в Соединенном Королевстве скандалом о нелегальном лоббировании в Парламенте, где, в частности, были замешаны три члена Палаты лордов; в интервью британскому каналу ITV Н. Клегг заявляет о намерении правительства провести «широкий набор реформ» для возвращения «доверия людей к политикам»[230]. Как следствие, позиция правительства смягчается, но не настолько, чтобы поддержать билли с мелкомасштабными реформами Лордов: «У нас нет предложений по комплексному реформированию Палаты лордов... Я остаюсь уверенным в том, что демократия - это единственная серьезная реформа, в которой Палата лордов нуждается, но если у кого-то имеются предложения по насущным минимальным, техническим, хозяйственным изменениям, - например, по устранению из Палаты преступников, членов, которые Палату не посещают, <...> конечно же, мы готовы рассмотреть включение их в билли с более широким охватом...» - заявил заместитель премьер-министра в дебатах 4 июня, добавив, что он не видит нужды в отдельном билле по реформе Лордов[231].

Окончательная трансформация взглядов правительства и, в частности, взглядов заместителя премьер-министра на частичное реформирование верхней палаты (официально) происходит 9 июля 2013 г., когда Н. Клегг делает следующее заявление. Начав со стандартного «у правительства нет планов по крупной реформе Палаты лордов в этом парламентском цикле»[232], Н. Клегг добавляет: «Тем не менее, недавние события показали, что у нас осталась работа по приведению нашей политической системы в порядок... Это касается обеих палат Парламента. Поэтому, <…> если [у кого-то] существуют какие-то предложения по [внесению] «хозяйственных» изменений в Палату лордов, мы готовы их рассмотреть...»[233].

Реагируя на появившийся в риторике Кабинета лейтмотив «хозяйственных» реформ, для получения правительственной поддержки своего Билля Д. Байлз пытается в дебатах максимально под эту риторику подстроиться, характеризуя свой билль как «... “хозяйственный”, вносящий небольшие изменения билль, принимаемый с целью приведения вещей в порядок»[234], подчеркивая, что «…[билль] не является попыткой закрыть путь будущей реформе, <...> не имеет никакого отношения к дебатам об избираемости Лордов»[235]. Похожие эпитеты дает своему биллю и баронесса Хэйман[236].

В результате, эти два билля оказываются единственным «наследием» процесса реформирования верхней палаты, который период нахождения у власти коалиции консерваторов и либерал-демократов оставил в статутной книге Соединенного Королевства.

Итак, отправной точкой в деятельности коалиции по реформированию Палаты лордов стал черновой Билль по реформе Палаты лордов. Его (относительно радикальные) положения о введении в Палату избираемого элемента, составляющего 80 % от всего ее состава, иллюстрируют изначальную позицию правительственной коалиции по реформе Палаты. Провал правительственного Билля приводит к оставлению планов коалиции по реформе верхней Палаты и блокировке Кабинетом всех альтернативных предложений по мелкомасштабной реформе Лордов. Тем не менее, после скандала о нелегальном лоббировании в Парламенте коалиция меняет свою позицию, результатом чего является принятие двух частных биллей, создающих для членов Палаты статутные механизмы выхода в отставку и на пенсию, а также их исключения и временного отстранения от должности.

Таким образом, несмотря на намерения коалиции осуществить комплексную и радикальную реформу верхней палаты Парламента Соединенного Королевства, деятельность коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. по реформированию Палаты лордов ознаменовалась реформами постепенными и мелкомасштабными - но это является общей тенденцией процесса реформирования верхней палаты, как замечает исследователь Палаты лордов М. Расселл: реформа Лордов достигалась путем малых и постепенных изменений[236].

Заключение

Настоящее исследование концентрировалось на определении основных направлений и результатов реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в период деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. в контексте эволюции процесса реформирования верхней палаты британского Парламента.

В соответствии с задачами, поставленными в данной работе, в ходе исследования были сделаны следующие выводы.

