В ст. 24 названного федерального закона закрепляется компетенция в этой сфере федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Так, Федеральное Собрание разрабатывает законопроекты и принимает законы о высшем и послевузовском образовании, утверждает Федеральную программу развития образования (в том числе в части, касающейся высшего и послевузовского), утверждает соответствующие статьи федерального бюджета, устанавливает уровни названных видов профессионального образования, ратифицирует соответствующие международные договоры. Правительство РФ участвует в разработке и реализации государственной политики в указанной области, осуществляет бюджетное финансирование высшего и послевузовского образования, разрабатывает законопроекты и разделы программы развития образования, устанавливает порядок лицензирования деятельности вузов, их аттестации и государственной аккредитации. Правительство, кроме того, создает, реорганизует и ликвидирует государственные вузы, определяет порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов и порядок установления перечней направлений подготовки и специальностей высшего и послевузовского образования, а также заключает и реализует межправительственные соглашения в этой сфере. Значительное число полномочий предоставлено федеральному (центральному) органу управления высшим профессиональным образованием. Их можно разбить на несколько групп. В первую группу входят полномочия, связанные с определением содержания образования (в частности, утверждение федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка и утверждение примерных учебных планов и образовательных программ соответствующего уровня и направленности). Ко второй группе можно отнести полномочия по управлению системой высшего и послевузовского образования (осуществление полномочий учредителя подведомственных вузов, лицензирование деятельности вузов и т. д.). Третья группа - это полномочия в области финансово-экономического обеспечения высшего и послевузовского образования (участие в определении объемов бюджетного финансирования вузов на основе прогнозных расчетов и изучения потребности рынка труда в соответствующих специалистах, финансирование деятельности подведомственных вузов, осуществление полномочий по распоряжению государственным имуществом и др.). В четвертую группу можно включить полномочия в области обеспечения организации образовательного процесса в вузах (например, установление общего приема и структуры приема на обучение в вузы, установление порядка приема и перевода из одного вуза в другой, содействие развитию и реализации новых эффективных технологий обучения в сфере высшего и послевузовского образования, разработка и реализация совместно с общественными объединениями обучающихся мер по их социальной защите и улучшению условий обучения, быта и т. д.). Пятую групп образуют полномочия в области международного сотрудничества по вопросам высшего и послевузовского образования. К ним можно отнести заключение международных договоров межведомственного характера, определение порядка признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском образовании и выдача соответствующих свидетельств. Нормотворческие полномочия можно объединить в шестую группу. В их числе можно назвать издание нормативных актов в пределах установленной компетенции, согласование издаваемых другими федеральными органами исполнительной власти нормативных документов в области высшего и послевузовского образования, утверждение положений о порядке замещения научно-педагогических должностей, о филиалах вузов и др. Разграничение компетенции между федеральным органом управления образованием и иными федеральными органами управления образованием устанавливается федеральными законами и положениями о соответствующих органах, утвержденными Правительством РФ. Следует подчеркнуть, что полномочия федерального (центрального) органа управления образованием (в настоящее время - Министерства образования) распространяются не только на подведомственные ему вузы. Ряд полномочий носят надведомственный или межведомственный характер и затрагивают деятельности в этой сфере других федеральных органов управления образованием См.: Комментарий к Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». М.: Филинъ, Юстицинформ, 1998. С. 210. (об этом подробнее речь пойдет далее).

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривает формирование государственной аттестационной службы, к ведению которой отнесены такие вопросы, как контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов, научно-методическое обеспечение итоговой аттестации и контроль качества подготовки выпускников, рассмотрение представлений и принятие решений о направлении рекламаций на качество образования, аттестация образовательных учреждений и организация функционирования региональных органов аттестационной службы.

Федеральные и региональные органы исполнительной власти, наделенные управленческими полномочиями в сфере образования, можно разделить на два вида: органы межотраслевой компетенции, специально созданные для управления системой образования, и органы отраслевой компетенции, которые осуществляют управление только подведомственными учреждениями образования.

На федеральном уровне органом межотраслевой компетенции является Министерство образования РФ (Минобразование). До 1996 г. управление в сфере образования осуществляли Министерство образования и Государственный комитет РФ по высшему образованию. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. названные органы были упразднены и на их базе было создано Министерство общего и профессионального образования РФ. Полномочия Минобразования постепенно расширялись. Так, Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. Министерству были переданы функции упраздненного Государственного высшего аттестационного комитета РФ. Затем был упразднен Государственный комитет по молодежной политике, функции которого перешли Министерству образования (Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г.). Такое название министерства было предусмотрено Структурой федеральных органов исполнительной власти, которая была утверждена Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г.

Положение о Министерстве образования РФ было утверждено постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. Минобразование - это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющим государственное управление в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров.

В Положении названы одиннадцать основных задач Министерства. В их числе - организация и развитие международного сотрудничества в области образования, реализация государственной кадровой политики, обеспечение нормативно-правового регулирования отношений в области образования, научной деятельности в системе образования и т. д.

