Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально технический университет

имени академика З. Алдамжар

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Местное самоуправление в Республике Казахстане: особенности становления и перспективы развития

специальность 050510 - «Государственное и местное управление»

Хабибуллина Гузалия Фаритовна

Костанай 2010

Содержание

Введение

1. Исторические предпосылки развития местного самоуправления

1.1 История возникновения местного самоуправления

1.2 Определение, функции и принципы работы местного самоуправления

1.3 Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в РК

2. Становление и развитие местных представительных органов в механизме государственной власти в РК

2.1 Концепция введения местного самоуправления

2.2 Формирование органов местного самоуправления

2.3 Маслихаты и местное самоуправление

3. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления

3.1 Проблемы взаимоотношений местных представительных органов власти с другими органами государственной власти

3.2 Модели местного самоуправления: проблемы и перспективы развития

Заключение

Список используемой литературы

Приложение

Введение

Минуло более 19 лет сложных экономических и политических преобразований, начавшихся со времени приобретения Казахстаном государственной независимости. Сделаны трудные шаги в строительстве демократического государства.

Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно новый уровень развития казахстанской государственности, с принятием нового закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года №148-II (с изменениями и дополнениями по состоянию на 09.02.2009г.). Это обстоятельство требует проведения кардинальных преобразований в системе государственных органов управления в центре и на местах. Однако для того, чтобы сделать реальный шаг к демократизации и централизации системы власти, необходимо проанализировать историческую роль местных представительных органов (маслихатов) действующих в республике с 1994 года, в становлении демократических основ казахстанского государства.

Сейчас Казахстан стоит на пороге передачи части полномочий из центра в регионы и на местный уровень. Статья 89 Конституции Республики Казахстан свидетельствует о том, что местное самоуправление признается в рамках местного государственного управления. Оно правомочно решать вопросы местного значения, может осуществляться компактно проживающим населением непосредственно путем выборов, а также через выборные органы, его деятельность осуществляется в пределах полномочий, установленных законом.

Актуальность данной темы обуславливается обретением Казахстаном независимости, что открывает качественно новый этап в становлении государственности нашей республики, положившему начало активному процессу обустройства государственной власти, в том числе местному самоуправлению.

В данном контексте возросли потребности в научном осмыслении и практическом решении проблем местного самоуправления. Их активное рассмотрение политической и юридической наукой вызвано такими социально-экономическими и общественно-политическими процессами, которые происходят в Казахстане с начала 90-х годов.

Местные органы самоуправления в нынешний период развития Республики Казахстан, несомненно, должно играть большую роль, оказывая существенное влияние на решение экономических и социальных вопросов развития территорий и обеспечения ответственности государства перед гражданами, приближение его к каждодневным заботам конкретного человека.

Объектом исследования является система местного самоуправления Казахстана в контексте повышения эффективности и уровня общественного доверия.

Предмет исследования составляют законодательство о местном государственном управлении и практике его применения, а также теоретические и практические проблемы статуса маслихатов.

Целью исследования является комплексный анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности местных представительных органов, проблем совершенствования их правого статуса и взаимодействия с Парламентом, центральными и местными исполнительными органами, а также перспектив формирования местного самоуправления в Республике Казахстан.

На реализацию указанной цели направлены следующие задачи:

- изучить известные мировой теории и практике различные модели местного самоуправления: характерные особенности и характерные черты;

- проследить историю формирования местных органов управления в Республике Казахстан;

- определить положение и роль местных представительных органов в механизме государства, а также особенности их статуса;

- исследовать проблемы формирования и прекращения деятельности местных представительных органов и законодательно-правовой статус современных маслихатов.

Научная новизна заключается в том, что она представляет собой работу монографического характера, выполненную на основе действующего законодательства и материалах практики маслихатов последних лет, в которой исследованы конституционно-правовой статус и деятельность местных представительных органов.

Базовой основой методологии исследования являются материалистическая диалектика со свойственными ей принципами, приемами и законами научного познания. Нормативную основу исследования составляют положения Конституции Республики Казахстан, Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года, другие законные и подзаконные акты Парламента, Президента, Правительства Республики Казахстан связанные с темой исследования.

