Общая характеристика образовательного права

Как общеобразовательные, так и профессиональные образовательные программы могут быть основными и дополнительными. Основная образовательная программа содержит обязательный минимум, соответствующий государственному образовательному стандарту. Дополнительные образовательные программы должны обеспечивать удовлетворение образовательных потребностей граждан, общества и государства. Они представляют собой содержание учебной дисциплины, которая расширяет, углубляет или обновляет содержание дисциплин, включенных в основные образовательные программы. Дополнительные образовательные программы могут иметь различную направленность. Например, это программы, которые реализуются как общеобразовательными учреждениями, так и учреждениями профессионального образования за пределами основных образовательных программ. Кроме того, дополнительные образовательные программы составляют содержание дополнительного образования как детей, так и взрослых. В частности, они могут реализовываться в музыкальных и художественных школах, домах детского творчества, а также в центрах профессиональной ориентации и учреждениях повышения квалификации. В системе профессионального образования дополнительные программы играют значительную роль в обеспечении непрерывного повышения квалификации специалистов. Дополнительные образовательные программы реализуются также посредством индивидуальной педагогической деятельности.

Проанализируем в качестве примера образовательные программы, на основе которых осуществляются повышение квалификации и профессиональная переподготовка федеральных государственных служащих. Они делятся на четыре вида:

1. Краткосрочные программы повышения квалификации объемом от 72 до 100 учебных часов, направленные на повышение квалификации по отдельным видам профессиональной деятельности и решение соответствующих профессиональных задач;

2. Среднесрочные программы повышения квалификации объемом от 100 до 500 учебных часов, направленные на комплексное повышение квалификации со специализацией по должности;

3. Программы профессиональной переподготовки объемом от 500 до 1000 учебных часов, осуществляемые с целью адаптации государственных служащих к новым экономическим условиям и ведению новой профессиональной деятельности;

4. Программы дополнительного к высшему профессионального образования, осуществляемые в соответствии с государственными требованиями к минимуму содержания и уровню подготовки лиц для присвоения дополнительной квалификации, формируемые по заказам министерств, ведомств и органов управления образованием, объемом свыше 1000 учебных часов.

Указанные образовательные программы состоят из блоков или модулей. Образовательный модуль - это относительно самостоятельная часть образовательной программы, комплексно охватывающая определенную тему и позволяющая осваивать ее автономно. Часть образовательной программы, которая может включать несколько тем или модулей, объединенных по характеру материала, называется образовательным блоком. Содержание образовательных программ очень вариативно и определяется с учетом исходного уровня образования и подготовки служащего, его личностных особенностей, квалификационных требований по соответствующим должностям государственной службы. Для этого проводится «входное» профориентационное тестирование. Программы должны включать блоки общепрофессиональных и специальных дисциплин, а также блок вспомогательных дисциплин по выбору и практику (стажировку). Конкретное содержание образовательных программ дополнительного профессионального образования государственных служащих определяется образовательным учреждением исходя из целей и сроков обучения в соответствии с квалификационными требованиями к государственным должностям государственной службы с учетом отраслевых и региональных особенностей.

2.3 Уровни и формы получения образования

В образовательном законодательстве понятие «уровень» используется для характеристики образовательных программ (ст. 9 Закона об образовании), образовательных цензов (ст. 27). В ст. 46 предусматривается, что договор о предоставлении платных образовательных услуг должен помимо прочих условий определять также уровень образования.

Образовательный уровень (ценз) - минимально необходимый объем содержания образования, определяемый государственным образовательным стандартом, и допустимая граница нижнего уровня освоения этого объема содержания. В Российской Федерации установлено 6 образовательных уровней (цензов): основное общее, среднее (полное) общее, начальное профессиональное, среднее, высшее, послевузовское профессиональное образование (п. 5. ст. 27). Достижение того или иного образовательного ценза обязательно подтверждается соответствующими документами. Освоение определенного образовательного уровня является необходимым условием для продолжения обучения в государственном и муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования. Наличие профессиональных образовательных цензов является условием для допуска к определенным видам деятельности, к занятию определенных должностей.

Можно сделать вывод, что уровень образования определяется уровнем реализуемой образовательной программы. С этой точки зрения в подсистеме общего образования можно выделить такие уровни образования, как дошкольное; начальное общее; основное общее; среднее (полное) общее. В подсистему профессионального образования можно включить такие его уровни, как начальное, среднее, высшее и послевузовское. Особую подсистему образует дополнительное образование, но оно не включено в структуру уровней образования, поскольку призвано обеспечить дополнительные образовательные потребности граждан, общества и государства. В.И. Шкатулла называет эти подсистемы (а иногда и их отдельные элементы) отраслями образования. По нашему мнению, понятие «уровень образования» более точно отражает сущность указанных подсистем и их компонентов.