Функции Минобразования весьма многочисленны. Они реализуются в самых различных сферах, начиная от взаимодействия с другими органами исполнительной власти и завершая социальной реабилитацией молодых людей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Министерство издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Эти акты обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения. Оно вправе создавать, переименовывать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке находящиеся в его ведении учреждения и организации, участвовать в учреждении фондов и организаций для поддержки развития образования и решения проблем молодежи. Министерство наделено полномочиями запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления соответствующих задач. Министерство имеет право инспектировать в пределах своей компетенции на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также предоставлять это право другим государственным органам управления образованием. Оно может решать ряд экономических вопросов. В частности, Минобразование уполномочено осуществлять внешнеэкономическую деятельность, а также централизовывать до 3 % средств федерального бюджета, выделяемых на содержание находящихся в его ведении образовательных учреждений и организаций и на проведение научно-исследовательских работ в соответствии с функциональной структурой расходов бюджета, и направлять эти средства на приобретение учебного и научно-технического оборудования, бланочно-аттестационной продукции и на другие неотложные нужды.

Значительный объем полномочий Министерства охватывается обеспечением качества образования. Так, оно может устанавливать по обращениям образовательных учреждений соответствие уровня и качества подготовки их выпускников требованиям российских государственных образовательных стандартов; проводить эксперименты продолжительностью до 5 лет в области использования современных образовательных технологий и организации учебного процесса, научно-исследовательской деятельности в сфере образования.

Министерство возглавляет министр, который назначается на должность и освобождается от нее Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр осуществляет руководство министерством на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и функций. В Министерстве образования образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии) и его заместителей, входящих в нее по должности, а также руководителей структурных подразделений центрального аппарата Министерства, представителей иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, ведущих ученых, специалистов и общественных деятелей, представителей молодежных и детских общественных объединений и организаций.

Коллегия является совещательным органом и рассматривает на своих заседаниях основные вопросы, отнесенные к компетенции Министерства. Ее решения оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами Министра.

В целях обеспечения единой государственной политики в области государственной аттестации научных и научно-педагогических кадров образуется Высшая аттестационная комиссия Министерства образования Российской Федерации. Положение о ней было утверждено приказом Минобразования от 11 апреля 2002 г. Ее состав утверждается Правительством РФ по представлению Министерства, согласованному с другими заинтересованными органами и организациями.

В субъектах РФ создаются органы управления образованием, имеющие различные наименования, но примерно одинаковый объем полномочий. Так, в Омской области - это Главное управление образования Администрации Омской области; в Саратовской области - Министерство образования, и т. д. Компетенция региональных органов управления образования исчерпывающим образом закрепляется в законах субъектов РФ об образовании. Например, в законе Свердловской области «Об образовании» закреплены полномочия уполномоченного исполнительного органа государственной власти области в сфере образования. Он контролирует исполнение законодательства в области образования и реализацию прав обучающихся, осуществляет межведомственную координацию деятельности по вопросам образования, осуществляет управление государственными образовательными областными организациями, разрабатывает областной (национально-региональный) компонент государственных образовательных стандартов, осуществляет лицензирование образовательных учреждений, принимает примерные программы учебные планы и т. д.

Органы отраслевой компетенции, наделенные управленческими полномочиями в области образования, Закон об образовании называет ведомственными государственными органами управления образованием. А.П. Алехин отмечает: «Это некорректное с точки зрения существа назначения этих органов подразумевает то, что образовательные учреждения некоторых типов и направлений находятся в ведении различных органов, ведающих другими отраслями и сферами управления. Вместе с тем они выполняют задачи и функции органов управления указанными подведомственными учреждениями. И только в этой «части» их можно отнести к органам управления образованием» Алехин А.П, Козлов Ю. М., Кармолицкий А.А. Административное право РФ: Учебник. Часть II. М.: ТЕИС, 1995. С. 151.. Например, Министерство здравоохранения в соответствии с Положением о нем, которое было утверждено постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г., обеспечивает функционирование ведомственной системы специального профессионального образования в области здравоохранения. Министерство путей сообщения РФ организует работу отраслевой системы образования, подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, обеспечивает содержание и развитие соответствующей материальной базы (Положение, утвержденное постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г.). «При этом приоритет в осуществлении функций межотраслевого характера, охватывающих подведомственные учреждения таких органов, принадлежит все же специализированным органам управления образованием. Последние при осуществлении межотраслевых функций в различных формах сотрудничают с другими органами, ведающими теми или иными образовательными учреждениями. Конкретные формы сотрудничества определены действующими нормативными документами, которые, однако, не ограничивают как инициативы в этом деле, так и ответственности того органа, к компетенции которого отнесено решение данного вопроса». В структуре местной администрации также существуют органы, ведающие образованием (управления и отделы образования). Исполнительный орган местного самоуправления в сфере образования управляет муниципальными образовательными учреждениями, формирует аттестационные и экспертные комиссии и т. д.

