Прокурорский надзор

Внесению представления предшествует тщательное изучение и анализ выявленных нарушений законности, так как от этого в решающей степени зависит эффективность рассматриваемой формы реагирования прокурора.

Основанием для внесения представления служат установленные прокурором факты неединичных нарушений закона. В основу представления кладутся материалы проверок исполнения законов, обобщений практики надзорной деятельности, изучения уголовных и гражданских дел, анализа жалоб. Наряду с этим при подготовке представлений должны использоваться также сведения о нарушениях законности и причинах, их порождающих, полученные от государственных органов, общественных организаций и должностных лиц.

В соответствии со ст. 38 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона, причин этих нарушений и условий, им способствующих, вносится прокурором в государственный орган, иную организацию или должностному лицу, которые наделены полномочиями устранить нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания, в котором он вправе участвовать. Его неявка не препятствует рассмотрению представления в назначенный срок.

При внесении представления на основе обобщенной практики прокурорского надзора (например, в местный орган самоуправления) в нем указываются те меры, которые уже были приняты прокуратурой для устранения нарушений закона, причин этих нарушений и способствующих им условий. Устранение нарушений закона по изложенному в представлении требованию может заключаться как в совершении действий, предписываемых законодательством (например, проведение необходимой аттестации работников для допуска к проведению проверок деятельности хозяйствующих субъектов лицам), так и в прекращении незаконной деятельности - совокупности взаимосвязанных действий, свидетельствующих о неблагополучном состоянии законности в целом либо применительно к отдельным отраслям законодательства (систематические нарушения контролирующим органом своей компетенции по привлечении к ответственности). Устранение нарушений закона предполагает также ликвидацию последствий (например, возврат излишне взысканных сумм налога). Необходимо, чтобы прокурор в своем представлении сообщал не только о допущенных нарушениях закона, причинах и условиях, им способствовавших, но и о мерах, принятие которых, по его мнению, будет способствовать устранению этих нарушений закона и созданию условий, исключающих такие нарушения в будущем (разъяснение действующего законодательства, упорядочение учета ценностей и т. п.). Если в представлении названы лица, виновные в нарушении закона, то прокурор вправе поставить вопрос об их дисциплинарной ответственности, а также о возмещении ими материального ущерба. Это делается в тех случаях, когда прокурор не выносит отдельных постановлений о возбуждении дисциплинарного производства. Результаты рассмотрения представления могут быть отражены в приказе, решении, плане мероприятий и т. п. Сообщение прокурору должно содержать ответы на все его требования, а отклонение представления полностью или в определенной части должно быть мотивировано.

Следует иметь в виду, что представления по малозначительным фактам, когда устранения правонарушения можно добиться путем устного требования и разъяснения закона, вносить не рекомендуется.

Особого внимания заслуживает вопрос о характере и содержании предложений прокурора, направленных на устранение нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Прокурор не должен ограничиваться общей фразой о «принятии необходимых мер к устранению нарушений законов». Из задач повышения эффективности актов прокурорского реагирования вытекает необходимость указывать на конкретные нарушения законов и конкретные условия, способствовавшие этим нарушениям.

Представление направляется тем государственным органам и должностным лицам, от которых зависит своевременное принятие наиболее действенных мер к устранению нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. В вышестоящие органы прокурор направляет представление в случаях необходимости непосредственного вмешательства этих органов (например, когда за нарушение закона ответственен лично руководитель нижестоящей организации) или когда обнаруженные нарушения закона указывают на их распространенность и на других объектах данной системы.

При необоснованном отклонении представления оно может быть внесено в вышестоящий орган (должностному лицу), а при неполноте сообщения прокурор вправе истребовать дополнительные сведения. При наличии сомнений в достоверности сообщения о принятых мерах прокурор может провести контрольную проверку либо потребовать ее проведения от органа управления или контроля.

Представление должно содержать: название органа, куда оно адресуется; наименование акта - «Представление прокурора»; указание на источники, из которых добыты факты, послужившие основанием для внесения представления (прокурорская проверка, обобщение материалов надзора за соблюдением законности - анализ жалоб, данные уголовных и гражданских дел и др.); анализ существа выявленных прокурором нарушений законов, причин и способствующих им условий; предложения прокурора об устранении нарушений закона и принятии мер к ликвидации способствующих им причин и условий; указание на безотлагательное рассмотрение и на принятие не позднее чем в месячный срок конкретных мер по устранению нарушений закона, причин нарушений, способствующих им условий; сообщение прокурору о результатах; должностное положение прокурора; его классный чин, подпись и дату.

Рекомендации прокурора по устранению нарушений законов должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную или управленческую, если это не затрагивает проблем соблюдения законности.

