Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации

Служебные обязанности, особенно в теократическом государстве, отражают корпоративный дух. В разделе VI Устава Римской курии служащим предписывается "выполнять свою работу с усердием, точностью, чувством ответственности и в духе сотрудничества" (ст. 35), "служащие должны отличаться примерным религиозным и моральным поведением: также и в частной и семейной жизни, в соответствии с доктриной Церкви" (ст. 36). "Одежда служащих-мирян должна выглядеть достойно" (ст. 37, параграф 2). То есть прекрасно прописан необходимый для государственного служащего дух возвышенного служения долгу. Добросовестность -- это в конечном счете не признак религиозной организации государственного аппарата. Подобный подход должен был бы быть воспринят и светскими государственными аппаратами, в той мере, в какой это достижимо в обществе, расколотом классовыми противоречиями. Пункт 1 Кодекса этики правительственной службы в США требует ставить интересы государства выше интересов отдельных лиц, партий и ведомств1.

В системе мер, предусмотренных Президентом РФ в Указе от 3 апреля 1997 г. № 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти -- порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" также предусмотрено, в частности, разработать до 1 ноября 1997 г. свод этических правил государственного служащего, а также концепцию кодекса государственной службы (п. 6 Перечня поручений Правительству Российской Федерации). В определенной мере эта задача решена упоминавшимся выше Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих".

3. Ограничения, связанные с государственной службой

Таким образом, широко признано, что этика государственного служащего -- это надлежащее исполнение или прямое нарушение законодательства о государственной службе. Однако происхождение этого термина другое: этика -- это свод моральных правил, свойственных индивиду или негосударственной организации. Этика, как правила поведения в государстве, называется правом, законом. 1 Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. и со вступительной статьей д. ю. н., проф. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 294.

Главное отличие морали (этики) от права то, что нарушение правил морали поддерживается общественным осуждением нарушителя, в то время как нарушение правовой нормы в государстве обеспечивается государственным принуждением, репрессией.

Специфической особенностью швейцарского законодательства является специальное регулирование места проживания государ-' ственного служащего. Статья 17 предусматривает обязанность должностного лица проживать в служебном помещении и платить за него. В Российской Федерации такое правило, но скорее как право, в общем применяется к Президенту, депутатам Государственной Думы и специалистам, работающим по распределению. Обязанность занимать служебное помещение прямо следует из государственно-властного характера полномочий должностного лица, четкого разграничения личного и общественного, четкого разграничения личной и государственной собственности. С этим же связана и обязанность служебной формы государственного служащего (ст. 18 швейцарского закона). Статья 37 Устава Римской курии тоже предписывает обя- . занность священнослужителям и членам религиозных институтов и обществ апостольской жизни носить церковную одежду или одежду своего института или общества. Форма дисциплинирует участников правоотношений, отражает их правосубъектность и компетенцию. Это разумная организация властвования.

Французский Закон 1984 г. предусматривает, что служащие должны все свое время отдавать службе, они не могут заниматься на профессиональной основе частной деятельностью, приносящей доход (ст. 25). В ряде статей предусматривается совмещение работ: выделяются главная и иная работа, например: в ст. 76, 78 Закона 1984 г., особенно для лиц, имеющих неполный рабочий день по главной работе. Представляется более правильной формулировка Устава Римской курии: "они не могут быть заняты на частных работах в свое рабочее время" (ст. 20). Статья 42 Устава Римской курии запрещает служащим "заниматься в служебное время работами, не входящими в круг служебных обязанностей". Это совершенно естественно, сознательный или дисциплинированный гражданин не ходит на работу, чтобы там делать свои личные дела. В Римской курии это закреплено официально. Также в этой статье запрещено "принимать посторонних лиц на рабочем месте"; "хранить за пределами места работы личные записи, касающиеся вопросов ведомства"; а также "при выполнении служебных обязанностей действовать прямо или косвенно в личных интересах". Все свои мысли -- на службу должности, обществу и государству.