В некоторых субъектах Федерации создаются паритетные, государственно-общественные структуры, призванные объединять усилия органов государственной власти, местного самоуправления, образовательных учреждений, общественных объединений в сфере развития образования и науки. Так, в Свердловской области создан Координационный совет по проблемам образования при Правительстве области.

3.2 Лицензирование образовательной деятельности

В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», к лицензируемым видам деятельности относятся такие, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Необходимо подчеркнуть, что действие данного закона не распространяется на образовательную деятельность (ст. 1). Применению подлежат нормы Закона об образовании, которые предусматривают необходимость лицензирования образовательной деятельности, а также соответствующие подзаконные нормативные акты.

Согласно ст. 33 Закона «Об образовании» право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии.

Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г., предусматривает, что таковому подлежат все виды образовательной деятельности по различным видам образовательных программ (общего и профессионального), осуществляемые образовательными учреждениями, научными организациями и ведущими профессиональную подготовку образовательными подразделениями организаций.

Не подлежит лицензированию образовательная деятельность в форме разовых лекций, стажировок, семинаров и других видов обучения, не сопровождающихся итоговой аттестацией и выдачей документов об уровне образования и квалификации, а также индивидуальная трудовая педагогическая деятельность, в том числе в области профессиональной подготовки.

Лицензирование образовательной деятельности осуществляют три вида субъектов: министерство образования РФ; государственные органы управления образованием субъектов РФ и органы местного самоуправления. В положении исчерпывающим образом названы те образовательные учреждения, лицензирование которых входит в компетенцию Министерства образования. К их числу относятся образовательные учреждения высшего профессионального образования; военные образовательные учреждения; находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти учреждения дополнительного профессионального образования, учреждения дополнительного образования для детей и специальные учебно-воспитательные учреждения для детей и подростков с девиантным поведением; научные организации (по программам послевузовского образования) и т. д.).

Государственные органы управления образованием субъектов РФ и органы местного самоуправления лицензируют деятельность учреждений, расположенных на территории того или иного субъекта РФ или муниципального образования, за исключением тех, лицензирование которых отнесено к компетенции Минобразования.

Филиалы образовательных учреждений получают отдельную лицензию. Лицензирование образовательной деятельности учреждений профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждений) осуществляется лицензирующими органами в зависимости от уровня реализуемых образовательных программ.

Лицензия на осуществление образовательной деятельности имеет приложение, в котором указываются перечень образовательных программ, направлений и специальностей подготовки, их уровень, нормативные сроки освоения, квалификация, которая будет присваиваться выпускникам, контрольные нормативы и предельная численность обучающихся. Помимо общеустановленных документов, которые обязательны при лицензировании любых видов деятельности (справки о постановке на учет в налоговом органе, копии устава и т. д.), образовательное учреждение предъявляет лицензирующему органу такие документы, как перечень дисциплин, входящих в каждую заявленную образовательную программу, с указанием объемов аудиторной нагрузки, сведения об обеспеченности учебной литературой, материально-технической базе, о кадровом обеспечении, о наличии у соискателя лицензии зданий, сооружений для осуществления деятельности, об их соответствии гигиеническим требованиям и т. д.

Решение о выдаче лицензии принимается лицензирующим органом на основании заключения экспертной комиссии, которая создается этим органом. Членами этой комиссии не могут быть лица, состоящие в трудовых или гражданско-правовых отношениях с соискателем лицензии. Целью экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, укомплектованности кадров и т. д. Федеральные лицензионные требования устанавливаются Министерством образования. В частности, приказом от 7 июля 2000 г. были утверждены требования к минимальной оснащенности и минимальной обеспеченности образовательного процесса вузов, реализующих основные образовательные программы магистерской подготовки Официальные документы в образовании. 2001. № 26..

Для образовательных учреждений, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, такие требования разрабатываются указанными органами (например, Министерством здравоохранения, Министерством обороны, Министерством путей сообщения и др.) и утверждаются Министерством образования. Министерство образования, кроме того, рекомендует органам управления образованием субъектов Федерации руководствоваться определенными требованиями при установлении лицензионных нормативов. Так, например, требования к установлению контрольных нормативов при лицензировании образовательной деятельности по программам общеобразовательным (основным и дополнительным), дополнительного образования детей и начального профессионального образования были утверждены приказом Министерства образования от 9 марта 2000 г. и доведены до сведения органов управления образованием субъектов Федерации Документы в образовании. 2000. № 9. .

Срок рассмотрения заявления о выдаче лицензии и создания экспертной комиссии не может превышать 20 дней, а экспертиза должна быть проведена в течение 30 дней с момента создания экспертной комиссии. Общий срок лицензирования не может превышать 60 дней с момента регистрации заявления.