1. Становление и развитие местного самоуправления

1.1 История возникновения местного самоуправления

Возникновение, становление и развитие всякого государства берёт своё начало с древнейших времен. Доисторические племена разных народов, имеющие много общих черт существования и жизнедеятельности, являются прообразами современного местного самоуправления. С исчезновением родоплеменных связей потребность групп людей сообществ, общин, компактно проживающих в крупных населённых пунктах, городах и селениях в необходимости самостоятельного управления и решения местных вопросов социальной, экономической и хозяйственной жизни сохранилась не только как традиция родоплеменных отношений, но и как объективная закономерность жизнедеятельности человеческого общества. И потому термин местное самоуправление или муниципальное управление (как правовое понятие) берёт своё начало ещё с Древнего Рима. «Муниципалитетами» там называли города, пользовавшиеся правами самоуправления.

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления, уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Следовательно, муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодалов, в условиях сословного самоуправления несли зародыш современного буржуазного муниципализма. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привела не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставила задачу преобразования местного самоуправления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти.

Идеи организации общинного управления были впервые сформулированы и обоснованы французским ученым Г. Турэ в 1790 г. в Национальном собрании Франции -- в рамках доклада по законопроекту о реформе местного управления. Г. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:

1) «понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению»;

2) «понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления»

Варианты решения этих проблем легли в основу различных теорий местного самоуправления (табл. 1).

Таблица 1.

Основные теории местного самоуправления

Теория	Сторонник теории	Основной постулат
Общественная теория, ее разновидности:	Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер, Р. Моль, А.И. Васильчиков и др.	Строгое разграничение государственных и общинных дел
Хозяйственная теория		Приоритет хозяйственной самостоятельности общины
Юридическая теория		Приоритет юридической самостоятельности общины
Политическая теория		Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы
Государственная теория	Л. Штейн, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский и др.	Общинные дела -- часть государственных дел, переданных для исполнения на места
Государственно-общественная теория, ее разновидность:	Большинство современных ученых	Выполнение общиной, как местных, так и государственных дел
Теория «социального обслуживания»		Главная задача органов местного самоуправления -- организация обслуживания населения; главная цель -- благосостояние жителей коммуны

Так уже в первой половине этого века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлёк внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. [24]

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие учёные, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины), основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория управления), которая так же как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика так же показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает своё развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учёными XIX века Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили своё обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую деятельности.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне) находит своё отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в своё время и в России. Так профессор М.Д. Загряцков писал в 1917 г., что современные классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX вв. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно оформлено законодательно, отразив огромный опыт граждан в решении местных проблем, участии в муниципальной деятельности. Принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура -- Конгресс местных и региональных властей -- с двумя палатами (региональной и местной).

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались существенно различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и континентальная (французская) модели местного самоуправления.[13]

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии и др.

Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом действовать в пределах предоставленных полномочий", т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины. В качестве исходного положения в данном случае применяется формула «муниципалитеты - креатуры штатов». Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде в настоящее время она встречается крайне редко. Поскольку данная модель преимущественно свойственна государствам с федеративным устройством, а также с англосаксонской правовой системой, наш взгляд, для нашей страны она не применима.[17]

Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная (французская) модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франции, Италии, Испании, Бельгии), но и в большинстве стран Латинской Америки. Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Отличительными признаками этой модели являются:

а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;

б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;

в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Родоначальницей континентальной модели является Франция. Для нее характерна исторически сложившаяся традиционная высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.

Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений, и в случае необходимости обращается в суд за их отменой

Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанные. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской моделей. Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т.д.

В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по определенным вопросам выходить на федеральные власти (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т.п.).

