Анализ проблемы создания системы технического законодательства и технического регулирования в России
Разработка концептуального подхода к созданию системы технического законодательства и технического регулирования в России. Изучение вопросов оценки соответствия, в том числе вопросов построения национальной системы аккредитации в Российской Федерации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | доклад |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 10.10.2017 |
| Размер файла | 168,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
9
О требованиях к безопасности объектов технического регулирования, необходимых для обеспечения ветеринарно-санитарного и фитосанитарного благополучия на территории Российской Федерации
10
О безопасности химической продукции, процессов ее хранения, перевозки, реализации, применения и утилизации
11
О безопасности химических производств
12
О безопасности процессов производства, применения, хранения, перевозки, реализации и утилизации токсичных и высокотоксичных веществ
13
О безопасности горючих, окисляющих и воспламеняющихся веществ, процессов их производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации
14
О безопасности взрывчатых веществ и боеприпасов, процессов их производства, применения, хранения, перевозки, реализации и утилизации
-
15
О безопасности пиротехнических составов и содержащих их изделий, процессов их производства, применения, хранения, перевозки, реализации и утилизации
16
О ядерной и радиационной безопасности объектов ядерного топливного цикла
17
О ядерной и радиационной безопасности объектов, сооружений и комплексов с ядерными реакторами
18
О ядерной и радиационной безопасности при обращении с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиационными источниками
19
О безопасности машин и оборудования
+
+
+
Безопасность продукции машиностроения
20
О безопасности низковольтного оборудования
+
+
+
Безопасность низковольтного оборудования
21
О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением свыше 0,07 МПа или при температуре нагрева воды свыше 115°С
+
+
+
Безопасность сосудов, работающих под давлением
+
+
-
Безопасность водонагревательных котлов
22
О безопасности устройств и систем, использующих водород
23
О безопасности подъемно-транспортного оборудования и процессов его эксплуатации
24
О безопасности лифтов
+
+
+
Безопасность лифтов
25
О безопасности производственных процессов добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых
26
О безопасности производственных процессов добычи, транспортировки и хранения нефти и газа
27
О безопасности производственных процессов нефтехимической промышленности
28
О безопасности производственных процессов и систем газоснабжения
+
+
+
Безопасность газорасходных установок
29.
О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов
30
О безопасности электрических станций и сетей
31
О безопасности процессов металлургических производств
32
О безопасности строительных материалов и изделий
+
+
+
Требования к строительным изделиям
Безопасность строительных изделий (ЕврАзЭС)
33
О требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения
-
-
+
Безопасность зданий и сооружений
34
О безопасности гидротехнических сооружений
35
О безопасности автотранспортных средств
+
+
+
О безопасности транспортных средств и их компонентов
36
О требованиях к конструктивной безопасности автотранспортных средств
37
О безопасности железнодорожного транспорта и связанной с ним инфраструктуры
38
О безопасности метрополитенов
39
О безопасности речного транспорта и связанной с ним инфраструктуры
40
О безопасности морского транспорта и связанной с ним инфраструктуры
41
Об обеспечении безопасности авиационной техники при её разработке, производстве, ремонте и испытаниях
42
О требованиях к обеспечению безопасности при разработке, производстве, ремонте и испытаниях специальных воздушных судов
43
О требованиях к обеспечению безопасной эксплуатации авиационной техники и связанной с ней инфраструктуры
44
О безопасности ракетных и космических комплексов научного и социально-экономического назначения, наземной космической инфраструктуры и сопряженных с ними технических средств в процессе их создания, эксплуатации и утилизации
45
О безопасности информационных технологий
46
О требованиях к средствам обеспечения безопасности информационных технологий
47
О безопасности микробиологических и биотехнологических производств и их продукции
48
О безопасности лакокрасочных материалов и растворителей
-
-
+
О безопасности лакокрасочных материалов и растворителей
49
О безопасности синтетических моющих средств и товаров бытовой химии
-
-
+
О безопасности синтетических моющих средств и товаров бытовой химии
50
О требованиях к бензинам, дизельному топливу и другим горюче-смазочным материалам
+
+
+
Требования к бензинам и дизельному топливу
51
О безопасности продукции целлюлозно-бумажной промышленности и процессов ее производства
-
-
+
О безопасности продукции целлюлозно-бумажной промышленности
52
О безопасности продукции деревообработки
-
-
+
О безопасности продукции деревообработки
53
О безопасности водных ресурсов водных объектов в местах водопользования и водоотведения, питьевой воды, а также процессов водоснабжения
+
-
-
О воде питьевой
54
О требованиях к безопасности зерна, процессов его производства, хранения, перевозки, реализации, переработки и утилизации
+
-
-
О зерне
55
О требованиях к безопасности пестицидов, процессов их испытаний, производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации
56
О требованиях к безопасности технических средств и процессов применения пестицидов
57
О требованиях к безопасности удобрений, процессов их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации
58
О требованиях к безопасности технических средств и процессов применения удобрений
59
О требованиях к безопасности кормов и кормовых добавок
60
О требованиях к безопасности лекарственных средств для животных, процессов их разработки, испытания, производства, изготовления, хранения, перевозки, реализации, применения и утилизации
-
-
+