Постановление. Постановление - акт прокурорского надзора, содержащий в зависимости от характера нарушения законодательства мотивированное решение прокурора или его заместителя о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства или о привлечении лица к материальной ответственности. Постановление как акт прокурорского надзора может быть вынесено и в иных случаях выражения требования, вытекающего из полномочий прокурора.

Постановление о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении лица к материальной ответственности, если оно направлено одному органу или должностному лицу, может быть вынесено одновременно в отношении нескольких лиц, допустивших данное нарушение. В нем обосновывается наличие состава дисциплинарного проступка или указывается основание для привлечения к материальной ответственности и делается ссылка на нарушенную норму и норму, по которой нарушитель подлежит привлечению к ответственности. До вынесения постановления от привлекаемых к ответственности лиц подлежат истребованию письменные объяснения.

Постановление о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении лица к материальной ответственности подлежит исполнению соответствующим осударственным органом, иной организацией или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления. Иные постановления подлежат рассмотрению и исполнению в срок, установленный прокурором или его заместителем. О результатах рассмотрения постановления сообщается прокурору или его заместителю в письменной форме.

Постановление до его исполнения может быть отозвано вынесшим его прокурором или его заместителем либо вышестоящим прокурором.

Постановление, выносимое прокурором, по своей форме должно отвечать определенным требованиям. Так, постановление о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении лица к материальной отвественности должно содержать: наименование постановления с указанием времени, места, кем оно составлено; содержание правонарушения; правовые обоснования ответственности должностного лица; указание на нарушенный закон; требование прокурора о наложении взыскания (без указания меры взыскания); предложения прокурора о рассмотрении постановления в срок, указанный в законе, и сообщении прокурору о результатах рассмотрения; должностное положение и классный чин прокурора, его подпись. Если речь идет о возбуждении уголовного дела, прокурор руководствуется статьей 175 УПК. В этом случае в постановлении должно быть указано время, место вынесения постановления, кем оно составлено, повод и основания к возбуждению дела, статья уголовного закона, по признакам которой оно возбуждено, данные о лице, в отношении которого возбуждено уголовное дело, а также дальнейшее направление уголовного дела.

Если орган или должностное лицо приходит к выводу о необоснованности постановления прокурора, то принимается решение об отказе в привлечении к дисциплинарной или материальной ответствености. При несогласии с результатами рассмотрения постановления прокурор в пределах срока давности привлечения к ответственности направляет материалы и проект постановления вышестоящему прокурору либо приносит протест. В этом случае может быть поставлен вопрос об ответственности лиц, которые не приняли законных мер к правонарушителю.

Постановление как акт надзора возможно и целесообразно использовать в тех случаях, когда полномочие прокурора состоит в требовании, обращенном к другим должностным лицам о совершении определенных действий.

Предписание. Прокурорам либо их заместителям в пределах своей компетенции предоставлено право в установленном порядке выносить предписания, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами и иными организациями, должностными лицами, индивидуальными предпринимателями.

Предписание - акт прокурорского надзора об устранении нарушений законодательства, выносимый в случае нарушения законодательства, которое носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественным и государственным интересам, если оно не будет немедленно устранено.

Основанием для вынесения предписания являются одновременно два условия: явный характер правонарушения и возможность причинения существенного вреда правам и законным интересам вышеуказанных лиц, общественным и государственным интересам.

Поскольку законодатель не определил содержание понятия «явное нарушение законодательства», то его критериями следует считать выработанные прокурорской практикой достоверность и бесспорность (доказанность) выявленных правонарушений, что означает ясность и однозначность правовой оценки, квалификации действий (бездействия) органа или должностного лица. В этой связи предписание в обязательном порядке должно содержать четкую характеристику противоправных действий и указание на норму законодательства, которая нарушена. Достоверность и бесспорность факта правонарушения устанавливаются в результате проверки обстоятельств его совершения. Поэтому вынесению предписания должна предшествовать обстоятельная проверка. При необходимости к участию в ней могут привлекаться специалисты. От лиц, причастных к нарушениям, должны истребоваться объяснения.

К существенному вреду, как показывает практика, следует отнести уничтожение, повреждение и утерю имущества; прекращение (приостановление) производственно-хозяйственной деятельности субъекта

хозяйствования или угрозу такого прекращения (приостановления);

уничтожение, повреждение либо загрязнение природных объектов; аварии, несчастные случаи с людьми на производстве; причинение вреда здоровью людей; нарушения конституционных прав юридических и физических лиц; нарушения иных охраняемых законом прав и свобод граждан, юридических лиц. В предписании прокурор должен указать, в чем конкретно выразился либо может выразиться существенный вред.

