Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Большинство проблем в современной России проистекают из-за некачественного выполнения государственными служащими своих обязанностей, их безответственности. Осознать основные характеристики работоспособного государственного аппарата, создать систему стимулов для качественного выполнения должностными лицами возложенных на них государством полномочий, наметить пути совершенствования ответственности государственных служащих -- это важная научная и практическая проблема.

Текущее законодательство РФ по вопросам государственной службы отличается несбалансированностью, отсутствием последовательности в проведении принципов правового регулирования государственной службы, так что для изучения данного явления в качестве образца, эталона, которому нужно следовать, -- нет оснований. Вместе с тем надо уметь найти основные признаки государственной службы, суметь проанализировать текущее состояние государственной службы в Российской Федерации и нормативным порядком привести ее к необходимым, научно познанным параметрам и качествам. государственный служба комплектование ответственность

Основными проблемными вопросами правового регулирования государственной службы являются:

а) определение исторического места: сущности и основных параметров государственной службы;

б) основные противоречия в принципах комплектования государственной службы государственными служащими;

в) специфика прохождения государственной службы;

г) основные способы обеспечения режима законности при осуществлении государственными служащими своих полномочий; их ответственность.

Изучение параметров государственной службы производится как на материалах законодательства Российской Федерации о государственной службе и о труде, так и в плане сравнительного правоведения на примерах из законодательства зарубежных стран. Если в тексте не указано иное, то используются по Франции: Закон № 83-634 от 13 июля 1983 г. или Закон № 84-16 от 11 января 1984 г.; по Швейцарии: Федеральный закон о статусе государственных служащих от 30 июня 1927 г.; по Ватикану: Общий устав Римской курии от 4 февраля 1992 г.; по Японии: Закон о государственных публичных должностных лицах Японии (Закон № 120-1947 г.). Все эти источники правового регулирования государственной службы опубликованы в издании: Государственная служба в странах основных правовых систем мира:

¹ Гвидон. Паралич власти. М., 1993. С. 10.

² Восленский М. Номенклатура: господствующий класс Советского Союза. М.: МП "Октябрь", "Советская Россия", 1991. С. 501.

³ Гришковец А. А. Право государственного служащего на продвижение по службе. Автореферат канй- юрид. наук. М.: МГЮА, 1997. С. 7.

⁴ Гвидон. Паралич власти. М., 1993. С. 4.

⁵ Ковлер А. И. Кризис демократии? Демократия на рубеже XXI века. М., 1997. С. 95.

Нормативные акты / Под ред. и со вступительной статьей к. ю. н. Демина А. А. -- М.: Готика, 2001.

ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЧЕСКОЕ МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1. Происхождение и историческое место государственной службы

Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Всякие разговоры экстремальных коммунистов об отмирании государства, всякие разговоры "демократов-перестройщиков" о вреде для общества административно-командной системы основаны либо на злом умысле, либо на сознательной спекуляции неграмотностью в обществе для достижения своих личных, клановых или иных целей. Такие разговоры не основаны на достижениях науки.

Проследим появление государственной службы и государственных служащих в истории цивилизации.

Государство выполняет свои функции через служащих. Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало. Кем, например, были матросы Одиссея, главы одного из греческих государств в античности? Очевидно, что, они были государственными служащими. Принципы их службы были, возможно, отличающимися от современных, однако они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со специальностью подавления) не могли. Иначе мы не понимали бы сущностную разницу между частным и публичным секторами государственной и общественной жизни.

Основываясь на научных достижениях ученых, занимавшихся исследованием вопроса происхождения государства, общих принципов управления и организации общества, в первую очередь Л. Моргана, Ф. Энгельса, М. О. Косвена о первобытном обществе, научно не оспоренных пока никем, можно нарисовать следующую картину происхождения государства и государственной службы.

Схематично можно следующим образом представить периодизацию развития человеческого общества, на основе которой определяется появление основных институтов его организации, в том числе и государственной службы (см. табл. 1).

Таблица 1

В период дикости и варварства, как этапах развития организации человеческого общества, основными формами организации популяции, совокупности индивидов для осуществления совместного труда (а именно на совместном труде, разделении труда среди членов общества основан прогресс общества) являлись: семья, род, фратрия, племя, нация, национальность и другие.

