· получать полную компенсацию за причиненный ущерб в случае отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности;

· передавать право распоряжения отдельными объектами муниципальной собственности другим органам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе координировать хозяйственную деятельность на подведомственной территории, т.е.:

· координировать участие предприятий и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории;

· объединять на добровольной основе средства предприятия, организации, граждан и местного бюджета для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры;

· выступать в установленном законодательством порядке заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, выполнению других работ, необходимых для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов.

Органы местного самоуправления в установленном законодательством порядке вправе самостоятельно устанавливать внешнеэкономические связи:

· заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции за счет имеющихся в ее распоряжении валютных средств и на иной основе;

· создавать совместные предприятия по выпуску товаров народного потребления и оказанию услуг населению, организовывать приграничную торговлю;

· создавать муниципальные внешнеэкономические организации, оказывать предприятиям помощь в развитии экспертных возможностей.

Органы местного самоуправления участвуют в кредитных отношениях и в организации денежного обращения. В порядке и в пределах установленных законодательством они вправе:

· пользоваться на договорных началах кредитами на производственные и социальные цели;

· выдавать процентные и беспроцентные ссуды другим органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям;

· создавать целевые фонды и передавать их любому банку в качестве

ресурсов кредитования целевых программ и мероприятий для

решения территориальных задач;

· выпускать местные займы для развития социальной и производственной инфраструктуры;

· получать кредиты в коммерческих банках и кредитных учреждениях;

· создавать финансово-кредитные организации и учреждения (банки страховые, инвестиционные компании).

Назначение акима (главы) местной администрации (акимата).

Постоянно действующим исполнительным органом местного самоуправления является акимат (администрация муниципального образования).

Местная администрация (акимат) является юридическим лицом, а поэтому:

· имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета;

· может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;

· быть истцом и ответчиком в суде;

· имеет гербовую печать и иные печати, штампы, бланки, расчетные и иные счета в банковских учреждениях.

Структура администрации (рис.1) утверждается исполнительным органом при согласовании с представительным органом местного самоуправления, местного самоуправления

Рисунок 1. Структура администрации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

В структуре исполнительных органов самоуправления особое значение занимают коллегии администрации. Коллегии - это консультативный совещательный орган, который образуется при акиме (главе) местной администрации в составе руководителей структурных подразделений и ином составе. Коллегия созывается для обсуждения и утверждения долгосрочных или целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни.

Организующей основой деятельности акимата (администрации) являются планы работы. Они разрабатываются всеми структурными подразделениями на квартал с учетом комплексного решения проблем жизнедеятельности муниципального образования.

Для разработки плана работы акимата заместители акима, руководители структурных подразделений представляют руководителю аппарата акима свои предложения по плану не позднее, чем за 15 дней до окончания квартала.

Руководитель аппарата обобщает представленный план работы, согласовывает, уточняет и предоставляет его акиму на утверждение до 5 числа месяца, предшествующего планируемому периоду. Утвержденный план рассылается департаментам, управлениям, комитетам и доводится до сведения заместителей акима не позднее 3-х дней со дня утверждения.

План работы акимата состоит из четырех разделов:

1. Вопросы, рассматриваемые акимом;

2. Вопросы, рассматриваемые на коллегии;

3. Вопросы, рассматриваемые заместителями акима;

4. Организационная работа (семинары, совещания, научно-практические конференции и т.д.).

Администрацию муниципального образования возглавляет глава администрации (аким) через своего представителя.

Глава администрации (аким) является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Назначение акима местной администрации проводится в соответствии с Конституцией Республики Казахстан.[23]

Представительные органы местного самоуправления.

В систему органов местного самоуправления Республике Казахстан входят и представительные органы со своими правами и обязанностями. Они состоят из депутатского маслихата, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

· принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;

· утверждение местного бюджета и отчета его выполнения;

· принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждения отчетов об их исполнении;

· установление порядка управления и распоряжения муниципальной

собственностью;

· контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц.

Наименование, численный состав и полномочия представительного органа местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами.

Качественный состав муниципального совета и срок его полномочий не могут быть изменены в течении текущего созыва.

2.3 Маслихаты и местное самоуправление

Предпринятые за годы независимости и суверенитета нашей страны последовательные меры по совершенствованию системы государственного управления позволили создавать условия для повышения эффективности его функционирования, обеспечить скоординированную деятельность и взаимодействие всех уровней власти.

Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции страны, были конкретизированы принятием ряда Конституционных законов, а также целого пакета нормативных актов, регулирующих отдельные сферы государственного управления. Однако сегодня оно требует совершенствования, особенно в части более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра реформ на низшие уровни государственного управления и создания основ местного самоуправления.

В отличие от Конституции 1993 года, в которой не было ни одной строки, посвященной местному самоуправлению, в действующей Конституции, как известно, имеется отдельная статья 89, согласно которой в Республике Казахстан признается местное самоуправление. При этом гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законодательством нашей страны.

