Если расценивать закон «О техническом регулировании» как ядро реформы системы установления обязательных требований, то необходимо признать, что данный нормативно-правовой акт имеет огромное социально-экономическое значение, поскольку направлен на установление новых более четких и понятных правил государственного регулирования требований к продукции, включая товары народного потребления, связанных с нею процессов, а также работ и услуг в интересах потребителей. С другой стороны, Закон предусматривает дальнейшую дебюрократизацию экономики, освобождение предпринимателей от мелочной опеки органов исполнительной власти, кардинальное повышение уровня правового регулирования в важной сфере деятельности.

Закон разработан в соответствии с практикой работы в данной области стран с развитой рыночной экономикой, требованиями международных экономических организаций, включая Всемирную торговую организацию. Это обстоятельство является необходимым условием интеграции России в мировой экономический процесс.

Давая общую оценку содержания Закона, следует сделать вывод о его революционном характере. Закон устраняет еще имевшиеся остатки методов административного управления экономикой в части регулирования требований к продукции (работам, услугам), процессам ее производства и использования. Закон устанавливает принципиально новую систему государственного нормирования в данной области, систему нормативной документации, коренным образом меняет роль и значение стандартизации и стандартов, вносит ясность во многие понятия, порядок функционирования различных институтов в данной области, включая организацию государственного контроля, кардинально меняет порядок установления требований к проведению работ и оказанию услуг.

Закон является комплексным законодательным актом РФ и устанавливает на высшем юридическом уровне на основе Конституции РФ:

- порядок разработки, принятия, применения и исполнения общеобязательных государственных требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации;

- порядок осуществления тех же процедур в отношении необязательных требований к указанным объектам, а также к работам и услугам;

- систему нормативных и рекомендательных актов, в которых закрепляются соответствующие требования к регулируемым объектам;

- порядок осуществления работ по стандартизации регулируемых объектов;

- порядок подтверждения соответствия регулируемых объектов обязательным или необязательным требованиям;

- порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением общеобязательных требований к регулируемым объектам;

- порядок информации и финансирования работ в регулируемой области.

Закон «О техническом регулировании» полностью заменяет Законы РФ «О сертификации продукции и услуг» и «О стандартизации», которые утратили силу со дня введения его в действие.

Важно также отметить, что в отличие от указанных законов, закон «О техническом регулировании» является актом прямого действия и решает практически большинство вопросов, которые ранее регулировались актами федеральных органов исполнительной власти.

Подробный анализ текста закона давался, например, в [Завидова, Крючкова, Шаститко, 2003], [БЭА, 2003]. В рамках данного доклада мы остановимся на нескольких вопросах, не нашедших должного освещения в предыдущих исследованиях.

1.1.1 Объекты технического регулирования

Одной из основных идей реформы технического регулирования является разделение объектов технического регулирования на две категории: те, на которые устанавливаются общеобязательные государственные требования и те, требования к которым исполняются на добровольной основе.

Объектами, на которые устанавливаются обязательные государственные требования, являются:

- продукция как таковая;

- процессы производства продукции (т.е. технологические требования ее изготовления);

- правила эксплуатации (применения, потребления) продукции;

- правила хранения продукции;

- правила перевозки продукции;

- правила реализации продукции;

- правила утилизации продукции.

Объектами, на которые могут устанавливаться только добровольно применяемые требования, также является продукция, процессы ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Дополнительно в эту категорию объектов технического регулирования включается выполнение работ и оказание услуг. Таким образом, можно сделать вывод, что в отношении работ и услуг государство не может устанавливать обязательных для исполнения требований.

Очевидно, что понятие продукции является важнейшим критерием для определения правил, применяемых к различным объектам технического регулирования.

Составляющими понятия продукции являются:

- материально-вещественная форма;

- целевое назначение для использования в хозяйственных целях;

- целевое назначение для использования в иных, не хозяйственных целях.

Для конкретного определения юридического содержания материально-вещественной формы необходимо обратиться к той области законодательства, которая определяет основные понятия в этой сфере, т.е. к гражданскому законодательству.

Согласно ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК) к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

Исходя из общей направленности Закона, из приведенного перечня к продукции могут быть отнесены вещи, иное имущество, результаты работы.