В.И. Шкатулла выделяет, кроме того, специальное образование. Это образование всех названных выше уровней, для получения которого лицами с ограниченными возможностями здоровья создаются особые условия Шкатулла В.И. Указ. соч. С. 502.. Специальные образовательные программы для таких категорий обучающихся могут реализовываться в специализированных образовательных учреждениях (например, для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи и др.). На наш взгляд, здесь речь идет об особенностях организации образовательного процесса и формы получения образования, но об особом виде образования.

Рассмотрим более подробно уровни образования, а также реализуемые ими цели и задачи. Дошкольное образование преследует цели воспитания детей раннего возраста, охраны и укрепления их здоровья, развития индивидуальных способностей детей и подготовки их к обучению в школе. Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ: начальное, основное и среднее (полное). Задачами начального общего образования являются воспитание и развитие обучающихся, обучение их чтению, письму, счету, основным навыкам учебной деятельности, элементам теоретического мышления, простейшим навыкам самоконтроля, культуры поведения и речи, а также основам личной гигиены и здорового образа жизни. Начальное общее образование - это база для получения основного общего образования, которое должно создать условия для воспитания, становления и формирования личности обучающегося, для развития его склонностей, интересов и способностей к социальному самоопределению. Оно является базой для получения среднего (полного) общего образования, а также для начального и среднего профессионального образования. Среднее (полное) общее образование должно развить в обучающихся интерес к познанию окружающего мира, их творческие способности, сформировать навыки самостоятельной учебной деятельности на основе дифференциации обучения. На этой ступени обучения вводятся дополнительные предметы по выбору самого обучающегося в целях реализации его интересов, способностей и возможностей. Таким образом осуществляется первичная профессиональная ориентация школьников.

Начальное профессиональное образование обеспечивает подготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) по всем основным направлениям общественно-полезной деятельности на базе основного или полного общего образования. Среднее профессиональное образование направлено на подготовку специалистов среднего звена, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования. Базой для его получения могут быть основное или полное общее и начальное профессиональное образование. Среднее профессиональное образование может быть осуществлено на двух образовательных уровнях: базовом и повышенном. Базовый реализуется по основной профессиональной образовательной программе, обеспечивающей подготовку специалистов среднего звена, которая должна включать в себя общие гуманитарные, социально-экономические, математические, общие естественно-научные, общепрофессиональные и специальные дисциплины, а также производственную (профессиональную) практику. Срок обучения на базе основного общего образования составляет не менее трех лет. Повышенный уровень среднего профессионального образования обеспечивает подготовку специалистов среднего звена повышенного уровня квалификации. Основная профессиональная образовательная программа на этом уровне состоит из двух компонентов: программы обучения специалиста среднего звена по соответствующей специальности и программы дополнительной подготовки, которая предусматривает углубленную и (или) расширенную теоретическую и (или) практическую подготовку по отдельным учебным дисциплинам (циклам дисциплин). Срок обучения в данном случае составляет не менее четырех лет. В документе об образовании делается запись о прохождении углубленной подготовки по специальности.

Высшее профессиональное образование направлено на подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня. Оно может быть получено на базе среднего (полного) образования, среднего профессионального образования. Основные образовательные программы высшего образования могут быть реализованы непрерывно и по ступеням. Установлены следующие ступени высшего образования: неполное высшее образование, бакалавриат, подготовка дипломированных специалистов и магистратура. Минимальные сроки обучения на указанных ступенях составляют соответственно два, четыре года, пять и шесть лет. Первый уровень является неполным высшим образованием, которое должно осуществляться по части основной образовательной программы. Завершение данной части программы позволяет продолжить высшее образование или, по желанию студента, без итоговой аттестации получить диплом о неполном высшем образовании. Второй уровень обеспечивает подготовку специалистов с квалификацией «бакалавр». Он завершается итоговой аттестацией и выдачей соответствующего диплома. Третий уровень высшего образования могут осуществляться по образовательным программа двух типов. Первая их них состоит из программы обучения бакалавров по определенному направлению и специализированной научно-исследовательской или научно-педагогической подготовки в объеме не менее двух лет и завершается итоговой аттестацией, включающей выпускную работу (магистерскую диссертацию) с присвоением квалификации «магистр», удостоверенной дипломом. Второй вариант образовательной программы предполагает подготовку и государственную итоговую аттестацию с присвоением квалификации специалиста (инженер, учитель, юрист и др.), что также подтверждается дипломом.

