В Модельном законе СНГ указанный термин трактуется как «форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с конституцией и законами государства».

В российском Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом Государственной Думой 12 августа 1995 г., местное самоуправление определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией ... самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной Законом и другими актами.

Местный исполнительный орган (акимат), возглавляемый акимом города (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения),осуществляет в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории. Аким является представителем Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляет местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивает проведение государственной политики на вверенной территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных исполнительных органов, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета. Аким ответственен за состояние социально-экономического развития соответствующей территории.

Местный представительный орган (маслихат) избирается населением области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения), выражает волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяет меры, необходимые для ее реализации, и контролирует их осуществление. В селах и поселках маслихатов нет.

С учетом опыта исторического прошлого нашей страны, национальных традиций, современных задач и приоритетов, стоящих перед государством и обществом, законодательства и практики организации местной власти в зарубежных органах предстоит создание правовых основ местного самоуправления в Казахстане.[22]

Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления. Она была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. и трактует местное самоуправление как «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения» (ст. 3). Хартия устанавливает, что:

местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;

право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

Анализ данного документа показывает следующие параметры реализации местного самоуправления:

местные выборные органы;

избираемые главы исполнительных органов;

принимаемый местными органами собственный бюджет;

контроль над собственными доходами и ответственность за эффективное предоставление общественных услуг;

четко обозначенные расходные полномочия;

право заимствовать;

право на собственность:

право правительства осуществлять мониторинг и контроль.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органон, самостоятельно осуществляющих управление делами.[25]

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

Принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

Принципы выступают в качестве, критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран - членов Совета Европы.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

А) Самостоятельность решения населением вопросов местного значения

Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание:

самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а так же через выборные и другие органы местного самоуправления.

Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования.

При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а так же решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно- правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет за ответственность и соответствии с законом.

Б) Организационное обособление местного самоуправления его органов в системе управления государствам и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Данный принцип призван, прежде всего, обеспечить возможность муниципальным образованиям, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Законодательно закреплено, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Вместе с тем муниципальное законодательство не только обеспечивает защиту местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия.

В) Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. Этот важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое закрепление в Конституции РК, законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления.

Конституция РК, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности и муниципальную собственность. В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.

Конституция РК предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. Закон требует, чтобы муниципальным образованиям была обеспечена экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями.

Закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаемые законами субъектов Республики Казахстан. Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Республики Казахстан.

Важной гарантией реализации данного принципа являются конституционные положения о финансировании осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Г) Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципальных образований выборных органов является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Данный принцип ответственности призван обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Реализация данного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных органов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.

Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам на местном референдуме, а так же используя другие формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица.

Д) Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция РК признает человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления.

Осуществление принципа соблюдения прав и свобод человека обеспечивается: муниципальной деятельностью по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: образования, здравоохранения, жилищно-коммунальную, землепользования, торгового, бытового, транспортного и других видов обслуживания населения. В данных областях местной жизни, отнесенных к ведению муниципальных образований, происходит реализация основных социально-экономических прав и свобод граждан. Успешно и эффективно реализуя свои функции в этих сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют осуществлению важнейших
социально-экономических прав и свобод граждан.

Осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы власти, всероссийских референдумов, референдумов субъектов РК, проводя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного сам с управления участвуют в создании необходимых условии для реализации личных и политических прав и свобод граждан на местном уровне.

* Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет конкретные формы,
порядок и гарантии такого участия граждан, которые признаны обеспечить реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления, а так же через выборные и другие органы местного самоуправления

* В соответствии с Конституцией РК, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их обнародования.

Е) Законность в организации и деятельности местного самоуправления

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединение обязаны соблюдать Конституцию РК и законы.

Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Конституция РК устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РК и законами.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государства призывая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности и качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.

Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления:

Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности конституционных принципов.

Ж) Гласность деятельности местного самоуправления

Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.