Невозможность обязывать государственного служащего выполнять еще и иную работу, кроме его служебных обязанностей, закреплена в японском Законе в ст. 105: "на служащего в этом его качестве не возлагается иной долг, кроме выполнения служебных обязанностей, основанных на законе, подзаконных актах, правилах и распоряжениях" (ст. 105). В Российской Федерации на государственного служащего с его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим (п. 9 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Обязанности государственного служащего в законодательстве Российской Федерации поддерживаются мерами государственного принуждения. В частности, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц -- от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц -- от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ч. 1 ст. 19.5 КАП РФ 2002 г.).

Непредставление или несвоевременное представление должностному лицу сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим должностным лицом его законной деятельности, а равно представление должностному лицу таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных ст. 19.8, 19.19 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц -- от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц -- от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 19.7 КАП РФ 2002 г.).Обычный правовой режим государственного служащего предусматривает ограничения, обусловленные характером государственной службы. Служба в государственных органах является по своему существу политической службой, поэтому в первую очередь среди ограничений прав гражданина, являющегося государственным служащим, ограничиваются его политические права. Политические права государственных служащих ограничены рамками правовой системы в стране.

Поскольку государственные служащие в своей деятельности выражают волю и позицию государства, а не свою личную или кружковую, то их публичные выступления оцениваются как выступления государственных должностных лиц. Это положение не дает им возможности выступать в публичных случаях без надлежащего уполномочия вышестоящих должностных лиц. В настоящее время работники Администрации Президента РФ вправе выступать в средствах массовой информации по вопросам своей служебной деятельности, а также по вопросам деятельности Администрации Президента РФ только в порядке, устанавливаемом руководителем Администрации Президента РФ (п. 6 Указа Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117). За рубежом подобное положение закреплено в ст. 38 Устава Римской курии, где предусматривается, что "без соответствующего разрешения компетентного органа никто не может выступать с заявлениями и давать интервью касательно персонала, текущей деятельности и направлений работы Римской курии. Все официальные сообщения и заявления прессе должны осуществляться только через пресс-службу Святого престола в соответствии с нормами ст. 115, параграф 8".

Ограничения, связанные с государственной службой, регулируются ст. 11 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. Государственный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения),связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

9) принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

11) принимать участие в забастовках;

12) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов (п. 1 ст. И Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом (п. 2 ст. 11 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Эти ограничения прямо корреспондируются с подобными нормами законодательства зарубежных стран.

В Японии прямо закреплены в законе следующие ограничения. Статья 102 -- ограничения политической активности служащего, ст. 103 -- ограничения частного предпринимательства. Прямо запрещено активное участие в политических партиях, служащий не может становиться кандидатом на публичную должность, замещаемую путем публичных выборов, то есть не обладает пассивным избирательным правом. В течение двух лет после оставления государственной службы он не может занимать пост в извлекающих прибыль организациях, если их деятельность связана с прежним местом службы государственного служащего. Нарушение запрета извлекать прибыль может влечь уголовную ответственность в виде лишения свободы до трех лет с привлечением к принудительному труду (ст. 110, п. 19). Ограничены также и профсоюзные права (ст. 108-Н).

Выполняя предписания об ограничении предпринимательства государственному служащему, посол США в Венгрии в январе 1990 г. подал в отставку из-за конфликта интересов: он вступил в Корпорацию канадских и американских финансистов для вложений в Восточную Европу.

Специфика правового статуса государственного служащего в странах с социалистической системой права приводит к тому, что профсоюзы государственных служащих здесь не запрещены. Вероятно, в силу трудового характера отношений государственного служащего с властями. Так, ст. 174 декрета Президента Демократической Республики Вьетнам от 12 марта 1947 г. предусматривала: "Трудящиеся имеют право на свободу объединения и забастовок. Специальное постановление определит область распространения указанных свобод, а также процедуру примирения и арбитража". 1 Демократическая Республика Вьетнам. Конституция, законодательные акты, документы / Перевод с вьетнамского, французского и английского. Под ред. кандидата юридических и исторических наук О. А. Артурова. М.: Изд-во иностранной литературы, 1955.

Единственно, что забастовка не возможна ни со стороны государственных служащих, ни со стороны рабочих: власть не может ее допустить, ибо это свидетельствовало бы о неумении этой власти управлять социалистическими, обобществленными делами.