Иное имущество в данном случае следует рассматривать как совокупность вещей, т.е. материальных объектов. В соответствии со ст. 130 ГК вещи делятся на недвижимые и движимые. К недвижимым вещам относятся земельные участки и непосредственно связанные с землей объекты (водные объекты, леса и т.п.), а также здания и сооружения.

Все остальные вещи (за некоторым исключением) относятся к движимым.

Вещь может быть создана в результате осуществления работы по ее изготовлению (строительству).

Таким образом, под продукцией в законе «О техническом регулировании» следует понимать продукцию производственного назначения (машины, аппараты, приборы измерительные и испытательные, станки, оборудование и т.д.), товары народного потребления (включая такие как вода, электроэнергия, газ и т.д. и т.п.), здания и сооружения промышленно-производственного и иного общественного и государственного назначения, а также здания и сооружения, предназначенные для индивидуального (семейного) или коллективного использования.

Именно на объекты такого рода должны устанавливаться обязательные требования.

Иногда отнесение того или иного объекта к продукции может вызвать определенные затруднения.

При этом следует иметь в виду, что не на все вещи, которые могут считаться продукцией должны разрабатываться технические регламенты.

Практически состав такой продукции будет определяться программой разработки технических регламентов, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с п. 12 ст. 7 закона «О техническом регулировании».

В то же время закон не дает определение понятий «работа» и «услуга».

Если логически толковать абзацы 2 и 3 ст. 1 Закона, то необходимо сделать вывод, что на работы и услуги обязательные требования устанавливаться не могут. Однако это не совсем так.

Сущность понятия «работа» определена статьей 702 ГК, дающей описание договора подряда: у «работы», в отличие от услуги, имеется конечный результат, выраженный в материальной форме, который можно сдать (передать) заказчику. Статья 703 ГК уточняет характер работ, выполняемых по договору подряда: изготовление или переработка (обработка) вещи, либо другая работа с передачей ее результата заказчику.

В связи с отсутствием в ранее действовавшем законодательстве определения понятия «работы», государственный стандарт РФ (ГОСТ Р 50646-94) определил «работу» как «материальную услугу», в отличие от социально-культурных услуг, которые и являются собственно услугами.

Согласно упомянутому ГОСТу, материальная услуга (т.е. «работа» по ГК) обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности к «работе» могут быть отнесены бытовые работы, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, транспорта и др.

В этой связи следует отметить, что некоторые объекты регулирования, для которых устанавливаются обязательные требования (хранение, перевозка, утилизация продукции), по своей правовой природе в соответствии с ГК являются услугами, но услугами, результат которых имеет материальную форму (сохранение свойств продукции, перемещение ее) и связан с продукцией.

В силу этого такие услуги следует отличать от работ и услуг, результат которых не имеет материально-вещественной формы и не связан с продукцией. На такие работы и услуги обязательные требования не устанавливаются.

Таким образом, можно сделать вывод, что в абз. 2 ст. 1 закона «О техническом регулировании» речь идет об отдельных конкретных услугах, связанных с продукцией, а в абз. 3 - о всех остальных работах и услугах.

Следовательно, обязательные требования могут устанавливаться на процессы производства продукции, в том числе на процессы осуществления работы (например, выполняемые по договору строительного или бытового подряда), процессы эксплуатации продукции (товаров), ее хранения, перевозки, реализации и утилизации.

На услуги, не упомянутые в абз. 2 ст. 1, обязательные требования устанавливаться не могут, поскольку они не связаны с хранением, перевозкой, реализацией или утилизацией вещей. К таким услугам могут быть отнесены, в частности, услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные, по обучению, туристические и др.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что при оказании упомянутых услуг безусловно существуют определенные риски, требующие установления соответствующих норм безопасности. Такие нормы могут носить только обязательный характер.

Поэтому данная часть концепции реформы технического регулирования до сих пор является предметом оживленной дискуссии.

Следует отметить, что вопрос о включении работ и услуг в перечень объектов, на которые распространяются обязательные требования, по-разному решается в законодательстве различных стран. При этом страны Европейского сообщества тяготеют к исключению работ и услуг из перечня объектов технического регулирования, а страны-бывшие республики СССР, видимо под давлением старой советской системы установления обязательных требований, больше склонны к распространению обязательных требований как на продукцию, так и на работы и услуги.