На ранних этапах дикости человечества люди занимались в основном собирательством, подбиранием того для обеспечения своей жизни и выживаемости, что давала сама природа без участия в этом человека. Это были собирание растений, плодов и охота на диких животных. Такой способ выживания человека, такой способ организации производительных сил, их уровень развития можно приравнять условно к нулевому. При этом, допустим, при добывании мяса мамонта, если удавалось его загнать, убить и поделить плоды добычи, уровень самообеспеченности такими благами был очень низким. Способов сохранения мяса было мало, впрок запастись было трудно. Эта ситуация чем-то напоминает и современное положение в стае, например, волков, когда, задрав добычу, волки наедаются до изнеможения, а потом переваривают в логове, пока в очередной раз голод не выгонит их на поиски новой добычи. На этом основании, на собирательстве, разумное существо -- человек не мог строить свое благостояние, основывать устои жизни и деятельности.

Первым крупным мировым разделением труда стало скотоводство. Человек понял, что, чем гоняться за звездами, мамонтами, гораздо удобнее и выгоднее завести маленькую козу, пасти ее и получать гарантированные продукты, молоко, мясо для удовлетворения своих потребностей, шерсть для одежды. При этом затраты труда невелики, а гарантированность достатка и самообеспеченности становилась высокой. Человек переставал быть зависимым от природы полностью, он мог планировать свою жизнь с некоторой долей предсказуемости, с некоторой гарантией.

И в настоящее время в период социальных катаклизмов человек обращается к благам первого крупного разделения труда, имеются примеры, даже описанные в литературе, когда, не надеясь на государственную форму организации жизнеобеспечения общества, люди заводили коз как средство гарантированного выживания.

Специалисты государственного управления -- государственные служащие -- появляются на стадии цивилизации, когда формой организации общества становится государство. Государственная служба появилась вместе с образованием государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни. Формирование же законодательства о государственной службе связывают только с капиталистической и последующими стадиями развития человечества. Своим появлением специалисты государственного управления, государственные служащие формируют новый класс -- интеллигенцию.

А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу, как "установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени"¹. Это верное в целом определение можно было бы сократить, так как на самом деле нормативная выраженность может и не являться определяющим признаком государственной службы. Более точное и сокращенное определение государственной службы можно дать с учетом исторических процессов в этой сфере человеческой деятельности. Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества.

В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также ее характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил.

Представления о неестественности государства или о противостоянии аппарата и государства -- ошибочны, ибо организованное общество не может существовать вне государственных форм по крайней мере на современном этапе развития производственных отношений. Остается непревзойденной идея Ф. Энгельса о том, что государство никоим образом не представляет собой силы, извне навязанной обществу, оно есть продукт общества на известной ступени его развития.

Противопоставление государства так называемому гражданскому обществу проводилось "демократами" в период активного развала государства, СССР, в 80--90-х годах XX века. Впрочем, развал СССР, вероятно, произошел из-за обычного закона конкурентного характера развития экономики, когда любой конкурент, а США таковым являются, использует и экономические, и идеологические (противопоставление государства гражданскому обществу) рычаги, равно как и внутреннюю агентуру в стане врага для подрыва экономики конкурента, СССР. Мировой опыт показывает, что всегда один из конкурентов добивается победы над слабым, неконкурентоспособным противником. Выполняется эта работа специалистами государственного управления, профессиональными государственными служащими.

Обобщая выше сказанное можно дать следующее определение: Государственная служба -- это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства.

2. Трудовая и публичная концепции отношений государственной службы

Кроме принадлежности к различной правовой системе на параметры правового регулирования государственной службы большое влияние оказывает надлежащее решение проблемы соотношения трудовых и служебных начал в его правовом регулировании.

При этом отношения государственной службы можно рассматривать в двух планах: во-первых, в плане отношений государственного служащего с государством или органом государства, где он служит, а во-вторых, в плане отношений государственного служащего с гражданами, не подчиненными ему по службе, но в контактах, с которыми и протекает основная часть рабочего времени государственного служащего. Второй тип правоотношений большинство ученых называют однозначно" административными.

По первому типу правоотношений существуют различные точки зрения.

В правовой литературе не решен вопрос с принципиальной оценкой, является ли государственная служба разновидностью труда свободного найма (и в этом случае она должна регулироваться трудовым законодательством) или же государственная служба является деятельностью личного состава государственных органов по выполнению властных функций государства (и в этом случае она не может быть организована по канонам свободного трудового предпринимательства).

