Анализ проблемы создания системы технического законодательства и технического регулирования в России
Разработка концептуального подхода к созданию системы технического законодательства и технического регулирования в России. Изучение вопросов оценки соответствия, в том числе вопросов построения национальной системы аккредитации в Российской Федерации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | доклад |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 10.10.2017 |
| Размер файла | 168,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
- предоставлять другим членам разумный период времени для подготовки ими в письменной форме замечаний, обсуждения этих замечаний по соответствующим запросам и учета полученных письменных замечаний и результатов проведенных обсуждений.
7) государство-член, в случае возникновения либо наличия угрозы возникновения рисков, связанных с обеспечением безопасности, здоровья, защиты окружающей среды или национальной безопасности, может, в случае необходимости, не применять правила пункта 6, при условии, что после принятия процедуры оценки соответствия, описанной в абзаце первом пункта 6 данный член:
- немедленно уведомляет других членов через Секретариат ВТО о данной процедуре и продукции, к которой она применяется, с кратким указанием цели и причины введения такой процедуры, включая изложение сути угрозы возникновения рисков, описанных в абзаце первом настоящего пункта;
- по запросу предоставляет другим членам тексты правил осуществления данной процедуры;
- предоставляет другим членам возможность представить их замечания в письменной форме, обсуждает эти замечания по соответствующим запросам и учитывает полученные письменные замечания и результаты проведенных обсуждений.
8) государства-члены должны обеспечить незамедлительное опубликование либо сделать иным способом доступными все принимаемые ими процедуры оценки соответствия, с целью дать возможность ознакомиться с ними заинтересованным сторонам в других странах-членах ВТО.
9) За исключением случаев, предусмотренных пунктом 7, члены должны предусматривать разумный срок между опубликованием требований, касающихся процедур оценки соответствия, и их вступлением в силу, с тем, чтобы дать время производителям члена-экспортера адаптировать свою продукцию или способы производства к требованиям импортирующего члена.
Соглашение ВТО описывает также правила проведения оценки соответствия на трех уровнях: центральными правительственными органами, местными правительственными органами, а также неправительственными органами.
В отношении центральных правительственных органов установлены следующие принципы признания оценки соответствия:
1)С учетом соблюдения положений, предусмотренных нижеизложенными пунктами 3 и 4, государства-члены, по возможности, должны обеспечить признание результатов процедур оценки соответствия, проведенных другими членами, даже в случаях, когда подобные процедуры отличаются от их собственных, при условии, что они удостоверятся, что данные процедуры обеспечивают такую же уверенность в соответствии установленным требованиям, как и их собственные процедуры. С целью достижения взаимных договоренностей может потребоваться проведение предварительных консультаций, касающихся, в частности:
- соответствующей технической компетентности соответствующих органов по оценке соответствия члена-экспортера, с целью удостовериться в надежности результатов проводимой ими оценки соответствия. В подобных случаях свидетельством достаточной технической компетентности может служить, например, аккредитация, проведенная в соответствии с руководствами или рекомендациями международных органов по стандартизации в этой области;
- ограничения признания лишь теми результатами оценки соответствия, которые получены определенными органами члена-экспортера.
2) Государства-члены обеспечивают, чтобы их процедуры оценки соответствия создавали возможность, насколько это осуществимо, реализацию положений пункта 1, изложенного выше.
3) Членам рекомендуется положительно рассматривать просьбы других членов о проведении переговоров с целью заключения соглашений о взаимном признании результатов процедур оценки соответствия. Члены могут требовать, чтобы такие соглашения отвечали условиям вышеизложенного пункта 1 и приводили к удовлетворению взаимных интересов с точки зрения содействия торговле соответствующей продукцией.
4) Членам ВТО рекомендуется допускать органы по оценке соответствия, расположенные на территории других членов, к участию в процедурах оценки соответствия на условиях не менее благоприятных, чем те, которые предоставляются соответствующим органам, расположенным в пределах собственных территорий или на территории любой другой страны.
В отношении местных правительственных органов и неправительственных органов Соглашением установлены схожие правила осуществления процедур оценки соответствия, за исключением необходимости уведомлений через Секретариат ВТО. Такое уведомление в случае подчинения местных правительственных органов центральным правительственным органам, должно быть направлено непосредственно через них. Уведомление не требуется, если техническое содержание процедур оценки соответствия в основном соответствует содержанию процедур оценки соответствия центральных правительственных органов данного члена, уведомление о котором уже публиковалось ранее.
Кроме того, Соглашением ВТО поощряется развитие и использование членами международных систем оценки соответствия, а также правила использования как международных, так и региональных систем:
1) В случаях, когда оценка соответствия установленным требованиям (техническому регламенту или стандарту) является обязательной для допуска продукции на рынок (выпуска в обращение), члены должны стремиться, когда это целесообразно, к формированию и принятию международных систем оценки соответствия и членству или участию в них.
2) члены должны принимать необходимые разумные меры к тому, чтобы международные и региональные системы оценки соответствия, членами или участниками которых являются соответствующие органы, расположенные на их территории, согласовались с правилами и принципами проведения оценки соответствия, установленными Соглашением и не должны нарушать их.