Лицензия выдается на срок не менее 3 лет. По заявлению соискателя она может быть выдана на меньший срок.

Расходы, связанные с проведением экспертизы и изготовлением бланка лицензии, оплачиваются учредителем образовательного учреждения. Причем лицензия выдается только при предъявлении копии платежных документов, подтверждающих внесение такой платы.

Отрицательное заключение экспертизы служит основанием для отказа в выдаче лицензии. Оно может быть обжаловано учредителем в суд, как и отказ в выдаче лицензии, в установленном законом порядке.

При реорганизации, связанной с изменением организационно-правовой формы образовательного учреждения, его статуса, а также при ликвидации учреждения лицензия теряет юридическую силу и считается аннулированной. Если реорганизация не связана с изменением организационно-правовой формы, как и в случае изменения наименования, места нахождения и при утрате лицензии она может быть переоформлена по заявлению образовательного учреждения. При этом экспертиза не проводится. Лицензирование деятельности по вновь открываемым образовательным программам проводится независимо от наличия у лицензии по другим образовательным программам. Перечень новых образовательных программ включается в приложение к действующей лицензии.

Лицензирующие органы вправе контролировать деятельность учреждения, могут приостановить действие лицензии полностью или в части при выявлении нарушений, невыполнении лицензиатом требований об их устранении. Лицензия может быть аннулирована судом по заявлению лицензирующего органа.

Лицензирующие органы ведут реестр лицензий, с содержанием которого знакомят заинтересованных физических и юридических лиц, которым могут быть предоставлены выписки из этого реестра.

3.3 Аттестация и аккредитация образовательных учреждений

Государственная аттестация и аккредитация образовательных учреждений являются основными формами проверки и подтверждения качества образовательных услуг, оказываемых этими учреждениями.

Государственная аккредитация образовательного учреждения - это юридическое признание его прав и способности осуществлять свою деятельность на уровне не ниже официально признанной нормы. Свидетельство о государственной аккредитации подтверждает государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, право на выдачу документов государственного образца о соответствующем уровне образования. Аккредитованные образовательные учреждения могут пользоваться печатью с изображением государственного герба РФ. Для негосударственных общеобразовательный учреждений последствием государственной аккредитации является включение в схему централизованного государственного или муниципального финансирования.

Она проводится федеральными и иными государственными органами управления образованием или по их доверенности иными органами (субъектов РФ) на основании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации. Закон не предоставил право обжаловать в суд отказ в аккредитации. Однако, поскольку нет и запрета повторного обращения за аккредитацией, образовательное учреждение может повторно, но не ранее чем через 12 месяцев, обратиться с аналогичным заявлением.

Существует также общественная аккредитация образовательного учреждения, которая способствует повышению его престижа, увеличению количества обучающихся, преобразованию в нетиповое образовательное учреждение высшей категории.

Аккредитация и аттестация образовательных учреждений неразрывно связаны между собой. Аттестация всегда предшествует аккредитации. Учреждение, обращаясь за аккредитацией, должно представить соответствующему государственному органу положительное заключение о его аттестации. Порядок аттестации и аккредитации образовательных учреждений устанавливается различными нормативными актами, в зависимости от типа учреждения и реализуемых им образовательных программ. Но общая схема и принципы осуществления аттестации и аккредитации аналогичны.

Рассмотрим их на примере учреждений общего и начального профессионального образования. Их аттестация и аккредитация осуществляются в соответствии с Положением, которое было утверждено приказом Минобразования от 22 мая 1998 г. (с изменениями от 11 августа 2000 г.).

Аттестация является основной формой государственно-общественного контроля за качеством образования в образовательных учреждениях. Основными принципами ее осуществления являются объективность, гласность, компетентность, соблюдение норм педагогической этики.

Она проводится с целью установления соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательных учреждений требованиям государственных образовательных стандартов. Условием аттестации образовательного учреждения, выдающего документ об образовании, являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последовательных лет, предшествующих аттестации.

По общему правилу, аттестация проводится по заявлению образовательного учреждения один раз в пять лет. Первая аттестация вновь созданного образовательного учреждения может проводиться по его заявлению после первого выпуска обучавшихся, но не ранее чем через три года после получения лицензии при соблюдении названного выше условия. При этом первая аттестация вновь создаваемых образовательных учреждений начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования может проводиться поэтапно по указанным ступеням образования.

Аттестация проводится государственными и муниципальными органами управления образованием. Так, Министерство образования РФ проводит аттестацию подчиненных ему образовательных учреждений, за исключением учреждений начального профессионального образования, а также российских образовательных учреждений, находящихся за пределами Российской Федерации. Органы управления образованием субъектов Федерации проводят аттестацию учреждений начального профессионального образования и других образовательных учреждений всех типов и видов, расположенных на территории данных субъектов Российской Федерации либо могут поручить (доверить)ее осуществление органам местного самоуправления. Затраты на проведение аттестации оплачиваются образовательным учреждением.