Устанавливаемая законом обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей деятельности предполагает использование традиционных организационно-массовых форм работы с избирателями. Многие из этих форм получили свое правовое отражение в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов местного самоуправления, других нормативных правовых актах, определяющих статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Большую роль в обеспечении гласности призваны играть средства массовой информации. Осуществляется экономическая поддержка районных газет в целях обеспечения конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения реформ местного самоуправления и активного участия граждан местном самоуправлении. Практика показывает, что наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.

Получая объективную информацию о состоянии местных дел, ощущая свою причастность к их решению, граждане обращаются в органы местного самоуправления с предложениями, заявлениями, жалобами. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответ по существу индивидуальных и коллективных обращений граждан в течение одного месяца.

З) Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления

Становление местного самоуправления в РК сопровождалось переходом от исполкомо - коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Коллегиальное принятие исполнительными комитетами решений часто служило прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением. В целях утверждения принципа индивидуальной ответственности в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации.

Закон, закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления, оставляет по существу открытым вопрос о принципах организации и деятельности других органов местного самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться уставом местного самоуправления в соответствии с законами РК. Органы, осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут действовать, как на основе коллегиальности, так и на основе принципа единоначалия. В любом случае они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования.

Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном порядке.

Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия данными органами решений: это, прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а так же кворума, необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности предполагает также создание необходимых условий депутатам представительного органа для их активного и конструктивного участия в подготовке и принятии решений.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена деятельность органов местного самоуправления, допускает возможность использования и коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью.

И) Государственная гарантия местного самоуправления

Осуществление данного принципа означает, прежде всего, создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Государство устанавливает правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Конституция РК, законодательство о местном самоуправлении обеспечивают судебную защиту прав честного самоуправления, устанавливают запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантируемых Конституцией РК и республиканскими законами.

Конституция РК предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а так же компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Государство устанавливает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления населения, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.. [4]

Основными функциями местного самоуправления следует считать;

разработка и принятие кодекса местного сообщества в соответствии с типовым;

согласование границ и состава территории местного сообщества;

управление коммунальным имуществом, переданным в собственность местному сообществу Правительством РК;

определение органов местного самоуправления, разделение функций и сроки их полномочий;

принятие положения об имущественных и финансовых основах ведения местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством;

принятие порядка формирования и расхода бюджета местного самоуправления;

принятие порядка об избрании органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с нормами действующего законодательства;

образование хозяйствующего субъекта для самообеспечения жизнедеятельности населения, компактно проживающего в данном ауле (поселке);

представление и защита интересов населения аула или поселка в вышестоящих органах управления, других местных сообществах и хозяйствующих субъектах;

поддержание и содействие развитию учреждений образования, здравоохранения и социально-культурной сферы на территории местного сообщества;

организация работы по содержанию и благоустройству территории местного сообщества и мест общего пользования: парки, водоемы, места отдыха и другие объекты;

содействие организации транспортного обслуживания населения;

организация предоставления коммунальных услуг и товаров первой необходимости населению; государственный власть самоуправление

организация ветеринарных услуг на территории местного сообщества;

содействие развитию предпринимательства на территории местного сообщества и оказание юридических и экономических консультаций;

* принятие Устава исполнительного органа местного самоуправления в соответствии с его типовым вариантом.

При организации местного самоуправления необходимо сочетать местное самоуправление и государственное управление на местах, учитывать исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления, государственного устройства, политический режим, правовую систему и другие факторы.

В формировании социально-экономических условий развития регионов значительную роль играет существующая система отношений между органами государственного управления. Дальнейшее совершенствование этих отношений на основе рационального распределения функций и полномочий между республиканскими и местными уровнями управления позволит учитывать специфику интересов регионов и эффективно использовать их ресурсный потенциал для экономического роста и повышения уровня и качества жизни населения.[25]

1.3 Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в Республике Казахстан

Сложные задачи системного преобразования общества, в целях устойчивого и эффективного его развития, могут быть решены только при наличии эффективной системы управленияна всех уровнях государственного управления, гармоничная система государственного и местного управления должна обеспечить эффективную работу всех уровней власти в стране.

Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания центристских и децентристских начал. В Казахстане до последнего времени основные властные полномочия сосредотачивались на уровне центра. Однако принцип унитаризма никак не предполагает сверх концентрации власти в руках центральных административных органов и не препятствует передаче части полномочий в регионы.

На территории бывшего СССР процесс реформирования власти на местах начался в апреле 1990 года, когда был принят Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Он явился основой реформирования местного управления в Казахстане. 15 декабря 1990 г. был принят Закон "О собственности в Казахской ССР". В соответствии с этим законом, собственность подлежала децентрализации и могла выступать в трех видах: общесоюзной, республиканской и местной (коммунальной). В качестве субъекта коммунальной собственности определялась административно-территориальная единица, от имени населения которой местные Советы осуществляли владение, пользование и распоряжение коммунальным имуществом: Кроме того, Советы на подведомственной территории должны были от имени Казахской ССР осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом, входящим в республиканскую собственность.[9]

Затем был принят Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". В нем закреплялась их собственная материально-финансовая база, которая затем конкретизировалась в последующих разделах применительно к уровню самоуправления. В Законе закреплялся принцип верховенства представительных органов, а председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета. Устанавливался внесудебный порядок - рассмотрения и разрешения разногласий, возникающих между местными Советами различных уровней. Прерогатива рассматривать и решать такие вопросы была закреплена за вышестоящим Советом, несмотря на то, что этим же Законом допускались договорные отношения и отношения делегирования полномочий по взаимному согласию между Советами. Однако в этом Законе не было разграничения между местным государственным управлением и местным самоуправлением. Местные государственные органы строились на принципе единства государственной власти. Действовали местные органы государственной власти -- Советы народных депутатов, в которые выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления.

В трудный период 1990-1991 гг. предстояло выстраивать новый государственный аппарат, адекватный целям предстоящих политико-экономических преобразований. Заметными вехами сложнейшего политико-правового процесса создания госаппарата управления стали принятие 28 января 1993 года Конституции Казахстана переходного периода. Закона "О временном делегировании Президенту РК и главам местных администраций дополнительных полномочий" от 10 декабря 1993 года, принятого одновременно с Законом "О местных представительных и исполнительных органов РК".

13 января 1992 года принят Закон "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". Новшеством в этом законе стала замена исходного начала «верховенства представительных органов" на принцип "разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов".

Примечательно, что в тот же день Верховный Совет принял также Закон "О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период", связанных с изменениями в структуре местных органов. Это дало возможность последовательно провести разделение функций Советов и исполнительно-распорядительных органов. Вводился институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов.

7 февраля 1992 года подписан Указ Президента "О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы. В нем впервые были закреплены единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций, обязанность Кабинета Министров по оперативному руководству деятельностью всей вертикали исполнительной власти.[22]

После приобретения суверенитета в 1991 -- 1993 гг. в Республике сложилась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. В переходный период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В дальнейшем все большей властью стали обладать местные акимы, а полноценное местное самоуправление, которое бы располагало реальными властными рычагами, отсутствовало. Введение института глав администраций восстановило вертикальную систему исполнительной власти, Советы превратились в придаток местного государственного механизма. 10 декабря 1993 года, накануне своего «самороспуска», Верховный Совет принимает Закон «О местных представительных и исполнительных органах», который ввел совершенно другую модель органов местного управления.[11]