Как можно заметить, российский закон «О техническом регулировании» достаточно точно следует основным принципам ВТО в той части, которая касается установления обязательных требований и регулирования отношений в области оценки соответствия, за исключением, разве, той части, где речь идет о взаимоотношениях и взаимном признании результатов оценки соответствия других стран. Это понятно, поскольку решение данных вопросов и не является предметом регулирования нашего закона. Он лишь устанавливает возможность применения процедуры признания результатов подтверждения соответствия, в частности, в статье 30, в которой говорится о том, что полученные за пределами РФ документы о подтверждении соответствия, знаки соответствия, протоколы исследований (испытаний) и измерений продукции могут быть признаны в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Помимо Соглашения ТБТ ВТО, среди действующих примеров решения вопросов в области технического регулирования и, в частности, вопросов оценки соответствия следует, также, остановиться на опыте Европейской экономической комиссии ООН, стран Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), Европейского Союза. Следует также остановиться на документах международных органов по стендартизации.
3.1.2 Европейская экономическая комиссия ООН
Ведущая роль в вопросе гармонизации систем технического регулирования различных государств принадлежит Европейской экономической комиссии ООН, создавшей в 1999 году специальную группу для разработки «Международной модели технической гармонизации, основанной на общепринятой практике технического регулирования по подготовке, принятию и применению технических регламентов с использованием международных стандартов». Данная модель была представлена в 2001 году и, по замыслу разработчиков, представляет собой набор основополагающих принципов и последовательность необходимых действий стран, стремящихся к гармонизации в области технического регулирования.
Базовым положением модели являются совместно установленные цели регулирования - признаваемые всеми сторонами, проводящими гармонизацию в области технического регулирования. Данные цели включают, в том числе, требования к товарам или товарным группам, входящим в область действия, сформулированные исключительно на основании критериев безопасности для жизни и здоровья человека, животных, сохранности растений и окружающей среды, а также вопрос, каким образом осуществляется подтверждение соответствия (порядок, содержание, процедуры. Если можно выбрать несколько способов подтверждения приводятся условия выбора).
Страны, определяющие Совместно установленные цели регулирования (СУЦР) должны быть уверены, что качество товаров, относящихся к СУЦР проверено надлежащим образом.
Обычно оценка соответствия производится на основании декларации о соответствии. Однако в некоторых случаях (когда особенно велик риск причинения ущерба жизни и здоровью) может потребоваться проведение дополнительных процедур. Тогда для подтверждения соответствия привлекаются Официально признанные органы оценки соответствия.
3.1.3 АТЭС
Страны-участники АТЭС также рассматривают механизмы гармонизации технического регулирования в контексте сокращения нетарифных барьеров в торговле.
Формы подтверждения соответствия
Режимы подтверждения соответствия принято делить на две большие категории. Первая категория включает способы, которые требуют от продукции соответствия обязательным технических требованиям до поступления на рынок. Такие способы обычно называются «дорыночными» способами подтверждения соответствия и часто принимают форму апробации, регистрации, лицензирования, инспектирования, сертификации и пр.
Требования дорыночных способов подтверждения соответствия самим своим существованием задерживают вход продукта на рынок. В некоторых случаях эти задержки могут стать причиной значительных барьеров входа на рынок и могут мешать использованию новых инновационных и более эффективных технологий. Это не означает, что дорыночное подтверждение соответствия является неизбежным злом. В высокорисковых областях, например, в таких, как медицинское оборудование и фармацевтика, дорыночное подтверждение соответствия продукта может быть необходимо для обеспечения адекватных гарантий того, что продукция не создаст угрозу здоровью и безопасности общества.
Вторая категория форм подтверждения соответствия опирается не на регулирующую инстанцию, а на производителя или продавца, перенося на них ответственность за обеспечение соответствия поступающей на рынок продукции установленным обязательным требованиям технического регулирования. Способы подтверждения соответствия в этой категории обычно называются «декларирование соответствия».
Декларирование соответствия, однако, не следует путать с отсутствием подтверждения соответствия вообще. Производитель или поставщик все-таки должны осуществить подтверждение соответствия в определенной форме для того, чтобы продемонстрировать, что прежде, чем товар был предложен на рынок, ими были предприняты определенные усилия и произведены необходимые действия для того, чтобы этот товар не нес угрозу обществу.
Декларирование соответствия создает для производства значительные преимущества. Производители в этом случае не нуждаются в подтверждении соответствия регулирующим органом перед размещением товара или услуги на рынке. Вместо этого производители могут выбрать один из центров подтверждения соответствия или, в некоторых случаях, использовать свой собственный внутренний механизм подтверждения соответствия.
Однако, как признано комитетом ВТО по техническим барьерам в торговле, использование декларирования соответствия не является адекватным во всех случаях. Как обсуждалось ранее, остаются ситуации, когда требование дорыночного подтверждения соответствия является необходимым для обеспечения уверенности в том, что продукт соответствует требованиям технического регулирования.
Сертификация
Обычно системы сертификации предполагают изначальное тестирование товаров и последующий контроль за их характеристиками. В некоторых случаях тестированию предшествуют проверки деятельности производителей. Процесс сертификации может также включать проверки системы управления качеством производителя.
Правительства многих стран предпочитают использовать программы сертификации, осуществляемые компетентными независимыми структурами продуктовой сертификации, функционирующими в условиях высокой конкуренции. Такие способы осуществления подтверждения соответствия имеют преимущества, т. к. в результате конкуренции издержки подтверждения соответствия снижаются, при том, что уровень регулирования рынка остается на том же или оказывается на более высоком уровне, чем при системе апробации.