Это в определенной степени относится к Японии, Германии, Австрии. Например, в Конституции земли Бранденбург определено, что общины и союзы общин, имеющие право на самоуправление, вместе с тем находятся под правовым надзором земель. «Земля может законом обязывать общины и союзы общин к выполнению задач земли, если одновременно регулируется вопрос покрытия издержек. Поручая задачи, земля может сохранить за собой право давать в соответствии с предписаниями закона указания»

Наряду с перечисленными зарубежными моделями история местного самоуправления не исключает и наличие советской модели, которая имеет принципиальные особенности.

Эта модель была еще в недавнем прошлом широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (в Китае, на Кубе, в КНДР).

Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, - сельского, поселкового - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных традиционных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим. Существуют также и другие весьма специфичные варианты. Например, е таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, и советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне - Малави. Свазиленде, Сьерра-Леоне, Папуа-Новой Гвинее и др.

Другой уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле. Киббуц - трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.

Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частого и коллективною характера. Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может блиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально- экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).

История становления и развития местных представительных органов Республики Казахстан началась только с провозглашения Казахстаном своей независимости 16 декабря 1991 года, однако без изучения исторических корней их возникновения невозможно понять сущность и движущие лейтмотивы, приведшие к реформированию власти на местах и созданию маслихатов в их современном варианте.[17]

Изначально в Казахстане наибольшее воплощение получают идеи не представительства, а самоуправления. Корни самоуправления у казахов формируются в эпоху возникновения родовых и племенных общин, когда складывается кочевой уклад жизни. Родовые старейшины и племенные вожди выбирались на курултаях и сходах кочевников. Они наделялись полномочиями разбирать споры, формировать и командовать подразделениями воинов, родовые общины обладали широкой автономией и весом. Если подойти обобщенно к отечественной истории, то следует отметить, что вся история казахского народа - это история самостоятельных административных единиц. Каждая юрта, каждый аул - это были, по сути, автономные субъекты. Иерархия самоуправления шла выше - от крупного собственника (называемого в современной литературе как «бай») до представителя правящей элиты - султана. То есть цепочка местного самоуправления была обширной и разветвленной.

С присоединением Казахстана к России в 30-е годы XVIII века система власти в Казахстане подверглась значительному влиянию политических институтов Российской империи.

Опыт местного самоуправления, в который непосредственно был вовлечен Казахстан в нынешних его пространственных пределах, можно систематизировать по нескольким историческим периодам, начиная с земской реформы 1864 года.[19]

Первый период (1864 - 1889 годы) начинается с введения Александром II земских учреждений и реформирования в 1870 году городского самоуправления и заканчивается 1889 годом, когда Александром III был введен институт земских начальников.

Тщательный анализ западноевропейского опыта местного самоуправления позволил России девятнадцатого века провести децентрализацию государственного управления и ввести на местном уровне институты власти, которые действовали в том числе и в Казахстане, несмотря на неоднократные попытки ограничить их, вплоть до 1918 года.

Местное самоуправление того периода разделялось на три главные категории: земское, городское и волостное. Система волостного общественного управления действовала не только в оседлых, но и в кочевых районах и областях Казахстана.

После отмены крепостничества губернские и уездные земские учреждения получили значительные полномочия в системе административно-территориального управления. Распределительными органами провинциального самоуправления стали земские собрания, надзор за решениями которых осуществляли губернские земские управы и особые комиссии. Земское управление находилось в руках дворян и осуществлялось под непосредственным контролем губернаторов. В его компетенцию входили дела народного образования, здравоохранения, благотворительности и попечительства, а также ведение местными путями сообщения, торговлей и промышленностью, раскладками налогов и повинностей, расходами на содержание администрации и суда. Однако земские органы не получили распространения в подавляющем большинстве национальных регионов, в которые входил и Казахстан, что во многом можно объяснить отсутствием сословно-представительных институтов (во второй половине XIX века они существовали лишь на Украине, в Области Войска Донского, в Бессарабии, в Уфимской губернии).