О безопасности лекарственных средств
61
О требованиях к биологической безопасности растений, ввозимых на территорию Российской Федерации
62
О требованиях к биологической безопасности животных, ввозимых на территорию Российской Федерации
63
О требованиях к биологической безопасности и безвредности генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) растений
64
О безопасности тракторов, сельскохозяйственных машин и машин для лесного хозяйства
+
+
+
О безопасности сельскохозяйственных и лесных тракторов и прицепов
О безопасности тракторов, сельскохозяйственных машин (ЕврАзЭС)
65
О требованиях к безопасности продукции и сырья животного происхождения
66
О требованиях к безопасности пищевых продуктов и процессов их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации
67
О требованиях к безопасности продуктов детского питания, процессов их производства, хранения, перевозки и реализации
68
О требованиях к безопасности пищевых продуктов, производимых из сырья, полученного генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) растений и животных
69
О требованиях к безопасности лекарственных средств, процессам их разработки, изготовления, производства, испытания, хранения, перевозки, реализации, применения и утилизации
-
-
+
О безопасности лекарственных средств
Правила производства и контроля качества лекарственных средств
70
О требованиях к безопасности медицинской техники и изделий медицинского назначения
+
+
+
Медицинское оборудование
71
О требованиях к биологической безопасности имплантантов
+
+
+
Активные имплантируемые медицинские приборы
72
О требованиях к безопасности гемотрансфузионных растворов, биокомпонентов и технических средств, используемых в инфузионной терапии
73
О требованиях к техническим средствам реабилитации инвалидов
74
О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков
+
+
+
О безопасности игрушек
2.2 Инициативная разработка технических регламентов
В соответствии с Законом «О техническом регулировании» разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо. Разработка технических регламентов как в рамках Программы (за счет средств федерального бюджета), так и инициативным путем позволяет обеспечить, во-первых, эффективное использование бюджетных средств, во-вторых, привлечение к разработке технических регламентов широкого круга заинтересованных лиц.
Всего с декабря 2003 г. по декабрь 2004 г. были опубликованы уведомления о разработке 50 проектов технических регламентов, по 37 проектам опубликованы уведомления об окончании публичного обсуждения. Полный перечень соответствующий проектов приведен на сайте Минпромэнерго России www.mte.gov.ru Это показывает, что существует достаточно серьезный интерес к разработке технических регламентов. Среди разработчиков проектов коммерческие организации, отраслевые ассоциации и союзы, научно-исследовательские институты, государственные унитарные предприятия. На рисунке 2.2. приведено распределение технических регламентов по типам разработчиков.
Рисунок 2.2. Инициативная разработка технических регламентов: распределение по статусу разработчика
Следует отметить, что в числе разработчиков на сегодняшний день преобладают государственные структуры (ФГУ, ГУПы и т.п.). Это связано в том числе и с тем, что прежде всего специалисты государственных органов имеют опыт разработки обязательных требований в различных сферах, в том числе «старых» стандартов, санитарных норм и правил и т.п. На наш взгляд, это не совсем нормальная ситуация. Перспективной можно считать задачу активизации бизнес-сообщества в процессе разработки технических регламентов. С нашей точки зрения, такого рода активизация может произойти после принятия Государственной Думой хотя бы с первом чтении хотя бы одного технического регламента, разработанного в инициативном порядке. И мы снова возвращаемся к вопросу взаимоувязки государственной программы и инициативной разработки технических регламентов. На наш взгляд, помимо финансирования разработки технических регламентов из средств государственного бюджета, роль Правительства в формировании системы технических регламентов должна быть и в том, что оно выступает в качестве субъекта законодательной инициативы. При этом, с нашей точки зрения, отнюдь не обязательно, чтобы Правительство выступало в этой роли только по техническим регламентам, разработанным в рамках государственной программы. На наш взгляд, в перспективе, государственная программа должна состоять из 2 частей: регламенты, разработка которых финансируется из госбюджета и регламенты, финансируемые из других источников, по которым Правительство готово выступить в качестве субъекта законодательной инициативы (естественно, если содержание проекта удовлетворит Правительство).
Говоря об инициативной разработке технических регламентов, хотелось бы остановиться еще на одной проблеме. В соответствии с пунктом 4 статьи 9 Закона «О техническом регулировании» разработчик проводит публичное обсуждение проекта технического регламента. Форма проведения публичных обсуждений законом не определена. Поэтому помимо сбора разработчиками письменных замечаний с февраля 2004 г. в Государственной Думе Российской Федерации проводятся общественные обсуждения проектов технических регламентов.
С 20 февраля по 12 ноября 2004 г. было проведено 20 общественных обсуждений, на которых было обсуждено 37 проектов технических регламентов. 7 проектов, представленных к обсуждению, позиционировались разработчиками в качестве общих технических регламентов. 30 проектов представляли собой специальные технические регламенты.
Только 6 из 37 обсужденных проектов были признаны по своей концепции и структуре соответствующими целям реформы технического регулирования, однако требующими дальнейшей доработки. Замечания, высказанные по отношению к этим проектам, носили в основном технико-юридический характер. Данные проекты также не вызвали существенных споров. Это - проекты о парфюмерно-косметической продукции, о пивоваренной продукции, о низковольтном оборудовании, о колесных транспортных средствах, кабельных изделиях, молочных продуктах.