Суть предписания заключается в том, что оно содержит требование о немедленном устранении нарушения законодательства, восстановлении законности и предупреждении реально возможных последствий конкретного правонарушения. В этом состоит его принципиальное отличие от представления прокурора в порядке общего надзора, при рассмотрении которого должны быть приняты комплексные меры по устранению нарушений законодательства, способствующих им причин и условий не позднее чем в месячный срок.

Предписание об устранении нарушений законодательства направляется органу или должностному лицу, допустившим нарушения, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенные нарушения. При вынесении предписаний прокурор не ограничен какой-либо областью социально-политической, хозяйственной или культурной жизни, той или иной отраслью законодательства. Однако недопустимо вмешательство прокурора в оперативно-хозяйственные и управленческие функции субъектов хозяйствования и других юридических лиц, не связанные с явным нарушением законодательства. Эта мера не может применяться также к гражданам.

Предписание обязывает орган или должностное лицо совершить

конкретные действия по восстановлению законности и устранению (предупреждению) существенного вреда. В предписание не должны включаться требования прокурора о привлечении конкретных лиц к дисциплинарной или материальной ответственности. Вопрос о привлечении виновных к материальной или дисциплинарной ответственности прокурор должен ставить в представлении или в постановлении.

Предписание должно иметь краткую, четкую форму изложения,

конкретное правовое содержание. В обязательном порядке в него необходимо включать указания о характере допущенного правонарушения, ссылки на нормы законодательства. Конкретный характер должны носить и предложения прокурора о мерах по восстановлению законности.

Предписание выносится в письменной форме, подписывается

прокурором или его заместителем в пределах их компетенции. Первый экземпляр предписания заверяется печатью прокуратуры и вручается под роспись должностному лицу или руководителю органа, второй приобщается к материалам проверки.

Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно письменно сообщается прокурору. В необходимых случаях следует проводить контрольные проверки в целях установления, исполнены ли фактически требования прокурора.

О вынесенном предписании прокуратура может довести до сведения вышестоящих организаций, трудовых коллективов путем направления копий документа или соответствующего письма.

При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору. Обжаловать его вправе должностное лицо или руководитель органа, которым оно вынесено, а также гражданин, чьи интересы могут быть затронуты (затрагиваются) при исполнении предписания.

Обжалование предписания не приостанавливает его исполнения. Вышестоящий прокурор обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок, подтвердив обоснованность и законность вынесенного предписания либо отозвав его, а также сообщить о принятом решении в соответствующий орган или должностному лицу. Решение вышестоящего прокурора по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке.

Официальное предупреждение. Официальное предупреждение - акт прокурорского надзора о недопустимости повторного совершения должностным лицом, иным гражданином правонарушений, влекущих за собой ответственность, установленную законодательными актами, либо подготовки к совершению ими противоправных действий, объявляемый таким должностному лицу, иному гражданину в целях предупреждения совершения ими правонарушений.

Официальное предупреждение как одна из мер государственного воздействия имеет целью необходимость непосредственного предупреждения возможных правонарушений либо их устранения лицами, допустившими несоответствующее требованиям закона поведение, а также воспитание у граждан, в отношении которых применяется данный акт, сознательного, основанного на понимании общественной опасности своих неправильных поступков, воздержания от их совершения в дальнейшем.

Указанное средство прокурорского реагирования должно применяться, прежде всего, тогда, когда закон еще не нарушен, однако имеющиеся у прокурора сведения дают основания считать, что правонарушение может быть совершено, если своевременно не принять упреждающих мер. В таких случаях предупреждение применяется как бы на стадии "обнаружения умысла" конкретного лица на совершение правонарушения.

Применению названного акта прокурорского надзора должны

предшествовать тщательные проверки. Это позволяет прокурорам четко обосновывать свои требования.

Является неправильной практика, когда виновные лица лишь предупреждаются о недопустимости нарушения закона, в то время как характер выявленных нарушений, причин и условий, способствующих им, требует применения иных актов прокурорского надзора.

Недопустимо применение официальных предупреждений в совокупности с другими средствами прокурорского реагирования, что способствует лишь увеличению количественных показателей.

Не допускается применение официальных предупреждений к лицам, совершившим незначительные дисциплинарные проступки либо мелкие правонарушения, не требовавшие непосредственного прокурорского вмешательства, ибо достаточно реагирования на них иных компетентных органов.

Рассматриваемые акты должны содержать наименование прокуратуры, место и время составления; классный чин, фамилию, инициалы прокурора; фамилию, инициалы, место жительства, место работы и занимаемую должность предупреждаемого лица, сущность объявляемого официального предупреждения с указанием на правовые последствия неисполнения

законных требований.