Основными юридическими документами того периода, нормативной основой формирования местного самоуправления в Казахстанской степи стали «Указ о преобразовании управления казахами Оренбургского и Сибирского ведомств» (1868 г.) и «Временное положение об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях» (1868 г.), в которых детально были разработаны принципы местного самоуправления для кочевого населения областей. Во главе волостей стояли волостные управители, во главе аулов - аульные старшины. С 1868 года эти должности являлись выборными. Избирать могли любого жителя аула не моложе 25 лет, не имеющего судимости и уважаемого народом. Низовая администрация избиралась на три года. Выборы проходили на съездах выборщиков от волостей, а в кишлаках и аулах - с участием всех жителей, имевших право голоса. На волостные съезды направлялось по одному выборщику от каждого из 50 хозяйств. Выборы были двухступенчатыми и проходили под контролем царских чиновников. Города управлялись депутатами от городских обществ при уездных начальниках под наблюдением губернаторов и областных правлений, которые осуществляли местное управление на территории Казахстана.

Необходимо сказать и о стремлении крестьян к организации в своих селениях органов общественного управления, в которые входили сельский сход и сельский староста. Сельский сход созывался старостой по его инициативе либо по распоряжению вышестоящих должностных лиц крестьянских учреждений. В его компетенцию входили вопросы передела земли, раздела на постоянно выделенные участки; дела, касающиеся раскладки всех лежащих на крестьянах казенных податей, государственных и мирских денежных сборов и натуральных повинностей. Сход мог вынести приговоры об удалении лиц из сельского общества с передачей последних в ведение государственной власти.

Второй период (1890 -- 1917 годы) характерен ужесточением контроля за учреждениями местного самоуправления со стороны государства и последующей некоторой либерализацией местной жизни, особенно после революции 1905 года и февральской революции 1917 г.

Нельзя не отметить в этот период проработку и нормативное обеспечение реформы местного самоуправления на волостном уровне Временным правительством, утвердившим 21 мая 1917 года «Временное положение о волостном земском управлении».

Специфической особенностью февральско - октябрьской ситуации в Казахстане было то, что в отличие от Центральной России здесь сложилось не двоевластие, а даже троевластие в лице органов Временного правительства, Советов и казахских комитетов. Идея киргизских (казахских) комитетов как органов национального самоуправления возникла еще до февральской революции.

В марте-апреле казахские комитеты были созданы в Верном, Акмолинске, Семипалатинске, Аулие-Ате. По оценкам казахстанского историка численность актива казахских съездов и комитетов составляла около 5000 тысяч человек. Структурно казахские комитеты подразделялись на аульные, волостные, уездные и областные. При этом съезды по ряду вопросов, касающихся интересов казахской части населения, зачастую брали на себя прерогативы верховной власти.

Казахские комитеты обладали весьма большими полномочиями. Так они вмешивались в финансовые вопросы, находившиеся в ведении земских управ, в фискальные и налоговые отношения, устанавливая свой контроль над сбором и расходованием поступающих от казахского населения сумм и вводя дополнительные налоги. Деятельное участие принимали казахские комитеты в обустройстве прибывших из Китая казахских беженцев, принимали активное участие в программе развития народного образования. Они взяли под свой контроль дело создания гимназий, мектебов, начальных школ при медресе для казахских детей, комплектования их учительскими кадрами. Не были обойдены их вниманием и вопросы здравоохранения. Комитеты курировали больничное и страховое дело, медицинские и благотворительные учреждения, созданные на деньги, которые были собраны с казахского населения. Казахские комитеты участвовали в организации аульной и волостной милиции.

Подводя итог второму периоду можно отметить, что казахские комитеты, которые взяли на себя многие функции по обеспечению управления на местах, можно рассматривать как местную исполнительную власть в условиях практического развала старой формы управления и неэффективности новой.[18]

Третий период (1918 - 1989 г.) примечателен тем, что с первых послеоктябрьских дней шла борьба между центральными и местными властями, активно искоренялись из жизни существовавшие отдельные элементы местного самоуправления, и к июлю 1918 года земские учреждения и городское самоуправление были ликвидированы.