Республика Казахстан - унитарное государство. В период его становления как независимой суверенной страны, с ментальным тяготением населения к сильной централизованной власти, вопрос о местном самоуправлении в Казахстане остро не стоял. Более того, этатистский подход к построению управления страной был, по-своему, оправдан.

Не последнее место в этом занимают геополитические, географические и демократические особенности Казахстана: обширная территория, малонаселенность, крайне полярное развитие регионов и многонациональный состав населения.

Однако в настоящее время, когда в основе своей решены многие экономические проблемы молодого суверенного государства, уход от решения вопроса децентрализации власти и нового обустройства местного управления становится тормозом в экономическом развитии Казахстана.[18]

Важнейшим доводом в пользу введения самоуправления на местном уровне служит то, что Казахстан является участником нескольких европейских политических институтов и процессов. Как известно, целый ряд стран принял «Европейскую хартию о местном самоуправлении», и Казахстану, участнику процесса сближения законодательств разных стран, придется принимать эти правила общежития, если мы всерьез хотим интегрироваться в мировое сообщество.

Понимают и разделяют необходимость местного самоуправления в Казахстане и ее граждане, о чем свидетельствуют многочисленные социологические опросы.

Как уже отмечалось, Конституция Республики признает наличие местного самоуправления в государстве, однако после ее принятия прошло уже пятнадцать лет, а закон о местном самоуправлении так и не принят. Правительство не однократно вносило в Парламент РК к обсуждению законопроекты о местном самоуправлении, однако они не выдерживали, не только критики парламентариев, но отвергались и самим населением. По последнему проекту этого закона в республике по инициативе Центра поддержки демократии, при активном участии маслихатов прошла кампания по сбору подписей против принятия закона о местном самоуправлении в том виде, каким оно было представлено законопроектом. Только в Костанайской области за короткий срок было собрано 22 тысячи подписей. Весь этот материал по предложению постоянной комиссии областного маслихата по вопросам законности, правопорядка связи с общественными объединениями был представлен в Парламент, где депутаты на встрече с мажилисменами и сенаторами высказали замечания по законопроекту и доводы против его принятия в представленной редакции.

Следует особо отметить то, что в законе РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» сам термин «самоуправление» упоминается лишь дважды, в статьях 19 п. 6 и 35 п. 15, регулирующих полномочия и компетенцию секретаря маслихата и акима: секретарь ... «организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления», «Аким взаимодействует с органами местного самоуправления».

Проблемам местного самоуправления посвящена обширная научная литература. 0бщей теоретической предпосылкой принятия и разработки идеи самоуправления явилось признание равенства, участия и свободы как основополагающих принципов человеческого общения. Существуют различные точки зрения по определению местного самоуправления. В широком толковании оно отождествляется с саморегулированием социальной сферы. Это как бы управление народа самим собой. «Саморегулирование» трактуют также как определенную независимость территории от центра, возможность для нее самостоятельно решать свои внутренние задачи. В этом случае «местное самоуправление» понимается как деятельность избранных местным населением органов власти, направленная на удовлетворение и защиту интересов данной территории и жителей.

В представлении ряда казахстанских ученых местное самоуправление - это, прежде всего, деятельность местных органов власти, избранных населением. Основной его целью является организация территориального управления в интересах местного населения, что служит важным средством и политического образования. Местные представительные институты позволяют большому числу людей принимать активное участие в претворении принципов демократии. В то же время органы этого управления являются агентами государства, посредством которых реализуется его деятельность.

В нашем унитарном государстве регионы определяются как административные единицы. Поэтому именно государство наделяет полномочиями подгосударственные субъекты. Они не рассматриваются как политические, отсюда следует уменьшение их самостоятельности. Кроме того устойчивость президентской власти в регионах поддерживается местными исполнительными органами. Это предполагает прямое государственное управление, которое функционирует во всех административно-территориальных единицах.

Хотя разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира, мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равенство властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из ветвей власти. В Казахстане ярко выражен приоритет акиматов в их взаимоотношениях с представительными органами - маслихатами.

В нашем государстве пока еще слабо учитываются региональные интересы и демократизм в отношениях между центром и областями. Термин «децентрализация» одно время вообще был исключен из документального обращения и употребления. - Во всем этом, думается, причины нарастающей в последние годы напряженности на местах. Поэтому сегодня уже нельзя откладывать научную проработку возможности использования в казахстанском обществе той или иной системы местного самоуправления. Это осознают как на местах, так и в центре.

Универсальной модели организации управления на местном уровне не существует, и в чистом виде ни одну зарубежную модель местного самоуправления, какой бы красивой она ни казалась, в казахстанскую действительность перенести нельзя. У нас свои традиции, особенности, свой исторический опыт своя ментальность. Но отдельные элементы, отдельные составляющие этих моделей могут быть востребованы, чтобы наша модель самоуправления соответствовала основным требованиям Европейской хартии местного самоуправления. Учитывая специфику нашей Республики как унитарного государства, местное самоуправление, скорее всего, должно определяться как политическая форма управления. Местное самоуправление должно адаптировать общегосударственный курс к местным условиям. Это даст возможность гражданам реально участвовать в решении местных проблем, а также увеличивает вероятность выработки наилучшего курса. Прежде всего - это выборность, подконтрольность исполнительных органов представительным, отсутствие вертикали представительных органов.