Совместная служба родственников прямо ограничивается, например, в ст. 7 швейцарского законодательства. В Римской курии запрет совместной службы родственников запрещается при родственных связях до четвертого колена кровных родственников и до второго колена некровных родственников (ст. 15). Это генетическое ограничение имеет, по существу, расовый характер или отражает противоречие интересов государства и отдельной личности. Редкий случай применения правила об ограничении совместной службы родственников предоставляет казус Т. Б. Дьяченко, дочери Б. Н. Ельцина, назначенной им советником Президента РФ. Когда Председатель Государственной Думы Г. Н. Селезнев назвал это решение Президента противоречащим действующему законодательству, пресс-служба Президента РФ выступила в печати "По поводу заявления спикера Госдумы" и утверждала, что Федеральный закон о государственной службе не относит Президента РФ, а также иных лиц категории "А" к государственным служащим. Поэтому ограничений для совместной службы близких родственников нет. Здесь проявилось казуистическое великолепие формулировок, позволяющих повернуть закон, что дышло.

Государственный служащий в Российской Федерации имеет право на:

1) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

2) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

3) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

4) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

5) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;

6) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; Российская газета от 3 июля 1997 г. С. 1.

1Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 2. С. 18--19.

7) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

8) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

9) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

10) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

11-) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

12) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 1 ст. 9 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Также специальным правилом для государственного служащего является его невозможность состоять в различных объединениях, членство в которых влечет обязанности, отражающиеся на его государственной службе. Обычно в зарубежных странах это ограничение государственного служащего связано с доктриной нейтральности государственного служащего, вызванной многопартийностью и сменой правящей партии после выборов. Правящие партии сменяются у власти, а государственный служащий обязан относиться к событиям нейтрально при выполнении своих государственных служебных обязанностей. В Российской Федерации бывший мэр г. Санкт-Петербурга А. Собчак состоял членом Мальтийского ордена, благодаря чему по общественному телевидению велись передачи о процедурах совершения таинства посвящения в члены этого ордена, то есть реклама организации.

Иллюстрацией сложностей в правовой квалификации возможности государственного или муниципального служащего заниматься предпринимательской деятельностью может явиться следующий судебный казус.

В Череповецком городском суде Вологодской области доказана вина Смирнова в получении взятки1. Смирнов являлся председателем комитета по физической культуре и спорту (КФиС) г. Череповца, обладал распорядительными и административными полномочиями. От имени КФиС он заключил сделку с болгарской фирмой, в результате которой КФиС понес значительные убытки. Казалось бы, должностное лицо, состоящее на государственной или муниципальной службе, не может заниматься предпринимательской деятельностью, это запрещает и закон об антимонопольной деятельности. Однако Верховный Суд РФ при таких обстоятельствах осуждение Смирнова по ч. 1 ст. 170 УК РСФСР (прежняя статья о должностных преступлениях) отменил. Верховный Суд посчитал, что поскольку личной заинтересованности или корысти в действия Смирнова не было, то он не подлежит ответственности за злоупотребление властью или служебным положением.

4. Система стимулов

Большинство средств воздействия на государственного служащего для повышения производительности его труда относится российским законодательством к системе гарантий.

Главным организационным стимулом повышения качества труда для государственного служащего является классификация. Классификация государственных служащих во Франции -- самая сложная: должность, штат (это совокупность служащих, регулируемых одним и тем же особым статутом и способных претендовать на получение тех же рангов), внутри штата должности объединены в чины, ранги, категории А, В, С, D; ранги делятся на разряды (классы приравниваются к рангу, когда они приобретаются в порядке, установленном для повышения в ранге), положение. Своеобразным качеством французского законодательства является и законодательное закрепление списков профессиональной пригодности и профессиональной ценности кандидатов на государственные должности (например, в ст. 119 Закона от 9 января 1984 г.). Особенностью французского законодательства является чрезвычайно динамичный его характер. Государственный служащий не может не двигаться вперед, не повышать свою квалификацию и не занять через определенный промежуток времени более высокий уровень в своем штате. Если служащий по каким-либо причинам отказывается подняться на более высокую ступень службы, он может быть исключен из списка повышения в должности или из списка классификации (ст. 58 Закона 1984 г.). В этой статье говорится, что "каждый служащий, получающий повышение в ранге, обязан принять должность, которая ему предписывается в его новом ранге".