В 1920 году законодательно была оформлена государственность Казахстана. Был принят Декрет ВЦИК и СНК «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики», и хотя исторически это было неправильным названием казахского народа, тем не менее, республика была определена как форма автономии со своими центральными и местными органами управления - к местным органам управления были отнесены местные Советы депутатов. В том же году Учредительным съездом КАССР была принята «Декларация прав трудящихся Киргизской (Казахской) АССР», где было подтверждено, что территория Киргизского края объявляется республикой, местными органами управления которой являются Советы народных депутатов. Но уже в этом акте право на местное самоуправления и даже право на какое-либо самостоятельное региональное управление было сведено к минимуму.

Следующим важным законодательным актом, в котором нашли отражение вопросы государственного устройства республики, было принятие в 1926 году «Конституции (Основного Закона) Киргизской Социалистической Советской Республики», в которой целый раздел был посвящен организации советской власти на местах. В ней были определены предметы ведения органов советской власти на местах, взаимоотношения центральных и местных органов, порядок образования Советов, порядок созыва и проведения съездов Советов (губернских, уездных, волостных).

В конституции СССР 1936 года содержалась специальная глава - «Местные органы государственной власти». В ней были определены компетенция местных Советов, основные организационно-правовые формы их деятельности, виды правовых актов, принимаемых местными Советами депутатов трудящихся, полномочия исполнительных и распорядительных органов Советов. В Конституции Казахской ССР 1937 года было установлено, что местные Советы руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливают бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, способствуют обороноспособности страны, обеспечивают соблюдение законов и охрану прав граждан.

7 октября 1977 года была принята новая Конституция СССР и на ее основе были разработаны конституции союзных республик. 20 апреля 1978 г. Верховный Совет республики на внеочередной сессии принял Конституцию Казахской ССР.

В Казахстане к местным Советам были отнесены областные, районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские и аульные представительные органы. Они провозглашались полновластными органами на местах, которые решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, руководили деятельностью нижестоящих Советов. Местные Советы избирались сроком на два с половиной года прямым голосованием населения. Однако выборы в них были безальтернативными, кандидаты в депутаты подбирались территориальными партийными комитетами либо должны были получить их одобрение.

Законы определили права и обязанности местных Советов в области планирования, материально-технического снабжения, учета и отчетности, бюджетно-финансовой работы, цен, сельского хозяйства, землепользования, использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, промышленности, строительства, планировки и застройки, дорожного строительства, транспорта и связи, жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения, народного образования, науки, культурно-просветительной работы и искусства, здравоохранения, физической культуры и спорта, обеспечения законности, охраны государственного и общественного порядка, прав граждан, труда, использования трудовых ресурсов и подготовки кадров, социального обеспечения, оборонной работы и т.д.

Деятельность Советов строилась на основе принципов законности, коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов, гласности и регулярной отчетности создаваемых ими органов, широкого привлечения граждан к их работе.

Поскольку Советы составляли единую иерархическую систему, вышестоящие Советы, включая Верховный Совет, вправе были отменять решения нижестоящих Советов, не соответствующие законодательству.

Большинство депутатов местных Советов свои полномочия осуществляли на общественных началах, не порывая со своей основной производственной или служебной деятельностью. Лишь на время сессий или заседаний органов, в состав которых они были избраны, они освобождались от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением им среднего заработка по основному месту работы.

Политика «перестройки», провозглашенная апрельским (1985 г.) Пленумом ЦК КПСС, вызвала развитие в советском обществе процессов гласности и демократизации, либерализацию политического режима, повышение национального самосознания народов СССР, что в конечном итоге привело к существенному реформированию его политической системы. В 1989 г. созывается Съезд народных депутатов СССР, обозначивший постепенный переход реальной власти от партийных органов к Советам.

Лозунг «Вся власть Советам», озвученный в период перестройки, отражал не только общедемократические требования, но и «осознанную обществом необходимость рациональных преобразований системы управления в целях ее социальной эффективности и, прежде всего, установления рационального баланса полномочий во всей системе взаимоотношений представительных и исполнительных органов публичной власти».