Декларирование соответствия
Рассмотренное ранее принятие декларации о соответствии (декларирование соответствия) как таковое не является способом подтверждения соответствия. Все же декларирование соответствия требует от производителя, чтобы он использовал какой- либо способ подтверждения соответствия. Это подтверждение может быть осуществлено по выбору поставщика любым из органов подтверждения соответствия или в некоторых случаях с помощью собственного испытательного оборудования производителя. Все, что должен продемонстрировать поставщик, это то, что перед тем как продукт был размещен на рынке поставщиком было предприняты необходимые усилия. Такая демонстрация поставит поставщика в защищенное положение в случае, если соответствие его продукции установленным стандартам технического регулирования будет подвергнуто сомнению регулятором или судом.
Декларирование соответствия товара или услуги создает для производства значительные преимущества. В частности, оно предоставляет производителям и поставщикам возможность выбора способа демонстрации соответствия характеристик продукции установленным обязательным требованиям технического регулирования. Производителям нет необходимости получать подтверждение соответствия от регулирующих структур до размещения блага на рынке. Это может привести к значительной экономии времени и издержек как в производстве, так и в потреблении и тем самым значительно снизить потери общественного благосостояния от технического регулирования. Существенным элементом режима “декларирование соответствия” является механизм обеспечения достоверности деклараций, принятых производителями.
Следует отметить, что ОАТЭС не дает однозначного ответа на вопрос о том, является ли декларирование соответствия разновидностью подтверждения соответствия [APEC, 2000] Information notes on good practice for technical regulation, APEC, September 2000..
Выбор адекватного способа подтверждения соответствия
Как показывает мировой опыт, средства технического регулирования должны обеспечивать достижение поставленных целей при минимальном государственном вмешательстве в экономику. Только в этом случае возможно создание открытых и эффективных рынков, которые обеспечивают экономический рост и стабильность.
С другой стороны, несоблюдение установленных требований технического регулирования может создать угрозу здоровью людей, жизни животных, а также нанести урон окружающей среде. Вот почему более мягкие способы подтверждения соответствия не во всех случаях являются адекватными. Как отмечалось выше, существуют ситуации/сектора, где жесткие способы подтверждения соответствия, такие как инспектирование, не только желательны, но и необходимы.
Таким образом, в странах АТЭС техническое регулирование является наиболее жесткой формой государственного регулирования отрасли и должно применяться только в соответствии с определенными принципами, когда иные формы регулирования не столь действенны.
3.1.4 “Глобальный подход” - политика Европейского Союза в области оценки соответствия Источник: ISO Bulletin.-2001.№8.-P.P. 11-14, цитируется по сайту www.gost.ru
Европейский Союз решил выработать такую политику в области оценки соответствия, которая сбалансирует необходимость обеспечения свободного обращения товаров на едином внутреннем рынке ЕС с требованием гарантировать “высокий уровень охраны здоровья, обеспечения безопасности и защиты окружающей среды, а также защиты интересов потребителя”. Эта политика получила название “глобальный подход”.
Главная цель “глобального подхода” заключается в обеспечении прозрачности систем оценки соответствия и возможности признания и принятия результатов (протоколов испытаний, сертификатов и т.д.) деятельности органов по оценке соответствия в рамках ЕС в целом.
Поэтому “глобальный подход” основывается на определении объективных критериев назначения органов по проведению оценки соответствия.
Разработчики политики “глобального подхода” определяют орган по оценке соответствия как “глобальный зонтик”, который накрывает все связанные с этой деятельностью органы, т.е. органы по аккредитации, контроля, испытательные и поверочные лаборатории, а также органы по сертификации. Органы по оценке соответствия, назначенные согласно директивам ЕС на основе “глобального подхода”, известны как “нотифицированные органы”.
Традиционный метод разработки директив ЕС по гармонизации технических документов предусматривает признание сертификатов соответствия, выдаваемых под исключительную ответственность национальных компетентных органов. Это зачастую ведет к тому, что страны-члены делегируют техническую работу органам, неизвестным другим странам-членам или Комиссии ЕС. Эти органы получили полномочия на основе не установленных и не утвержденных критериев. Опыт применения такого подхода указал на одну из основных проблем, а именно на отсутствие адекватной информации, касающейся не только работы и компетентности таких органов, а также на отсутствие средств демонстрации их компетентности.
Основная проблема реализации “глобального подхода”, имеющая общеполитический характер касается назначения нотифицированных органов. Назначение таких органов, действующих в законодательных рамках, всегда было прерогативой стран-членов Европейского Союза.
В директиве, разработанной на основе “глобального подхода”, заявляется, что страны-члены должны назначать такие нотифицированные органы, которые отвечают критериям, установленным этим документом. В приложении к нему определяются “минимальные критерии”, к которым среди прочего относятся независимость, беспристрастность, техническая компетенция, конфиденциальность и ответственность. Эти критерии были изложены в общих терминах. Каждая страна-член должны перенести их в более конкретном виде в национальные законодательства.
Директива устанавливает, что применявшаяся до сих пор схема аккредитации органа по оценке соответствия на основе критериев, содержащихся в европейских стандартах EN серии 45000 не является обязательной, но тем не менее в “глобальном подходе” прослеживается ясное намерение показать, что она предпочтительна для демонстрации независимости, беспристрастности и компетентности органов по оценке соответствия.