По мнению Л. А. Чикановой, "понятие трудового договора, сформулированное в ст. 15 КЗоТ РФ, в полной мере применимо и к комментируемым отношениям, т. е. трудовой договор есть соглашение между государственными служащими и государственным органом, по которому государственный служащий обязуется выполнять работу по определенной государственной должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а государственный орган обязуется выплачивать ему заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством и соглашением сторон"¹.

А. В. Оболонский исходит из того, что специфика деятельности государственного служащего заключается в его работодателе -- государстве, "...и поэтому она регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию -- как моральную (возможность служить "самой" власти), так и материальную"². А. Ф. Ноздрачев называет отношения между государственными служащими и государством отношениями государственно-служебными². В законодательстве ФРГ о государственной службе одним из основных постулатов также является то, что служащий состоит по отношению к своему патрону в публично-правовых служебных отношениях и отношениях преданности (верности) (параграф 2, пункт 1 Рамочного закона об унификации прав государственных служащих от 27 февраля 1985 г. с изменениями от 25 марта 1997 г.)³.

Принципиальное отождествление рабочих и служащих характерно для стран социалистической системы права, в соответствии с доктриной которой каждый человек участвует в жизни общества вне зависимости от сферы применения его труда. Государственный служащий прежде всего один из участников общественного разделения труда и лишь во вторую очередь - представитель власти.

Так, декрет о труде Президента Демократической Республики Вьетнам от 12 марта 1947 г.¹ предусматривает, что "трудящиеся -- это те, кто работает за заработную плату у работодателя и под его руководством. Под трудящимися понимают рабочих, домашнюю прислугу, служащих и чернорабочих" (ст. 4). Одновременно ст. 7. закрепляет: "Служащие -- это те, кто не занимается физическим трудом, но которого работодатель нанимает для помощи в своих коммерческих, промышленных и сельскохозяйственных работах, или те, кто оказывает помощь лицам свободных профессий". Не проводится принципиального различия рабочих и служащих и в отношении их гражданских прав. Так, ст. 174 предусматривает: "Трудящиеся имеют право на свободу объединения и забастовок. Специальное постановление определит область распространения указанных свобод, а также процедуру примирения и арбитража".

Подобным же подходом обладает и Временное положение о найме рабочих и служащих на государственных предприятиях, опубликованное Государственным Советом Китайской Народной Республики 12 июля 1986 г., в котором ст. 14 гласит: "Наем рабочих в государственные органы, административные учреждения и общественные организации производится в соответствии с настоящим Положением"². В буржуазных государствах понятие государственного служащего размывается в соответствии с господствовавшей в начале XX века концепцией, что рабочий на государственном предприятии является государственным служащим, так как получает зарплату из государственного бюджета. В настоящее время, например, в ст. 67 швейцарского закона 1927 г. говорится о том, что комиссия по вопросам персонала распространяет свое действие на руководство, как в государственных органах, так и в учреждениях и на предприятиях. Более сложной для правовой ее квалификации является ситуация, когда деятельность какого-либо лица по выполнению государственных обязанностей власть не относит к государственной должности. Например, в письме Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина Председателю Совета Федерации Е. С. Строеву и Председателю Государственной Думы Г. Н. Селезневу от 4 марта 1998 г. "Не всякая должность государственная"³ Президент РФ Б.Н. Ельцин, отклоняя Федеральный закон "О гарантиях социальной защиты работников судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации", аргументировал свое вето его несоответствием Федеральному закону "Об основах государственной службы РФ", так как последний не предусматривает возможность признания государственными служащими лиц, замещающих должности в государственных учреждениях.

Отнесение к государственным должностям государственной службы РФ отдельных должностей в судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции РФ возможно лишь после внесения в закон положения, что государственными должностями могут признаваться должности не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, целью деятельности которых является непосредственное обеспечение исполнения полномочий государственных органов. То есть Б. Н. Ельцин поставил статус государственного служащего и само признание его государственным служащим в зависимость от названия организации, выполняющей все те же государственные функции.