Послевузовское профессиональное образование обеспечивает повышение уровня образования, а также научной, педагогической квалификации на базе высшего образования. Оно может быть получено в аспирантуре, адъюнктуре и докторантуре, создаваемых в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научных организациях. Его также можно условно разделить на две ступени: подготовка и защита диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук и доктора наук по специальности. Более подробно эти вопросы будут освещаться в теме № 7.

От профессионального образования следует отличать профессиональную подготовку, которая преследует цель ускоренное приобретение обучающимся навыков, необходимых для выполнения определенной работы. Она не сопровождается повышением образовательного уровня обучающегося и может быть получена в образовательных учреждениях начального профессионального образования и других образовательных учреждениях: межшкольных учебных комбинатах, учебно-производственных мастерских, учебных участках (цехах), а также в образовательных подразделениях организаций, имеющих соответствующие лицензии, и в порядке индивидуальной подготовки у специалистов, прошедших аттестацию и имеющих соответствующие лицензии. Определяя образование как целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах гражданина, общества и государства, необходимо принимать во внимание, что оно может быть получено в различных формах, наиболее полно отвечающих потребностям и возможностям субъектов образовательного процесса, в первую очередь, обучающегося. Форму получения образования в самом общем смысле можно определить как способ организации образовательного процесса. Классификация форм получения образования осуществляется по нескольким основаниям. В первую очередь в зависимости от способа участия образовательного учреждения в организации учебно-воспитательного процесса разграничивается получение образования в образовательном учреждении и вне его. В образовательном учреждении обучение может быть организовано по очной, очно-заочной (вечерней), заочной формам. Различия между ними прежде всего заключаются в объеме аудиторной нагрузки, точнее, в соотношении между аудиторной нагрузкой и самостоятельной работой обучающегося. Например, если при очной форме обучения на аудиторную работу должно приходиться не менее 50 % всего объема часов, отведенных для освоения образовательной программы, то для обучающихся по очно-заочной форме - 20%, а по заочной форме - 10 %. Этим обусловливаются и другие особенности организации образовательного процесса на разных формах обучения (в частности, определение количества консультаций, методического обеспечения и др.). Разновидностью заочной формы обучения является дистанционная, которая в последние годы получает все большее распространение в связи с развитием информационных технологий (компьютеризация, Интернет-ресурсы и др.). Она обеспечивает доступ к образованию для тех граждан, которые по каким-то причинам не имеют возможности получить образование в традиционных формах (проживающие в отдаленных местностях, страдающие теми или иными заболеваниями и др.).

Вне образовательного учреждения организуется семейное образование, самообразование и экстернат. В форме семейного образования могут быть освоены только общеобразовательные программы. Примерное положение об освоении общеобразовательных программ в форме семейного образования было утверждено приказом Минобразования РФ от 10 июня 1999 г. Образование в документах. 1999. № 14. Оно предполагает самостоятельное освоение обучающимся основной образовательной программы. Возможно, кроме того, получение помощи педагогов, работающих на договорной основе, или родителей. В любом случае обучающийся проходит промежуточную и государственную итоговую аттестацию в образовательном учреждении. Для организации семейного образования родители (иные законные представители) обучающегося заключают с общеобразовательным учреждением соответствующий договор, который может предусматривать обеспечение руководства по освоению общеобразовательной программы педагогами учреждения, проведение индивидуальных занятий по всем или нескольким предметам учителями данного учреждения либо самостоятельное их освоение. Образовательное учреждение согласно договору предоставляет обучающемуся на время обучения бесплатно учебники и другую необходимую литературу, оказывает ему методическую и консультативную помощь, предоставляет возможность выполнения практических и лабораторных работ на имеющемся оборудовании и осуществляет промежуточную (четвертную или триместровую, годовую) и государственную аттестацию. Труд учителей, которых образовательное учреждение привлекает для работы с обучающимся по данной форме, оплачивается на условиях почасовой оплаты исходя из тарифной ставки учителя. Порядок учета проведенных занятий определяется самим образовательным учреждением.

Родители совместно с образовательным учреждением несут ответственность за освоение обучающимся образовательной программы в полном объеме. Родителям должны выплачиваться дополнительные денежные средства в размере затрат на образование каждого обучающегося по соответствующем этапе образования в государственном или муниципальном учреждении. Конкретный размер определяется исходя из местных нормативов финансирования. Выплаты производятся в соответствии с договором из фонда экономии средств образовательного учреждения. Дополнительные расходы родителей на организацию семейного образования, превышающие установленные нормативы, покрываются ими за счет собственных средств. Родители вправе на любом этапе обучения расторгнуть договор и перевести ребенка на другую форму освоения образовательной программы. Образовательное учреждение также имеет право расторгнуть договор в случае неуспеваемости обучающегося по итогам двух и более четвертей по двум и более предметам, а также в случае неуспеваемости по итогам года по одному или нескольким предметам. Причем повторное освоение программы в данной форме не допускается.