Во-первых, исследование представлений о конституционном устройстве Соединенного Королевства, выработанных в парадигме британского конституционализма под влиянием классических для парадигмы работ У. Бэджета и А. В. Дайси, позволяет заключить, что центральным в британской конституции, определяемой ее исследователями как совокупность ключевых политических институтов, правил и принципов, определяющих отправление государственной власти, является принцип суверенитета Парламента. Обозначающая де-юре неограниченную законодательную власть «Монарха в Парламенте», на практике сформированная А. В. Дайси правовая доктрина парламентского суверенитета выражается в том, что правительство, обладающее большинством мест в Палате общин, способно, опираясь на парламентское большинство, обеспечить принятие любых своих законопроектов и, следовательно, самостоятельно претворить в жизнь значительные изменения конституционного устройства Соединенного Королевства. Иными словами, британская политическая система основана на принципе сильного правительства, легитимируемого законодательной властью; отсюда следует то, что институциональный контекст главного законодательного органа Соединенного Королевства ориентирован на сильную исполнительную, а не сильную законодательную, ветвь власти, способствуя, в части реформы верхней палаты британского Парламента, тем реформам, которые направлены на усиление Палаты общин (и контролирующего ее правительства) за счет ослабления Палаты лордов.

Во-вторых, рассмотрение исторического контекста процесса реформирования Палаты лордов, основными вехами которого стали Парламентские акты 1911 г. и 1949 г., Акт о пожизненных пэрах 1958 г., Акт о пэрах 1963 г. и Акт о реформе Палаты лордов 1999 г., позволяет резюмировать, что основной тенденцией всех реформ верхней Палаты было стремление инициировавшей эти реформы исполнительной власти усилить свои позиции в Парламенте, в частности, и в масштабах всего конституционного устройства, в целом. Хотя предпосылки для реформы верхней палаты возникли еще в XIX веке, со становлением демократической легитимности Палаты общин и связанной с этим утерей авторитета Палаты лордов, начало процессу реформирования последней положил конкретный случай - видя в заблокировавших проект бюджета Лордах угрозу беспрепятственному принятию своих законопроектов, правительство инициирует Парламентский акт 1911 г., существенно ограничивший (если не практически упразднивший) полномочия Палаты лордов; еще большее ограничение последовало в 1949 г. с принятием нового Парламентского акта. Акты 1958 г. и 1999 г., имея несколько другую логику, - видимого усиления Палаты лордов через увеличение ее легитимности, -тоже, на самом деле, преследовали вполне прагматичные и обуславливаемые институциональным контекстом Парламента цели. Возросшая в случае Акта 1958 г. легитимность Палаты лордов способствовала усилению инициировавшего реформу консервативного правительства, имеющего в виде наследственных пэров надежный оплот в верхней палате, на упразднение которого, в свою очередь, был нацелен принятый лейбористским правительством Т. Блэра Акт о реформе Палаты лордов 1999 г., удалявший из Палаты практически всех наследственных пэров. Несмотря на то, что Акты 1958 г. и 1999 г. прямо или косвенно способствовали повышению легитимности верхней палаты, они не поменяли устоявшийся баланс сил в отношениях между палатами Парламента, никак не увеличив полномочия Палаты лордов и, соответственно, никак не повлияв на принцип первенства Палаты общин. Другой тенденцией, заметной при исследовании процесса принятия вышеперечисленных биллей, является то, что последовательной, цельной реформы верхней палаты как таковой осуществлено не было; к принятию тех или иных актов при тех или иных правительствах приводили какие-то специфичные обстоятельства, реформа Лордов осуществлялась постепенно и частично, суммарно, тем не менее, означая большие изменения в положении верхней палаты.