Для аттестации образовательного учреждения создается аттестационная комиссия. В ее состав включаются представители образовательных учреждений, научных организаций, методических служб, профессиональных общественных организаций и объединений (кроме лиц, находящихся на оплачиваемой работе в аттестуемом учреждении). Образовательное учреждение представляет необходимые документы: заявление с приложением информационной карты (паспорта) образовательного учреждения; копии устава образовательного учреждения и лицензии на образовательную деятельность; учебный план; гарантийное письмо об оплате затрат, связанных с проведением аттестации; данные о результатах итоговых аттестаций выпускников в течение 3 последних лет. Для того, чтобы подготовиться к процедуре внешней экспертизы, образовательное учреждение организует проведение самообследования или самоаттестации, в процессе которой осуществляется анализ всех необходимых данных, определяется соответствие условий и порядка организации образовательного процесса всем предъявляемым требованиям.

В ходе аттестации образовательного учреждения комиссия должна установить исполнение учреждением требований государственных образовательных стандартов при организации обучения по образовательным программам соответствующего уровня и направленности (обязательного минимума содержания основных образовательных программ; максимального объема учебной нагрузки обучающихся; полноты выполнения основных образовательных программ), а также соответствие этим требованиям содержания, уровня и качества подготовки выпускников. Для этого осуществляется экспертиза учебных планов, образовательных программ, анализируется расписание учебных занятий, изучаются классные журналы, результаты итоговых аттестаций и (или) выполнения специализированных тестовых заданий, контрольных и других квалификационных работ, рекомендованных к применению органами управления образованием.

По итогам работы аттестационная комиссия составляет заключение, которое подписывается всеми ее членами и доводится до сведения коллектива образовательного учреждения. Если учреждение реализует образовательные программы разных уровней, в заключении должны содержаться выводы о его аттестации по каждой образовательной программе.

На основании этого заключения в 2-недельный срок соответствующий орган издает приказ о признании образовательного учреждения аттестованным или не аттестованным по определенным образовательным программам. Повторная аттестация может проводиться по требованию образовательного учреждения не ранее чем через двенадцать месяцев с момента отказа ему в государственной аккредитации. Отрицательное заключение аттестационной комиссии может быть обжаловано в судебном порядке только в части процедуры аттестации.

На каждое образовательное учреждение формируется аттестационное дело, состоящее из документов, связанных с проведением аттестации. Оно хранится до следующего срока прохождения аттестации.

Положительное заключение аттестационной комиссии является условием для получения образовательным учреждением государственной аккредитации. Она может проводиться как названными выше органами, так и ведомственными органами управления образованием (в отношении находящихся в их ведении образовательных учреждений).

Методика проведения аккредитации аналогична изложенной выше применительно к аттестации. Так, первым этапом является подача образовательным учреждением заявления о государственной аккредитации с необходимыми документами (копиями заключения аттестационной комиссии; приказа о признании образовательного учреждения аттестованным; лицензии на право ведения образовательной деятельности, а также сведений о данном учреждении по установленной форме). На втором этапе создается аккредитационная комиссия или коллегия. В ее состав включаются представители органов управления образованием субъекта РФ или муниципального образования, профессиональных общественных объединений, а при необходимости - представители органа, проводившего аттестацию данного образовательного учреждения. Комиссия должна установить соответствие типа, вида и категории образовательного учреждения предъявляемым требованиям на основании следующих показателей: уровня и направленности реализуемых образовательных программ; структуры классов; качества подготовки выпускников; кадрового обеспечения, информационно-технического оснащения, медико-социальных условий пребывания обучающихся и др. Основные показатели государственной аккредитации и их критериальные значения определяются приказами Минобразования для конкретных типов образовательных учреждений. Например, для учреждений среднего профессионального образования они были утверждены приказом Министерства от 1 октября 2001 г. Такие показатели разделяются на две группы: в первую включаются показатели, определяющие аккредитационный статус по типу образовательного учреждения, а во вторую - используемые для определения его вида (техникум, училище, колледж). Среди показателей первой группы можно назвать содержание и качество подготовки обучающихся, информационно-методическое и материально-техническое обеспечение учебного процесса, а также социальную поддержку студентов. Во вторую группу включены такие показатели, как реализуемые образовательные программы, уровень информатизации, качественный состав педагогических кадров, учебная и учебно-методическая работа.

Государственный статус учреждения устанавливается с учетом средних показателей для образовательных учреждений соответствующего типа, вида, категории на территории данного субъекта Российской Федерации. В случае выявления несоответствия указанных показателей аккредитационным показателям образовательному учреждению в аккредитации отказывают.

На следующем этапе соответствующий орган управления образованием на основании представления аккредитационной комиссии принимает решение о государственной аккредитации образовательного учреждения либо об отказе в таковой. Свидетельство о государственной аккредитации или уведомление об отказе в ней с указанием его причин выдается или высылается образовательному учреждению в 2-недельный срок после принятия решения.