Четвертый период (с 1990 года по сентябрь 1995 года) можно охарактеризовать как период заметных попыток реформирования местной власти на принципах децентрализации и самоуправления. В апреле 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». «Демократический централизм» в деятельности местных Советов по существу был заменен принципом «самостоятельности и независимости Советов народных депутатов».

Демократические преобразования на уровне центра привели к осознанию необходимости перемен и в союзных республиках. 25 октября 1990 г. принята Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР.

Декларация провозгласила суверенитет Республики, ее право самостоятельно решать все вопросы, связанные с политическим, экономическим, социальным и национально-культурным строительством на ее территории, определять структуру и компетенцию органов государственной власти и управления, а также осуществление государственной власти по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым она создала основу для разработки новой Конституции Казахстана и законодательных актов, реализующих его статус как суверенного государства.

Претерпела изменения система Советов. Был закреплен единый срок для представительных органов всех уровней - пять лет, введены должности председателей Советов. В областных, районных и городских Советах (кроме городов районного подчинения) было предусмотрено создание президиумов, на которых возлагалась организация их работы. Однако позднее президиумы были упразднены. Не более чем двумя сроками подряд ограничивалось занятие должностей должностными лицами, избираемыми или назначаемыми Советами. Президент получил право досрочного освобождения от должности председателя областного и Алма-Атинского городского Советов народных депутатов. Руководителям отделов, управлений, других подразделений исполнительных комитетов местных Советов, их заместителям, судьям и государственным арбитрам запрещалось совмещение своей должности с депутатским мандатом в Советах, которыми они назначались или избирались либо перед которым они были подотчетны.

Повысилась самостоятельность представительных органов в организации собственной работы, ибо эта функция перешла к их собственным структурам, что, в свою очередь, препятствовало вмешательству исполкомов в их деятельность, а Президент получил возможность опосредованного влияния на деятельность Советов через кадровые полномочия.

Важной вехой в становлении и развитии представительных органов Республики стало принятие 15 февраля 1991 г. Закона Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». По существу это был первый официальный государственный акт, которым учреждалось местное самоуправление в Казахстане.

Закон определил местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов, касающихся данной территории и ее населения, на основе законов и собственной материально-финансовой базы. Было установлено, что оно осуществляется в границах поселка, села, аула, района, города, района в городе.

В систему местного самоуправления вошли местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан, иные формы непосредственной демократии. Районные, городские, сельские и поселковые Советы имели двойной статус: органов местного самоуправления и органов государственной власти. Основные положения Закона исходили из самостоятельности и независимости каждого уровня самоуправления, не вмешательства вышестоящих Советов в компетенцию нижестоящих. Такой подход был обусловлен процессами децентрализации и демократизации власти.

Законом от 15 февраля 1991 года определялась структура местных Советов, которая послужила основанием для современной модели местных представительных органов - маслихатов. Ключевой фигурой стал председатель Совета, который становился одновременно председателем исполнительного комитета (ст. 3 Закона). Как высшее выборное (из числа депутатов тайным голосованием) должностное лицо на соответствующей территории он наделялся большими полномочиями организационного (созыв сессий, координация деятельности постоянных комиссий и групп и т.д.), кадрового (представление Совету кандидатур для избрания на должности своего заместителя, председателей постоянных и ревизионной комиссий, председателя исполкома (на областном уровне) и внесение предложений об их освобождении; назначение и освобождение от должности руководителя аппарата Совета (с последующим представлением на утверждение Совета) и контрольного характера (право отмены незаконных распоряжений заместителя председателя Совета, приостановления незаконных постановлений исполкома и вынесения этого вопроса на рассмотрение Совета, право обращения к Президенту, в Кабинет Министров с ходатайством об отмене постановлений и распоряжений вышестоящих органов управления, противоречащих интересам населения соответствующей административно-территориальной единицы и др.). Одновременно на председателя Совета возлагалась вся полнота ответственности за состояние дел на территории Совета, ее экономическое и социальное развитие.