8 из обсуждаемых проектов были безоговорочно признаны непригодными к дальнейшей доработке и обсуждению (на презервативы, зажигалки, контроль качества лекарственных средств, повышение экологии транспорта, специальную информацию по безопасности химической продукции, метод соединения труб, грузозахватные механизмы, электрическую безопасность в электроэнергетике). Данные проекты охватывают слишком узкую сферу технического регулирования или вовсе не являются предметом технического регулирования.
Остальные проекты технических регламентов, представленные к обсуждению, вызвали споры по поводу их концепции или целесообразности их принятия, а также соответствия целям и задачам реформы технического регулирования. Данные проекты были рекомендованы к дальнейшей тщательной доработке с учетом мнений всех заинтересованных сторон.
Проведение подобных публичных слушаний позволяет, во-первых, четче определить требования к структуре и содержанию технических регламентов, во-вторых, выявить и согласовать интересы различных сторон, в-третьих, обеспечить обратную связь для определения государственной политики в области технического регулирования.
Следует отметить, что проведение общественных слушаний не заменяет других форм публичного обсуждения, прежде всего сбор письменных комментариев заинтересованных лиц. Прежде всего письменные замечания являются основой документов о публичном обсуждении, входящих в пакет, сопровождающий проект технического регламента при внесении его в Государственную Думу.
На наш взгляд, поддержка инициативной разработки технических регламентов и разнообразных форм публичных обсуждений их проектов, в том числе общественных слушаний, должна стать одним из приоритетов государственной политики в сфере технического регулирования.
2.3 Внесение изменений в законодательство в связи с принятием технических регламентов
Одним из важнейших вопросов реформы технического регулирования является изменение законодательства и приведение его в соответствие с законом «О техническом регулировании.
В настоящее время значительное количество законов, не говоря уже о других нормативно-правовых актах, содержат более или менее существенные противоречия закону «О техническом регулировании». Во врезке 2.1 дан перечень основных из них (который, скорее всего, не является исчерпывающим).
Врезка 2.1. Список нормативно-правовых актов, которые необходимо привести в соответствии с законом «О техническом регулировании»
1.Законодательство о предпринимательстве
1. Гражданский кодекс Российской Федерации
2. Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей»
3. Федеральный закон от 18 июля 1995 года № 108-ФЗ «О рекламе»
4. Закон Российской Федерации от 20 февраля 1992 года№ 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле»
5. Федеральный закон от 14 июня 1995 года № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»
6. Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»
7. Закон РСФСР от 26 июня 1991 года № 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"
8. Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»
9. Федеральный закон от 9 июля 1999 года № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»
2. Законодательство о государственных закупках (нуждах)
10. Федеральный закон от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»
11. Федеральный закон от 2 декабря 1994 года № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»
12. Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»
3. Ресурсное законодательство (природопользование)
13. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»
14. Федеральный закон от 20 июня 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»
15. Федеральный закон от 29 января 1997 года «Лесной кодекс Российской Федерации»
16. Водный кодекс РФ
17. Федеральный закон от 31 марта 1999 года№ 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»
18. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»
19. Федеральный закон от 3 апреля 1996 года№ 28-ФЗ «Об энергосбережении»
20. Федеральный закон от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»
21. Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»
4. Законодательство об охране окружающей среды
22. Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»
23. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
24. Федеральный закон от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»
25. Федеральный закон от 19 июля 1998 года № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»
26. Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»
5. Законодательство об охране здоровья, санитарно-эпидемиологическом благополучии, общественной нравственности
27. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1
28. Федеральный закон от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических и психотропных веществах»
29. Федеральный закон от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»
30. Федеральный закон от 22 июня 1998 года № 86-ФЗ «О лекарственных средствах»
31. Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»
32. Федеральный закон от 10 июля 2001 года№ 87-ФЗ «Об ограничении курения табака»
33. Федеральный закон от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»
34. Федеральный закон от 29 апреля 1999 года № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»
6. Законодательство о сельском хозяйстве и животном мире
35. Федеральный закон от 10 января 1996 года№4-ФЗ «О мелиорации земель»
36. Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире»
37. Федеральный закон от 3 августа 1995 года № 123-ФЗ «О племенном животноводстве»
38. Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»
39. Федеральный закон от 19 июля 1997 года № 109-ФЗ «О безопасности обращения с пестицидами и агрохимикатами»
40. Федеральный закон от 17 декабря 1997 года№ 149-ФЗ «О семеноводстве»
41. Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 100-ФЗ «Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса»
42. Федеральный закон от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»
43. Федеральный закон от 5 июля 1996 года № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»
44. Федеральный закон от 5 декабря 1998 года № 183-ФЗ «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки»
7. Законодательство о труде и социальной поддержке
45. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ
46. Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»
47. Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»
48. Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»
8. Законодательство о транспорте, авиации и космической деятельности
49. Федеральный закон от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»
50. Федеральный закон от 10 января 2003 года № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»
51. Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 года № 24-ФЗ
52. Федеральный чакон от 30 апреля 1999 года № 81-ФЗ «Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации»
53. Федеральный закон от 8 января 1998 года № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации»
54. Закон Российской Федерации от 20 августа 1993 г. № 5663-1 «О космической деятельности»
9. Законодательство о безопасности
55. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4871-1 «Об обеспечении единства измерений»
56. Федеральный закон от 19 июня 1995 года № 89-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием законов Российской Федерации «О стандартизации», «Об обеспечении единства измерений», «О сертификации продукции и услуг»
57. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года№ 69-ФЗ «О пожарной безопасности»
58. Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»
59. Федеральный закон от 27 июля 1997 года№ 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»
60. Федеральный закон от 2 января 2000 года № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»
10. Административное законодательство
61. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»
62. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».
63. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. №134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)».
64. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года№ 1026-1 «О милиции»
65. Федеральный закон от 13 декабря 1996 года№ 150-ФЗ «Об оружии»
66. Таможенный кодекс Российской Федерации
67. Закон Российской Федерации от 27 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»
68. Федеральный закон от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»
69. Федеральный закон от 13 октября 1995 года № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»
70. Федеральный закон от 29 декабря 2001 года № 386-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»
11. Законодательство о связи и информации
71. Федеральный закон от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»
72. ФЗ «О связи»
73. Федеральный закон от 4 июля 1996 года № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»
12. Градостроительное законодательство и земельное законодательство
74. Градостроительный кодекс Российской Федерации
75. Земельный кодекс РФ
76. ФЗ «О землеустройстве»
77. ФЗ «О земельном кадастре»
78. Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 209-ФЗ «О геодезии и картографии»
Изменения в законодательстве должны касаться следующих блоков вопросов:
- Редакционная (терминологическая) правка - приведение законов в соответствие с законом «О техническом регулировании» в части используемых терминов, понятий, определений;
- Приведение законов в соответствие с законом «О техническом регулировании» в части регулирования отношений в области оценки соответствия (в том числе контроль, надзор, выдача согласований, разрешений, заключений по результатам проверок на соответствие обязательным требованиям);
- Изменение объектов, подлежащих техническому регулированию (оценке соответствия, принятию в отношении них обязательных требований и т.д.) в соответствии с программой разработки технических регламентов;
- Определение предмета закона после внесения в него изменений и дополнений (остается ли он самостоятельным, или же внесение поправок приводит к необходимости признания закона утратившим силу);
- Пересмотр функций органов исполнительной власти, в том числе:
§ исключение из полномочий органов функций по сертификации, аккредитации, а также любым формам оценки соответствия;
§ замена функций по разработке и принятию обязательных требований на разработку рекомендательных требований, которые не носят обязательного характера;
§ исключение функций по определению порядков оценки соответствия.
- Введение отсылочные нормы на ФЗ «О техническом регулировании» в необходимых случаях, например, при исключении норм, которые должны регулироваться законодательством о техническом регулировании, но в настоящее время регулируются иными законами.
Объем и принципиальность вносимых изменений различна для различных нормативно-правовых актов. Во многих из них требуется просто внести изменения в терминологию (например, заменить слова «государственные стандарты» на «технические регламенты»). Такого рода правку требуется внести, например, в законы «О товарных биржах и биржевой торговле», «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и др.
Наиболее существенные изменения должны быть внесены в те нормативно-правовые акты, которые содержат вопросы установления и обязательных требований и контроля за их соблюдением, то есть те вопросы, которые должны быть определены в технических регламентах. Это, например, законы «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, «О пожарной безопасности» «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и др. Фактически изменение данных законов может и должно произойти одновременно с принятием соответствующих технических регламентов. В части случаев при принятии технических регламентов ныне действующие законы, содержащие обязательные требования к продукции и связанным с ней процессам должны быть признаны утратившими силу.
Для внесения соответствующих изменений в законодательство возможно два подхода. Во-первых, возможна подготовка и принятие единовременных изменений в ряд нормативно-правовых актов. В 2003 г. соответствующий законопроект был подготовлен Госстандартом России (проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании»). Однако в этом случае затруднительно внести изменения в те нормативно-правовые акты, которые содержат обязательные требования к безопасности. При таком подходе в некоторые законы, возможно, придется вносить изменения несколько раз: до принятия соответствующих технических регламентов и после их принятия.
Во-вторых, возможно внесение изменений в законодательство параллельно с принятием технических регламентов. При таком подходе возможно вносить изменения в законодательство, например, один раз в год в с учетом принятых в течение года технических регламентов. Однако в этом случае остается риск, что некоторые требуемые изменения в законодательство, не связанные напрямую с принятием технических регламентов, могут оказаться невнесенными. Это касается, например, нормативно-правовых актов, не регулирующих вопросы безопасности, но содержащих старую терминологию (например, ссылки на государственные стандарты).
В настоящее время федеральный орган по техническому регулированию предпочитает ориентироваться на второй подход. В этом есть свои преимущества, поскольку обеспечивается возможность комплексного изменения законодательных норм, касающихся той или иной сферы. Такие изменения в законодательство должны вноситься в течение всего переходного периода, определенного для разработки системы технических регламентов. В то же время представляется целесообразным провести и разовые изменения в законодательстве, касающиеся приведения в соответствие с законом «о техническом регулировании» тех нормативно-правовых актов, которые не содержат непосредственных требований и продукции и процессам ее производства.
Отдельно следует остановиться на проблеме внесения изменений в сам закон «О техническом регулировании».