Так, например, В соответствии с п. 1.3 ст. 1 Соглашения по техническим барьерам в торговле 1994 года Всемирной торговой организации (далее - Соглашение ТВТ ВТО) действие данного акта распространяется только на товары, включая промышленные и сельскохозяйственные товары. Далее в тексте соглашения указывается, что требования могут предъявляться не только к товарам, но и к связанным с ними процессам и методам производства, а также к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке или этикетированию в той степени, в которой они применяются к товару, процессу или методу производства.

Таким образом, под действие Соглашения ТВТ ВТО подпадают промышленные, сельскохозяйственные и другие товары, процессы и методы их производства, терминология, обозначения, упаковка, маркировка, этикетирование в той степени, в которой они применяются к товару, процессу или методу производства. Услуги не включаются в перечень объектов регулирования Соглашения ТВТ ВТО.

В то же время внутреннее украинское законодательство оперирует несколько другим понятийным аппаратом. Так, в ст. 4 закона Украины от 17 мая 2001 года № 2408-III «О стандартизации» установлено, что «объектами стандартизации является продукция, процессы и услуги (далее - продукция), в частности материалы, составляющие, оборудование, системы, их совместимость, правила, процедуры, функции, методы или деятельность». Ст. 1 Закона Украины от 17 мая 2001 года № 2406-III «О подтверждении соответствия» определяет понятие «продукция» как любое изделие, процесс или услугу, которая изготовляется, осуществляется ли предоставляется для удовлетворения общественных потребностей».

Национальное законодательство Республики Беларусь также включает услуги в состав объектов технического регулирования. В ст. 1 Закона Республики Беларусь от 5 января 2004 г. № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» указано, что «объекты технического нормирования, объекты стандартизации - [это] продукция, процессы ее разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации или оказание услуг». В соответствии со ст. 6 закона Республики Беларусь «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации» от 5 января 2004 г. № 269-З объектами оценки соответствия являются:

- продукция;

- процессы разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции; оказание услуг;

- система управления качеством;

- система управления окружающей средой;

- компетентность юридического лица в выполнении работ по подтверждению соответствия и (или) проведении испытаний продукции;

- профессиональная компетентность персонала в выполнении определенных работ, услуг;

- иные объекты, в отношении которых в соответствии с законодательством Республики Беларусь принято решение об оценке соответствия.

Национальное законодательство Республики Казахстан также допускает установление определенных обязательных требований к услугам. П. 2 ст. 3 Закона Республики Казахстан от 9 ноября 2004 года № 603-II ЗРК «О техническом регулировании» устанавливает, что «объектами технического регулирования являются продукция, услуга, процессы». Эта же норма встречается и в отношении объектов стандартизации в соответствии с Законом Республики Казахстан от 16 июля 1999 года № 433-I «О стандартизации».

Таким образом, вопрос о том, в какой степени работы и услуги могут являться объектами технического регулирования по-прежнему остается открытым. С нашей точки зрения, его решения возможно в рамках более глобальной задачи - формирования системы объектов технического регулирования в целом.

Уровень общности задач в сфере технического регулирования требует создания единой, адекватной и эффективно действующей системы технических регламентов, которые должны в своей совокупности содержать такой набор требований к объектам технического регулирования, реализация которого позволит обеспечить общий приемлемый уровень безопасности в масштабах страны. Огромная номенклатура объектов технического регулирования и сложность описания сценариев действия опасных факторов делает необходимым создание целостной системы технических регламентов, отвечающей обозначенным выше целям. Закон «О техническом регулировании» устанавливает, что исчерпывающее количество технических регламентов должно быть принято в течение семи лет со дня вступления закона в силу, то есть, до 2010 года система технического регулирования должна быть полностью сформирована.

Система технических регламентов должна охватывать все потенциально опасные объекты и сферы деятельности и обеспечивать для них приемлемый уровень безопасности. Эта система должна отвечать:

1. интересам национальной экономики,

2. уровню развития материально-технической базы,

3. уровню научно-технического развития,

4. международным нормам и правилам.

При формировании системы технических регламентов необходимо принимать во внимание:

- оптимизацию формирования предметных областей отдельных технических регламентов;

- обеспечение непересекаемости предметных областей отдельных технических регламентов;

- исключения дублирования требований к одним и тем же объектам технического регулирования в разных технических регламентах;

- обеспечения требований системности при формировании обшей структуры технических регламентов.