В результате наблюдаются две тенденции: с одной стороны, некоторые государственные организации, ответственные за назначение нотифицированных органов, неохотно отходят от привычных схем на основе национальных требований и процедур. Это не противоречит последним директивным требованиям при условии, что национальные требования и процедуры гарантируют, что нотифицированные органы отвечают вышеуказанным минимальным критериям. С другой стороны, введение минимальных критериев в национальные законодательства произошло во всех странах-членах не по единой процедуре. В частности, некоторые страны, затратив больше средств на свои нотифицированные органы, поставили их в неравное положение по сравнению с органами, назначенными в других странах-членах.
Хотя аккредитация впервые была введена на добровольной основе, в “глобальном подходе” подчеркивается ее значимость и необходимость ссылки на нее в законодательной практике. В настоящее время имеется свыше 20 директив, разработанных на основе “глобального подхода” и распространяющихся на широкий спектр промышленной продукции. Для того чтобы усилить меры по укреплению доверия к аккредитации, Европейская комиссия поддержала работу в духе Многостороннего соглашения (Multilateral Agreement), разработанного специальной организацией Европейским сотрудничеством в области аккредитации (European Cooperation for Accreditation). Ее назначение способствовать взаимному признанию результатов оценки соответствия протоколов испытания, сертификатов на продукцию и т.д.), выдаваемых аккредитованными органами по оценке соответствия. Это осуществляется с помощью общих руководящих указаний.
Наряду с аккредитацией ключевая роль в “глобальном подходе” отводится стандартам, устанавливающих требования и критерии, относящиеся к системам аккредитации и компетентности испытательных и поверочных лабораторий. Так, директивы, разработанные в рамках “глобального подхода” предполагают, что нотифицированные органы, отвечающие критериям соответствующих гармонизированных стандартов, соответствуют и требованиям директив.
Ожидается, что Европейская комиссия опубликует доклад, в котором проанализирует некоторые проблемы, касающиеся оценки, утверждения и надзора за работой нотифицированных органов.
Указанные подходы, используемые в рамках ЕС, представляют несомненный интерес для России. Во-первых, в рамках разработки системы национальной аккредитации возникает спор о том, должна ли быть такая система одноуровневой (только аккредитация) или двухуровневой (аккредитация плюс нотификация). Реализация двухуровневой системы в ЕС связано с развитием интеграционных процессов, поэтому создание такой системы в отдельном государстве (России) вряд ли целесообразно. С другой стороны, европейский опыт весьма ценен для развития интеграционных процессов на пост-советском пространстве.
3.1.5 Международные организации по стандартизации
В рамках Международной организации по стандартизации (International organization for standardization, ИСО) разработан ряд стандартов, содержащих требования к оценке соответствия. Это, в частности стандарты серии 17000:
ISO/IEC FDIS 170000:2004, Оценка соответствия и общие принципы (проект);
ИСО/МЭК 17025:1999, Общие требования к компетентности испытательных и поверочных лабораторий;
ИСО/МЭК 17040:--1),Общие требования к экспертной оценке органов по оценке соответствия;
ИСО/МЭК 17011:--1), Общие требования к органам по оценке и аккредитации органов по оценке соответствия;
Руководство ИСО/МЭК 65:1996, Общие требования к органам, применяющим системы сертификации продукции;
ИСО/МЭК 17030:2003, Оценка соответствия. Общие требования к знакам соответствия третьей стороны;
ИСО/МЭК 17050-1:--1), Оценка соответствия. Декларация поставщика о соответствии. Общие требования;
Руководство ИСО/МЭК 68:2002, Договоренности по признанию и принятию результатов оценки соответствия;
Руководство ИСО/МЭК 2:--2), Стандартизация и смежные виды деятельности. Общий словарь.
Подобная подробно разработанная система, безусловно, должна учитываться при совершенствовании российской практики и законодательства в области оценки соответствия. Однако при этом надо принимать во внимание следующие моменты.
Во-первых, в отличие от Соглашения ТБТ ВТО, документы ИСО являются стандартами, то есть документами для добровольного применения. Поэтому при расхождении положений Соглашения ТБТ ВТО и документов ИСО следует руководствоваться первым.
Во-вторых, в случае расхождения требований стандартов ИСО и российского законодательства о техническом регулировании, приоритет должен отдаваться последнему.
3.2 Оценка возможностей и необходимых шагов по гармонизации российских требований к оценке соответствия и международных норм в этой области
Как показывает анализ первых полутора лет реформы технического регулирования в России, зачастую имеет место как отсутствие общего понимания необходимости гармонизации с международным опытом регулирования отдельных сфер, так и частое серьезное сопротивление такой гармонизации. Причем последнее наблюдается в первую очередь в среде чиновников, не заинтересованных в упрощении требований к отдельным видам продукции и повышении прозрачности нормативной базы. Но часто нежелание гармонизации российских требований с международными можно наблюдать и среди отдельных производителей, как правило, тех, которые понимают, что в нынешних экономических условиях продукция, не отвечающая международным стандартам и требованиям, все же имеет большой шанс на сбыт, поскольку гораздо проще найти лазейку в запутанном и противоречивом законодательстве, нежели чем жестко исполнять четкие требования. В этой связи уместно привести высказывание Лао-цзы: «Когда множатся законы и указы, растут разбои и грабежи».
В связи с этим при разработке технических регламентов, и, в особенности, при их рассмотрении и обсуждении, необходимо особое внимание уделять вопросам соответствия международным нормам регулирования, в частности, применяемой оценки соответствия продукции. При наличии расхождений в подходах они должны быть должным образом разъяснены и обоснованы. При этом необходимо стремиться к преимущественному использованию таких механизмов, которые позволяли бы обеспечивать достижение необходимого уровня безопасности при минимальном вмешательстве государственных механизмов регулирования.