В практике Российской Федерации много случаев, когда государственные функции выполняли лица с нечетким правовым статусом. Таким, например, был казус С. М. Шахрая, когда распоряжением Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 9 января 1996 г. № 12-рп за ним было сохранено руководство Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в.распоряжении сделана оговорка: "с учетом того, что Комиссия -- консультативный орган при Президенте Российской Федерации, деятельность в ее составе не оплачивается, а председатель Комиссии не является государственным служащим"¹. Можно ли считать деятельность внештатного лица, не получающего заработную плату за свой труд в государственном аппарате, не относящейся к государственной службе? Допустимо ли, чтобы государственные дела решались в самодеятельном порядке, непрофессиональными лицами, или допустимо ли, чтобы лоббист возглавлял орган, имеющий государственную функцию? Или другой факт: командирование А. Чубайса 29 мая 1998 г. Президентом РФ Б. Н. Ельциным в Международный валютный фонд на переговоры. Переговоры, вероятно, от имени государства, Российской Федерации. При этом возникает правовой вопрос, может ли работник акционерного общества, не состоящий на государственной службе, выполнять функции государственного служащего? И каков его правовой статус в этом случае? Для выполнения данных задач в государственном аппарате имеются профессиональные специалисты (МИД, Минфин), привлечение случайных людей со стороны говорит либо о непрофессиональном государственном аппарате, не выполняющем свои функции, либо о частном характере деятельности Президента РФ на государственном посту.

Именно эту ситуацию нужно иметь в виду при оценке предложения Старилова Ю. Н брать за основу модели государственной службы не должность, а выделение особых полномочий. Он писал: "Думается, что первичным элементом в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей должно стать выделение особых полномочий, выполняемых государственными служащими"² .

На самом деле при нормальном действии режима законности нет необходимости наделять каких-либо лиц государственно-властными полномочиями, пока они не состоят на государственной службе. Но если уж такое нарушение режима законности допускается Президентом страны, то действительно при оценке правового качества таких лиц необходимо исходить из комплекса полномочий, которыми они обладают.

Государство реализует свои функции через деятельность специалистов государственного управления, профессионалов правления, государственных служащих. Отсюда один из вариантов понятия государственной службы -- это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства. Поскольку наличие государственных служащих -- неотъемлемый признак наличия и самого государства, то и государственная служба существует везде, где есть государственная форма организации общества. Ее наличие и функционирование не зависят не только от названия государственной организации, но и от наличия или отсутствия законодательства о государственной службе, наоборот, законодательство иногда верно отражает объективные тенденции проявления деятельности государственных служащих, а иногда в законодательстве выдаются желаемые ее черты за действительные. И тогда функционирование аппарата государства не всегда совпадает с публичными заявлениями его руководителей.

Государственные служащие -- это не то же самое, что обычные наемные трудящиеся. Если Конвенция МОТ № 87 "О свободе ассоциаций и защите права на организацию" предусматривает, что трудящиеся без какого бы то ни было различия имеют право создавать организации, а также вступать в них, то ограничение политических прав и свобод гражданина в отношении работников государственной службы признается и проводится в законодательстве. Особенно стран англосаксонской системы права².

Двойственность представлений в Российской Федерации о самом лице, государственном служащем, проявляется в наличии и одновременном действии гаких разных документов, как Реестр должностей государственной службы и Тарифно-квалификационный справочник работников государственной службы. В постановлении Министерства труда и социального развития РФ от 5 апреля 2000 г. № 28 "Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников учреждений государственной службы медико-социальной экспертизы и отдельным должностям работников бюджетных организаций социального обслуживания Российской Федерации"¹ утверждены "разряды оплаты труда Единой тарифной сетки и тарифно-квалификационные характеристики по должностям работников учреждений государственной службы", в данном случае медико-санитарной экспертизы, и отдельным должностям работников бюджетных организаций. Среди таких должностей руководителей и специалистов: "руководитель бюро медико-санитарной экспертизы", "врач -- специалист по медико-социальной экспертизе", "специалист по эргономике" и другие.

То есть речь идет о наиболее массовых должностях государственного аппарата, выполняющих наиболее рутинные, элементарные функции государства в порядке повседневной своей деятельности. Это основа механизма государства. Однако их нет в Реестре должностей государственной службы, утвержденном Указом Президента РФ.

В тарифно-квалификационном справочнике они правильно названы работниками государственной службы, и это понимание их исторического и функционального места необходимо для правильной организации их труда, правильной организации функционирования аппарата государства.

В Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденном Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33, по существу, речь идет тоже о руководителях и специалистах, но все они относятся к структуре федеральных органов исполнительной власти, а сами эти органы определяются Указом Президента РФ, в настоящее время Указом от 17 мая 2000 г. № 867. И названия, статус и задачи этих органов регулярно меняются. Связь статуса государственных служащих с наименованием государственного органа делает положение служащего неустойчивым, что не отражает сущности государственной службы и не способствует улучшению деятельности государственного аппарата. В данном случае происходит искусственное обособление группы государственных служащих в высших должностных лиц государства, чиновников.