В описательной части официальных предупреждений должны

содержаться ссылки на источники, из которых получены сведения о

правонарушениях (жалоба, заявление, материалы проверки), исключая иллюстрирование противоправного деяния и его правовую оценку одной абстрактной фразой о нарушении требований той или иной отрасли законодательства.

Эффективность объявления официальных предупреждений во многом определяется самой его процедурой. Реализация этого прокурорского полномочия должна производиться так, чтобы был обеспечен максимальный профилактический эффект. Лицо, в отношении которого подготовлено официальное предупреждение, должно приглашаться в прокуратуру для объявления его. Во всех необходимых случаях перед вынесением официального предупреждения следует проверить доводы и возражения, получить объяснение предупреждаемого лица, чтобы принять правильное и обоснованное решение. Об официальном предупреждении в обязательном порядке делается специальная отметка на этом акте, которая удостоверяется подписью правонарушителя. При отказе от подписи прокурорским работником, объявившим официальное предупреждение, делается соответствующая запись.

Лицо, считающее необоснованным объявленное ему официальное предупреждение, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору, решение которого по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке. Об этом также должно быть указано в заключительной части официального предупреждения. В то же время допускается направление официального предупреждения должностному лицу, иному гражданину, в отношении которых оно вынесено.

В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждении, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено за совершенное правонарушение к установленной законом ответственности.

1.5 Тактика надзора за исполнением законодательства

Тактика надзора за исполнением законодательства (общего надзора) может быть определена как основанная на научных положениях система приемов, обеспечивающих в условиях конкретной общенадзорной ситуации выбор целесообразной организации деятельности в целом и порядка осуществления отдельных действий прокурора по выявлению и устранению нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, привлечению виновных к установленной законом ответственности.

Прием общенадзорной тактики представляет собой действия прокурора, направленные на эффективное осуществление его полномочий по общему надзору и успешное решение стоящих перед ним задач.

Общенадзорная ситуация - это совокупность данных (компонентов), характеризующих состояние законности на подназорных объектах на конкретный период, определяемых количеством, характером и структурой выявленных правонарушений, условиями места, времени и участников их совершения в сочетании социально-экономическими показателями, количественным и качественным составом кадров соответствующих объектов, а также показателями деятельности правоохранительных и контролирующих органов. При этом необходимо иметь в виду, что каждый из характеризующих ситуацию компонентов может проявлять себя в определенном диапазоне. Установление их устойчивых сочетаний может рассматриваться в качестве основы выделения типичных ситуаций.

Использование тактических рекомендаций, обеспечивающих возможность определения схемы конкретных действий в условиях конкретной обстановки, порядок и условия их реализации, имеет существенное значение для принятия оптимального при наличных условиях решения. Нельзя не считаться с тем, что общенадзорная деятельность часто протекает в ситуациях, которые являются по своей природе конфликтными. Вполне очевидно, что возникающие в такой обстановке отношения противоборства могут быть преодолены прокурором более успешно, если им используются эффективные тактические приемы.

Тактика тесно связана с методикой общего надзора. Методика охватывает систему обязательных действий прокурора, которые он должен осуществить для решения стоящих перед ним задач. Тактика указывает наиболее целесообразные способы осуществления таких действий прокурора, причем прокурор располагает определенной свободой в выборе названных способов. Если методика показывает, что должен сделать прокурор, то тактика подсказывает, как эти действия наилучшим образом могут быть выполнены, выступает своего рода регулятором применения правовых средств осуществления общего надзора.

Для раскрытия содержания проблемы тактики общего надзора несомненное значение имеет полнота представления о факторах, подлежащих учету при разработке тактических рекомендаций. Среди них могут быть названы обстоятельства, влияющие на результативность выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Это обстоятельства: определяющие требования к профессиональной подготовке прокурорских кадров; характеризующие ситуации общенадзорной деятельности; отражающие особенности поднадзорных объектов; влияющие на результативность применения правовых средств общего надзора.

Касаясь вопроса о содержании тактического обеспечения общего надзора, очевидно, следует выделять тактические приемы организации работы прокурора по общему надзору (планирования и выдвижения надзорных версий, выбора объекта проверки, порядка привлечения и использования специалистов и др.) и приемы применения правовых средств выявления правонарушений и прокурорского реагирования на них.

Те или иные аспекты тактического обеспечения общенадзорной деятельности целесообразно рассматривать применительно к ее структуре, которая состоит из ряда из ряда взаимосвязанных между собой блоков. Под блоком нужно понимать систему функциональных обязанностей, исполнение которых позволяет решить некоторую общую для блока задачу деятельности.