Необходимо также ускорить переход от обязательной сертификации к менее жестким формам подтверждения соответствия. В настоящий момент можно отметить, что наметившийся поначалу переход значительно снизил обороты. Например, отмена обязательной сертификации лекарственных средств и перевод данной продукции на декларирование, установленные соответствующим постановлением Правительства РФ на октябрь 2004 года, были перенесены на май 2005 года. Зачастую приходится слышать о том, что перевод отдельных видов продукции на более легкие формы подтверждения соответствия до принятия соответствующих технических регламентов нежелателен. Таким образом, можно отметить определенное ослабление следованию принципам проводимой реформы.
В настоящее время в России зарегистрировано 19 самостоятельных систем сертификации, при этом в рамках системы сертификации ГОСТ Р действуют 48 подсистем обязательной сертификации групп однородной продукции. Перечень данных систем приведен во Врезке 3.1.
Врезка 3.1. Зарегистрированные системы обязательной сертификации (по данным Ростехрегулирования)
1. Система сертификации ГОСТ Р
2. Система сертификации средств защиты информации по требованиям безопасности информации
3. Система сертификации средств защиты информации
4. Система сертификации безопасности взрывоопасных производств
5. Система сертификации на федеральном железнодорожном транспорте
6. Система сертификации "Связь"
7. Система сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности
8. Система сертификации средств защиты информации по требованиям безопасности
9. Система сертификации морских гражданских судов
10. Система сертификации в гражданской авиации Российской Федерации
11. Система сертификации геодезической, топографической и картографической продукции
12. Система сертификации авиационной техники и объектов гражданской авиации
13. Федеральная система сертификации космической техники научного и народнохозяйственного назначения
14. Система сертификации оборудования, изделий и технологий для ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения
15. Система сертификации средств защиты информации по требованиям безопасности для сведений, составляющих государственную тайну
16. Система сертификации иммунобиологических препаратов
17. Региональная Система сертификации услуг общественного питания в г. Москве.
18. Система обязательной сертификации по экологическим требованиям
19. Система сертификации работ по охране труда в организациях
С нашей точки зрения, оптимизация форм оценки соответствия, в том числе отказ от обязательной сертификации, должен происходить с учетом следующих факторов.
Во-первых, правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия) должны устанавливаться в технических регламентах на основании учета степени риска причинения вреда, поэтому в процессе разработки технических регламентов необходимо особое внимание уделять выбору адекватной формы оценки соответствия. Отдельной задачей в связи с этим является оценка рисков причинения вреда. Данная проблематика была подробно проанализирована в [БЭА, 2004], поэтому в рамках данного доклада мы не будем на ней останавливаться.
Во-вторых, необходимой представляется дополнительная проработка вопроса о выполнении требований пункта 3 статьи 46 закона «О техническом регулировании», согласно которому Правительством РФ до вступления в силу соответствующих технических регламентов должен ежегодно дополняться перечень отдельных видов продукции, в отношении которых обязательная сертификация заменяется декларированием соответствия.
В настоящее время Минпромэнерго России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти подготовлен ежегодный проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации, и в перечень продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии». Проект позволит заменить обязательную сертификацию на декларирование соответствия по 76 видам продукции. Из перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, исключаются и включаются в перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия, пушно-меховые и овчинно-шубные изделия, отдельные виды ткани, немеханизированный инструмент, мебель и другие товары
Надо отметить, что начиная с 1999 года замена обязательной сертификации продукции на декларирование соответствия проводилась 3 раза путем внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1013 «Об утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации» и в постановление Правительства Российской Федерации от 7 июля 1999 г. № 766 «Об утверждении перечня продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, Порядка принятия декларации о соответствии и ее регистрации».
В-третьих, при решении вопроса о замене сертификации более мягкими формами подтверждения соответствия необходимо рассматривать всю совокупность товаров, подлежащих обязательной сертификации. В настоящее время сертификация продукции определена законодательными и иными нормативными правовыми актами только по 17 зарегистрированным системам сертификации. По системам сертификации морских гражданских судов и безопасности взрывоопасных производств законодательными и иными правовыми актами не установлены нормы: о сертификации морских гражданских судов (Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ предусмотрена регистрация судов и прав на них, а также технический надзор за судами); безопасности взрывоопасных производств (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусматривает только сертификацию технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте). То есть, перечень продукции по этим системам не имеет соответствующего уровня нормативного закрепления. Кроме того, в настоящее время при проведении работ по сокращению перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации в целях реализации нормы Закона «О техническом регулировании» (пункт 3 статьи 46) рассматривается только постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1013 «Об утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации». Указанное постановление издано на основании и во исполнение статьи 7 Закона Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О защите прав потребителей» и, соответственно, охватывает не полную совокупность всех объектов сертификации. Перечни значительной доли видов продукции, которые в настоящее время сертифицируются в системах обязательной сертификации, установлены в основном ведомственными нормативными правовыми актами (например, продукция системы сертификации в области пожарной безопасности, продукция системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте, продукция системы сертификации в гражданской авиации и другие).
Таким образом, сокращение перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, должно проводиться по полному (единому) перечню, образованному на основании суммирования всех нормативных правовых актов, в том числе и ведомственных.
Кроме того, необходимо проведение оценки и обобщения опыта перехода от сертификации к декларированию, включая вопросы изменения количества случаев нанесения вреда, а также экономических затрат на проведение подтверждения соответствия по новой форме.