Этот закон, безусловно, не лишен недостатков, затрудняющих его практическое использование. В связи с этим различными заинтересованными сторонами неоднократно ставился вопрос о необходимости внесения изменений в закон «О техническом регулировании». Было выпущено поручение Правительства Российской Федерации от 26 июня 2004 г. № АЖ-П7-3852, в соответствии с которым было необходимо провести работы по подготовке изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» в части:
- проведения обязательного подтверждения соответствия и государственного контроля и надзора в переходный период;
- порядка разработки правил и методов исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов для проведения исследований (испытаний);
- регистрации сертификатов и деклараций соответствия;
- установления особенностей режимов технического регулирования в отношении потенциально опасных производств, к категории которых относится атомная отрасль.
Возникает вопрос, насколько подобные изменения концептуального закона, являющегося основой формирования фактически новой сферы законодательства, является необходимым в настоящее время. По нашему мнению, можно солидаризироваться с позицией Минпромэнерго России, которое считает, что в настоящее время внесение каких-либо изменений в закон «О техническим регулировании» нецелесообразно. Приведем аргументацию Минпромэнерго России см. http://www.mte.gov.ru/docs/126/2114.html :
1. Следует констатировать, что в статье 46 Закона установлены все необходимые для регулирования в переходный период юридические нормы и правового и правоприменительного вакуума в сфере регулирования данного Закона не возникло.
С момента вступления Закона в силу и по настоящий момент, в условиях отсутствия технических регламентов, в отношении продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации в соответствии со статьей 46 Закона, обеспечивая достижение целей Закона, до принятия технических регламентов продолжают действовать соответствующие нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти. При этом требования по проведению обязательного подтверждения соответствия продукции фактически рассматриваются как неотъемлемая часть требований к продукции и также продолжают действовать и применяются на практике. Это относится и к вопросам регистрации, аккредитации, приемки и ввода в эксплуатацию, испытаний, государственного контроля (надзора), что поддтверждается правоприменительной практикой.
2. Большинство содержательных вопросов, поднимаемых федеральными органами исполнительной власти, могут быть решены без внесения изменений в Закон.
Что касается порядка разработки правил и методов исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов для проведения исследований (испытаний), то анализ положений Закона показывает, что проблема их разработки и утверждения может быть урегулирована на уровне подзаконных нормативных правовых актов.
Согласно пункту 11 статьи 7 утверждению Правительством Российской Федерации подлежат правила и методы исследований и измерений. Правила и методы являются общими требованиями по отношению к методикам проведения исследований (испытаний) и измерений и отбора соответствующих образцов. В отличие от методик, которые, по сути, являются подробными инструкциями, метод представляет собой совокупность научных представлений или подходов, позволяющих установить истинность тех или иных утверждений, при этом описание метода может быть изложено в краткой обобщенной форме.
Пункт 11 статьи 7 Закона распространяется и на правила проведения испытаний (измерений). Данные правила по необходимости могут предусматривать: принципы и процедуры выбора методики испытания, формирования перечня методик, определения соответствия методик требованиям технических регламентов, требования к результату исследований (измерений), требования к форме доказательств, документации и пр.
В целях упорядочения деятельности по разработке соответствующих правил и методов предлагается принять базовое Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке разработки и внесения на утверждение Правительства Российской Федерации правил и методов исследований (испытаний) и измерений, а также правил отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, необходимых для применения технических регламентов». В данном Постановлении предлагается установить, что разработку правил и методов осуществляют профильные федеральные министерства, используя общие принципы, подходы и процедуры, предусмотренные Постановлением. Разработку проекта Постановления предлагается поручить Минпромэнерго России.
В отношении корректировки порядка регистрации сертификатов и деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов, следует заметить, что как положительная, так и отрицательная правоприменительная практика в данном случае не сформировалась в силу отсутствия технических регламентов.
3. Министерство считает необходимым отметить, что изменение концептуальных основ Закона путем выведения из сферы действия закона целых отраслей неприемлемо и нецелесообразно.
Статус технических регламентов, как федеральных законов позволяет устанавливать любые необходимые особенности режимов регулирования по конкретным отраслям, при соблюдении основных требований к порядку их разработки. При этом внесение в статьи Закона поправок, имеющих характер комментария применительно к отдельным отраслям, при наличии согласия и понимания в вопросах разработки проектов технических регламентов, включенных в проект программы разработки технических регламентов на 2004-2006 гг., является нецелесообразным. Соответствующий вопрос неоднократно рассматривался на рабочих совещаниях в Минпромэнерго России со специалистами Росатома, Ростехнадзора и ведущих подведомственных организаций данной отрасли, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также представителями Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
По результатам разработки и применения технических регламентов, в случае необходимости, возможно уточнение отдельных положений Закона, позволяющее отразить особенности регулирования в области использования атомной энергии.
4. Переходный период реализации закона - 7 лет, при этом с момента вступления Закона в силу прошел только один год.
В настоящее время на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации находится проект программы разработки технических регламентов, составленный на основании предложений всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, который включает 145 первоочередных технических регламентов. С выполнением данной программы начнется практическое применение сформированной совокупности новых обязательных требований, реализующих основные положения Закона, что позволит снять многие возникающие на сегодняшний день вопросы.