Самообразование представляет собой самостоятельное освоение обучающимся образовательной программы. Юридическое значение оно приобретает только в сочетании с экстернатом, под которым понимается аттестация лиц, самостоятельно осваивающих образовательную программу. Экстернат допускается как в системе общего, так и в системе профессионального образования. Примерное положение о получении общего образования в форме экстерната было утверждено приказом Минобразования РФ от 27 июня 1994 г. Любой обучающийся вправе избрать экстернат как форму обучения. Особо оговаривается в положении возможность получения общего образования в данной форме для обучающихся на II и III ступенях общего образования (основного общего и среднего (полного) общего); граждан, не завершивших обучение в общеобразовательном учреждении среднего (полного) общего образования и учреждениях начального и среднего профессионального образования; обучающихся, вынужденно не посещающих школу и граждан Российской Федерации, проживающих на территории республик СНГ.

Для оформления экстерната необходимо подать заявление руководителю общеобразовательного учреждения не позднее чем за 3 месяца до аттестации и представить имеющиеся справки о промежуточной аттестации или документ об образовании. Экстерну предоставляются необходимые консультации по учебным предметам, литература из библиотечного фонда учреждения, возможность пользоваться предметными кабинетами для проведения лабораторных и практических работ. Экстерны проходят промежуточную аттестацию в порядке, определяемом учреждением. Если они прошли аттестацию за полный курс переводного класса, их переводят в следующий класс, а по окончании определенной ступени обучения допускают к итоговой аттестации.

По аналогичной схеме (правда, с некоторыми особенностями) реализуются в форме экстерната профессиональные образовательные программы. Например, Положение об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях РФ, которое было утверждено приказом Минобразования от 14 октября 1997 г. Бюллетень федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 23., предоставляет право на получение высшего образования в такой форме лицам, имеющим среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование. Прием и зачисление в вузы осуществляются в общем порядке. Кроме студенческого билета и зачетной книжки экстерну выдается аттестационный план. Он бесплатно обеспечивается примерными программами учебных дисциплин, заданиями для контрольных и курсовых работ, другими учебно-методическими материалами. Текущая аттестация экстернов включает в себя прием экзаменов и зачетов по дисциплинам, предусмотренным основной образовательной программой по избранному направлению подготовки или специальности; рецензирование контрольных и курсовых работ, отчетов по производственной и преддипломной практикам; прием лабораторных, контрольных, курсовых работ и отчетов по практике. Прием экзаменов проводится комиссией из трех штатных профессоров или доцентов, назначаемой распоряжением декана факультета. Сдача экзамена протоколируется членами комиссии. К протоколу прилагаются письменные ответы и другой письменный материал, сопровождающий устный ответ. Другие виды текущей аттестации проводятся в устной форме. Оценка выставляется в специальной аттестационной ведомости, которая подписывается членами комиссии и визируется заведующим кафедрой. Положительные оценки проставляются затем председателем комиссии в зачетную книжку. Итоговая аттестация экстернов осуществляется в общеустановленном порядке и предусматривает сдачу государственных экзаменов и защиту дипломного проекта (работы). Аттестация может проводиться как в одном, так и в нескольких вузах.

В системе профессионального образования право обучающихся на выбор отдельных форм обучения может быть ограничен с учетом специфики подготовки по определенным специальностям. Например, постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. утвержден Перечень специальностей, получение которых в очно-заочной (вечерней) форме и в форме экстерната в образовательных учреждениях среднего профессионального образования не допускается СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 2012.. Перечень направлений подготовки и специальностей, по которым не допускается получение высшего профессионального образования в заочной форме и в форме экстерната был утвержден постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5556.. В частности, в такие перечни включены некоторые специальности в области здравоохранения, эксплуатации транспорта, строительства и архитектуры и др.

Образовательное законодательство допускает получение образования на основе сочетания различных форм. При этом необходимо учитывать, что для всех форм получения образования в рамках конкретной основной образовательной программы действует единый государственный образовательный стандарт.

2.4 Образовательные учреждения

Одним из важнейших элементов системы образования являются образовательные учреждения. В соответствии со ст. 12 Закона об образовании, образовательным называется учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т. е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающих содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Оно является юридическим лицом. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ). Юридическая личность образовательных учреждений обеспечивает их участие в образовательном процессе в качестве полноправного субъекта.