Некоторые практики-специалисты склонны считать, что прошедшие 20 октября 2001 года экспериментальные выборы акимов сельских округов являются первым шагом к казахстанской модели самоуправления. Однако, это далеко не так. Для полноценного осуществления закрепленных функций сельский, поселковый уровень власти необходимо наделить соответствующим бюджетом. В свою очередь наличие собственного бюджета предполагает формирование на данном уровне представительного органа, в чьи полномочия будет входить утверждение соответствующего бюджета. А это, наряду с наличием коммунальной собственности, есть основа формирования в стране местного самоуправления.

Для Казахстана наиболее приемлем функционально-процессуальный принцип разделения властей. В областях сложились традиционные три ветви власти, которые несут ответственность за свою сферу управления, но, кроме того, у каждой свои специфические функции, а центральные республиканские ведомства ведут над ними контроль. Введение выборности акимов (руководитель исполнительной власти) непосредственно населением в данный момент, по мнению ряда ученных и практиков, может породить серьезные проблемы в их взаимоотношениях с маслихатами. Прямые выборы предопределяют более весомые позиции акимов по отношению к местным представительным органам. - Опираясь на прямой мандат всех избирателей, аким может действовать весьма независимо. А в отсутствие контроля на местах ослабнут и полномочия центральных властей. Это чревато в том числе и чиновничьим произволом.

Главным направлением совершенствования местного управления в современном мире является децентрализация государственных функций, что подразумевает, прежде всего, передачу определенных полномочий государства органам местного самоуправления, которые несут полную политическую ответственность перед населением за их исполнение. Сейчас в Казахстане на разных уровнях много говорится о необходимости децентрализации власти. Однако отсутствие современного опыта реального управления привело, по мнению ряда казахстанских ученых, к неправильному пониманию самого понятия местного самоуправления и преобладанию крайних точек зрения на реализацию политики децентрализации.

Одна точка зрения заключается в том, что необходимо сохранение существующей властной вертикали сверху донизу. При этом местное самоуправление допускается лишь в виде общественного самоуправления на уровне улиц, кварталов, условно говоря, на уровне махали. К сожалению, конституционные формулировки недостаточно четки, но в принципе рассчитаны именно на такую трактовку местного самоуправления. Подобная позиция направлена лишь на сохранение существующего положения вещей. I

Другая, реформаторская точка зрения, утверждает необходимость выборности акимов всех уровней и усиления роли маслихатов. Данная позиция исходит из демократических принципов, но и она не дает решения проблемы.

Во-первых, остается неясным, относятся ли акимы и маслихаты к местному государственному управлению либо к местному государственному управлению либо к местному самоуправлению,- это ключевой вопрос в данной проблематике. Если акимы относятся к местному государственному управлению, то введение их выборности не может ничего изменить, так как они должны выполнить указания вышестоящих государственных органов. Вообще говорить о разграничениях полномочий и ответственности между уровнями государственного управления подразумевает иерархическую подчиненность нижестоящих уровней управления вышестоящим. При этом нижестоящие уровни государственного управления являются лишь исполнителями политики государства и не могут нести политической ответственности за реализуемую политику. Именно поэтому на Западе существует институт местного самоуправления, который позволяет избежать принципа иерархической подчиненности и возложить политическую ответственность за определенные сферы деятельности на органы местного самоуправления.[27]

Во-вторых, введение выборности акимов всех уровней в существующей системе власти может привести к серьезным проблемам. В настоящее время акимы обладают большой властью, формальной и неформальной, на вверенной им территории. Акимам фактически подчинены налоговые, таможенные, правоохранительные органы. Акимы могут оказывать влияние на решение судебных органов. В условиях общей политической неразвитости страны, отсутствия независимости различных ветвей власти выборные акимы действительно могут превратиться в «удельных князьков».

Казахстан должен с учетом мирового опыта выбрать модель децентрализации, наиболее адекватную нашей истории и существующим реалиям. В современных условиях для Казахстана наиболее приемлемой моделью местного управления является модель, используемая в таких европейских странах, как Франция, Италия, Испания. Эти страны решали задачу построения местной демократии в условиях угроза регионального сепаратизма. Эти угрозы в перечисленных странах до сих пор не преодолены, поэтому их опыт не преодолены, поэтому их опыт является бесценным для Казахстана.

Соотношение власти между местным государственным управлением и местным самоуправлением не было постоянным в указанных странах на всех этапах развития. По мере проведения политики децентрализации, в последние 20 лет соотношение меняется в пользу местного самоуправления.

Так, во Франции законы, принятые в 1983 -1986 гг., четко распределили компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством. Они определили также статус и компетенцию назначаемых чиновников и избираемых должностных лиц. Очень важно то, что не допускается иерархическая подчиненность органов местного самоуправления: это касается отношений между регионом и департаментами, между департаментами и коммунами.