Все это в совокупности делает задачу формирования общей системы объектов технического регулирования и. соответственно, технических регламентов весьма нетривиальной. Мы вернемся к этой проблеме в следующем разделе.

1.1.2 Процедурные требования закона «О техническом регулировании»

Закон «О техническом регулировании» стал существенной инновацией с точки зрения обеспечения новой процедуры принятия регулирующих решений. Это первая попытка упорядочить процесс принятия регулирующих решений на уровне закона, которая может быть использована в качестве образца для других сфер экономического регулирования. Более того, заложенный в законе подход во многом соответствует тем мерам по повышению качества регулирования, которые реализовывались в рамках реформ регулирования в разных странах (см. врезку 1.1). Поэтому чрезвычайно важно проанализировать как само содержание установленных в законе норм, так и практику его применения.

Врезка 1.1. Содержание реформы регулирования в разных странах Подробнее см. [Крючкова (ред.), 2005]

В 1980-90 гг. во многих странах была предпринята реформа регулирования. Целью ее проведения являлось повышение общего качества регулирования, что должно способствовать повышению конкурентоспособности экономики государства, ускорению темпов ее развития и, соответственно, повышению уровня жизни граждан.

В значительном числе случаев основным элементом проводимой реформы являлось введение процедуры анализа воздействия регулирования (Regulation Impact Statement (RIS) в Австралии, Regulation Impact Analysis Statement (RIAS) - в Канаде, Regulation Impact Assessment (RIA) - в Великобритании) перед принятием любых регулирующих решений. Суть проведения такого анализа - убедиться в том, что регулирование действительно необходимо и является оптимальной опцией в существующих условиях. В ряде стран жесткая процедура оценки последствий регулирования не вводилась, но декларировались общие принципы, при которых меры регулирующего воздействия вводятся только в случае, когда доказана их целесообразность. Степень детальности анализа, наличие четко зафиксированной структуры и процедуры его проведения варьируется от страны к стране.

Пионерами во введении процедур формализованной оценки регулирующего воздействия были Австралия и Новая Зеландия. С середины 90-х годов этот механизм широко применяется в разных странах. Начиная с 2004-2005 гг. оценка регулирующего воздействия становится обязательной для нормативных документов ЕС.

Анализ воздействия регулирования предполагает сравнения различных возможных вариантов решения проблемы с точки зрения соотношения издержек и выгод. Государственное регулирование вводится тогда и только тогда, когда доказано, что оно является наилучшим вариантом решения проблемы.

Важной частью системы оценки регулирующего воздействия является механизм публичных консультаций с заинтересованными сторонами. Отчет о проведении таких консультаций, высказанных позициях и учете этих позиций является составной частью отчета об оценке регулирующего воздействия. Отчет о регулирующем воздействии является документом, который в обязательном порядке прилагается к проекту нормативного акта при внесении его в законодательные органы.

Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов (химическую, биологическую, ядерную и радиационную безопасность, взрывобезопасность и т.п.). Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории страны и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

В законе подробно описан порядок разработки и принятия технических регламентов (ст.9), который является весьма нетипичным для российской нормотворческой практики.

Во-первых, в законе прямо указывается, что разработчиком технического регламента может быть любое лицо. Таким образом, разработка системы обязательных требований перестает быть монополией государства. Иными словами правила, определяющие условия создания технических регламентов, допускают конкуренцию на институциональном рынке, что может оказать существенное влияние не только на масштабы деятельности по подготовке технических регламентов, но и на качество законопроектов.

Во-вторых, вся процедура разработки технического регламента должна быть максимально открытой. Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию обязан опубликовать уведомление о разработке проекта технического регламента в своем печатном органе и в электронной форме в информационной системе общего пользования (в Интернете). В уведомлении указывается цель разработки регламента, обосновывается необходимость такой разработки, указывается, к каким объектам он применяется, каким образом можно ознакомиться с проектом, данные разработчика. После опубликования уведомления проект технического регламента должен быть доступен для ознакомления всех заинтересованных лиц. Срок публичного обсуждения проекта технического регламента с момента опубликования уведомления не может быть меньше 2 месяцев. Обязанность предоставления копии проекта технического регламента возлагается на его разработчика. Соответственно, должно публиковаться и уведомление о завершении публичного обсуждения технического регламента, в котором, в частности, перечисляются полученные в письменной форме замечания заинтересованных лиц.