Следует подчеркнуть, что по итогам применения указанной системы технических регламентов, возможно будут выявлены положения Закона, требующие уточнения.
Таким образом, Минпромэнерго России пришло к заключению, что за прошедший период по Закону не наработана достаточная правоприменительная практика, которая могла бы выявить его возможные недостатки, требующие внесения соответствующих изменений. Кроме того, на данном этапе вопросы, отмеченные выше, могут быть решены на уровне подзаконных актов.
Учитывая вышеизложенное, Минпромэнерго России полагало бы целесообразным сосредоточить усилия на реализации программы разработки технических регламентов и формировании подзаконной нормативной правовой базы в рамках действующих ключевых положений Федерального закона «О техническом регулировании».
Таким образом, можно признать, что закон «О техническом регулировании» необходимо совершенствовать, однако это целесообразно делать только после того, как будут приняты первые технические регламенты и сложится правоприменительная практика, позволяющая четко определить недостатки закона и сформулировать обоснованные предложения по его совершенствованию.
3. Совершенствование системы оценки соответствия
Формирование современной и отвечающей потребностям экономики системы оценки соответствия является одной из ключевых задач реформы технического регулирования.
Именно в области процедур оценки соответствия могут возникнуть серьезные административные барьеры для деятельности предпринимателей. Реформирование системы оценки соответствия тесно связано с проведением административной реформы, направленной, в том числе, на выведение функций, имеющих конкурентный характер, из области государственного применения.
В соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме. Подтверждение соответствия в свою очередь осуществляется в формах декларирования соответствия и сертификации (добровольной или обязательной).
В данном разделе мы рассмотрим, во-первых, зарубежный опыт формирования системы оценки соответствия, во-вторых, необходимые шаги по совершенствованию оценки соответствия в России и, в-третьих, проблему формирования национальной системы аккредитации.
3.1. Обзор международного опыта в области оценки соответствия
3.1.1 Соглашение по Техническим Барьерам в Торговле (ТБТ) Всемирной торговой организации (ВТО)
При рассмотрении международного опыта формирования нормативной базы оценки и обязательного подтверждения соответствия в первую очередь необходимо обратить внимание на Соглашение по Техническим Барьерам в Торговле (ТБТ) Всемирной торговой организации (ВТО) 1994 г. Этот документ является одним из базовых международных документов, закладывающего основу по применению процедур оценки соответствия и установлению условий к тому, чтобы технические регламенты и стандарты, включая требования к упаковке, маркировке, этикетированию и процедурам оценки соответствия техническим регламентам и стандартам, не создавали излишних препятствий для международной торговли. При этом Соглашение ТБТ, определяя приоритетной задачей установление свободы международной торговли между странами, четко оговаривает условия, по которым данная свобода может быть ограничена. А именно, ни одной стране не должно быть воспрепятствовало принятие мер, необходимых для обеспечения:
- качества ее экспорта;
- защиты жизни и здоровья людей, животных или растений;
- охраны окружающей среды;
- предотвращения обманной практики;
- защиты важнейших интересов безопасности государства.
В этой части российский закон «О техническом регулировании» в части целей принятия технических регламентов ставит сходные задачи. В частности, статья 6 закона устанавливает, что технические регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Что касается защиты важнейших интересов безопасности государства, то можно обратиться к статье 5 российского закона, которой устанавливаются особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции (работ, услуг) и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну.
Далее, согласно Соглашению ТБТ, принятие странами мер в вышеуказанных целях не может осуществляться способом, который:
1) приводит к неоправданной дискриминации между странами, в которых преобладают идентичные условия;
2) либо является средством скрытого ограничения международной торговли;
3) иным способом противоречит положениям Соглашения ТБТ.
Несмотря на то, что Россия не является участником ВТО, она, тем ни менее, декларирует признание указанных принципов, в частности, при заключении международных соглашений с рядом стран. Например, Соглашение о формировании Единого экономического пространства, заключенное в сентябре 2003 года между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Российской Федерацией и Украиной провозглашает стремление Сторон Соглашения к содействию развитию торговли и инвестиций между Сторонами на базе общепризнанных принципов и норм международного права, а также правил и принципов ВТО.
Учитывая, что предметом Соглашения ТБТ является сфера, напрямую затрагивающая, в том числе, вопросы оценки соответствия, необходимо отметить определенные различия в объектах и терминах, охватываемых Соглашением, с одной стороны, и соответствующими руководствами, применяемыми в рамках системы ИСО/МЭК, с другой. О наличии этих различий говорится и в самом тексте Соглашения ТБТ.