Во-первых, исчезли понятия "органы государственной власти" и "исполнительные органы, формируемые Советами". Во-вторых, представительные органы (маслихаты) уже не формировали местные исполнительные органы; глава местной администрации теперь являлся представителем не местного населения, а Президента. В-третьих, представительные органы формировались до уровня районов и не могли создаваться в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не назывались органами местного самоуправления, хотя и считались представительными органами населения, были призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов. В-четвертых, в Законе уже не было понятия "местное самоуправление", появилось другое понятие -- "собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа. Собрание представителей граждан, с одной стороны, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливаются главой сельской администрации, им же оно созывается по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего состава "собрания", им же ведется. В Законе было зафиксировано, что решения "собрания" в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Однако структура и содержание Закона "О местных представительных и исполнительных органов РК" 1993 года не могли стать отражением положений Конституции РК 1993 г. рожденных в политических баталиях. По существу, вся первая глава, да и оглавление, были сконструированы на началах противопоставления представительных органов - маслихатов исполнительным, хотя по своей организационно-правовой природе они всегда относились к органам местного государственного управления, отличаясь от них только способом образования, методами и формами осуществления местного управления. Справедливо отметить, что расплывчатость статей Закона 1993 года была обусловлена также тем, что он принимался в отсутствие в Республике кодифицированного гражданского законодательства и ряда важнейших законодательных актов, регулирующих хозяйственно-экономическую, социально-культурную и административно-политическую сферы государственного управления; не было тогда и сложившейся в ходе реформ современной структуры отраслевого и межотраслевого управления.

С 1997 года Правительство вносит в Парламент страны различные варианты проекта закона "О местном государственном управлении". В начале сентября 2000 года, по постановлению Мажилиса Парламента, законопроект был опубликован в официальных газетах для его обсуждения и внесения предложений по нему общественностью. Наконец, 23 января 2001 г. был принят Закон "О местном государственном управлении в РК".

В Казахстане местное управление осуществляют представительные (маслихаты) и исполнительные (акиматы) органы власти. До принятия нового Закона "О местном государственном управлении" их деятельность регулировалась Законом РК "О местных представительных и исполнительных органах РК" от 10 декабря 1993 года и, соответственно, Конституцией РК Маслихаты были сформированы в 1994 году, заменив самораспустившиеся в 1993 году Советы народных депутатов различных уровней. В результате прошедших в октябре 1999 года выборов к исполнению своих обязанностей приступили депутаты маслихатов второго созыва. В Конституции РК перечислены основные полномочия маслихатов. Данные полномочия конкретизированы во вновь принятом законе "О местном государственном управлении". Однако детальный анализ этого закона и его сравнение с аналогичными законодательными органами некоторых зарубежных государств позволяют утверждать, что, по сравнению с органами исполнительной власти, маслихатам отведена незначительная роль в общественно - политической жизни Республики. Это подтверждается, во-первых, тем, что у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность соответствующих акимов и других местных исполнительных органов. Заслушивание их отчетов, утверждение представленных акимами проектов бюджета и иных документов носит чисто формальный характер. Практика депутатских запросов на местном уровне хотя и существует, но не гарантирует принятия исполнительными органами мер по их решению. В этом случае, обязательный ответ на депутатский запрос является простой отпиской. Что же касается установленного п. 5 ст. 87 Конституции РК права маслихата на выражение недоверия акиму и просьбы об его освобождении от занимаемой должности через обращение к вышестоящему акиму или Президенту, то на практике эта норма не работает. Прежде всего, потому, что в нынешних условия» трудно собрать две трети голосов депутатов, недовольных работой акима, но не побоявшихся выразить это отношение открыто. И самое главное, что окончательное решение по данному вопросу остается за главой государства или вышестоящим акимом, которые могут не согласиться с мнением депутатов того или иного маслихата. Во-вторых, маслихаты, не имея собственных финансовых средств и иной собственности (помещение, транспорт и т.д.), необходимых для осуществления своей деятельности, находятся в полной финансово-экономической зависимости от акимов.