Законодательство устанавливает, что пересмотр государственного статуса образовательного учреждения и проведение повторной государственной аккредитации возможны по таким основаниям, как заявление образовательного учреждения, его отказ от прохождения или непрохождение аттестации в установленные сроки, признание образовательного учреждения неаттестованным, представление о несоответствии условий осуществления образовательного процесса предъявляемым к ним государственным и местным требованиям. Аналогичные последствия наступают также в случае вынесения общим собранием родителей (законных представителей) обучающихся о неудовлетворительном качестве образования; официального представления ведомственного или местного органа управления образованием либо государственной аттестационной службы субъекта Федерации.

В случае реорганизации образовательного учреждения, изменения его организационно-правовой формы или статуса, о чем учреждение обязано уведомить соответствующий орган управления образованием, свидетельство о его государственной аккредитации утрачивает силу.

Поскольку лицензирование, аттестация и аккредитация образовательных учреждений преследуют практически одинаковые цели и осуществляются в рамках аналогичной процедуры, законодательство предусматривает возможность проведения комплексной оценки деятельности образовательных учреждений. Такая оценка представляет собой процедуру повторного или очередного лицензирования, аттестации и аккредитации. Она является более эффективной в организационном плане и позволяет сократить экономические издержки. Такая процедура проводится начиная с 1 января 2000 г. в отношении высших учебных заведений, с 1 сентября 2001 г. - в отношении находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти учреждений дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, а с 1 января 2002 г. ею охвачены также учреждения среднего профессионального образования, включая негосударственные.

Рассмотрим данный порядок на примере комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения. Как подчеркивалось выше, он основан на объединении процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации. Это означает, что вузу будут выданы на единый срок лицензия на право ведения образовательной деятельности и свидетельство о государственной аккредитации. Сокращение времени принятия необходимых решений и объема делопроизводства, финансовых затрат вуза достигается за счет проведения внешней экспертизы силами единой комплексной комиссии.

Комплексная оценка деятельности вуза проходит следующие стадии:

1. Подача вузом в Государственную инспекцию по аттестации учебных заведений России при Минобразовании (далее - Госинспекция) заявления на включение в график для проведения аттестации, а также заявления в Управление лицензирования, аккредитации и аттестации (далее - Управление) о проведении повторного лицензирования (его копия направляет также и в Госинспекцию).

2. Формирование графика проведения комплексной оценки и включение в него вуза. График доводится до сведения вуза не позднее чем за шесть месяцев до проведения комплексной оценки.

3. Формирование Госинспекцией с учетом предложений Управления комплексной комиссии, в состав которой входят подкомиссия, состоящая из специалистов по лицензионной экспертизе, и подкомиссия по аттестации и оценке аккредитационных показателей.

4. Осуществление экспертизы деятельности вуза и подготовка на ее основе трех документов: экспертного заключения о лицензировании вуза, которое направляется в Управление для подготовки распорядительного документа о лицензировании (первое направление); заключения об аттестации вуза, которое направляется в Госинспекцию для подготовки постановления по аттестации (второе направление); показатели государственной аккредитации вуза, которые направляются в Управление для подготовки материалов по аккредитации (третье направление).

5. Принятие решений. При положительной оценке деятельности вуза по первому направлению Управление готовит приказ о его лицензировании. В случае отрицательного заключения о лицензировании аттестация вуза прекращается и устанавливается срок для устранения выявленных недостатков. При положительной оценке деятельности вуза по первому и второму направлениям экспертизы он получает право подачи заявления на государственную аккредитацию. Затем Минобразование коллегиально принимает решение об аттестации учебного заведения. Если оно будет положительным, то в таком же порядке принимается решение о государственной аккредитации вуза, оформляется приказ об аттестации и государственной аккредитации, на основании чего оформляются лицензия и свидетельство о государственной аккредитации на равный срок действия.

Государственная аккредитация - это не только права образовательных учреждений, но и их ответственность. Государственный контроль за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях осуществляет государственная аттестационная служба, входящая в структуру Минобразования. Она может направить образовательному учреждению рекламацию на качество образования и (или) несоответствие образования требованиям государственного образовательного стандарта.

Основаниями для рассмотрения высшим органом аттестационной службы вопроса о направлении указанной рекламации являются:

1) применительно к учреждению, реализующему общеобразовательные программы - решение общего собрания родителей (законных представителей) обучающихся и официальное представление отделения аттестационной службы по месту его нахождения;

2) применительно к учреждению, которое реализует профессиональные образовательные программы - решение общего собрания обучающихся и официальное представление государственной службы занятости населения.

Решение о направлении рекламации или об отклонении требований заявителей принимается высшей аттестационной службой и сообщается им в месячный срок. Отказ в удовлетворении требования заявителей может быть обжалован в судебном порядке. Повторная в течение двух лет рекламация автоматически лишает образовательное учреждение государственной аккредитации. Возобновление аккредитации осуществляется в указанном выше порядке.