Первое существенное различие - это объекты оценки соответствия. Соглашение ТБТ прямо указывает, что услуги исключены из сферы охвата Соглашения (преамбула Приложения 1. «Термины и их определения для целей настоящего Соглашения»). При этом указывается, что под действие Соглашения подпадают все товары, включая промышленные и сельскохозяйственные товары (п. 1.2 Соглашения). В то же время ИСО 9000:2000 определяет продукцию как «результат процесса», и рассматриваются четыре общие категории продукции: услуги (например, транспортировка); программные средства (например, компьютерная программа, словарь); технические средства (например, двигатель, механическая деталь); перерабатываемые материалы (например, смазка). То есть в понятие «продукция» включено, в том числе, и понятие «услуга» Правда, в проекте нового руководства ИСО/МЭК «Оценка соответствия. Словарь и общие принципы» ISO/IEC FDIS 17000:2004 (E/F/R) продукция определяется уже как представленный исключительно в материально-вещественной форме результат деятельности.. Таким образом, область применения Соглашения ТБТ уже области применения стандартов ИСО/МЭК и содержит следующее примечание: «Термины, определение которых приведено в Руководстве 2 ИСО/МЭК, относятся к товарам, процессам и услугам. Настоящее Соглашение касается только технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия, относящихся к товарам или процессам и методам производства». Такой же принцип использован и в российском законе «О техническом регулировании». Исходя их определения термина «техническое регулирование» как правового регулирования «отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия» становится ясно, что обязательные требования могут устанавливаться только в отношении продукции, в то время как добровольные к исполнению требования могут относиться также к выполнению работ и оказанию услуг. Это же следует и из определения термина «технический регламент» как документ, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования именно к продукции.
Соглашение ТБТ также не распространяется на государственные закупки (закупочные спецификации, подготавливаемые правительственными органами для нужд собственного производства и потребления) и не применяется к санитарным и фитосанитарным мерам, которые, в свою очередь, регулируются Соглашением ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер.
В отличие от Соглашения ТБТ, российский закон «О техническом регулировании» включает и вопросы применения ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер. В частности, этим вопросам специально посвящен пункт 9 статьи 7, в котором говорится об установлении необходимых ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер в технических регламентах.
В отношении процедур оценки соответствия Соглашение ВТО устанавливает следующие принципы и правила:
1) в случаях, когда оценка соответствия установленным требованиям (техническим регламентам или стандартам) является обязательной для допуска продукции на рынок (выпуска в обращение), к продукции, происходящей с территорий других членов, должны применяться следующие положения:
- процедуры оценки соответствия должны разрабатываться, приниматься и применяться таким образом, чтобы обеспечить равный доступ поставщикам продукции, происходящей с территории другого члена наряду с поставщиками подобной продукции национального происхождения либо происходящей с территории любых третьих стран. Доступ означает, в том числе, право поставщика на проведение оценки соответствия с применением установленных членом ВТО правил проведения этой процедуры, включая, в случае, если это предусмотрено процедурой оценки соответствия, возможность ее проведения на производственной площадке и получения соответствующего знака соответствия системы;
- процедуры оценки соответствия не должны разрабатываться, приниматься и применяться таким образом, чтобы создавать или приводить к созданию излишних препятствий для международной торговли. Это означает, в частности, что процедуры оценки соответствия не должны быть более строгими и не должны применяться более строгим образом, чем это необходимо для получения импортирующей страной-членом достаточной уверенности в том, что продукция соответствует применяемым техническим регламентам или стандартам, учитывая риски, которые возникали бы вследствие несоответствия таким требованиям.
2) При применении положений пункта 1 члены должны обеспечить, чтобы:
- процедуры оценки соответствия осуществлялись как можно быстрее, причем в отношении продукции, происходящей с территорий других членов ВТО в не менее благоприятной очередности, чем аналогичная продукция национального происхождения;
- сведения о стандартной продолжительности проведения каждой процедуры оценки соответствия была доступной публично. Должно быть обеспечено, чтобы орган или лицо, уполномоченные государством-членом на проведение оценки соответствия, при получении заявки:
- оперативно изучали степень полноты представленной документации и ясным и исчерпывающим образом информировали заявителя обо всех выявленных недостатках;
- максимально быстро ясным и исчерпывающим образом доводили результаты оценки соответствия до сведения заявителя, с тем, чтобы при необходимости заявитель мог принять меры по исправлению недостатков;
- даже если заявка имеет недостатки, производили по просьбе заявителя оценку соответствия, насколько это возможно при данных условиях;
- по запросу заявителя сообщали о ходе процедуры оценки соответствия с объяснением любой задержки.
- требуемая для предоставления информация ограничивалась минимумом, необходимым для оценки соответствия и установления размера платы за ее проведение;
- соблюдались единые правила защиты законных коммерческих интересов, включая защиту конфиденциальности информации о продукции, предоставляемой либо выявляемой при проведении процедур оценки соответствия, вне зависимости от того, происходит ли данная продукция с территорий других членов ВТО либо является продукцией национального происхождения;
- любая взимаемая за проведение процедуры оценки соответствия плата была единой вне зависимости от страны происхождения товара; разница может касаться исключительно расходов на транспорт и связь, а также прочих расходов, обусловленных различиями в местонахождении производственной площадки заявителя и органа или лица, уполномоченного на проведение оценки соответствия;
- выбор производственных площадок, используемых при проведении процедур оценки соответствия, а также процедуры отбора образцов не приводили к созданию излишних неудобств для заявителей или их представителей;
- в случае, если после проведения оценки соответствия в спецификацию продукции вносятся изменения, оценка соответствия в отношении изменившейся продукции была ограничена процедурами, необходимыми для получения достаточной уверенности в том, что данная продукция по-прежнему отвечает установленным требованиям;
- существовала процедура рассмотрения претензий, касающихся проведения процедуры оценки соответствия, и принятия необходимых корректирующих мер в случае, если претензия обоснована.