Некоторые ученые и независимые эксперты предполагают для Казахстана следующую модель местного управления. На низовом уровне функционирует только местное самоуправление. На районном и областном уровнях местное самоуправление сочетается с местным государственным управлением.

На сельском уровне создаются маслихаты, являющиеся органами местного самоуправления. В силу малочисленности населения и ограниченности функций нет необходимости иметь местное государственное управление на этом уровне. Что очень важно, районным, городским и областным маслихатам придается статус органов местного самоуправления. Естественно, это потребует внесения изменений в восьмой раздел «Местное государственное управление и самоуправление» Конституции РК.

Маслихаты должны избирать из числа депутатов председателя для ведения заседаний и формировать руководство исполнительных органов самоуправления. Прямые выборы председателя маслихата населением соответствующей административно-территориальной единицы на данном этапе эта группа ученных считает нецелесообразным в силу недостаточного политического опыта и гражданского самосознания населения, а также политичности практически всех населенных пунктов и регионов страны.

Предлагаются различные варианты формирования исполнительных органов. В одном варианте председатель маслихата самостоятельно осуществляет руководство деятельностью исполнительных органов местного самоуправления. Однако данный вариант имеет недостаток, заключающийся в том, что профессиональные управленцы, с хорошим менеджерскими способностями, могут не быть избранными в маслихат. В другом варианте менеджер, назначаемый маслихатом, осуществляет повседневное руководство исполнительными органами (такая модель используется в некоторых штатах США). Однако в данном случае исполнительные функции сосредотачиваются в руках человека, не имеющего мандата народного доверия.

Возможны и другие варианты формирования исполнительных органов самоуправления. Конкретный выбор можно сделать при разработке закона о местном самоуправлении. Аким в предлагаемой модели должен возглавить местное государственное управление на уровне областей, городов и районов. На первом уровне децентрализации и становления местного самоуправления акимы областей по-прежнему назначаются Президентом, акимы городов и районов - соответствующими акимами областей. В последующем - акимов городов и районов можно избирать на сессиях соответствующих маслихатов, а затем и прямыми выборами. Аким области, в дальнейшем также может избираться, но Президент оставляет за собой право отстранять его от должности в случае превышения своих полномочий или допущенных нарушений закона. На первых этапах децентрализации допустим достаточно сильный контроль акима за деятельностью органов местного самоуправления. По мере накопления опыта функционирования органов самоуправления этот контроль должен ослабевать. Предлагаемый подход к роли акима позволяет поэтапно, сбалансировано развить местное самоуправление, не допускает потери контроля государства за процессом децентрализации, нивелирует угрозы регионального сепаратизма.

Предложенные соображения определяют модель местного управления в самом общем виде. Однако без определения самого общего концептуального подхода невозможна проработка других вопросов децентрализации. Пришло время внести изменения в Конституцию страны, меняющие подход к самоуправлению.

Необходимо также в законодательном порядке максимально конкретно определить функции, выполняемые органами самоуправления на уровне сельского округа, района, города, области. Уточнения требуют функции органов местного государственного управления и, прежде всего, акима в новых условиях.

Этой прагматичной точки зрения по обустройству местной власти придерживается целый ряд политиков, экономистов, специалистов права, подтверждением чему служат материалы Общественного форума «Децентрализация и местное самоуправление в Республике Казахстан: выбор приоритетов», состоявшегося в Алматы 18 февраля 2002 года. Своик П.В., известный в стране политик, придерживающийся радикальных взглядов на вопросы реформирования власти в Казахстане, говорит: «Демократизировать акимовскую систему - дело не просто бесполезное и опасное, но и прямо вредное. Гораздо разумнее, опираясь на акимов как на вертикаль государственной власти на местах и превращая их если не в сторонников, то хотя бы не во врагов, строить то, чего сейчас в Казахстане нет вообще: самоуправление городов, поселков, сел и аулов. Со своей, отдельной от системы местной государственной власти полноценной компетенцией, коммунальным имуществом и бюджетной самостоятельностью. А далее переходить к административно-территориальной реформе с элементами парламентаризма на территориях. С тем, чтобы по мере создания институтов местного самоуправления на них можно было « перегружать» часть нагрузки акимовской вертикали и в финале приблизиться к тем современным принципам разделенной власти, на которых базируются все нормальные средства». [29]

В настоящее время в регионах республики экспериментальным путем продолжается поиск оптимальных моделей эффективного управления на уровне сельского округа, поселка. Так, в Костанайской области в 2000 году состоялась специальная сессия областного маслихата по вопросу «О повышении роли акимов сельских округов, сел и поселков в организации государственного управления на соответствующей территории». В мае - июне этого же года были созданы 111 государственных коммунальных предприятий (ГКП), основанных на праве хозяйственного ведения, в отношении которого аким сельского округа осуществляет функции управления и субъекта права государственной собственности. Созданные ГКП в соответствии с уставом позволяют акимам сельских округов решать вопросы организации ремонта жилого фонда, дорог благоустройства населенных пунктов, содержания социальной инфраструктуры, коммунального, торгового и бытового обслуживания населения.