Учредителями образовательных учреждений могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, отечественные и иностранные организации всех форм собственности, общественные и частные фонды, религиозные и общественные организации, а также граждане РФ и иностранные граждане. Как видно из ст. 11 Закона об образовании, возможно совместное учредительство образовательных учреждений. Данная норма вступает в противоречие с положениями Гражданского кодекса. В соответствии со ст. 120 ГК РФ, учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Предусматривается, что учреждение создается только одним собственником. Это противоречие можно объяснить тем, что Закон об образовании был принят раньше, чем первая часть Гражданского кодекса и до сегодняшнего дня не приведен в соответствие с ним. Наличие нескольких учредителей у учреждения становится возможным лишь в случаях, указанных в ст. 125 ГК РФ, когда органы государственной власти РФ или ее субъектов либо органы местного самоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности от имени соответствующих публично-правовых образований. Учредителями могут выступать органы государственной власти или органы местного самоуправления, осуществляющие в рамках их компетенции права собственника на имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, ее субъектов или в муниципальной собственности. Таким образом, «соучредительство, не изменяющее унитарности учреждения, допустимо на примере создания государственного или муниципального учреждения. Это основано на том, что собственник един - государство или муниципальное образование, но учредителями могут выступать различные органы исполнительной власти», - отмечает Л.Г. Максимец. В качестве примера приводится ситуация, когда орган исполнительной власти в области управления государственным или муниципальным имуществом представляет публичную власть как собственника, а орган исполнительной власти в области образования представляет ее как профессионала, компетентного в принятии специальных решений. «Представляется, что учредителем должен быть последний, обладающий специальной компетенцией в области образования. В таком случае необходимо разработать механизм, предусматривающий передачу имущества в оперативное управление непосредственно данным органам с передачей им правомочий собственника в отношении данного имущества» Максимец Л.Г. Указ. соч. С. 26-27.. Это предложение в полной мере отвечает целям преодоления возникших коллизий на основе ст. 2 ГК РФ, которая предусматривает, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу.

Для некоторых типов и видов образовательных учреждений закон предусматривает определенного учредителя. Так, учредителем образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы, может быть только Правительство РФ. Специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением могут учреждаться только федеральными и (или) региональными органами исполнительной власти.

Негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством для некоммерческих организаций, например, в форме автономной некоммерческой организации. Ею признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Автономные некоммерческие образовательные организации характеризуются значительными особенностями правового статуса в области имущественных правоотношений, но в сфере организации образовательного процесса они подчиняются общим требованиям, предусмотренным Законом об образовании.

Образовательное учреждение создается учредителем по собственной инициативе, регистрируется в заявительном порядке. В регистрации образовательного учреждения не может быть отказано по мотивам нецелесообразности. Отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке. Для регистрации образовательного учреждения учредитель представляет заявление, решение о создании учреждения или учредительный договор, устав учреждения и документ об уплате государственной пошлины. Государственная регистрация осуществляется в срок не более пяти рабочих дней с момента представления указанных документов регистрирующему органу (ст. 8 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц»).

Права юридического лица у образовательного учреждения возникают с момента его регистрации (в части ведения финансово-хозяйственной деятельности, предусмотренной уставом и направленной на подготовку образовательного процесса). Право на ведение образовательной деятельности возникает с момента выдачи учреждению лицензии (об этом более подробно в теме № 3).

Основным документом образовательного учреждения является Устав. Он необходим для регистрации учреждения как юридического лица. Он разрабатывается и принимается учредителем (учредителями), хотя по ст. 32 Закона об образовании эти вопросы отнесены к компетенции образовательного учреждения. Если впоследствии возникает необходимость разработки новой редакции устава или внесения в него изменений, то они разрабатываются и утверждаются общим собранием или советом образовательного учреждения. Затем он утверждается учредителем и регистрируется в органах Министерства РФ по налогам и сборам (эти полномочия с 1 июля 2002 г. были переданы названным органам постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. СЗ РФ. 2002. № 20. Ст. 1872., принятым в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц» СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3431..

Содержание устава образовательного учреждения исчерпывающим образом регламентируется в ст. 13 Закона об образовании. В ней названы девять пунктов, которые должны обязательно включаться в устав любого образовательного учреждения: его наименование, место нахождения, статус; учредитель, организационно-правовая форма. Закон требует, чтобы в уставе подробно был охарактеризован образовательный процесс: названы его цели, типы и виды реализуемых образовательных программ, продолжительность обучения на каждом этапе; указан язык, на котором ведется обучение; определены порядок приема, а также основания отчисления обучающихся, режим занятий, форма и порядок проведения промежуточной аттестации обучающихся, система оценок. В уставе, кроме того, следует закрепить порядок регламентации и оформления отношений между образовательным учреждением, обучающимися и их законными представителями, а также порядок предоставления платных образовательных услуг.