Условно в системе общенадзорной деятельности можно выделить следующие блоки: 1) организация информационного обеспечения (данные о состоянии законности на поднадзорных объектах); 2) анализ ситуации, принятие решений о действиях по проверке сигналов о нарушениях законности; 3) выявление нарушений на объекте, установление причин этих нарушений и обстоятельств, им способствующих; 4) реагирование прокурора на выявленные нарушения закона и обстоятельства, им способствующие; 5) контроль за фактическим устранением этих нарушений и обстоятельств, им способствующих.

В каждом блоке указанной деятельности прокурор решает достаточно фиксируемые задачи, в том числе и тактического характера. К общим задачам первого блока деятельности относятся: а) получение и систематизация данных о поднадзорных объектах, их основных характеристик; б) определение источников и носителей информации о состоянии законности; в) организация работы по сбору информации о состоянии законности; г) упорядочение, систематизация полученной информации.

Основная тактическая задача, решаемая в данной сфере общенадзорной работы, - определить наиболее целесообразный путь получения достоверной информации, период, за который ее необходимо истребовать, ее оптимальный объем.

Во втором блоке общие и тактические задачи общенадзорной деятельности практически совпадают. На базе анализа имеющейся информации прокурор принимает решение о выборе объекта (с учетом состояния законности) и виде законодательства, исполнение которго нуждается в проверке (с учетом состояния законности, а также приоритета направлений общенадзорной работы в данный момент), о наиболее рациональной линии проведения общенадзорной проверки. При этом важной тактической задачей является и правильный учет влияния на предстоящую проверку обстоятельств, отражающих: а) особенности объекта проверки и характер деятельности, за законностью которой осуществляется надзор; б) особенности правовой ее регламентации; в) состояние работы контролирующих органов; г) возможности привлечения к проверке специалистов (наличие нужных специалистов, их квалификация); д) возможности самого прокурора - опыт проведения проверок, подобных предстоящей, уровень методической подготовленности, знание законодательства, исполнение которого должно быть проверено.

К числу тактических задач, решаемых в данном блоке общенадзорной деятельности, относится также и принятие правильного решения о выборе времени начала проверки, определении времени, необходимого для ее глубокого и результативного проведения.

В следующем блоке деятельности - выявление нарушений законности и обстоятельств, им способствующих, - в ходе проведения самой проверки прокурор должен определить: а) последовательность проведения проверочных действий в целом; б) тактику проведения конкретных проверочных действий.

Правильный выбор последовательности проверочных действий зависит от различного рода обстоятельств, которые должны учитываться прокурорами. К числу таких обстоятельств можно отнести: а) источник, характер и полнота первоначальной информации о состоянии законности на объекте, послужившие основанием к проведению проверки; б) характеристика объекта проверки (особенности производственной деятельности и ее нормативного регулирования); в) вид законодательства, исполнение которого проверяется; г) заинтересованность или незаинтересованность руководства проверяемого объекта в получении объективного представления о состоянии законности; д) возможное противодействие заинтересованных лиц выявлению правонарушений.

В зависимости от наличия или отсутствия тех или иных обстоятельств, их конкретного содержания, различного сочетания между собой - в ходе проверки могут создаваться различные ситуации, которые и определяют общую тактическую линию поведения прокурора.

Так, если есть основания полагать, что прокурор может встретить в ходе проверки противодействие со стороны заинтересованных лиц и документы, в которых содержатся следы совершенных правонарушений, проверку следует начинать внезапно и такие документы изымать в первую очередь.

Во всех случаях истребование и изучение документов следует начинать с тех из них, которые могут дать наибольшую информацию по интересующим прокурора вопросам.

Ряд тактических вопросов прокурор должен решить и при получении объяснений от должностных и иных лиц. К ним можно отнести: а) определение круга лиц, подлежащих опросу; б) последовательность получения от них объяснений; в) определение способа вызова и получения от них объяснений; г) разработка тактических приемов по преодолению неправильной позиции опрашиваемого лица.

В блоке деятельности, связанной с реагированием на выявленные правонарушения, применение тактических приемов направлено на оптимальное решение задач этого этапа - выбор адекватных допущенным нарушениям мер прокурорского воздействия, а также разработка наиболее эффективных мер по устранению обстоятельств, способствующих обнаруженным правонарушениям. В этих целях при выборе того или иного средства реагирования и адресата направления актов прокурорского реагирования должны учитываться следующие обстоятельства, относящиеся: а) к самому совершенному правонарушению - его значительность, систематичность (единичность), тяжесть наступивших последствий; б) к личности нарушителя - служебное положение, стаж работы и срок работы, в связи с выполнением которой было совершено правонарушение, квалификация, производственная характеристика, поведение нарушителя в процессе проверки, его отношение к нарушению закона; в) к общей обстановке соблюдения законности (количество и тяжесть нарушений закона, объективные причины, отрицательно влияющие на выполнение должностными лицами их обязанностей и т. п.).