Чем же отличается служащий от рабочего? Служащий реализует государственную власть. Рабочий продает свою рабочую силу. За создание материального прибавочного продукта он получает договорную компенсацию в соответствии с достигнутым уровнем эксплуатации.

Профессор, Ю. Н. Старилов предлагает критерий для их разграничения: "В перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное"¹.

Эта совершенно правильная мысль у профессора Н. М. Казанцева получает аргументацию: "Здесь не случайно утверждается, что само государство есть публичное право народа. Это можно положить в основу определения государства, которое не только форма и способ реализации публичного права народа, но и само это право, взятое как право, право на государство. Этим отличается трудо-правовая концепция государственной службы. Являясь образчиком цивилистической деформации публичного права, она ставит во главу угла публично-правового института госслужбы не общее, не его связь с государством, а индивидуальное -- отношение исполнения государственной должности отдельным лицом.

Такое мышление порочно тем, что порождает тенденцию безответственности и некомпетентности при перегрузке несущественным там, где функционально распределяемы задания и поручения, но сами функции принципиально нередуцируемы на операции и действия"².

"Особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом", -- также утверждает Ги де Брэбан³. Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы вытекает из различия публичного и частного права.

Поддерживая идею Ю. Н. Старилова и аргументацию Н. М. Казанцева, отметим, что государственная служба, хотя и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям (см. табл. 2). Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 215.

² Казанцев Н. М. Пубдично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М.: Издательство РАГС, 1999. С. 322.

³ Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988. С. 263. Публичное право применяется к отношениям государственного служащего, частное право -- к отношениям иного наемного работника, трудящегося.

Таблица 2

В Российской Федерации публичный характер отношений государственной службы подчеркивается и плановым директивным распределением специалистов государственной службы по отраслям народного хозяйства, в то время как трудовые отношения предусматривают свободу трудового договора.

Например, по постановлению Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 44 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типового контракта со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации". Из постановления следует, что система применения труда специалистов управления осталась чисто социалистической, плановой, распределительной. Это естественно: она финансируется за общенародный счет.

Еще одно отличие государственного служащего от трудящегося демонстрируется законодательством СССР. В соответствии с перечнями № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров лица, должности которых попали в эти перечни, -- а таких лиц было более 20 млн., -- не имели права обжаловать в суд свое увольнение. То есть обжалование дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности -- это одно из отличий государственного служащего от иного наемного работника

Терминология законодательства РФ в настоящее время" зачастую размывает сущность государственной службы, иной службы и неслужебных трудовых отношений: например, гл. 30 УК РФ называется "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Она объединяет совершенно разнородные правоотношения.

Наличие специального Департамента по вопросам государственной службы и бюджетных организаций в Министерстве труда Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 8 января 1996 г. № 10, отмененное 21 марта 1998 заставляет предположить, что государственная служба рассматривается как форма занятости населения, а не как форма реализации государственной власти, властвования.

Мы поддерживаем предложение Ю. Н. Старилова: "Целесообразно в ближайшем будущем освободить институт государственной службы от действия норм трудового права..."¹ Осознанное и сбалансированное правовое регулирование служебных отношений -- минимально необходимое условие нормального функционирования государственного аппарата.

Альтернативой професиональному управлению чиновников советские "демократы" предлагают стихийный рынок. По их мнению, рынок, то есть конкуренция, все выправит и поставит на свои места. На самом деле понятие рынка связано в Марксовой системе товар--деньги--товар с обменом продукта своего труда. В обществе специализированных производителей, а таковыми являются все общественные формации, кроме общества стадной дикости, рынок всегда есть, поскольку существует стадия обмена. Поэтому рынок бывает рабовладельческим, феодальным, капиталистическим, и существовал развитой социалистический рынок. На социалистическом рынке в СССР обращалась номенклатура товаров в сотни тысяч единиц. Ликвидация сознательного разумного регулирования процесса обмена означает развал и процесса производства товара, а не создание "рынка". Что и произошло. Разум в обществе связан с правильной организацией труда, деятельностью государственных служащих. Реализуют разум общества в государстве -- государственные служащие, должностные лица. "Рыночные" реформы не могут быть реализованы за пределами административного метода их организации.

Место государственной администрации в Российской Федерации в настоящее время, в период приватизации государственного имущества, оценивается как "конвертирование власти в собственность" или "приватизация государства" бюрократией³. Данное определение никак нельзя назвать закономерностью развития ситуации. ¹ Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 4. Ст. 475. С. 924--930.