В-третьих, в отличие от органов исполнительной власти, охватывающих все населенные пункты Республики, маслихаты действуют только на уровне областей, городов республиканского значения и столицы республики, районов и городов областного подчинения. В городах же районного подчинения, поселках, аулах, селах, аульных и сельских округах представительная власть как таковая отсутствует совсем. В-четвертых, между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя, как законодательный орган, он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий. В-пятых, в отличие от Парламента, маслихаты функционируют не на постоянной основе. Свою основную деятельность они осуществляют только во время своих сессий, проводимых раз в квартал. Правда, по инициативе не менее одной трети депутатов или соответствующего акима могут быть проведены внеочередные сессии, но и это не решает проблемы. Вследствие этого многие насущные проблемы населения регионов и населенных пунктов не всегда становятся предметом рассмотрения депутатами маслихатов. В-шестых, в законе о местном государственном управлении нет конкретности и ясности в названиях должностных лиц маслихата. Кроме того, такие названия должностных лиц, как "секретарь маслихата", "зав. организационным отделом", на наш взгляд, не соответствуют занимаемым должностям. Секретарь маслихата является должностным лицом, который возглавляет представительный орган и избирается на срок полномочий маслихата, поэтому его должность и должна называться соответственно "председатель маслихата", а не "секретарь маслихата". Также необходимо заметить, что маслихат, так же, как и акимат, имеет свой аппарат, который является государственным учреждением, обеспечивающим деятельность соответствуй чего маслихата, его органов и депутатов (ст. 1 ЗРК "О местном государственном управлении") и осуществляющим организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов (ст. 25 ЗРК "О местном государственном управлении"). Тогда, соответственно, у аппарата местного представительного органа (маслихата) должен быть его руководитель. На наш взгляд, "заведующий организационным отделом маслихата" как раз является тем лицом, который осуществляет организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов, поэтому его должность и должна называться в соответствии с его функциональными обязанностями, то есть "руководитель аппарата маслихата".

В-седьмых, серьезным недостатком маслихата, сказывающемся на его работе, является минимальная штатная численность работников аппарата маслихата, которая устанавливается, исходя из количества депутатов. В статье 8 пункта 3 подпункта 4 ЗРК "О местном государственном управлении" записано: "Лимит штатной численности аппарата маслихата устанавливается исходя из численности депутатов, в соотношении 1 работник к 7 депутатам, но не менее 3". В некоторых регионах депутатов немного и, соответственно, здесь наблюдается небольшое количество работников. Даже если сравнить штатную численность работников аппарата маслихата и аппарата акимата, то здесь налицо ощущается разница. Поэтому необходимо увеличить численность работников аппарата маслихата.

Что касается института акимов, то он был создан на базе исполнительных комитетов Советов народных депутатов в начале 1992 года путем вывода акимов (тогда глав администрации) из-под юрисдикции Советов и подчинения их Президенту как главе государства и исполнительной власти. По действующему законодательству, акимы областей, городов Астана и Алматы назначаются президентом Республики, все остальные - соответственно вышестоящими акимами. Но, независимо от этого, абсолютно все акимы наделены статусом представителя Президента и Правительства Республики. Основная задача акимов и подотчетных им местных исполнительных органов заключается в осуществлении государственной власти и проведении общегосударственного политического курса на вверенной им территории в сочетании с решениями вопросов социально-экономического и политического развития этой территории.

До вновь принятого закона акимы областей были подчинены исключительно Президенту и занимали автономное положение по отношению к Правительству. Вследствие этого, многие правительственные программы и решения на местах не выполнялись. Это приводило к противостоянию между Правительством и акимами. Согласно новому закону, акиматы становятся подотчетными и Правительству, и в связи с этим хочется думать, что ситуация коренным образом изменится. Очень неэффективен и институт двойного подчинения, когда одни и те же исполнительные органы вынуждены выполнять поручения и акимов, и руководства соответствующих центральных органов.

Несмотря на полновластное положение на своих территориях, акимы все же не обладают достаточными полномочиями. Ряд областей Республики живет, главным образом, за счет дотационных выделений из республиканского бюджета, что говорит о невозможности местных акимов самостоятельно решать все социально-экономические проблемы на вверенной им территории. Попытки в последнее время увеличить самостоятельность местных бюджетов фактически являются переложением Правительством на акимов ответственности за положение дел на местах без создания для этого необходимых условий.