Перед регистрацией ГКП акимы сельских округов защищали свои бизнес планы и производственные программы в аппаратах акимов районов. Такая форма хозяйствования показала, что реальное производство дало весомые рычаги управления в руки акимов. Кроме того, положительным аспектом стало назначение участковых полицейских заместителями акимов сельских округов, а также утверждение положений о взаимодействии акима с участковым ветеринарным врачом и налоговым агентом. Однако какие бы полномочия или возможности акимам сельских округов ни предоставлялись, их подконтрольность населению будет низкой. Только демократически избранные акимы становятся подотчетными своим избирателям. И только в случае, когда оговорен механизм их отзыва.

Безусловно, самым главным условием функционирования местного самоуправления является принятие Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан». Без этого закона ситуация складывается таким образом, что инициативы населения в сфере самоуправления оказываются не правовыми. Примером могут служить так называемые ТКС (территориальные комитеты самоуправления), действовавшие с 1991 года (первоначальное название - КОСы -комитеты общественного самоуправления) до 1998 года, когда их правомочность была поставлена под сомнение.

Идея создания органов местного самоуправления в г. Костанае была рассмотрена на сессии городского Совета народных депутатов 11 мая 1990 года. В соответствии с ее решением уже в августе были образованы комитеты общественного самоуправления с целью расширения возможностей самостоятельного решения населением вопросов развития микрорайонов, укрепления связи местных представительных и исполнительных органов власти с жителями и общественными формированиями города.

Уже через два года после их образования на сессии депутаты отмечали значительное сокращение числа обращений граждан в общественную приемную гор администрации, в числе по вопросам благоустройства и оказания материальной помощи, причем уже в те времена она осуществлялась адресно; значительно возросла ответственность руководителей предприятий и организаций за развитие территорий микрорайонов.

Именно через комитеты общественного самоуправления проводились в жизнь решения представительных и исполнительных органов власти. На выборах в первые маслихаты семь из тринадцати председателей КОСов были избраны депутатами городского маслихата. С комитетами согласовывались решения акима города по вопросам, касающимся жизнеобеспечения микрорайонов. Изменился стиль работы гор администрации: многочисленные повседневные вопросы, вся «мелочевка» и «текучка», с которыми шли люди со всех концов города с более чем 200 тысячами населения, - все это стало разрешаться непосредственно на местах, в микрорайонах, КОСах.

Положение о КОСах, утвержденное решением сессии, предоставляло им, как органам местного самоуправления, широкие полномочия. Они избирались населением микрорайонов и обязаны были ежегодно отчитываться перед жителями на конференциях и сходах. Обоюдно обязывающие ежегодные контракты, заключаемые с акимом города, определяли минимальный, конкретный план действий. При КОСах, в одном помещении располагались участковые пункты милиции, советы ветеранов, комитеты многодетных матерей, матерей детей-инвалидов, комиссии по делам несовершеннолетних, административные комиссии и другие общественные формирования.

Комитеты общественного самоуправления активно участвовали в разработке программ социальной поддержки населения города, которые ежегодно утверждались городским маслихатом. КОСы были наделены правом участвовать в приемке объектов после строительства и капитального ремонта, выдавать разрешение на проведение различных ремонтных работ в микрорайонах внутри кварталов и контролировать их ход. Часть средств самих КОСов направлялась на прокладку и поправку асфальта, другой необходимый ремонт и благоустройство. Для поддержания чистоты и порядка за каждым КОСом был закреплен санитарный врач.

Для поддержания финансовой и материальной базы комитетам общественного самоуправления были переданы на баланс мини-рынки, часть средств, полученных от сборов за право реализации товаров на рынках и мини-рынках города. В арсенале деятельности КОСов был большой набор мер, позволяющих увеличивать доходную часть своего бюджета, в том числе создание различных предприятий бытового обслуживания населения. Со временем КОСы стали расходовать эти средства не только на нужды населения своего микрорайона, но и пополнять городской бюджет.

В перспективе демократизацию в регионах необходимо связывать с усилением начал представительства и ограничением полномочий глав администрации. Существует несколько причин, по которым представительному органу необходимо отдать предпочтение: во-первых, предполагается, что представительные органы предоставляют определенную свободу обществу; во-вторых, они в наибольшей степени гарантируют равенство, то есть создают наилучшие условия для участия граждан в управленческой деятельности; в-третьих, обеспечивают наивысшую степень соответствия между реальными нуждами и проводимой политикой.

Итак, учитывая специфику нашего государства как унитарного, целью которого является организация единого на всей территории республики политического и административного управления, считаем необходимым проводить последовательное перераспределение полномочий в пользу местных властей. Этот процесс активизирует творческий потенциал низовых властных структур.