Можно напомнить слова К. Маркса: "акционерные предприятия, развивающиеся вместе с кредитом, вообще обнаруживают тенденцию все более отделять этот труд управления как особую функцию от владения капиталом, собственным ли, или взятым в ссуду, совершенно так же, как с развитием буржуазного общества функции суда и управления отделяются от землевладения, атрибутами которого они были в феодальное время"³. Эти слова по отношению к государственной службе верны методологически и сейчас ввиду первопричины разделения труда как для выделения государственной службы, так и для закономерностей исторического развития человечества вообще. Оценивая сложившееся в Российской Федерации положение, А. В. Оболонский приходит к выводу, что "порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Он называет этот Закон "образцом "корпоративного устава", беспрецедентной для современных государств системы бюрократических чинов..." ¹. И не без основания. Право, как еще один неотъемлемый признак государства, ничто без аппарата, способного принуждать. Его реализует чиновник.

3. Соотношение государственной и муниципальной службы

Государственную достаточную концептуальную завершенность и научную точность в понимании государственной службы: субъект Российской Федерации не является суверенным образованием (п. 1 ст. 4 Конституции РФ 1993 г.) и потому не может именовать свою службу государственной. Заметим: о службе города Москвы, а не о государственной службе Российской Федерации в городе Москве, на территории Москвы. Теоретически это неверно, ибо в государстве не может быть двух суверенов, а практически направлено на дальнейшее расчленение Российского государства на удельные княжества вместо экономической и политической интеграции, диктуемой закономерностями экономического развития. Точно так же и муниципальная служба характеризуется настолько же властным содержанием, насколько таковым обладает и государственная служба в Российской Федерации в целом. Муниципальная служба -- профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления. Она осуществляется муниципальными служащими, которыми являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. Федеральным законом № 154-ФЗ 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается, в частности, что до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих. В настоящее время действует Федеральный закон № 8-ФЗЛ998 г, "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", в котором муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе конкретной муниципальной должности, не являющейся выборной.

После установления факта, что государственные служащие -- это интеллигенция, что их появление является проявлением разделения труда в прогрессивном обществе, что их функционирование -- историческая неизбежность, а их функцией является властная координация всех остальных членов общества в их разделении труда в данном государстве, после этого надо определить место местного самоуправления в общем механизме государства. Совершенно очевидно, что местное самоуправление завязано в общей системе аппарата государства, выполняет те же функции, что и центральный аппарат, только на местном уровне. Отсюда делаем вывод, что служба в органах местного управления не может быть ничем иным, кроме как государственной властной деятельностью, а, следовательно, разновидностью государственной службы.

Для Российской Федерации актуальной является проблема отнесения к государственной службе деятельности органов местного самоуправления. Относительно легко решить эту проблему или через приведенный выше путь исторических закономерностей возникновения и функций государственной службы, а иначе эту проблему можно относительно легко решить через институт ответственности государственных служащих. Так как именно в вопросе их ответственности перед населением и реализуются представления граждан о власти, и определяются пределы и законность властных полномочий государственных служащих.

По действующему "демократическому" законодательству РФ муниципальная служба не относится к государственной службе. Это обстоятельство я рассматриваю не иначе, как попытку федеральных государственных властей избежать ответственности за ненормальное положение дел в стране на местах.

Отношения власти и подчинения естественно очевидны в связях "вертикали власти между федеральными органами Российской Федерации на уровне Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и дальше вплоть до цели существования административного аппарата (управления населением) -- между органами федеральной исполнительной власти на местах и гражданами. Подобной вертикали мы не видим в левой части схемы, в которой отражено современное состояние статуса субъектов Российской Федерации: вертикаль власти прерывается на уровне между федеральными органами исполнительной власти и центральными органами власти субъекта Российской Федерации, второй раз эти связи прерываются на уровне между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. В последнем случае они прерываются в силу объявленного в Конституции РФ 1993 г. негосударственного характера органов местного самоуправления.