Проект федерального закона о техническом регламенте может быть внесен в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы.

Согласно ст. 104 Конституции РФ такими субъектами являются Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

Эти органы и должностные лица вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов по любым вопросам, в том числе проекты федеральных законов о техническом регламенте.

Право законодательной инициативы только по вопросам их ведения принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему арбитражному Суду РФ.

Некоторые законопроекты, в том числе, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. К таким законопроектам могут быть отнесены и проекты федеральных законов о технических регламентах, если они предусматривают расходы из федерального бюджета. Такое заключение должно быть получено до внесения законопроекта в Государственную Думу, отрицательное заключение может явиться одной из причин отказа от внесения законопроекта.

Закон «О техническом регулировании» (п. 7 ст. 9) предусматривает перечень документов, необходимых для внесения проекта федерального закона о техническом регламенте в Государственную Думу. Это:

· обоснование необходимости принятия технического регламента с указанием тех требований, которые отличаются от положений международных стандартов или обязательных требований, действующих в России на момент разработки проекта;

· финансово-экономическое обоснование проекта;

· документы, подтверждающие, публикацию уведомления о разработке проекта и о завершении публичного обсуждения технического регламента;

· перечень полученных замечаний.

По сравнению с общими процедурами существенной новацией является включение в пакет документов последних двух позиций.

Таким образом, разработчик проекта технического регламента должен обратиться к одному из упомянутых субъектов права законодательной инициативы по своему выбору с просьбой о внесении законопроекта в Государственную Думу и приложить все предусмотренные документы.

Отказ субъекта права законодательной инициативы в удовлетворении просьбы не лишает разработчика права обратиться к другому субъекту этого права.

Собственно проект технического регламента и весь пакет документов к нему направляется Государственной Думой для получения отзыва в Правительство РФ.

Указанный отзыв дается по существу проекта федерального закона уже внесенного в Государственную Думу. В отзыве Правительства РФ должно быть учтено заключение экспертной комиссии по техническому регулированию.

Обязательна также публикация проекта закона о техническом регламенте, принятого в первом чтении (и в издании органа по техническому регулированию, и в электронной форме).

К опубликованному проекту в установленный срок могут быть направлены поправки, которые публикуются только в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме не позднее, чем за месяц до рассмотрения законопроекта во втором чтении.

Федеральный орган по техническому регулированию обязан опубликовать проект федерального закона в течение десяти дней с момента оплаты публикации.

Порядок опубликования проекта и размер платы за это определяется Правительством РФ.

Проект федерального закона, подготовленный ко второму чтению, снова направляется Государственной Думой на отзыв Правительству РФ не позднее, чем за месяц до второго чтения. Правительство РФ направляет отзыв в Государственную Думу, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию, в течение месяца.

Экспертные комиссии по техническому регулированию осуществляют экспертизу только проектов технических регламентов.

Закон определяет рамочный состав комиссий. Порядок их создания и деятельности утверждается Правительством РФ, а персональный состав - федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.

Заключения экспертных комиссий подлежат обязательному опубликованию в тех же изданиях, где публикуются уведомления, предусмотренные Законом.

Порядок опубликования заключений и размер платы за это устанавливается Правительством РФ.

Положение о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию утверждено постановлением Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513.

Из самого факта принятия технических регламентов федеральными законами следует, что они будут опубликованы и окажутся доступными для всех заинтересованных лиц. В этом еще одно выгодное отличие новой системы от существующего порядка установления обязательных требований в ГОСТах, СНиПах и СанПиНах, которые в открытой печати не публиковались и для широкой публики были просто недоступны. Это облегчит соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований, ведь значительная часть их нарушений на сегодня является следствием не умысла, а незнания. Новый закон позволит также избежать достаточно часто встречающихся на сегодняшний день ситуаций, когда в договоре содержится ссылка на ГОСТ, СНиП или другой документ, а одна из сторон не в состоянии ознакомиться с содержанием этого документа. Эта ситуация типична, например, для жилищно-коммунальной сферы. В договоре с потребителем может быть сказано, что качество, например, питьевой воды должно соответствовать ГОСТу, а сами параметры качества не указаны. Ознакомиться с ГОСТом у рядового потребителя возможности практически нет.