В сфере совершенствования оценки соответствия следует самое пристальное внимание уделить совершенствованию контроля со стороны органов по сертификации и государственного контроля за соблюдением обязательных требований.
В соответствии с законодательством и правилами системы сертификации в случае выявления нарушений обязательных требований действие сертификата может быть приостановлено, либо сертификат может быть аннулирован. На рисунке 3.1. приведены данные о количестве приостановленных и аннулированных сертификатов по ряду систем обязательной сертификации. На рисунке 3.2. показано процентное соотношение количества аннулированных и приостановленных сертификатов к общему количеству выданных сертификатов.
Как видно из диаграмм, количество аннулированных и приостановленных сертификатов остается весьма незначительным. С нашей точки зрения, это может свидетельствовать о недостаточном контроле за качеством сертифицированной продукции.
Рисунок 3.1 Количество приостановленных и аннулированных сертификатов соответствия
По данным Ростехрегулирования, Минздравсоцзащиты, Росстроя, Роскосмоса, МЧС, Росатома и Мининформсвязи.
Рисунок 3.2. Отношение количества приостановленных и аннулированных сертификатов к общему количеству выданных сертификатов
По данным Ростехрегулирования, Минздравсоцзащиты, Росстроя, Роскосмоса, МЧС, Росатома и Мининформсвязи.
Подводя итого, следует сказать, что, по нашему мнению, первоочередными мерами в области совершенствования оценки соответствия должны стать:
- Проведение анализа всех нормативных правовых актов, устанавливающих обязательную сертификацию продукции, разработка единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подлежащей декларированию соответствия;
- Дальнейшая замена обязательной сертификации декларированием соответствия;
- Выявление и исключение (параллельно с разработкой технических регламентов) необоснованного дублирования действующих форм оценки соответствия, применяемых к одному объекту;
- Принятие Постановлений Правительства, определяющих порядок ведения реестров сертификатов соответствия и деклараций соответствия и подярка предоставления информации из этих реестров;
- совершенствование системы государственного контроля за соблюдением обязательных требований.
3.3 Формирование национальной системы аккредитации
Одним из важных вопросов, которых касается Закон РФ «О техническом регулировании», является вопрос аккредитации. В законе данное понятие определено как «официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия». Также законом определены, как в составе общих принципов технического регулирования (статья 3 закона), так и самостоятельно (пункт 2 статьи 31 закона) основные принципы аккредитации:
· независимость органов по аккредитации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;
· единая система и правила аккредитации;
· недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации;
· недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и подтверждение соответствия (сертификацию);
· добровольность аккредитации;
· открытость и доступность правил аккредитации;
· компетентность и независимость органов, осуществляющих аккредитацию;
· обеспечение равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации;
· недопустимость установления пределов действия документов об аккредитации на отдельных территориях.
Помимо принципов, законом установлены цели аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров):
· подтверждение компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия;
· обеспечение доверия изготовителей, продавцов и приобретателей к деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);
· создание условий для признания результатов деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров).
Законом также установлено, что аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, должна осуществляться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 3 статьи 31 закона).
Исходя из того, что деятельность органов по сертификации и испытательных лабораторий не может осуществляться без соответствующей аккредитации, становится ясно, насколько важным для решения является вопрос разработки и принятия в развитие закона «О техническом регулировании» соответствующего нормативного правового акта, который бы описывал порядок проведения аккредитации. Необходимо, тем ни менее, оговориться, что с момента вступления в силу закона и до настоящего времени данный порядок до сих пор не принят. Что, тем ни менее, не мешает осуществлять подтверждение соответствия продукции (сертификацией или декларированием), включенной в соответствующие перечни, утвержденные постановлениями Правительства РФ. При этом, как правило, используется старый механизм аккредитации, правомерность чего является достаточно спорным вопросом.
В то же время задача формирования национальной системы аккредитации и ее нормативного обеспечения становится все более важной. Формирование такой системы должно быть направлено на:
- обеспечение эффективного использования механизма аккредитации, как одной из форм государственного регулирования в области оценки соответствия;
- обеспечение доверия производителей, продавцов и потребителей к результатам деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия;
- повышение компетентности и эффективности деятельности органов по оценке соответствия;
- создание единой системы и единых правил аккредитации в области оценки соответствия;
- создание условий для добросовестной конкуренции и недопущения ее ограничения в области оценки соответствия;
- создание условий для признания внутри страны и за рубежом результатов аккредитации и результатов деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия;
- обеспечение открытости и доступности информации в области аккредитации для граждан и хозяйствующих субъектов.
То, что порядок до сих пор не принят, не говорит о том, что его разработка игнорировалась. С момента принятия закона «О техническом регулировании» было подготовлено несколько проектов соответствующих нормативных правовых актов, которые, тем ни менее, по разным причинам, так и не увидели свет. На настоящий момент имеет смысл рассмотреть два проекта таких документов. Один из них был подготовлен еще Госстандартом России (конец 2003, начало 2004 г.г.) и представляет собой проект постановления Правительства РФ «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования». Второй готовился в течение лета-осени 2004 г. в рамках работы соответствующего департамента Минпромэнерго РФ и представляет собой проект федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия». Проведем сравнительный анализ этих двух проектов. Целесообразнее начать с последнего, как более позднего документа.