Совершенно иначе оценивается жесткая классификация государственных служащих в Российской Федерации. Описывая свое отношение к Закону РФ об основах государственной службы, А. В. Оболонский пишет: "Так, недавно порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот образец "корпоративного устава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов..."1 Оболонский А. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России: Очерк. М.: ИГиП РАН, 1997. С. 26..

Напрасно: основную часть бюрократического аппарата реформы не обогатили, система рангов призвана быть стимулом совершенствования государственного аппарата.

В период государственной службы к государственным служащим применяются поощрения и взыскания, являющиеся методами обеспечения качества и стимулирования их труда. Например, распоряжением Председателя Правительства РФ В. Путина от 28 марта 2000 г. № 459-р А. П. Кузнецов освобожден от должности начальника Октябрьской железной дороги за систематическое неисполнение служебных обязанностей. За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 13 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

На основании Указа Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 "О государственных наградах Российской Федерации" государственными наградами Российской Федерации являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации. Президент Российской Федерации издает указы об учреждении государственных наград; издает указы о награждении государственными наградами; вручает государственные награды; образует Комиссию по государственным наградам при Президенте Российской Федерации для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан.

5. Аттестация. Повышение квалификации

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация (ст. 24 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Федеральный закон № 119-ФЗ 1995 г. установил правило, что порядок и условия проведения аттестации устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, однако дополнительное правовое регулирование пока осуществлено Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353, которым утверждено Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего, и ведомствами. То есть не законом.

При аттестации государственного служащего в Аттестационную комиссию на него представляется характеристика, в которой отражается деятельность по выполнению должностных обязанностей, в том числе соблюдение законности, служебной и исполнительской дисциплины. В частности, типовая "Характеристика профессиональных, деловых и личностных качеств" на должностное лицо при присвоении ему очередного специального звания утверждена указанием Государственного таможенного комитета РФ от 17 марта 1995 г. № 01012/484. В Государственном таможенном комитете России существует Центральная комиссия по аттестации специалистов по таможенному оформлению (ЦКАСТО ГТК России). Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов системы МПС утверждены указанием Министерства путей сообщения РФ от 18 октября 1996 г. № А-914у.

По результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственным служащим присваиваются квалификационные разряды (п. 1 ст. 7 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп.

Государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:

- действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса -- государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы;

- государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса -- государственным служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы;

- советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса -- государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности государственной службы;

- советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса -- государственным служащим, замещающим старшие государственные должности государственной службы;

- референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса -- государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы (п. 3 ст. 7 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Сравним некоторые характеристики аттестации в Российской Федерации и зарубежных странах.

В США письменные экзамены на соответствие занимаемой должности проводятся ежегодно, из-за чего текучесть кадров в государственном аппарате велика. Повышение квалификации, как условие качественного труда государственного служащего особенно четко отражено в законодательстве Японии. В ее Законе есть ч. 5: "Потенциал", в которой закреплена обязанность служащего повышать свою квалификацию. Забота о том, чтобы не отбросить слабо успевающего государственного служащего, проявляется в п. 3 ст. 72: "Премьер-министр должен готовить предложения и принимать надлежащие меры о поощрении лиц с выдающимися успехами по службе и способах исправления лиц с особо малыми успехами". Во Франции паритетная административная комиссия контролирует списки профессиональной пригодности государственных служащих (ст. 128).

По вопросу, касающемуся государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, издано постановление Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. № 109.

6. Гарантии государственным служащим. Денежное содержание государственного служащего

Государственному служащему гарантируются (ст. 15 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;

2) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск;

4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

6) обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

7) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

9) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;

10) защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.

Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов (п. 2 ст. 15 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Государственному служащему в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в ДРУГУЮ местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья (п. 3 ст. 15 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Главным материальным стимулом повышения качества труда государственного служащего является уровень жалованья. Принцип платности работы в государственных органах возник как результат классовой борьбы: могут обходиться без государственного содержания только состоятельные люди, а в этом случае они проводят на государственной должности интересы имущих классов, которые могут не совпадать с интересами бедного населения и даже государства в целом. Бесплатное выполнение государственных функций предусматривает только Устав Римской курии (ст. 21). Но уже в Законе о чистке государственного аппарата в Иране возможности работать в государственном органе бесплатно не предусматривается, что более роднит иранский закон с принципами законодательства в этом вопросе основных стран континентальной системы права.