Итак, в рамках предложенной процедуры должно обеспечиваться:

· ограничение ведомственного нормотворчества по установлению обязательных требований;

· отсутствие монополии на разработку технических регламентов;

· публичность обсуждения проектов технических регламентов заинтересованными сторонами и обязанность разработчика проекта регламента реагировать на полученные замечания;

· возможность при принятии решения оценить не только сам текст законопроекта, но и поступившие замечания.

Таким образом, предлагаемая схема является безусловным шагом вперед по сравнению со «стандартными» методами разработки и принятия нормативных актов, имеющих существенное воздействие на хозяйствующих субъектов.

В то же время следует отметить ряд практических проблем, связанных с применением указанных процедур. В частности, существует противоречие между общими процедурами законопроектных работ Правительства и специальными процедурами, заложенными в Законе. В принципе, подобная ситуация не является уникальной: в частности, специальные процедуры предусмотрены в России для бюджетного законодательства. Однако для разрешения существующей ныне коллизии представляется целесообразными внесение изменений в Регламенты Правительства и Государственной Думы, которые учитывали бы положения закона «О техническом регулировании» и специфику разработки технических регламентов.

Кроме того, в Регламенте Правительства Российской Федерации, определены федеральные органы исполнительной власти, которым в обязательном порядке необходимо направлять на заключение проекты нормативных правовых актов. Проекты нормативных правовых актов до внесения в Правительства Российской Федерации направляются на заключение в Минюст России, который дает оценку нормативного акта на предмет соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также правил юридической техники. Проекты нормативных правовых актов, оказывающих влияние на расходы или доходы соответствующих бюджетов, направляются на заключение в Минфин России. Проекты нормативных правовых актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, направляются в Минэкономразвития России.

Учитывая специфическую техническую направленность документов, а также особую общественную значимость установления государством обязательных требований к объектам технического регулирования, по нашему мнению, проекты нормативных правовых актов, относящихся к сфере технического регулирования, должны в обязательном порядке направляться на экспертизу в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию для определения соответствия нормам и положениям законодательства, регулирующего соответствующую сферу.

В связи с детальным изложением в Законе порядка разработки проекта технического регламента возникает вопрос о последствиях нарушения процедур, предусмотренных этим порядком до передачи проекта в Государственную думу.

По своему характеру практически все упомянутые процедуры, в том числе процедуры, связанные с публикацией уведомлений, их содержанием, сроками опубликования, обеспечением возможности ознакомления с проектом, получения копий проекта и замечаний к нему в соответствии с Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» могут быть отнесены к понятию «информация».

Непредставление этой информации, нарушение сроков ее представления или требований к содержанию является нарушением права государственных органов, организаций и граждан на получение информации, предусмотренного Конституцией РФ (ст. 24) и Законом N 24-ФЗ.

Согласно ст. 24 данного закона отказ в доступе к открытой информации или представление недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке.

Дела этой категории подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции или арбитражными судами в зависимости от статуса заявителя и характера его прав и интересов, которые нарушены. В арбитражных судах жалобы на действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц рассматриваются, если затронуты права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности (п. 2 ст. 29 АПК).

Дела рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами субъектов РФ (п. 1 ст. 34 АПК) по месту нахождения указанных органов и лиц в порядке, установленном АПК для рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. 22 и 24 АПК).

В остальных случаях дела данной категории рассматриваются судами общей юрисдикции.

При этом, в соответствии п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2, дела об оспаривании действий (бездействия) указанных органов и лиц, если они являются разработчиками проектов технических регламентов, должны рассматриваться в порядке, установленном ГПК РФ для дел, возникающих из публичных правоотношений, а дела, в которых разработчиками проектов являются учреждения, предприятия, организации, их объединения и общественные объединения - по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

Лица, в отношении которых совершены эти действия (бездействие) имеют право на возмещение понесенного ущерба в соответствии с гражданским законодательством.

При этом следует иметь ввиду, что причинителем ущерба должен считаться разработчик проекта технического регламента, который согласно Закону обязан публиковать и представлять установленную информацию о проекте.