Одной из первых государственных мер стала разработка специалистами аппарата главы государства и принятие 13 января 1992 г. Верховным Советом Республики Закона «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». Новеллой стала замена в нем исходного начала «верховенства представительных органов» на принцип «разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов».

Принятие 28 января 1993 г. первой Конституции Республики Казахстан как независимого, суверенного государства стало значительным шагом в развитии местных представительных органов. Глава 15 Конституции была посвящена территориальной организации государства и местному управлению. Следует отметить, что она закрепила лишь основы статуса местных представительных органов (порядок избрания, срок полномочий и общие задачи).

10 декабря 1993 г, был принят Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», в котором законодатель впервые вместо понятия «местные Советы народных депутатов» ввел в жизнь стойкий терминологический оборот - «местные представительные органы».

В ст. 1 Закона было установлено, что «представительным органом населения на территории области, района, города (кроме города районного подчинения и района в городе, поселка, аула, села, аульного (сельского) округа) является Маслихат - Собрание депутатов».

Маслихаты - Собрания депутатов были признаны выражать и реализовывать волю населения административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов.

Таким образом произошла не просто смена названия местных представительных органов, но коренным образом изменился их статус. В отличие от местных Советов, которые формировались на всех уровнях территориального управления, Маслихаты - Собрания депутатов избирались только в областях, районах и городах областного и республиканского значения и столице. В поселках, аулах, селах, аульных (сельских) округах они не создавались. Если местные Советы по Закону 1991 г. имели двойной статус (органов самоуправления и представительных органов государственной власти), то Маслихаты - Собрания депутатов фактически признавались только государственными органами, представляющими волю местного населения. Если Советы народных депутатов составляли единую систему органов государственной власти и управления с подчинением нижестоящих Советов вышестоящим, то Маслихаты- Собрания депутатов в пределах своей компетенции осуществляли свою деятельность самостоятельно и не были связаны отношениями соподчиненности по вертикали.

Закон 1993 г. определил общие задачи местных представительных и исполнительных органов. На них возлагалось обеспечение выполнения программ социального развития соответствующей территории, исполнения на местах Конституции, законов, постановлений Верховного Совета, актов Президента и Кабинета Министров, вышестоящих Маслихатов и глав администраций, связи между республиканскими и местными органами власти, привлечение населения к управлению местными делами.

Пятый период (с сентября 1995 года - по настоящее время) в развитии местных представительных органов Республики Казахстан начался с принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, восьмой раздел которой посвящен местному государственному управлению и самоуправлению. Произошла не просто смена названия раздела Конституции, но концептуально изменилось содержание ее норм, вследствие чего началась интенсивная разработка проектов законов о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Республике Казахстан. Особенностям действующего конституционного регулирования данных вопросов по сравнению с прежней Конституцией, систематизации действующего законодательства в этой сфере посвящен следующий параграф нашего исследования.[19]

Подводя итог историко-правовому анализу становления и развития местных представительных органов в механизме государственной власти Республики Казахстан, можно сделать следующие выводы:

История становления и развития местных представительных органов Республики Казахстан в целом началась с провозглашения Казахстаном своей независимости 16 декабря 1991 года, однако исторические корни их возникновения были заложены значительно раньше. Но изначально в Казахстане наибольшее воплощение получают идеи не представительства, а самоуправления, основы которых у казахов формируются в эпоху возникновения родовых и племенных общин, когда складывается кочевой уклад жизни.

1.2 Определение, функции и принципы работы местного самоуправления

В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в Конституцию Республики Казахстан 21 мая 2007г., маслихаты признаны органами местного самоуправления, что стало закономерным итогом поиска его наиболее оптимальной модели, продолжавшегося в течение последних лет.[1]

В Конституции данное понятие не сформулировано. В юридической литературе под местным самоуправлением подразумевается самостоятельная и гарантируемая государством деятельность населения соответствующей административно-территориальной единицы и его выборных органов по управлению местными делами, форма осуществления народовластия на местах или власть местного территориального коллектива.