В мае 2004 года Парламент республики внес поправки в законодательство по вопросам местного государственного управления. Пришло время, когда не решать, пусть и поэтапно, вопрос децентрализации в республике невозможно, ибо это уже становится причиной тормоза экономического и политического развития страны. Как бы в нашей стране ни относились к самому понятию «децентрализация» (был издан даже специальный Указ Президента, обязывающий исключить из законодательных актов этот термин, заменив на «разграничение полномочий»), суть остается; в целях продвижения вперед во всех сферах общества центру надо делится с регионами властью, полномочиями и финансами. Это хорошо понимают и в «верхах». В мартовском 2004 года Послании народу Казахстана Президент Республики Н. А. Назарбаев подтвердил свой взгляд на дальнейшую либерализацию политической системы и управления, в том числе назвав и децентрализацию, которые становятся возможными в результате достигнутых успехов в сфере экономики и государственного строительства. Первым из пяти приоритетов этого направления, подтверждаемых в новом Послании, была названа модернизация системы государственного управления, в том числе и местного. В этой сфере, отметил Президент, мы должны сосредоточиться на трех принципиальных элементах: развитии институтов гражданского общества, децентрализации, создании устойчивой политико-партийной системы. Необходимо принять шаги по укреплению стабильности, демократии и защиты прав граждан.

Работа предстоит огромная. Уже хотя бы потому, что изменения необходимо внести почти в 150 законов. На первом этапе предполагается вновь укрепить звенья исполнительной ветви власти. Предполагаемый переход на финансирование расходов местного уровня по бюджетным подпрограммам, администраторами которых будут аппараты акимов соответствующих административно-территориальных единиц, в определенной мере расширит самостоятельность акимов в планировании и исполнении своих расходов.

В соответствии с принятым 11 мая 2004 года Законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления» расширяются полномочия акиматов областей по регулированию деятельности в сфере архитектуры и градостроительства, охраны окружающей среды, деятельности субъектов естественной монополии.

За местным уровнем предлагается закрепить полномочия предоставлению начального общего и среднего образования, осуществлению отдельных функций в сфере жилищно-коммунального хозяйства, земельных отношений. Акиматы районов получат самостоятельность в вопросах создания госучреждений и предприятий. На места передается ряд вопросов, связанных с занятостью населения, социальной помощью, обслуживанием престарелых на дому. Местные власти будут ответственны за благоустройство, водообеспечение, освещение, озеленение, санитарную очитку и другие вопросы. Главное, что все это должно подкрепиться финансированием.

Расширяются права по лицензированию отдельных видов деятельности. Увеличивается штатная личность и создаются аппараты акимов сельских округов, хотя сам по себе этот факт не говорит о существенном росте их влияния на активность и значимость в решении местных социально-экономических проблем, потому что бюджета своего на этом уровне не предусматривается.

Закон ничего не предусматривает пока из вопросов усиления роли местных представительных органов власти - маслихатов. Но поскольку ряд передаваемых на места полномочий будет связан с утверждением соответствующих постановлений акиматов маслихатами, то можно сделать вывод и о расширении сферы деятельности местных представительных органов. Хотя прямо по маслихатам предполагается пока только лишь незначительное увеличение штатной численности их аппаратов, имея ввиду, что, в соответствии с изменениями в выборном законодательстве, маслихаты ведут теперь большую работу по формированию избирательных комиссий при проведении различных выборов.

Эффективные экономические реформы в Казахстане, проведенные в период становления страны, в настоящее время не только позволяют, но и диктуют необходимость принятия основательных и конкретных мер по демократизации политической системы. В условиях, когда основные реформы в сфере экономики завершены, крайне важно, чтобы эти процессы сопровождались соответствующей либерализацией политической системы.

Правительству Республики Казахстан было поручено завершение этой работы не позднее 2005 года. Предполагается, прежде всего направить усилия на повышение роли маслихатов и разграничение полномочий между уровнями государственного управления, дальнейшее совершенствование системы межбюджетных отношений и логически следующее за этими мерами введение института местного самоуправления.

Выборность акимов городов, районов, других нижестоящих уровней, президент предлагает вводить в 2006-2007 годах. К этому времени выборы акимов должны стать логическим завершением процесса децентрализации государственной власти, становления системы местного самоуправления.

Правительством страны предлагается на первом этапе ввести выборность акимов на уровне 2400 сельских округов путем прямых выборов. На втором этапе планируется провести эксперимент с выборами районных акимов. На уровне районов (включая города областного значения, районы в городе республиканского значения и столице) предполагается проводить косвенные выборы. Возможны варианты избрания акимов соответствующими маслихатами и последующего их утверждения акимом области; избрания маслихатами на альтернативной основе по представлению акима; назначения акимом области на альтернативной основе по представлению соответствующего маслихата.

По итогам эксперимента будет определена целесообразность этой практики и наиболее оптимальная модель формирования местных исполнительных органов. Так или иначе во всех вариантах просматривается тенденция повышения роли маслихатов в становлении института выборности акимов и развитии в Казахстане местного самоуправления.