Зарплата является естественным стимулом государственному служащему для надлежащего выполнения им своих обязанностей и для роста в квалификации и по службе.

Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы (ст. 17 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Тарифная система оплаты труда, установленная ст. 143 Трудового кодекса РФ, включает в себя: тарифные ставки (оклады), тарифную сетку, тарифные коэффициенты. Сложность выполняемых работ определяется на основе их тарификации.

Тарификация работ и присвоение тарифных разрядов работникам производятся с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих. Указанные справочники и порядок их применения утверждаются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Тарифная система оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, устанавливается на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы и являющейся гарантией по оплате труда работников бюджетной сферы. Тарифная система оплаты труда работников других организаций может определяться коллективными договорами, соглашениями с учетом единых тарифно-квалификационных справочников и государственных гарантий по оплате труда.

Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1997 г. № 480 Минтруду РФ предоставлено право разрабатывать в соответствии с международными стандартами и утверждать тарифно-квалификационные справочники работ, профессий и должностей всех категорий работников.

Работодатель и (или) уполномоченные им в установленном порядке представители работодателя, допустившие задержку выплаты работникам заработной платы и другие нарушения оплаты труда, несут ответственность в соответствии со ст. 142 Трудового кодекса РФ. В случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней работник имеет право, известив работодателя в письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы. Однако приостановка работы не допускается, в частности, в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны и безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спа'са-тельных, противопожарных работ, работ по предупреждению или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций, в правоохранительных органах; государственными служащими.

Из зарубежных образцов правового регулирования оплаты труда государственного служащего лучшим мне представляется шкала заработных плат по Общей шедуле в США, включенная в Свод законов США и представляющая собой таблицу, где по вертикали определены ступени государственного служащего, а по горизонтали стаж его службы, в этой таблице уровни заработной платы возрастают по диагонали, причем заработная плата 1-й ступени при стаже до 1 года (секретарша) отличается от зарплаты высокопоставленного служащего с 10-летним стажем менее чем в 10 раз. Прямое закрепление таких ставок и открытое их опубликование сокращает возможности спекуляций на таком серьезном для служащего вопросе, создает надежные стимулы роста и повышения квалификации служащим. В законодательстве США наиболее простым образом решен вопрос и об уровнях служебной лестницы.

Неоднозначной является оценка позиции Г. Попова, одного из идеологов перестройки и приватизации общенародного имущества. Он считал, что взятка -- это зарплата чиновника. И это он говорил в положительном плане как руководство к действию. Можно воспринять его тезис в том плане, что заработная плата государственного служащего должна быть эквивалентна или превышать сумму той взятки, на которую готов пойти посетитель государственного учреждения. Тогда государственный служащий не станет покушаться на взятку в опасении потерять свое служебное место. Это и есть "рыночный" механизм ценообразования, в данном случае рабочей силы, государственного служащего.

Расходы, связанные с предоставлением гарантий, предусмотренных ст. 15 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г., производятся за счет средств соответствующих бюджетов. Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.



7. Отпуск государственного служащего

В качестве гарантии охраны труда и здоровья государственному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государственных служащих федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск (ст. 18 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск суммируются и по желанию государственного служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней. Государственному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В ряде министерств и ведомств специально урегулирован вопрос о ежегодных и дополнительных оплачиваемых отпусках работников за ненормированный рабочий день, например, приказом Минюста РФ от 8 февраля 2002 г. № 33, приказом Госкомрыболовства РФ от 23 апреля 2002 г. № 186.

Зарубежные образцы правового регулирования отпуска служащего дают и иные правовые последствия, нежели предусмотренные в законодательстве РФ гарантии. Например, в Японии, в соответвии со ст. 79 Закона № 120-1947 "О государственных публичных должностных лицах", когда.появляются основания, дающие возможность считать служащего опороченным, он может быть временно отстранен от должности вопреки его воле. Это бывает, например, в случае, если служащему требуется длительный отдых вследствие психических или физических повреждений, или в случае, если против него возбуждено уголовное дело. Таким образом, отпуск становится последствием определенных обстоятельств государственной службы, а в определенных случаях и своеобразным наказанием.