Как видно из названия проекта, он выходит за рамки вопросов аккредитации исключительно органов по сертификации и испытательных лабораторий, а говорит об аккредитации в области оценки соответствия в целом. Кроме того, повышен, по сравнению с законом «О техническом регулировании», и статус данного документа: разработчики предлагают принять правила аккредитации не в виде постановления Правительства, а в виде федерального закона. Такое предложение представляется вполне приемлемым, учитывая, что по своему содержанию закон явно опирается на принципы и нормы закона «О техническом регулировании», при этом, как показывает практика, повышение уровня нормативного правового акта, как правило, положительным образом сказывается на качестве его подготовки.
В первую очередь необходимо оценить возможность и последствия расширения области применения аккредитации с органов по сертификации и испытательных лабораторий (как конкретизирует закон «О техническом регулировании») до более общего понятия «область оценки соответствия». Такое расширение вполне правомерно, поскольку, несмотря на то, что в тексте указанного закона вопросы аккредитации действительно затрагивают лишь деятельность по осуществлению подтверждения соответствия, а именно, сертификацию, однако само определение понятия «аккредитация», данное в этом же законе, четко указывает, что оно применимо и к другим (помимо подтверждения соответствия) формам оценки соответствия. Сферой применения предложенного законопроекта являются отношения, возникающие при аккредитации юридических и физических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации обязательным требованиям, а также тех же и иных объектов добровольным к исполнению требованиям. При этом установлено, что в случае, если оценка соответствия осуществляется непосредственно уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти (в формах государственного контроля (надзора), государственной регистрации и иных установленных соответствующими законами формах), данные органы не подлежат аккредитации. Такое положение представляется вполне логичным и справедливым, поскольку довольно странным и излишним было бы специальным образом требовать официального признания компетентности федерального органа, уже уполномоченного на осуществление данной деятельности.
Помимо указанного ограничения законопроект также не распространяется на аккредитацию в области оценки соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой для федеральных государственных нужд по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну. Аккредитация в данной области, по замыслу разработчиков законопроекта, должна осуществляться в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Обозначенные цели законопроекта тесно переплетаются с общей концепцией технического регулирования:
· повышение компетентности и эффективности деятельности органов по оценке соответствия
· обеспечение доверия изготовителей, исполнителей, продавцов и потребителей к результатам деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также иных объектов установленным требованиям;
· создание условий для признания внутри страны и за рубежом результатов деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия;
· устранение неоправданных препятствий для развития торговли и производства;
· установление единого порядка аккредитации на территории Российской Федерации и открытости правил по аккредитации в области оценки соответствия;
· обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации.
Законопроектом даны определения следующим понятиям: аккредитация; аккредитованный орган по оценке соответствия; аттестат аккредитации; аттестация экспертов по аккредитации; заявитель аккредитации; инспекционный контроль за аккредитованным органов по оценке соответствия; критерий аккредитации; область аккредитации; область оценки соответствия; объекты оценки соответствия; орган по аккредитации; оценка соответствия; форма оценки соответствия; эксперт по аккредитации. Из предложенных терминов два (аккредитация и оценка соответствия) уже определены в законе «О техническом регулировании». При этом необходимо подчеркнуть, что определение понятия аккредитации несущественно изменено: слова «физического лица» заменены словами «индивидуального предпринимателя». Такая замена представляется вполне закономерной исходя из того, что речь явно идет не просто о физическом лице, а о человеке, занимающемся данной деятельностью на профессиональной основе.
Из всех остальных определений вопрос возникает только в отношении понятия «орган по аккредитации», которое определяется как юридическое лицо, в то время как далее из текста закона явствует, что органами по аккредитации в сфере оценки соответствия обязательным требованиям являются исключительно федеральные органы исполнительной власти.
Имеет смысл выделить и коротко проанализировать основные положения законопроекта:
1) Законопроектом предусмотрено создание единой национальной системы аккредитации, включающей совокупность правил выполнения работ по аккредитации, ее участников и правил функционирования системы аккредитации в целом. В качестве участников национальной системы аккредитации выделены: национальный орган по аккредитации (полномочия которого возлагаются на федеральный орган исполнительной власти по нормативно-правовому регулированию в сфере технического регулирования, ныне - Минпромэнерго РФ); совет при национальном органе по аккредитации; федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования (ныне - федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии); органы по аккредитации; эксперты по аккредитации; заявители аккредитации; аккредитованные органы по оценке соответствия.
Законопроектом в рамках существования национальной системы аккредитации предусмотрено ведение реестров аккредитованных органов (данная функция возложена на органы по аккредитации) и реестров экспертов по аккредитации (данная функция возложена на органы, «осуществляющие аттестацию экспертов по аккредитации», при этом необходимо отметить, что законопроектом практически не конкретизируется, какие органы в данном случае имеются в виду). Информация, содержащаяся в реестрах аккредитованных органов и реестрах экспертов, является открытой и должна предоставляться заинтересованным лицам за плату на основе утверждаемого Правительством РФ порядка оплаты работ по аккредитации, за исключением запросов органов государственной власти и местного самоуправления, которым такая информация предоставляется бесплатно.
Предусмотрено также создание федерального информационного ресурса в области аккредитации, который является частью Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов.