К настоящему времени кардинальное реформирование структур органов местного государственного управления стало возможным с принятием Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления" в феврале 2009 года, в соответствии с которым местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества также через маслихаты. В стране функционируют 213 маслихатов различных уровней, среди них 16 маслихатов областей, городов Астаны и Алматы, 37 городских и 160 районных. Общее количество депутатов маслихатов областей, городов Астаны и Алматы в целом по стране составляет 550 депутатов (приложение 2,3).

3. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления

3.1 Проблемы взаимоотношений местных представительных органов власти с другими органами государственной власти

Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания центристских и децентристских начал. В Казахстане до последнего времени основные полномочия власти сосредоточивались на уровне центра. Однако невозможность решения центром всех вопросов и необходимость продвижения реформ с мест, в конце концов, выдвинули в качестве важнейшей задачи децентрализацию управления.

Изменения, внесенные 7 октября 1998 года в Конституцию, направлены на демократизацию власти в Казахстане, повышение роли Парламента в решении многих вопросов, именно с этих позиций должны быть переосмыслены и соответствующим образом переработаны действующие законы.[1]

Вопрос о взаимодействии местных представительных органов власти с другими органами государственной власти всегда находился в центре внимания ученых-юристов. Местные представительные (маслихаты) органы власти наряду с местными исполнительными (акиматы) органами власти осуществляют местное управление в Республике Казахстан. Их деятельность регулируется VIII разделом Конституции Республики Казахстан и принятым 23 января 2001 года Законом РК «О местном государственном управлении в РК».

Однако в новом Законе «О местном государственном управлении в РК; нет четких положений, закрепляющих механизм регулирования взаимоотношений местных представительных органов власти с другими органами государственной власти.

Между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя, как законодательный орган, он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий.

В связи с этим, данное положение требует законодательного закрепления. Это обусловлено рядом причин социально-экономического, политического и идеологического характера. В частности, это объективные потребности развития экономики -- необходимость совершенствовать координацию деятельности, контроль исполнения, правовое регулирование, организационные структуры управления; перераспределить компетенцию между центром и местными органами, отраслевым и территориальным управлением.

Местные представительные органы -- маслихаты - выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. В отличие от местных Советов, которые формировались на всех уровнях управления, маслихаты образуются только в областях, районах и городах областного и республиканского значения и столице. В поселках, аулах, селах они не создаются.

Отсутствие вертикальной линии подчинения у маслихатов не означает их полной оторванности друг от друга. Ведь само административно-территориальное деление Казахстана в состав одних территориальных единиц включает другие. Области состоят из районов, городов, а районы -- из аульных (сельских) округов. Поэтому естественно, что областные маслихаты проводят свою политику не только через собственные структуры и не подчиненные им исполнительные органы, но и через районные и городские представительные учреждения. Решения маслихата, принятые в пределах его компетенции и касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат официальному опубликованию в установленном законодательством порядке и обязательны для исполнения на соответствующей территории.

Однако законодатель подчеркивает, что решения должны приниматься в пределах компетенции маслихата. Следовательно, вышестоящий маслихат не вправе вмешиваться в компетенцию нижестоящего органа. Даже принятие последним незаконного решения не влечет за собой в вертикальном порядке его отмены.

Необходимо задать вопрос, насколько местные представительные органы в своей деятельности автономны. Круг их полномочий в настоящее время достаточно сужен. Основная функция их заключается в принятии местных бюджетов, планов и программ развития территории и контроле над их выполнением. Делегирование же представляет возможность областным маслихатам передавать свои полномочия даже по решению таких вопросов, хотя у районных и городских представительных органов аналогичные полномочия есть на собственном уровне.

Принятие на себя части полномочий нижестоящих маслихатов вышестоящими должно осуществляться уже по взаимному согласованию. Это уже обратная сторона медали, когда идет самоустранение районных и городских собраний депутатов.

Учитывая централизованный характер нашего государства, значительный интерес вызывают отношения маслихатов с Парламентом.

В первую очередь отметим, что Парламент, как и маслихаты, является органом народного представительства. Но если последние отнесены к категории "местных представительных органов", то первый -- это высший представительный орган Республики Казахстан. Нижняя Палата Парламента -- Мажилис - также формируется на основе всеобщих, равных и прямых выборов.

В то же время, Конституция закрепляет участие местных представительных органов в формировании Сената Парламента. Согласно п. 2 ст. 50 Конституции, Сенат образуют депутаты, избираемые от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области города республиканского значения и столицы. Таким образом, депутаты маслихатов всех уровней от каждой области представляют собой коллегию выборщиков по избранию сенаторов Парламента. Подобный принцип избрания депутатов Сената (за исключением семи депутатов, назначенных Президентом) предполагает, что данная Палата является выразителем интересов территорий.

Об учете интересов территорий в законодательной деятельности Парламента свидетельствует и тот факт, что в Сенате образован постоянный комитет по вопросам регионального развития и местного самоуправления.

Однако участие маслихатов в законотворческой деятельности Парламента, как видим, все-таки косвенное или происходит непосредственно через депутатов Сената, избранных от той или иной области. Между тем, мировой опыт показывает, что в ряде унитарных государств выборные органы территориальных единиц высшего уровня могут быть субъектами права законодательной инициативы, инициаторами проведения общенационального референдума и т. д.