3) Положения, установленные пунктами 1 и 2 не создают препятствий к тому, чтобы государства-члены проводили разумный выборочный контроль в пределах своей территории.
4) В случаях, когда оценка соответствия установленным требованиям (техническим регламентам или стандартам) является обязательной для допуска продукции на рынок (выпуска в обращение), и существуют либо находятся на завершающей стадии разработки соответствующие руководства или рекомендации международных органов по стандартизации, члены должны обеспечить использование их в целом либо соответствующих разделов в качестве основы для проведения своих процедур оценки соответствия. Исключение могут составлять случаи, когда подобные руководства и рекомендации либо их соответствующие разделы являются неприемлемыми для заинтересованных членов, в частности, по таким причинам как: требования национальной безопасности; предотвращение действий, вводящих в заблуждение; защита жизни или здоровья людей, животных или растений; охрана окружающей среды; существенные климатические или иные географические факторы; существенные технические или инфраструктурные проблемы. Причины, по которым член не может использовать указанные руководства и рекомендации, должны быть разъяснены по запросу.
5)С целью согласования и гармонизации процедур оценки соответствия на возможно более широкой основе, члены по мере своих возможностей должны принимать участие в подготовке руководств и рекомендаций в области процедур оценки соответствия соответствующими международными органами по стандартизации.
6) В случае, если соответствующее руководство или рекомендация международного органа по стандартизации отсутствует, либо техническое содержание разрабатываемой членом ВТО процедуры оценки соответствия не согласуется с соответствующими руководствами и рекомендациями, выпущенными международными органами по стандартизации, и если эта процедура оценки соответствия может оказать существенное влияние на торговлю с другими членам ВТО, данный член должен:
- на возможно более ранней стадии разработки опубликовать уведомление в печати о предполагаемом введении конкретной процедуры оценки соответствия с целью дать возможность заинтересованным сторонам в других странах-членах ВТО ознакомиться с ним;
- через Секретариат ВТО уведомить других членов о продукции, к которой должна применяться разрабатываемая процедура оценки соответствия. Уведомление должно сопровождаться кратким изложением цели и обоснованием. Подобные уведомления должны быть представлены на возможно более ранней стадии разработки, позволяющей внести необходимые поправки и принять во внимание возможные комментарии;
- по запросу предоставлять другим членам подробные описания или тексты разрабатываемой процедуры с указанием, по возможности, разделов, содержащих существенные отклонения от соответствующих руководств или рекомендаций, выпущенных международными органами по стандартизации;
Подобные документы
Структура системы военно-технического сотрудничества и основы его политико-правового регулирования. Механизм формирования государственной политики в области ВТС. Развитие военно-технического сотрудничеств в контексте укрепления национальной безопасности.
реферат [51,8 K], добавлен 21.04.2011Понятие и правовое обеспечение технического регулирования работы, услуг, продукции и процессов производства. Законодательные основы стандартизации и подтверждения соответствия. Обеспечение предпринимателями санитарных и гигиенических требований.
контрольная работа [26,7 K], добавлен 11.07.2011Пути сближения национального законодательства с правовыми нормами ВТО. Главный элемент системы технического регулирования-разделение требований к продукции, производствам на обязательные и добровольные. Рецепция норм ВТО, перенос их в российские право.
доклад [23,5 K], добавлен 09.09.2008Комплексное исследование системы правового регулирования бюджетных отношений в России. Общая характеристика и анализ системы финансовой, административной и уголовной ответственности за нарушения в сфере бюджетного законодательства Российской Федерации.
реферат [22,3 K], добавлен 07.12.2011Анализ современных подходов к пониманию системы права и соотношение ее с системой законодательства. Предмет и метод правового регулирования как основания построения системы права. Понятие и признаки системы законодательства, ее элементы и особенности.
курсовая работа [43,5 K], добавлен 24.12.2012Понятие аккредитации в Российской Федерации. Основные проблемы в данной сфере. Формирование систем аккредитации в развитых странах. Основные цели и принципы формирования и структура единой национальной системы аккредитации в РФ. Механизм ее реализации.
курсовая работа [71,4 K], добавлен 30.11.2011Основы соотношения федерального и регионального уровней правового регулирования. Характеристика и сущность принципа единства экономического пространства. Значение финансового законодательства и анализ системы финансовых нормативно-правовых актов.
контрольная работа [40,1 K], добавлен 24.12.2011Изучение современной модели системы социально-трудовых отношений в России. Общие проблемы применения трудового кодекса Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности. Проблемы и перспективы совершенствования трудового законодательства.
курсовая работа [45,6 K], добавлен 28.09.2015Основные элементы системы права: нормы, институт, подотрасль и ветвь. Предмет и метод правового регулирования как основы построения системы права. Выделение отраслевой (горизонтальной), вертикальной (иерархической) и федеративной системы законодательства.
курсовая работа [51,5 K], добавлен 13.02.2014Общая характеристика российской системы права. Традиционный подход к построению системы права (предмет и метод правового регулирования как основания ее построения). Публичное и частное право. Тенденции развития системы права и системы законодательства.
курсовая работа [260,9 K], добавлен 25.08.2010