2) Органы по оценке соответствия, выполняющие работы по оценке соответствия обязательным требованиям (за исключением формы оценки соответствия в виде декларирования соответствия на основании собственных доказательств), подлежат обязательной аккредитации в национальной системе аккредитации. В то же время органы, выполняющие работы по оценке соответствия добровольным к исполнению требованиям, а также юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие подтверждение соответствия в форме принятия декларации о соответствии на основании собственных доказательств, могут быть аккредитованы в национальной системе аккредитации в добровольном порядке. Данное положение представляется логичным в отношении первых участников (органов, выполняющих работы по оценке соответствия добровольным к исполнению требованиям) и не вполне обоснованным в отношении лиц, осуществляющих декларирование. Дело в том, что суть декларирования соответствия основана на том, что данная форма подтверждения соответствия относится к обязательным и должна устанавливаться техническими регламентами. Можно предположить, что установление данной формы подтверждения соответствия для определенных видов продукции уже предполагает достаточную степень доверия к производителю, таким образом, аккредитация на добровольной основе, которая при таких условиях, скорее всего, будет использоваться в качестве механизма конкурентной борьбы, поставит продукцию не прошедшего аккредитацию производителя под неуместное в данном случае сомнение в глазах потребителей;
3) В полномочия национального органа по аккредитации включены общие вопросы, такие как разработка государственной политики, нормативно-правовое регулирование по вопросам аккредитации, координация проведения работ по аккредитации в национальной системе аккредитации, утверждение формы аттестата аккредитации, представление интересов РФ по вопросам аккредитации в различных международных организациях, подготовка предложений о вступлении в международные организации по аккредитации, заключение соглашений о взаимном признании результатов аккредитации с национальными и международными организациями по аккредитации и прочие. В отношении заключения соглашений о взаимном признании результатов аккредитации необходимо отметить небольшую неувязку с последующими положениями проекта, согласно которым признание в РФ результатов аккредитации, проведенной зарубежными аккредитующими органами, осуществляется в соответствии только с международными договорами РФ.
Совет, создаваемый при национальном органе по аккредитации и действующий на основании положения, утверждаемого национальным органом по аккредитации, рассматривает организационные, научно-методические и практические вопросы по аккредитации. При совете предусмотрено создание специальных комиссий: комиссии по апелляциям и инспекционной комиссии.
4) Как уже подчеркивалось выше, органами по аккредитации в сфере оценки соответствия обязательным требованиям являются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции в установленной сфере деятельности. На данном вопросе необходимо остановиться подробнее. Дело в том, что имеет место спор о том, должен ли в России быть создан единый орган по аккредитации, который осуществлял бы ее вне зависимости от области аккредитации, либо таких органов должно быть несколько, по сферам деятельности. Учитывая совершенно различную специфику объектов оценки соответствия, и, соответственно, критериев аккредитации, представляется достаточно сложным создание единого органа по аккредитации, который мог бы совмещать специалистов (экспертов) по всем возможным областям аккредитации. Таким образом, учитывая единство принципов и правил аккредитации, представляется, что подход, предложенный разработчиками законопроекта, представляется более предпочтительным с точки зрения его практического применения.
Подобные документы
Структура системы военно-технического сотрудничества и основы его политико-правового регулирования. Механизм формирования государственной политики в области ВТС. Развитие военно-технического сотрудничеств в контексте укрепления национальной безопасности.
реферат [51,8 K], добавлен 21.04.2011Понятие и правовое обеспечение технического регулирования работы, услуг, продукции и процессов производства. Законодательные основы стандартизации и подтверждения соответствия. Обеспечение предпринимателями санитарных и гигиенических требований.
контрольная работа [26,7 K], добавлен 11.07.2011Пути сближения национального законодательства с правовыми нормами ВТО. Главный элемент системы технического регулирования-разделение требований к продукции, производствам на обязательные и добровольные. Рецепция норм ВТО, перенос их в российские право.
доклад [23,5 K], добавлен 09.09.2008Комплексное исследование системы правового регулирования бюджетных отношений в России. Общая характеристика и анализ системы финансовой, административной и уголовной ответственности за нарушения в сфере бюджетного законодательства Российской Федерации.
реферат [22,3 K], добавлен 07.12.2011Анализ современных подходов к пониманию системы права и соотношение ее с системой законодательства. Предмет и метод правового регулирования как основания построения системы права. Понятие и признаки системы законодательства, ее элементы и особенности.
курсовая работа [43,5 K], добавлен 24.12.2012Понятие аккредитации в Российской Федерации. Основные проблемы в данной сфере. Формирование систем аккредитации в развитых странах. Основные цели и принципы формирования и структура единой национальной системы аккредитации в РФ. Механизм ее реализации.
курсовая работа [71,4 K], добавлен 30.11.2011Основы соотношения федерального и регионального уровней правового регулирования. Характеристика и сущность принципа единства экономического пространства. Значение финансового законодательства и анализ системы финансовых нормативно-правовых актов.
контрольная работа [40,1 K], добавлен 24.12.2011Изучение современной модели системы социально-трудовых отношений в России. Общие проблемы применения трудового кодекса Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности. Проблемы и перспективы совершенствования трудового законодательства.
курсовая работа [45,6 K], добавлен 28.09.2015Основные элементы системы права: нормы, институт, подотрасль и ветвь. Предмет и метод правового регулирования как основы построения системы права. Выделение отраслевой (горизонтальной), вертикальной (иерархической) и федеративной системы законодательства.
курсовая работа [51,5 K], добавлен 13.02.2014Общая характеристика российской системы права. Традиционный подход к построению системы права (предмет и метод правового регулирования как основания ее построения). Публичное и частное право. Тенденции развития системы права и системы законодательства.
курсовая работа [260,9 K], добавлен 25.08.2010