Учитывая большой объем и характер работы, необходимость серьезных финансовых затрат можно предположить, что разработчиками, как правило, будут организации.

Руководители, служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации, несут ответственность в соответствии с уголовным законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

Уголовная ответственность за указанные правонарушения предусмотрена двумя статьями Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК).

Статья 140 УК предусматривает ответственность за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан. Данная статья может быть применена, если разработчиком проекта технического регламента являются органы и организации, в которых имеются должностные лица.

Содержание технического регламента охватывает вопросы безопасности жизни и здоровья граждан, их имущества и предпринимательской деятельности.

Поэтому круг лиц, права и свободы которых непосредственно затрагиваются проектом технического регламента, является практически неограниченным.

Статья 287 УК (ч. 1) предусматривает ответственность за неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной или ложной информации Совету Федерации или Государственной Думе Федерального Собрания РФ или Счетной палате РФ, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставить такую информацию.

Административная ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации, в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации предусмотрена ст. 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Указанная норма отличается от диспозиции ст. 140 УК более широким набором составов правонарушений, включающих нарушение сроков предоставления документов и материалов, а также непредоставление любой информации, предусмотренной законом.

Кроме того, для наступления ответственности по ст. 5.39. КоАП РФ не требуется причинения гражданину какого-либо вреда, как это предусмотрено ст. 140 УК РФ.

Гражданско-правовая ответственность государственных органов, организаций, их руководителей и иных служащих, виновных в незаконном ограничении доступа к информации или предоставлении недостоверной информации, состоит в возмещении ущерба, причиненного этими действиями (бездействием).

Основанием такой ответственности является нарушение разработчиками проектов технических регламентов обязанностей, предусмотренных Законом.

Нарушение обязанностей в области предоставления информации о разработке проекта технического регламента может объективно привести к невозможности принять участие в публичном обсуждении проекта, представления замечаний на проект или ознакомления с ними.

Следствием этого может быть принятие технического регламента с требованиями, которые могут привести организацию или индивидуального предпринимателя к необходимости дополнительных финансовых затрат на производство, перевозку, реализацию продукции или к уменьшению размера дохода, а в отношении граждан - к нарушению их права на безопасность используемой продукции и процессов.

Таким образом, гражданско-правовая ответственность в данном случае состоит во взыскании с виновного понесенных убытков.

Несоблюдение установленных Законом процедур разработки проекта технического регламента влечет кроме изложенных мер ответственности за нарушение права на информацию также невозможность внесения проекта в Государственную Думу и рассмотрения его в ней.

Это обстоятельство может также явиться одним из оснований для оспаривания требований технического регламента по существу, при наличии соответствующих условий.

Поскольку технический регламент может быть принят федеральным законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ, оспаривание положений технического регламента должно осуществляться в порядке, установленном для оспаривания упомянутых актов в суде.

Подведомственность и подсудность этой категории дел различным судам определяется в зависимости от уровня оспариваемого акта и правового статуса заявителя.

Согласно ст. 245 ГПК РФ суды общей юрисдикции рассматривают все дела об оспаривании нормативных правовых актов по заявлениям граждан, организаций, прокурора, если их рассмотрение не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ граждане и организации вправе обратиться суд с заявлением о признании соответствующего акта противоречащим закону, если считают, что этим актом нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Граждане и организации вправе обратиться с таким заявлением, если техническим регламентом установлены требования, не отвечающие целям их принятия и нарушающие их права, установленные, например, Законом РФ о защите прав потребителей. Если суд установит, что технический регламент не соответствует целям его принятия, указанным в ст. 6 Закона, он должен признать его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного времени, определенного судом (п. 2 ст. 253 ГПК РФ).

Дела об оспаривании нормативных указов Президента РФ и нормативных постановлений Правительства РФ подсудны Верховному Суду РФ в качестве суда первой инстанции (ст. 27 ГПК РФ).

Порядок производства по делам данной категории установлен в гл. 23 и 24 ГПК РФ.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ рассматриваются арбитражными судами, если федеральным законом это отнесено к их компетенции.

Поскольку специальной такой нормы по поводу оспаривания технических регламентов не имеется, дела об оспаривании этих актов, принятых Президентом РФ или Правительство РФ также подсудны Верховному Суду РФ, и должны рассматриваться по упомянутым правилам ГПК РФ (см. п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»).