Реальность не соответствует Конституции и потому противоправна, или же Конституция не соответствует реалиям жизни. Центросоюз, как разветвленная и устоявшаяся система организаций, приводится в данной схеме для примера, таким примерно статусом для целей данной схемы могли бы стать и учреждения Центрального банка России, Академии наук и учреждения ряда других органов власти в Российской Федерации. Дело не только в том, что фактически органы местного самоуправления действуют на основании "делегирования" им функций государственных органов, дело в том, что характер отношений в государстве, если оно не коммунистическое, внегосударственное, всегда является властным, так как все, в том числе и местные, отношения управления вписаны во всеобщее разделение труда в государстве и ни один элемент не может выпасть из этих отношений властвования государства без отрицания самого государства. Напомним, государство как форма организации общества возникло в силу экономической необходимости регулировать отношения разделения труда в обществе. Троцкистский лозунг экстремальных коммунистов об отмирании государства на практике не подтверждается¹. И федеральная, и муниципальная -- это одна и та же служба, государственная. Только ее разновидности. Во Франции местная служба является государственной службой². В Великобритании государственная служба имеет несколько разновидностей: гражданская, военная, местная, полицейская, дипломатическая, но все это государственная служба. Все они выполняют функции регулирования общественных интересов в классовом государстве. 1.: Курашвили Б. П. Историческая логика сталинизма. М.: Былина, 1996. С. 123.2 См., например: Местная государственная служба во Франции: Организация и общий статус. М.: Изд. посольства Франции в Москве, 1993. Цель классового расслоения общества в Российской Федерации вместо коммунистического равноправия в СССР провозглашена в ельцинский период: создать средний класс в бесклассовом коммунистическом обществе времен СССР. При этом законодательство антикоммунистического государства даже под лозунгами буржуазной демократии теоретически не должно было бы допускать переименования государственных форм организации общества в негосударственные. Здесь видна концептуальная двусмысленность Конституции РФ 1993 г.

Однако надо отметить, что нерешенность этого теоретического, концептуального вопроса о понятии государства и соотношении его организации с коммунистическим внегосударственным самоуправлением народа являются до сих пор предметом борьбы, по сути, за государственность. Показателем нерешенности вопроса в теории, который не может быть решен судебным методом, является запрос Государственной Думы Федерального Собрания РФ1 в Конституционный Суд РФ "О соответствии Конституции РФ законов Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (основной закон) Курской области" и "Об отмене закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области". В запросе Дума выступает против термина "государственные органы исполнительной власти" в применении, в частности, к районным органам власти.

4. Основные принципы организации государственной службы

Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего, должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. Особенности правотворчества и правоприменения в различных странах или группах стран в силу особенностей исторического и регионального их развития отражаются в наличии правовых систем и особенностях отношений государственной службы.

Система права -- совокупность характерных черт правосознания, законодательства, системы правосудия, структуры государственных органов и других признаков, позволяющая найти закономерности функционирования права, строения законодательства и построения государственного аппарата.

Один из критериев различия правовых систем заключается в том, является ли право системой норм или совокупностью общественных отношений. Если правоотношения предшествуют их закреплению в правовой норме, а правовые нормы лишь закрепляют достигнутый уровень производственных отношений, то принцип целесообразности является определяющим в формировании самого права.

Принцип целесообразности, следующий из понимания права как системы общественных отношений, влияет значительно и на основные черты организации государственной службы. Так, характеристиками англосаксонской системы права вместе с отсутствием четкого законодательства, признанием прецедента источником права являются также отсутствие чиновничества, в основном судебный способ разрешения споров, вытекающих из государственной службы. То есть это экстенсивный путь развития права, от факта к норме, от частного к общему, на основе индуктивной логики.

Для континентальной системы права характерно четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных служащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы. Это дедуктивная логика. Вот как аргументирует преимущества такой схемы построения права Г. Кельзен, основоположник нормативистской концепции права. "Определяя право как норму (или, точнее, как систему норм, как нормативный порядок) и ограничивая задачу правоведения познанием и описанием правовых норм и установленных ими отношений между определенными фактами, мы противопоставляем право природе, а правоведение как нормативную науку -- всем тем наукам, которые направлены на познание ¹ Келъзен Г. Чистое учение о праве. Цит. по: История политических учений: Хрестоматия. М.: Изд-во "Юридический колледж МГУ", 1996. С. 202--203.

¹ Вишневский А. А. Каноническое право в Западной Европе: ^ М.: Изд-во РУДН, 1994.

²Макиавелли Н. Государь. Цит. по: История политических учений: Хрестоматия. М.: Изд-во "Юридический колледж МГУ", 1996. С. 64--65.

³Савичева Е. М. Арабский халифат. Возникновение и распространение ислама: Учебное пособие. М.: Изд-во Российского университета дружбы народов, 1996. С. И.причинно-следственных связей в реально протекающих процессах. Таким образом, мы получили надежный критерий, позволяющий четко противопоставлять природу обществу и естественные науки -- общественным. Если имеется общественная наука, отличающаяся от естественной, она должна описывать свой предмет на основании принципа, отличного от принципа причинности. Общество как предмет такой отличной от естественной науки есть нормативный порядок человеческого поведения".¹.