Кроме того, Правительство создает сильную диспропорцию в плане выделения средств из республиканского бюджета на развитие тех или иных областей, когда одни получают больше, другие - меньше. Причем, зачастую одни области получают средства за счет других. Высокие макроэкономические показатели в отдельных регионах практически не ощущаются жителями этих областей, поскольку все финансовые "излишки" забирает себе центр, не давая, тем самым, полноценно развиваться социально-экономической инфраструктуре регионов. Все это приводит к политико-хозяйственной изоляции регионов и напряженности в отношениях между региональными элитами.

В правовом плане и проблемой как маслихатов, так и акимов является наличие несовершенной законодательной базы, определяющей вопросы их деятельности

Система местного управления является составной частью государственной региональной политики. Изучение некоторых официальных документов, в частности, принятой в сентябре 1996 года Концепции региональной политики Республики Казахстан и Стратегии "Казахстан-2030", позволяет сделать вывод о том, что государственная региональная политика в РК имеет две основные стороны: формирование и развитие эффективных рычагов управления и контроля со стороны центральных органов государственной власти за состоянием дел в регионах; постепенный перенос центра тяжести реформ на уровень самих регионов.

Таким образом, региональная политика проводится в сторону придания определенной самостоятельности регионам и усиления некоторых полномочий местных органов власти по решению вопросов местного значения при одновременном усилении степени их отчетности перед Президентом и Правительством за реализацию официального государственного курса на территории вверенных им административно-территориальных единиц.

При рассмотрении недавно принятого Закона "О местном государственном управлении в РК". Очевидно, что уровень подотчетности Акимов центру повысился. Об лом свидетельствуют следующие моменты:

1.В соответствии с принятыми 7 октября 1998 года поправками в Конституцию РК, ею установлено, что акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом (п. 4 ст. 87). Видимо, речь идет о принятии не специального закона, а указа или распоряжения главы государства. Хотя в данном случае не утверждается, что акимы областей, Астаны и Алматы будут лишены возможностей назначать нижестоящих акимов. все же трудно определить, каким будет данный порядок.

2.Кроме того, нельзя исключать и возможное введение упомянутых комбинаций по утверждению акимов в различных областях и районах по-разному. Так или иначе, но Основной Закон страны закладывает основу для введения практики ограничения воздействия вышестоящих акимов на нижестоящих, что присуще странам с федеральным устройствам 3.Заметно снижается контроль акимов за деятельностью территориальных подразделений центральных структур исполнительной власти, руководители которых будут назначаться руководством своих же ведомств без согласования с акимами. Последним по проекту закона вменяется только обеспечение согласованного функционирования территориальных органов центральных ведомств и, в случае выявления недостатков в работе, представление соответствующего заключения Президенту и Правительству РК.

3.Новый закон заметно ограничивает возможности областных акимов даже в выборе некоторых ключевых фигур из своей команды. В частности, это касается их заместителей, которые назначаются и освобождаются от должности акимами по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами (пп. 4 п. 1 ст. 29 ЗРК "О местном государственном управлении"). Акимы также лишаются права назначать и освобождать от должности руководителей органов внутренних дел.

По закону, акимат - коллегиальный орган, который не является юридическим лицом, в состав которого входят его заместители, руководители аппарата акима и исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета. Именно акимат, а не аким со своим аппаратом, законодательно признан органом власти, осуществляющим местное государственное управление на данной территории. Однако эта мера фактически не повлияла на осуществление полномочий акимов.