3.4 Управление образовательными учреждениями

Основным субъектом отношений, возникающих при организации и осуществлении образовательного процесса, является образовательное учреждение. Законодательство закрепляет принцип самостоятельности образовательного учреждения в решении целого ряда вопросов, например, в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иных сферах деятельности.

Полномочия образовательного учреждения можно разделить на несколько групп, в зависимости от того, в какой сфере они осуществляются

1. Полномочия в области финансового и материального обеспечения образовательного процесса. Образовательное учреждение в пределах собственных финансовых средств осуществляет материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями. Оно может привлекать также дополнительные источники финансовых и материальных средств, в том числе банковские кредиты и ежегодно должно отчитываться перед учредителем и общественностью о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств.

2. Полномочия в области кадрового обеспечения образовательного процесса. Образовательное учреждение устанавливает структуру управления, утверждает штатное расписание, распределяет должностные обязанности, осуществляет подбор, прием на работу и расстановку кадров, несет ответственность за уровень их квалификации; устанавливает ставки заработной платы и должностных окладов работников в пределах собственных финансовых средств, а также надбавки и доплаты к должностным окладам, порядок и размеры премирования.

3. Полномочия по организационно-методическому обеспечению образовательного процесса. Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет образовательный процесс в соответствии с уставом, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации. Для этого оно разрабатывает и утверждает компонент образовательного учреждения государственного образовательного стандарта общего образования, образовательные программы и учебные планы, рабочие учебные программы курсов и дисциплин, годовые календарные учебные графики. Оно осуществляет выбор учебников из утвержденных федеральных перечней учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе, проводит текущий контроль успеваемости и промежуточную аттестацию обучающихся, организует и совершенствует методическое обеспечение учебного процесса, содействует деятельности учительских (педагогических) и методических объединений.

4. Нормотворческие полномочия образовательного учреждения реализуются им при разработке и принятии локальных нормативных актов, необходимых для организации его деятельности, в первую очередь - образовательного процесса. К числу таких актов относятся устав образовательного учреждения, правила внутреннего распорядка и др.

5. Полномочия по формированию контингента обучающихся и реализации их прав в области образования. Образовательное учреждение, как правило, самостоятельно формирует контингент обучающихся (воспитанников) в пределах оговоренной лицензией квоты, осуществляет контроль за своевременным предоставлением отдельным категориям обучающихся дополнительного материального обеспечения и льгот; обеспечивает надлежащие условия содержания воспитанников (в образовательном учреждении интернатного типа); создает условия для работы подразделений организаций общественного питания и медицинских учреждений, обеспечивает контроль за их работой в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся и работников образовательного учреждения.

Для надлежащего осуществления указанных полномочий необходимо формирование структуры управления образовательным учреждением, которая позволяла бы добиваться намеченных целей и была бы эффективна.

Основные принципы организации управления образовательным учреждением закреплены в Законе об образовании. Особенности структуры управления, характерной для образовательных учреждений того или иного типа, устанавливаются в Типовых положениях о них. И, наконец, управление конкретным образовательным учреждением осуществляется органами, которые формируются в соответствии с его Уставом.

Закон разграничивает управление государственными (муниципальными) и негосударственными образовательными учреждениями. Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления.

Формами самоуправления являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, педагогический совет, общее собрание и др. Порядок формирования совета образовательного учреждения фиксируется в Уставе, а для учреждений среднего профессионального и высшего профессионального образования - в Типовых положениях о них. Например, в состав совета среднего специального учебного заведения входят директор или начальник (по должности), а также представители всех категорий работников, обучающихся, заинтересованных организаций, избранные на общем собрании или конференции учреждения. Срок полномочий совета не может превышать 5 лет. По требованию не менее половины членов совета, как и в других случаях, предусмотренных уставом, могут проводиться досрочные выборы. Ученый совет вуза является выборным представительным органом. В его состав входят ректор, проректоры, а также по решению ученого совета - деканы факультетов. Остальные члены совета избираются на общем собрании (конференции) вуза путем тайного голосования. Количественный состав ученого совета определяется уставом вуза. Нормы представительства в ученом совете от структурных подразделений и обучающихся определяются ученым советом. Они считаются избранными, если за них проголосовало не менее 50 % присутствующих на собрании при наличии не менее двух третей списочного состава делегатов. Состав ученого совета вуза объявляется приказом ректора. Срок полномочий ученого совета вуза не может превышать 5 лет.