В уставе образовательного учреждения необходимо отразить структуру финансовой и хозяйственной деятельности (использование объектов собственности, закрепленных за учреждением учредителем, а также источники и порядок формирования собственности учреждения; финансирование и осуществление предпринимательской деятельности). Важным является раздел устава, посвященный порядку управления учреждением, в котором, в частности, должны быть названы полномочия учредителя; структура и порядок формирования органов управления учреждением, их компетенция; порядок изменения устава, реорганизации и ликвидации учреждения, а также порядок комплектования кадрового состава учреждения. В уставе следует закрепить основные права и обязанности участников образовательного процесса и перечислить видов локальных актов, регламентирующих деятельность учреждения (приказы, распоряжения, положения и др.).

Практика показывает, что при разработке уставов общеобразовательных учреждений игнорируют тот факт, что он должен регламентировать прав и обязанности участников образовательного процесса, в первую очередь обучающихся. Как правило, в уставах находят свое отражение общие вопросы (организационная структура, экономические и хозяйственные аспекты деятельности учреждения и т. п.). Типичными нарушениями при определении содержания устава Минобразование считает отсутствие или недоработка таких вопросов, как организация приема обучающихся, порядок и основания их отчисления, перевода и восстановления, система оценок и порядок проведения промежуточной аттестации, порядок регламентации и оформления отношений между учреждением и обучающимся. Таким образом в правовом регулировании педагогических отношений возникает пробел, который не может быть восполнен иначе, как разработкой и принятием соответствующий локальных норм, поскольку решение указанных вопросов отнесено законодательством к компетенции образовательного учреждения. Это может привести к конфликтным ситуациям. В связи с изложенным необходимо не только отразить все названные вопросы в уставе, но и ознакомить с его содержанием обучающихся и их родителей (законных представителей), о чем сделать соответствующую отметку (например, на заявлении о приеме в учреждение или в протоколе родительского собрания) Письмо Управления общеобразовательных учреждений и инспектирования Минобразования РФ от 26 сентября 2001 г. «О соответствии уставов общеобразовательных учреждений законодательству РФ» // Вестник образования России. 2002. № 2. С. 79-80..

Отношения между учредителем и образовательным учреждением регулируются договором. Он заключается после регистрации учреждения в качестве юридического лица. Примерные формы таких договоров рекомендованы Минобразованием См., например: Образование в документах. 1997. № 12..

Образовательное учреждение может быть реорганизовано в иное образовательное учреждение по решению учредителя, если это не повлечет за собой нарушение обязательств учреждения либо если учредитель принимает эти обязательства на себя. Необходимо учитывать, что при реорганизации образовательного учреждения его устав, лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивают силу. Передача государственных образовательных учреждений в ведение органов местного самоуправления возможна только с согласия последних.

Ликвидация образовательного учреждения может осуществляться по решению его учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то в соответствии с учредительными документами, а также по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии или деятельности, запрещенной законом или не соответствующей уставным целям. Дополнительные условия ликвидации государственных и муниципальных образовательных учреждений устанавливаются Федеральным законом «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию». Ликвидация образовательных учреждений, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления, может быть осуществлена только с согласия соответствующих представительных органов государственной власти или местного самоуправления. Представительные органы государственной власти вправе делегировать указанные полномочия комитетам (комиссиям), в ведении которых находятся вопросы образования. Ликвидация сельского дошкольного или общеобразовательного учреждения допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данными учреждениями См. об этом, например: Литвинцев Г. Педагогическая трагедия // Рос. газ. 2002. 20 августа..

Закон об образовании подразделяет образовательные учреждения в зависимости от их организационно-правовой формы на государственные, муниципальные и негосударственные. К последним от относит частные учреждения, а также учреждения религиозных и общественных объединений. В науке высказана точка зрения, что термин «организационно-правовая форма» нельзя считать приемлемым для обозначения классификационной категории образовательных учреждений, поскольку это не только вносит путаницу в понятийный аппарат (в гражданском праве этим термином обозначается классификационная категория при делении собственно юридических лиц, в связи с чем учреждение рассматривается как организационно-правовая форма), но инее позволяет разграничить образовательные учреждения с позиций структурных особенностей форм См.: МаксимецЛ.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права: Автореф. дис…. канд. юрил. наук. М.: ИГП РАН, 2001. С. 14-15.. Таким образом, в законе образовательные учреждения разграничиваются не с точки зрения их организационно-правовой формы, а с точки зрения формы собственности, на которой они основаны. Возможно, более правильным будет деление образовательных учреждений на публичные (государственные и муниципальные) и частные, по признаку «юридической характеристики учредителя, которая базируется на характере соответствующего права собственности» Там же. С. 14..