И все же мы можем наблюдать некоторые "издержки и противовесы" в отношении акимов со стороны маслихатов. В частности, маслихаты, по представлению Акима, утверждают персональный состав акимата (п. 5 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). За маслихатами также остаются права на утверждение планов экономических и социальных программ развития данной территории, местного бюджета, осуществление контроля за их исполнением, рассмотрение отчетов акима и руководителей местных исполнительных органов. По новому закону, маслихаты также получают право вносить в те или иные государственные органы представления о привлечении к ответственности их должностных лиц, которые не выполнили решения маслихатов (п. 6 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). В то же время, нельзя говорить о том, что возможности акимов и маслихатов по оказанию давления друг на друга уравнены. В связи с этим приходится констатировать, что акимы сохраняют за собой как законодательно закрепленные механизмы, так и неписаное право направлять работу маслихатов в свою пользу.[9]

В заключение хотелось бы отметить, что в нашей Республике постоянно совершенствуется система государственного и местного управления. Несмотря на это, многие вопросы, касающиеся эффективности системы местного управления, остаются нерешенным. Так, до сих пор не решен вопрос децентрализации власти, то есть передачи полномочий от центра к регионам и расширение полномочий маслихатов в отношении исполнительных органов власти и круга решаемых ими вопросов, что позволило бы усилить самостоятельность и эффективность местных органов власти (акиматов и маслихатов) в решении вопросов территориального развития. Надеемся, что внесенные поправки в действующее законодательство позволят решить многие проблемы местного государственного управления.

2. Становление и развитие местных представительных органов в механизме государственной власти в РК

2.1 Концепция введения местного самоуправления в Республике Казахстан

На современном этапе экономического и политического развития Казахстана необходимо повышение эффективности и конкурентоспособности системы управления путем передачи функций непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения административно-территориальных единиц в сферу ответственности местного самоуправления (МСУ) и концентрации усилий государственных органов на решении стратегических государственных и региональных задач.

Действующая система органов МСУ, обладающих самостоятельностью в области экономики и финансов, способна оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и более эффективно выполнять возложенные на нее социальные функции. Учет местных особенностей и интересов населения в процессе принятия решений будет способствовать ускорению экономического роста и повышению благосостояния граждан.

Появившаяся возможность осуществлять кроме собственных, также делегированные государственные полномочия дает возможность создать систему МСУ - как часть государственного устройства разной степени децентрализации в зависимости от уровня функционирования.

Принятие проекта закона позволит реализовать конституционные нормы, создать законодательные основы организации и деятельности местного самоуправления, повысить роль населения в решении вопросов местного значения, придаст новый импульс социально-экономическому развитию страны и формированию полноценного гражданского общества.

Предложения по совершенствованию Концепции законопроекта

1. МСУ вводится законом «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» на территории всей страны, как часть системы государственного устройства. Одновременно принимается Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам МСУ».

2. В Казахстане вводится трех уровневая система МСУ

· Сельский уровень - города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав сельского округа

· Городской уровень - города областного значения, района области.

· Областной уровень - область, город республиканского значения, столица.

3. Объект МСУ

· Сельский уровень - территория в границах: города районного значения, аульного (сельского) округа.

· Городской уровень - территория в границах: города областного значения, района области за исключением территорий сельского уровня МСУ.

· Областной уровень - территория в границах области за исключением территорий сельских и городских уровней МСУ, город республиканского значения, столица.

4. Компетенция МСУ. Перечень обязательных компетенций для каждого уровня МСУ устанавливается Законом. Установленная Законом система компетенций обеспечивается гарантированным финансированием по установленным стандартам. Каждый субъект МСУ может расширить уровень собственных компетенций через включение их в свой Устав, за исключением компетенций отнесенных законодательством к другому уровню МСУ или государственному управлению. Дополнительные компетенции финансируются за счет собственных источников дохода.

5. Субъектом МСУ является представительный орган (маслихат или Кенес) зарегистрированный в виде юридического лица - частного учреждения. Представительный орган является субъектом права собственности финансовых средств, земли, недвижимого и прочего имущества МСУ. Руководство представительным органом осуществляет председатель, избираемый тайным голосованием из состава депутатов на 5 лет.