Правовое регулирование государственной службы под влиянием господствующей в обществе или даже государственной религии учеными практически не изучается из-за якобы ничтожности проблемы в сугубо материалистическом мире. Редким проявлением является труд А. А. Вишневского². Между тем существуют точки зрения апологетического содержания в отношении права в государстве, объединенном идеологией Всевышнего. Например, рассуждения Н. Макиавелли "О церковных государствах": "Нам остается рассмотреть церковные государства, о которых можно сказать, что овладеть ими трудно, ибо для этого требуется доблесть или милость судьбы, а удержать легко, ибо для этого не требуется ни того, ни другого. Государства эти опираются на освященные религией устои, столь мощные, что они поддерживают государей у власти, независимо от того, как те живут и поступают. Только там государи имеют власть, но ее не отстаивают, имеют подданных, но ими не управляют; и однако же на власть их никто не покушается, а подданные их не тяготятся своим положением и не хотят, да и не могут от них отпасть. Так что лишь эти государи неизменно пребывают в благополучии и счастье". Эта апологетика, конечно, носит исторически преходящий характер. Конфессиональные государства имеют свою государственную службу. Причем сущность государственной службы не изменяется только из-за этого факта. Формы несколько различаются. В мусульманском мире особенностью организации государственной службы являлось всегда то, что со времен кончины Мухаммеда в VII веке обе верховные должности в государстве, духовная и светская, были соединены в одном лице -- халифе³.

Вызывает особый интерес правовое регулирование государственной службы Израиля. В стране, не отягощенной историческими напластованиями бюрократии, свободная мысль должна бы дать своеобразие в подходе. Однако господствующая там идеология сионизма провозглашает, что народ Израиля -- это народ книги, то есть Библии. Отсюда государственная служба тоже оказывается находящейся под влиянием религиозных учений. Поэтому в Израиле существуют церковные суды.

Статья 5 Федерального закона № 11Э-ФЗ 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации, закрепляет: Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4)разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа- граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11). внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

В Российской Федерации "Общие принципы служебного поведения государственных служащих" утверждены Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885. Они содержат, по-существу, концентрированный свод этических требований к государственному служащему Российский Федерации, в частности, требуют добросовестности при выполняют государственным служащим своих должностных обязанностей, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами. Помимо субъективизма в понимании служащим критериев добросовестности одновременно они несколько ослабляют вертикаль государственной власти тем, что для лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, эти Общие принципы являются рекомендательными и действуют в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц (п. 2 Указа). То есть законодательство субъектов РФ и муниципальных образований в иерархии актов управления этим Указом выводится на Уровень, превышающий юридическую силу Указа Президента РФ.¹ Вселенский М. Номенклатура, 1991. С. 511; заявление А.-В. В. Ниязова в Государственной Думе РФ // Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Бюллетень № 25. 17 мая 2000 г. С. 10--11.

Одним из признаков советской, или социалистической, или коллективистской системы права является принцип целесообразности действий государственных органов. Государственные служащие не идеализируют действующее законодательство и относятся к нему легко. Например, закон о государственном бюджете для служащих Министерства финансов является только приблизительным ориентиром их деятельности, за невыполнение статей бюджета никто ответственности не несет. Тем более что господствует представление о том, что на государственной службе может находиться любое, а не специально подготовленное лицо.

Все представленные варианты исторического развития регулирования государственной службы особенно важны для анализа состояния и тенденций правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Нормативные акты о государственной службе РФ показывают причудливое переплетение прогресса и архаики в ее правовом регулировании. Мы видим довольно строгую классификацию государственных служащих, однако основной закон о государственной службе в РФ совершенно открыто закрепляет систему добычи, давно прошедший для Европы и Америки этап.

Организация федеральной государственной службы показывает, что фундаментальные причины образования государства как^: института отражают интеграцию экономического пространства, помехой которому являются, в том числе, и федеративные отношения. Государственная служба по своей природе объединяет под своим регулирующим воздействием всех участников экономического оборота, а потому противостоит и федерализму. Оправдано лишь разделение труда между центральными и местными органами управления. Однако существование конкретной системы права в каждой стране или группе стран имеет глубокие исторические причины и не сменяется просто, по индивидуальной прихоти отдельных революционеров.