В-третьих, что касается основных направлений процесса реформирования Палаты лордов в 2010 - 2015 гг., то период нахождения у власти коалиционного правительства консерваторов и либерал-демократов с точки зрения реформы верхней палаты эмпирически можно разделить на два этапа. Реформа Палаты лордов - поэтапная замена ее палатой преимущественно избираемой - была одним из пунктов основного программного документа коалиции - коалиционного соглашения. Вступив в должность, коалиция (и, особенно, заместитель премьер-министра, лидер Партии либеральных демократов Н. Клегг) развила бурную деятельность по воплощению этих своих намерений в жизнь, положив начало очередному витку дебатов о дальнейшей судьбе верхней палаты. Правительственные Проект билля о реформе Палаты лордов и непосредственно сам Билль о реформе Палаты лордов предполагали создание новой верхней палаты, на 80 % состоящей из избираемых членов и, благодаря своей новоприобретенной демократической легитимности, призванной служить противовесом излишне сильной исполнительной власти. Вместе с тем, стремясь сохранить первенство Палаты общин (а значит, косвенно, и самого правительства), реформаторы оставляли новую палату при ее старых полномочиях, которые за вековую историю реформы Палаты лордов были сведены к минимуму. Окруженный, таким образом, противоречиями и вызвавший разделения внутри Консервативной партии, правительственный Билль о реформе Палаты лордов потерпел неудачу, будучи отозванным правительством в августе 2012 года. С провалом правительственного Билля о реформе начинается второй этап процесса реформирования Палаты лордов в 2010 - 2015 гг., главной темой которого стала острая необходимость сокращения постоянно растущего из-за непрекращающихся назначений премьер-министром новых пэров размера верхней палаты. Ввиду оставления правительством всех намерений по реформе Палаты, инициатива в этом вопросе переходит к рядовым парламентариям; инициируется несколько частных биллей по введению для пэров статутных механизмов выхода в отставку, на пенсию, по отстранению и исключению членов из Палаты. Сталкиваясь с противодействием со стороны правительства, враждебно относящегося ко всем мелкомасштабным и отличающимся от предложенной им схемы реформам Палаты лордов, несколько таких биллей терпят неудачу. Тем не менее, разгоревшийся летом 2013 года политический скандал, связанный с нелегальным лоббированием в Парламенте, где были замешаны и несколько членов верхней палаты, меняет отношение правительства к мелкомасштабным реформам, в результате чего принимаются два частных акта, законодательно закрепляющих механизмы отстранения, исключения членов из Палаты, а также их выхода на пенсию и в отставку.

В-четвертых, как было отмечено в предыдущем пункте, на протяжении периода его пребывания у власти позиция коалиционного правительства относительно реформы Палаты лордов претерпела существенные изменения. Лейтмотив первого этапа реформы - «те, кто принимает законы, должны избираться теми, к кому эти законы относятся». Это содержалось в предисловии к правительственному черновому Биллю о реформе Палаты лордов; это повторял министр по политическим и конституционным реформам М. Харпер, свидетельствуя перед Комитетом по рассмотрению чернового Билля о реформе Палаты лордов; этим предварял дебаты по обсуждению Билля в Палате общин заместитель премьер-министра и лидер Партии либерал-демократов Н. Клегг. После провала правительственного Билля о реформе Палаты лордов риторика правительства несколько изменилась, проходя в своей трансформации несколько этапов. Сразу после неудачи правительственного законопроекта коалиция в лице Н. Клегга объявляет об оставлении всех планов по комплексной реформе верхней палаты, вместе с тем отвергая появлявшиеся предложения по мелкомасштабной и постепенной реформе Лордов, направленной на улучшение в ней рабочих практик и исправления законодательных лакун вроде невозможности для пэров выхода на пенсию. В отсутствие поддержки правительства неудачу терпят два частных билля с соответствующими вышеописанным нововведениями. Летом 2013 года для мелкомасштабных реформ Палаты открывается «окно возможностей»: после разгоревшегося скандала о нелегальном лоббировании в Парламенте позиция правительства меняется в сторону «хозяйственных реформ» Палаты лордов как более широкого направления реформ по возвращению доверия общественности. Воспользовавшись этим «окном возможностей», Д. Байлзом и баронессой Хэйман инициируются два билля по созданию в Палате лордов механизмов исключения и отстранения членов из Палаты, а также их выхода в отставку.