При проверке результативности принятых мер реагирования прокурор решает вопросы, в основном, организационно-тактического характера. Задача этого блока деятельности - установить, устранены ли фактически вскрытые нарушения закона и обстоятельства, им способствующие. Тактическими же задачами здесь будет - определить наиболее рациональный путь и средства такого контроля.

1.6 Организация работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства

В Генеральной прокуратуре организация и осуществление надзора за исполнением законодательства возложены на управление по надзору за исполнением законодательства и законностью правовых актов, которое состоит из отделов: по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики; по надзору за исполнением природоохранного и земельного законодательства; по надзору за соблюдением прав и свобод граждан. В определенной мере вопросы надзора за исполнением законодательства находятся также в ведении управления по надзору за исполнением законодательства в войсках, на транспорте и в таможенных органах, отдела по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи.

Указанные управления и отделы взаимодействуют между собой, а также с другими управлениями и отделами Генеральной прокуратуры. Координацию этой работы возглавляют руководители управлений и отделов.

В прокуратурах областей, г. Минска надзор за исполнением законодательства осуществляют отделы по надзору за исполнением законодательства и законностью правовых актов. Кроме того, частично этот надзор осуществляют отделы по надзору за исполнением законодательства

о несовершеннолетних и молодежи (группы либо старший помощник прокурора по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи), старший помощник прокурора по надзору за исполнением природоохранного и земельного законодательства.

Организация надзора за исполнением законодательства на уровне районного звена обусловлена штатной численностью, поэтому в районных, районных в городах, городских, приравненных к ним прокуратурах функцию

осуществлению надзора за исполнением законодательства выполняет прокурор или его заместитель, либо старший помощник, помощник.

В районных, районных в городах, городских и приравненных к ним прокуратурах при наличии у прокурора двух и более старших помощников и помощников работа по надзору за исполнением законодательства, как

правило, закрепляется за одним из них. При одном помощнике эта работа выполняется либо помощником, либо лично прокурором, или прокурором и помощником по выделенным вопросам или по группам сельсоветов (поселковых советов) в районе, по определенной территории в городе.

Работа органов прокуратуры по надзору за исполнением

законодательства в управлениях и отделах вышестоящих прокуратур строится по зонально-предметному принципу.

Зональный прокурор контролирует выполнение нижестоящими прокуратурами его зоны приказов и распоряжений Генерального прокурора, прокурора области, г. Минска, проверяет эту работу на месте с оказанием необходимой практической помощи, руководит прохождением стажировки прокурорских работников закрепленной за ним зоны. На зонального прокурора управления, отдела, группы, осуществляющего прокурорский надзор, возложена также обязанность изучать поступающие из прокуратур материалы, подготавливать на их основе указания нижестоящим прокурорам, разрабатывать представления, основанные на этих материалах, распространять положительный опыт работы отдельных прокуратур.

В приказе Генерального прокурора от 3 января 2013 г. № 2 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства» указано, что в целях обеспечения надзора за исполнением законодательства и законностью правовых актов управлению по надзору за исполнением

законодательства и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры, другим структурным подразделениям, прокурорам областей и приравненным к ним прокурорам необходимо постоянно оказывать практическую и методическую помощь прокурорам в организации надзора, следует изучать, обобщать и анализировать надзорную практику с целью совершенствования стиля и методов работы, распространения положительного опыта.

Тема 2. Надзор за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

2.1 Понятие и задачи надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

2.2 Предмет и пределы надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

2.3 Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

2.4 Организация надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

2.1 Понятие и задачи надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

Надзор за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности - это отрасль прокурорского надзора, в которой осуществляется деятельность прокурора по обеспечению законности в работе органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и их должностных лиц по предупреждению, выявлению, пресечению преступлений, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, розыску лиц, скрывающихся от органов уголовного преследования и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также без вести пропавших.

Оперативно-розыскная деятельность - это специфическая внепроцессуальная деятельность, осуществляемая соответствующими органами и их должностными лицами на основе действующих законов и иных нормативных правовых актов специальными средствами и методами.

Оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться как в связи с производством по уголовному делу, так и вне связи с конкретным уголовным делом.

По конкретному уголовному делу назначение мер оперативно-розыскного характера состоит в оказании содействия следователю, лицу, производящему дознание, по установлению лиц, совершивших преступления, розыску лиц, скрывающихся от органов уголовного преследования и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также без вести пропавших.