В уставах вузов порядок избрания ученых советов, а также их полномочия определяются более четко. Так, например, в соответствии с Уставом Омского государственного университета (ОмГУ) общее руководство университетом осуществляет ученый совет в количестве 50 человек, в который входят по должности ректор, являющийся председателем ученого совета, и проректоры, а остальные члены совета избираются на конференции работников и обучающихся путем тайного голосования. Нормы представительства от структурных подразделений и от обучающихся определяет сам ученый совет. Срок полномочий ученого совета составляет 5 лет. Возможны досрочные выборы его членов (по требованию не менее половины членов совета, в случае выбытия из его состава более одной трети членов и т. д.). Ученый совет рассматривает наиболее важные вопросы деятельности вуза. Он утверждает правила приема , предлагает для рассмотрения Минобразования план и структуру приема обучающихся в университет, принимает решение о создании, реорганизации, ликвидации и переименовании факультетов, кафедр и других структурных подразделений, а также об открытии новых направлений или специальностей подготовки. В полномочия совета входят также утверждение тематических планов научно-исследовательских работ, проведение конкурсного отбора научно-педагогических работников подразделений, не имеющих ученого совета, лиц, впервые участвующих в конкурсном отборе на замещение должности профессора.

Работа ученого совета осуществляется в соответствии с принимаемым им Регламентом. Решения ученого совета подписываются ректором. Решения нормативного характера вступают в силу после их официального опубликования в газете «Омский университет» в соответствующие сроки, иные решения - после подписания ректором.

В образовательных учреждениях могут создаваться и другие органы самоуправления. Например, в учреждениях среднего или высшего профессионального образования это могут быть учебно-методические советы, которые в первую очередь занимаются вопросами методического обеспечения учебного процесса, принимают решения об издании учебных пособий и иных учебно-методических материалов, обсуждают ученые планы и образовательные программы. В вузах большая роль отводится также научно-техническим советам, которые координируют научно-исследовательскую работу факультетов и кафедр, контролируют деятельность по подготовке научных и научно-педагогических кадров и т. д.

В последние годы в большинстве образовательных учреждений были созданы попечительские советы, деятельность которых направлена на совершенствование деятельности учреждения, привлечение дополнительных финансовых ресурсов, решение других насущных проблем. Положение о попечительской совете образовательное учреждение разрабатывает и принимает самостоятельно. За основу при этом можно брать примерные положения. Так, Примерное положение о попечительском совете общеобразовательного учреждения было утверждено постановлением Правительства РФ от 10 декабря 1999 г. В его состав могут входить как участники образовательного процесса, так и иные лица, заинтересованные в совершенствовании деятельности и развитии образовательного учреждения. Члены попечительского совета осуществляют свои полномочия на безвозмездной основе. Совет содействует привлечению внебюджетных средств, улучшению условий труда педагогических и иных работников, организации конкурсов, массовых мероприятий, совершенствованию материально-технической базы и т. д. Примерное положение о попечительском совете общеобразовательной школы-интерната, образовательного учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, было рекомендовано в качестве образца письмом Минобразования от 27 марта 1996 г. Попечительским советам этих учреждений предоставлены более широкие полномочия по созданию условий обучения и быта для воспитанников, содействию их трудоустройству после окончания учреждения и получения ими дополнительного образования.

Отдельные формы самоуправления в образовательных учреждениях общего и профессионального образования могут различаться между собой. Например, для общеобразовательного учреждения характерно так называемое «раздельное» самоуправление педагогов, учащихся, а также родителей или иных законных представителей обучающихся. В частности, органами педагогического самоуправления являются педагогический совет школы, методический совет (объединение). Структура ученического самоуправления в школе может включать в себя школьное ученическое собрание как высший орган самоуправления. Оно собирается по мере необходимости, но не реже одного раза в год в составе учащихся 5-11 классов и решает наиболее важные вопросы (формирует органы самоуправления учащихся, рассматривает и утверждает локальные нормативные акты, регламентирующие внутреннюю деятельность учащихся в коллективе и др.). Решения школьного собрания (или конференции) принимаются большинством голосов. Заседания и собрания правомочны, если в них участвует не менее половины членов коллектива или делегатов. Решения школьного собрания должны быть обязательны для учащихся. Отменить или изменить их может только само собрание, в том же порядке, в котором они были приняты. В период между собраниями высшим органом ученического самоуправления является школьный ученический совет, который координирует деятельность всех органов и объединений учащихся школы, поддерживает дисциплину и порядок в школе, организует соревнование между классами и т. д. По аналогичной схеме строится самоуправление в классах (классное собрание, совет класса, староста класса и др.). В нынешних условиях трудно переоценить роль родительского самоуправления в организации деятельности школы, в учебно-воспитательном процессе. Органами родительского самоуправления являются школьное и классное родительские собрания, школьный и классный родительские комитеты. Органы родительского самоуправления участвуют в обеспечении благоприятных условий организации учебного процесса, в организации питания, внеклассной работы с детьми, тем самым оказывая весомую поддержку педагогическому коллективу См. об этом подробнее: Бочкарев В.И. Директору школы о самоуправлении: Пособие для руководителей общеобразовательных школ. М.: Гуманитарный изд. центр «Владос», 2001. С. 80-84; 101-104 и далее..