При наделение местных представительных органов права законодательной инициативы, может привести к дальнейшему расширению круга субъектов законодательной инициативы. Предоставления им подобного права могут потребовать общественные объединения, группы избирателей, различные государственные органы. В конечном итоге, все это приведет к тому, что Парламент захлестнет поток законопроектов, причем, не всегда хорошего качества. Даже Правительство, обладая огромными материальными, кадровыми, финансовыми ресурсами, зачастую вносит очень «сырые» проекты законов. Что же говорить о других субъектах, не обладающих таким потенциалом? Между тем, правом вносить законопроекты наделены и депутаты Парламента. Но практика показывает, что фактически они этим правом не пользуются.

В этой связи, возникает проблема лоббирования в законотворческом процессе. Пункт 25 Регламента Мажилиса устанавливает, что проекты законов, исходящие от государственных органов, общественных объединений и отдельных граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Мажилис лишь через органы и лица, обладающие правом законодательной инициативы.

Областные маслихаты имеют все шансы активно участвовать в законотворческом процессе, лоббируя законопроекты через депутатов Мажилиса и Сената, избранных от данной области. Думается, что в случае подготовки качественных и отвечающих реалиям, чаяниям и нуждам соответствующих регионов проектов парламент не откажет в реализации данной инициативы.

Поэтому дело заключается не в расширении круга субъектов, обладающих правом вносить проекты законов в Парламент, а в более эффективном использовании имеющихся возможностей.

Полагаем, что связь Парламента с областными представительными органами должна быть налажена не только по линии данного проекта, но и быть постоянной. Если не все законопроекты, то, по крайней мере, наиболее важные из них, особенно касающиеся социальной сферы, должны направляться не только в министерства, ведомства и другие центральные государственные органы, но и в областные, городские (города республиканского значения и столицы) маслихаты и акиматы. Обсуждение на местах, подготовка предложений местными депутатами и работниками аппаратов местных органов, знающих проблемы изнутри, будет способствовать не только совершенствованию актов, но именно станет реальным шагом к децентрализации.

Маслихаты верхнего уровня могли бы возглавить при необходимости и работу по формированию народной инициативы о проведении республиканского референдума. Как известно, подобная инициатива принадлежит не менее 200 тысячам граждан республики, обладающим правом на участие в республиканском референдуме, в количественном отношении в равной мере представляющим все области, столицу Республики и города республиканского значения, которые обращаются с инициативой о назначении референдума к Президенту Республики.[27]

Скорее всего, первоначальный источник инициативы будет исходить от соответствующих политических партий, массовых движений, общественных объединений, которые в политически активных регионах возглавят эту работу. Но там, где население не политизировано или структурные подразделения партий, объединений не созданы, как раз в дело могут включиться маслихаты. Возможно, стоит подумать и о наделении областных маслихатов, а также маслихатов городов республиканского значения и столицы в количестве, скажем, не менее пяти, самостоятельно проявлять такую инициативу.

В таком качестве роль областных маслихатов, как региональных представительных органов, реально участвующих в процессах как формирования общегосударственной воли, так и дальнейшей децентрализации управления, будет неоценимой.

Соответствующие отношения складываются между Парламентом и маслихатами в связи с правом Сената досрочно прекращать полномочия местных представительных органов.

Ни Конституция, ни конституционной закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» не закрепляют оснований для такого роспуска. По этой причине, Регламент Сената Парламента процедуру рассмотрения данного вопроса не установил, ограничившись указанием на право Сената предварительно поручить рассмотрение данного вопроса одному из комитетов Палаты. Принятие маслихатом решения о самороспуске могло осуществляться большинством не менее двух третей голосов депутатов данного маслихата.

Однако данное основание необходимо дополнить указами Президента, в том числе, имеющими силу закона, и постановлениями Правительства. Надо учитывать, что сейчас законодательная функция Парламента ограничена, и нормативное регулирование ряда вопросов осуществляется правовыми актами Президента и Правительства. Последние могут быть направлены на реализацию законов и, к тому же, имеют обязательную силу на всей территории Республики Казахстан. Кроме того, в случаях, определенных Конституцией, Президент наделяется правами законодателя: издавать законы и указы, имеющие силу закона, юридическая сила которых приравнивается к законам, принятым Парламентом и на республиканском референдуме.

Поскольку Казахстан в построении государственного механизма во многом опирался на французскую модель, небезынтересной является теория, выдвинутая французскими государствоведами. Под регионализмом они понимают систему политической и административной децентрализации, предоставляемой каким-либо частям государства, обладающим некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством (общностью), более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти.

Следует отметить, что данная модель территориальной автономии существует в децентрализованных унитарных государствах с развитой экономикой, демократическими институтами, системой местного самоуправления, сложившейся в течение десятилетий. Несмотря на всю привлекательность выдвинутой идеи, механическое заимствование зарубежного опыта для Казахстана неприемлемо.