Цель проведения оперативно-розыскных мероприятий вне связи с уголовным делом состоит в том, чтобы обнаружить подготавливаемые преступления и не допустить их совершения, выявить совершенные преступления, пресечь совершаемые преступления, установить лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших преступления.

Оперативно-розыскная деятельность неизбежно сопровождается ограничением прав и свобод человека, попавшего в сферу их интересов. Причем в процессе ее осуществления может происходить вмешательство в личную жизнь значительного круга лиц. И не всегда такое вмешательство осуществляется в соответствии с требованиями закона. В связи с этим надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности имеет большое значение.

В ст. 7 Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности» перечислены поднадзорные субъекты - органы, оперативные подразделения которых вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Право осуществлять оперативно-розыскную деятельность на территории Республики Беларусь предоставляется оперативным подразделениям:

1) органов внутренних дел;

2) органов государственной безопасности;

3) органов пограничной службы;

4) Службы безопасности Президента Республики Беларусь;

5) Оперативно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь;

6) органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

7) таможенных органов;

8) органов внешней разведки Министерства обороны Республики Беларусь.

Каждый из указанных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, решает определенные Законом «Об оперативно-розыскной деятельности» задачи исключительно в пределах своей компетенции.

Должностные лица данных органов при осуществлении прокурором надзора за исполнением ими законодательства вступают с ним в правовые отношения, в связи с чем являются субъектами прокурорско-надзорных правоотношений.

Надзор за законностью в оперативно-розыскной деятельности осуществляют не все прокурорские работники, а только те, которые в соответствии с ч. 1 ст. 22 Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности» уполномочены Генеральным прокурором. Таким образом, надзор за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности осуществляют Генеральный прокурор и уполномоченные им подчиненные ему прокуроры в пределах их компетенции. Правовую основу прокурорского надзора за исполнением законодательства органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, составляют:

1) Конституция Республики Беларусь;

2) 3акон Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь»;

3) 3акон Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности»;

4) УПК Республики Беларусь;

5) Приказ Генерального прокурора от 31 января 2008 г. № 4 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности».

Специфические особенности оперативно-розыскной деятельности и, в первую очередь, ее конспиративный характер обусловливают необходимость ведомственного нормативного регулирования широкого спектра вопросов применения сил, средств и методов органами, осуществляющими эту деятельность.

Задачи прокурорского надзора в этой отрасли надзора вытекают из общих задач деятельности прокуратуры, предусмотренных ст. 4 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь», и заключаются в обеспечении:

1) защиты личности, государства и юридических лиц от преступных посягательств;

2) соблюдения предусмотренного законом порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий;

3) строгого соблюдения прав и законных интересов граждан при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий.

Указанные задачи конкретизированы в Законе Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности», УПК, приказах и инструкциях Генерального прокурора.

2.2 Предмет и пределы надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

Предмет надзора - это то, что должно соответствовать закону. В ст. 28 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» предметом надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности названо соответствие законодательству правовых актов и

решений (действий) органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и их должностных лиц.

Таким образом, предметом прокурорского надзора в этой отрасли являются:

1) акты, выносимые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и их должностными лицами;

2) действия должностных лиц этих органов.

Прокурор, проверяя исполнение законодательства указанными органами и их должностными лицами, обращает внимание на соответствие закону, иным нормативным правовым актам всего того, что составляет предмет его надзора.

В ходе проведения оперативно-розыскной деятельности органы, ее осуществляющие, и их должностные лица составляют оперативно-служебную документацию.

Согласно ст. 12-14 Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности», о проведении оперативно-розыскных мероприятий и их прекращении орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, выносит мотивированное постановление. В случаях, когда уполномоченный прокурор устанавливает, что предусмотренных указанной нормой оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий не имеется, он вправе в соответствии с п. 2 ст. 29 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» опротестовать постановление органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, как вынесенное безосновательно.

Прокурор проверяет законность действий должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. При выявлении нарушений закона прокурор принимает меры к привлечению виновных лиц

указанных органов к предусмотренной законом ответственности в зависимости от характера нарушения.

Пределы прокурорского надзора за законностью в деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, ограничены ст. 22 Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности», в соответствии с которой сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц В реальной оперативно-розыскной практике возникают ситуации, требующие ознакомления прокурора с данными о личности конкретных негласных сотрудников. Например, при предотвращении их неправомерного привлечения к уголовной ответственности в связи с участием в проведении оперативно-розыскных мероприятий. В таких случаях, прежде чем представить прокурору соответствующие документы и материалы, оперативный работник обязан получить письменное согласие конкретного лица на его расшифровку перед надзирающим прокурором., за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Прокурор не вмешивается непосредственно в оперативно-розыскную деятельность органов, осуществляющих ее, не вторгается в вопросы организации и тактики проведения конкретного оперативно-розыскного мероприятия. Прокурорский надзор не распространяется до полной осведомленности о тактике и методике оперативно-розыскной деятельности. Прокурор не может подменять начальника органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, в его руководстве подчиненными должностными лицами. Прокурор обязан осуществлять надзор только за законностью при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.