Итак, вместо закрепленной в коалиционном соглашении масштабной конституционной реформы по радикальному изменению состава Палаты лордов, которая подвела бы черту под вековым процессом реформирования верхней палаты, период правления коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. запомнится в истории процесса реформирования верхней палаты британского Парламента реформами мелкомасштабными, частичными, но очень значимыми для самой Палаты и ее членов; реформами, к которым коалиционное правительство не имело, по сути, никакого отношения, наоборот, изначально препятствуя их принятию. Как показывает история, частичность, относительная постепенность, возникновение как реакция на специфические проблемы и события были характерными чертами всех успешных реформ Палаты лордов. В принципе, этим характеризуется и типично британский подход к реформам; в этом можно увидеть специфику британского конституционного устройства - историчность, эволюционность, преемственность и гибкость[1].

Но результаты деятельности коалиции по реформированию Палаты лордов объясняются вышеперечисленными качествами британской конституции лишь отчасти. У. Бэджет писал, что реформы определяются «духом времени», настроениями, царящими в обществе, которые передаются членам Парламента и, соответственно, Кабинету как части этого общества и так находят отображение в инициируемых ими законах[2]. Зародившись еще в XIX веке, тенденция к все большей демократизации характеризовала развитие Соединенного Королевства и в XX веке; причиной всех реформ и всех призывов к реформам Палаты лордов, как показала вторая глава, считалась ее (демократическая) нелегитимность; однако же начатая в 1911 г. реформа, намеревавшаяся сделать Палату лордов легитимной, закончена так и не была, тем не менее, практически сведя на нет роль Палаты в законодательном процессе. Коалиционное правительство, как казалось, начало свой срок пребывание у власти с твердым намерением сделать Палату (по большей части) палатой избираемой; как показывают опросы, такие же настроения преобладали и в британском обществе, которое, в большинстве своем, полностью поддерживало предложения коалиционного Кабинета[3]. Учитывая это, правительство вполне могло вынести свои предложения по реформе Лордов на референдум; это рекомендовалось им и докладом Комитета по рассмотрению проекта билля о реформе Палаты лордов; на этом настаивали и многие участники обсуждения Билля в Палате общин, включая лейбористов и «бунтовавших» против Билля консерваторов. Но коалиция на это не пошла, и масштабной реформы не произошло. Почему?

Реформирование Палаты лордов в данной работе рассматривалось сквозь призму выводов парадигмы британского конституционализма и, в частности, институционального подхода, примененного исследователем А. Келсо в ее исследовании парламентских реформ. Институты, показывает А. Келсо, создают контекст, который определяет то, как акторы процесса реформирования видят саму цель реформы и стратегии по ее достижению[4]. Институциональный контекст - доминантные для данного института нормы и ценности - во многом определяется его историческим развитием; и институциональный контекст Парламента Соединенного Королевства прежде всего формировался под влиянием принципа парламентского суверенитета - (теоретически) абсолютной законодательной власти Парламента, которая после избирательных реформ XIX века и Парламентских актов 1911 и 1949 годов превратилась в абсолютную законодательную власть избираемой Палаты общин, и, косвенно, правительства, контролирующего большинство мест в нижней палате. Наличие такой институциональной доминанты имело непосредственные последствия для реформы верхней палаты: институциональный контекст Парламента способствовал и способствует тем реформам, которые направлены на усиление Палаты общин и контролирующего ее правительства. Это подтверждает исторически - все случившиеся реформы Палаты лордов прямо или косвенно были нацелены на усиление Палаты общин и правительства; поэтому они и никогда не доводились до конца, до замены назначаемой Палаты лордов палатой избираемой, что добавило бы ей демократической легитимности и сделало бы ее более успешным «противовесом» Палате общин и правительству. Это также явно демонстрируется и периодом пребывания коалиции 2010-2015 гг. у власти.