В образовательном законодательстве используется понятие «государственный статус образовательного учреждения». Государственный статус образовательного учреждения - это его тип и вид, определенные в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ. Он устанавливается при государственной аккредитации образовательного учреждения. Это дает право на пользование печатью с изображением Государственного герба РФ и выдачу выпускникам документа об образовании государственного образца, а общеобразовательным учреждениям - на включение в схему централизованного государственного финансирования.

Необходимо подчеркнуть, что действие образовательного законодательства распространяется на все типы образовательных учреждений. В ст. 12 Закона об образовании названы восемь типов образовательных учреждений, и этот перечень является открытым. В него последовательно включены учреждения, реализующие образовательные программы соответствующих уровней, начиная с дошкольных и завершая учреждениями дополнительного образования для детей или взрослых. Но в этом же перечне названы также специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся с отклонениями в развитии и учреждения для детей-сирот и оставшихся без попечения родителей. Специфика данных учреждений обусловлена особенностями организации учебно-воспитательного процесса в отношении определенных категорий обучающихся. Например, учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должны обеспечить не только реализацию общеобразовательных программ, но и социальную защиту детей, медико-психолого-педагогическую реабилитацию и социальную адаптацию, охрану и укрепление здоровья. При этом учреждение, в котором дети не только проживают, но и обучаются, организация учебного процесса осуществляется в соответствии с Типовым положением об общеобразовательном учреждении. Коррекционные учреждения для обучающихся с отклонениями в развитии реализует образовательные программы дошкольного, всех ступеней общего и начального профессионального образования. Это позволяет сделать вывод о том, что тип образовательного учреждения более правильно определять с учетом того, какие образовательные программы оно реализует.

Тип образовательного учреждения - это понятие более широкое, чем вид. Вид образовательного учреждения определяется с учетом уровня и направленности реализуемых им образовательных программ и особенностей организации образовательного процесса. Проиллюстрируем соотношение типа и вида образовательных учреждений примерами из типовых положений, утвержденных постановлениями Правительства РФ.

Дошкольные образовательные учреждения делятся на следующие виды: детский сад; детский сад общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.); детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников, детский сад присмотра и оздоровления и др.

Общеобразовательные учреждения могут быть таких видов, как начальная, основная и средняя общеобразовательная школа; средняя общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов; гимназия(обеспечивает дополнительную подготовку по предметам гуманитарного профиля), лицей (с дополнительной подготовкой по предметам технического или естественно-научного профиля).

К учреждениям начального профессионального образования относятся профессиональное училище; профессиональный лицей-центр непрерывного профессионального образования, учебно-курсовой комбинат (учебно-производственный центр, техническая школа и др.). Профессиональное училище реализует основные образовательные программы начального профессионального образования и обеспечивает получение профессии с определенным уровнем квалификации. Профессиональный лицей реализует интегрированные образовательные программы начального и среднего профессионального образования, обеспечивает подготовку с повышенным уровнем квалификации. Учебно-курсовой комбинат и приравненные к нему учреждения осуществляют ускоренную подготовку рабочих и специалистов по определенной квалификации, а также переподготовку и повышение квалификации.

Образовательные программы среднего профессионального образования базового уровня реализуют техникумы (училища). Помимо названных программ колледжи реализуют также программы повышенного уровня. Техникумы (училища) и колледжи - это вид средних специальных учебных заведений (образовательных учреждений среднего профессионального образования).

Высшие учебные заведения могут быть следующих видов: университеты, академии и институты. Университеты - это вузы, которые реализуют программы высшего и послевузовского профессионального образования по многим направлением (специальностям) подготовки, а также осуществляют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических кадров. Университет, кроме того, ведет обширную научную деятельность, выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук, является ведущим научным и методическим центром в области своей деятельности. Академия реализует аналогичные образовательные программы, осуществляет подготовку, переподготовку и повышение квалификации для определенной области научной и научно-педагогической деятельности, выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования в одной области науки или культуры. Институт реализует образовательные программы высшего, а также, как правило, послевузовского профессионального образования, готовит работников для определенной области профессиональной деятельности.

За невыполнение функций, отнесенных к его компетенции, образовательное учреждение несет ответственность, например, за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; за ненадлежащее качество образования своих выпускников; за нарушение их прав и свобод.

1. Сформулируйте определение системы образования и назовите ее основные элементы.

2. Охарактеризуйте понятие, признаки и структуру государственного образовательного стандарта.