2.3 Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

В соответствии со ст. 29 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» при осуществлении надзора за исполнением законодательства органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и их должностными лицами Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры в пределах своей компетенции имеют право:

1) проверять дела оперативного учета, другие материалы и документы, связанные с оперативно-розыскной деятельностью, за исключением данных о лицах, внедренных в организованные преступные группы и преступные организации, негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, об организации и тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий;

2) давать санкцию либо отказывать в даче санкции на проведение оперативно-розыскных мероприятий в случаях, определенных законодательными актами;

3) продлевать сроки проведения оперативно-розыскных мероприятий в порядке, установленном законодательными актами;

4) давать письменные указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, а также о прекращении их проведения;

5) требовать письменные объяснения от должностных лиц и иных граждан по фактам выявленных нарушений законодательства, допущенных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;

6) знакомиться со сведениями о лицах, внедренных в организованные преступные группы и преступные организации, негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, в случае обращения указанных лиц с письменными заявлениями и жалобами на незаконные действия сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, или привлечения этих лиц к уголовной ответственности;

7) принимать меры по отмене незаконных постановлений о заведении дел оперативного учета и проведении отдельных оперативно-розыскных мероприятий путем внесения соответствующих актов прокурорского надзора;

8) требовать от руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, проведения проверок исполнения законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. О результатах проведения проверок руководители указанных органов письменно информируют прокурора.

При установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера Генеральный прокурор Республики Беларусь и уполномоченные им прокуроры в пределах своей компетенции принимают следующие меры прокурорского реагирования:

1) опротестовывают противоречащие законодательству правовые акты и решения (действия) органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и их должностных лиц;

2) в установленном порядке вносят представления, выносят предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и их должностными лицами;

3) составляют протоколы об административных правонарушениях;

4) выносят постановления о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности;

5) выносят постановления о возбуждении уголовного дела.

Осуществляя надзор за исполнением законодательства

органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прокурор проводит необходимые проверки. Согласно приказу Генерального прокурора от 31 января 2008 г. № 4 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности», уполномоченный прокурор в ходе проведения проверок должен знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационные документы и статистические сведения, а также иные документы, необходимые для осуществления надзора за исполнением этого Закона.

Проверки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решений осуществляются:

а) по жалобам граждан и обращениям должностных лиц;

б) по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора;

в) в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;

г) в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

При проведении проверок уполномоченные прокуроры особое внимание должны обращать на 1) законность и обоснованность решений о проведении или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, а также на использование результатов оперативно-розыскной деятельности; 2) обязательность регистрации и законность заведения дел оперативного учета, их прекращения; 3) соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности; 4) наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; 5) возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий, перечень которых определен Законом Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности»; 6) наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий; 7) соблюдение условий и порядка их проведения; 8) своевременность уведомления прокурора и его заместителя о проведении без их санкции оперативно-розыскных мероприятий.

Указанные в ст. 13 Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности» оперативно-розыскные мероприятия не могут быть проведены без предварительной санкции прокурора или его заместителя. В установленных законом случаях некоторые действия могут быть проведены без санкции прокурора или его заместителя, но о проведенных действиях им должно быть сообщено в предусмотренный законом срок.

Прокурор при осуществлении надзора за исполнением

законодательства органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, обладает в определенной мере властно-распорядительными полномочиями. В частности, властно-распорядительным полномочием является то, что в соответствии с абзацем 5 п. 1 ст. 29 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» прокурор вправе давать обязательные для исполнения письменные указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, а также о прекращении их проведения.

Прокуроры при осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью обязаны:

- обеспечить отказ от формально-количественных показателей при оценке эффективности работы органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

- сосредоточить приоритетное внимание на выявлении тяжких и особо тяжких преступлений в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий;

- пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;

- принимать своевременные меры к: восстановлению прав и законных интересов физических и юридических лиц в случае их нарушения; возмещению вреда, причиненного при осуществлении оперативно-розыскной деятельности; привлечению к установленной законом ответственности, при наличии к тому оснований, должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, виновных в нарушениях прав и законных интересов физических и юридических лиц, допущенных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;