3. В чем вы видите различия между образовательными стандартами общего образования и профессионального образования?

4. Каково соотношение образовательного стандарта и образовательной программы? Образовательной программы и программы учебной дисциплины?

5. Охарактеризуйте многоуровневую структуру высшего профессионального образования.

6. Чем отличается экстернат от заочной формы обучения?

7. В чем особенности правового статуса образовательного учреждения?

8. Что такое типы и виды образовательных учреждений?

Тема 3. Управление системой образования

3.1 Органы управления образованием

Любой общественной системе присуще такое явление, как управление. Оно должно обеспечить сохранение ее целостности, качественной специфики, ее воспроизводство и развитие. В узком смысле управление представляет собой осознанное, систематическое, специально организованное воздействие на общество (группу людей) по упорядочению и совершенствованию его социально-деятельной структуры в процессе выработки и достижения цели См.: Социальное управление: Словарь/ Под ред. В.И. Добренькова, И.М. Слепенкова. М.: Изд-во МГУ, 1994. С. 169.. В системе образования управление выполняет ряд очень важных функций, включая разработку государственных образовательных стандартов, контроль за деятельностью образовательных учреждений по обеспечению качества образования и др.

Управление образованием, по мнению В.И. Шкатуллы, представляет собой деятельность органов власти и негосударственных организаций, направленная на повышение эффективности образования.; процесс, регулирующих достижение целей образовательной политики, включающий в себя анализ и оценку сложившейся образовательной практики, постановку задач управления, планирование деятельности по реализации задач, организация согласованной деятельности субъектов и контроль Шкатулла В.И. Указ. соч. С. 154..

Система государственного управления образованием в Российской Федерации была сформирована в соответствии с постановлением Правительства РФ от 9 января 1992 г. Она является двухуровневой и включает в себя Министерство образования РФ и соответствующие органы субъектов РФ (министерства в республиках, управления или главные управления, комитеты, департаменты в краях, областях, автономных образованиях и городах Москве и Санкт-Петербурге). В муниципальных образования специальные органы управления образованием могут создаваться по решению органов местного самоуправления. Все названные органы управления образованием реализуют единое руководство системой государственных и муниципальных образовательных учреждений на федеральном, региональном и территориальном уровнях. При этом необходимо учитывать, что некоторые образовательные учреждения находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти (Министерства здравоохранения, Министерства внутренних дел и др.), которые осуществляют необходимые управленческие функции в отношении данных учреждений. Таким образом, можно выделить три группы органов управления образованием: федеральные; субъектов Федерации и муниципальные. Рассмотрим более подробно их статус и полномочия.

Необходимо при этом исходить из того объема полномочий, который каждому из названных уровней управления предоставлен в соответствии с Законом об образовании. Так, ст. 28 относит к компетенции Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием достаточно важные полномочия, в частности: формирование и осуществление федеральной политики в области образования; правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции; установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; разработку и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях; установление порядка их лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений; установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов и др.

В ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся, например, определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием); установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов; формирование бюджетов субъектов РФ в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования; установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений и т. д. (ст. 29 Закона об образовании)

Как отмечалось выше, образование отнесено в совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому при разграничении полномочий между федеральным центром и регионами могли бы возникать определенные проблемы, подобные тем, которые характерны для других сфер совместного ведения. Зачастую субъекты Федерации превышали свои нормотворческие полномочия, принимали законы и нормативные акты, противоречащие федеральному законодательству. Для того, чтобы избежать подобных ситуаций в такой важной для всех граждан сфере общественной жизни, как образование, в Законе об образовании компетенция федеральных и региональных органов управления сформулирована исчерпывающим образом и может быть изменена только законом.

Полномочия органов местного самоуправления в области образования определены ст. 31 Закона. Органы местного самоуправления несут ответственность за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», к вопросам местного значения отнесены и, соответственно, входят в компетенцию муниципальных органов организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования.Они обеспечивают ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на соответствующих территориях. К исключительной компетенции органов местного самоуправления относятся планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных органов управления образованием, муниципальных образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; формирование местных бюджетов в части расходов на образование; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений, а также обеспечение гражданам возможности выбора общеобразовательного учреждения. Органы местного самоуправления, кроме того, ведут учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования. Местные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием.

По аналогичной схеме сформулировано распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области высшего и послевузовского образования. Компетенция органов местного самоуправления в этом законе специально не рассматривается. Упоминание о них как об учредителях учреждений профессионального образования (не уточняется, какого уровня) содержится в ст. 10 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В ст. 8 говорится о том, что создание филиала вуза должно быть согласовано с органами местного самоуправления по месту нахождения филиала.