8. Стаж государственной службы

Правовое значение стажа для государственного служащего определяется необходимостью стабильной работы квалифицированного должностного лица по обязанностям своей должности. Такая служба государством стимулируется.

Стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включает в себя время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, на должностях в органах местного самоуправления (ст. 20 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" стаж государственной службы понимается как суммарная продолжительность периодов осуществления государственной службы и иной деятельности, учитываемая при определении права на пенсию федеральных государственных служащих и при исчислении размера этой пенсии. В настоящее время принято постановление Правительства РФ от 24 июля 2002 г. № 555, утверждающее Правила подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пенсий. Оно распространяется, в частности, на военнослужащих, а также на лиц, проходивших иную, приравненную к военной, службу, предусмотренную Законом РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".

9. Основания для прекращения государственной службы

Типичными основаниями для прекращения государственной службы являются достижение пенсионного возраста, отставка по решению государственного служащего, отставка по решению администрации государственного органа.

Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях (ст. 25 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):

1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего настоящим Федеральным законом;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

5) возникновения других обстоятельств, предусмотренных п. 3 ст. 21 настоящего Федерального закона.

Выход на пенсию государственного служащего осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом. Предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы -- 60 лет. Допускается продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год.

Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.

Среди судебных казусов о прекращении государственной службы можно привести следующий пример.

Оставляя без удовлетворения жалобу Теодоровича Тадеуша Владимировича о признании незаконным распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. № 186-р об освобождении его от должности торгового представителя Российской Федерации в Швейцарской Конфедерации в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы, Верховный Суд РФ решением от 24 августа 1998 г. № ГКПИ 98--561 мотивировал: 1 Справочная поисковая система "КонсультантПлюс". База данных "Судебная практика". не может быть принято во внимание утверждение заявителя о том, что освобождение его от должности по указанному выше основанию не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации о равенстве прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на труд, поскольку, регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере с учетом ее специфики и особые правила. К их числу относится, в частности, введение Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на государственной должности госслужбы. Установление таких правил (специальных требований) не может рассматриваться как нарушение права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий. Следовательно, установление предельного возраста для нахождения на государственной должности в данном случае не может расцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.

Из опыта правового регулирования государственной службы зарубежных стран отметим принцип несменяемости чиновника, закрепленный в законодательстве ряда стран. Так, в ст. 8 Закона Японии: "член Палаты не может быть уволен вопреки его воле за исключением случаев, когда он подпадает под один из нижеследую-щих подпунктов..." К нему применяется процедура импичмента в Верховном суде (ст. 9) при обвинении его парламентом, чтобы иметь основание для увольнения. Необычным основанием прекращения государственной службы в Японии является диспозиция ст. 38, п. 1: "лишенный права распоряжаться имуществом или приравненный к таковому"... "естественным образом утрачивает должность" (ст. 76 Закона о государственных публичных должностных лицах). То есть недостаточное материальное положение является основанием к отрешению от государственной должности.

10. Пенсия

Последним правовым институтом, характеризующим особенности труда государственных служащих, являются условия пенсионного обеспечения после отставки.

Государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральным законом. При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд. В трудовой книжке производится запись о последней государственной должности государственной службы с указанием "в отставке" (ст. 21Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). В случае смерти, связанной с исполнением государственным служащим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца. Условия, порядок назначения и выплаты указанной пенсии определяются федеральным законом (ст. 19 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

В Российской Федерации пенсия по государственному пенсионному обеспечению назначается и выплачивается в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". Во исполнение этого Закона Правительство РФ постановлением от 4 марта 2002 г. № 141 установило особенности перерасчета пенсии гражданам Российской Федерации из числа лиц, замещавших государственные должности федеральной государственной службы и государственные должности федеральных государственных служащих, получающим по состоянию на 31 декабря 2001 г. ежемесячную доплату к государственной пенсии в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы". В соответствии с этим Указом "ежемесячная доплата к государственной пенсии указанным лицам устанавливается в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла: при замещении государственной должности Российской Федерации от одного года до трех лет -- 55 процентов, свыше трех лет -- 75 процентов их месячного денежного вознаграждения".

Среди особенностей правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих в зарубежных странах можно отметить, что в Японии целью пенсионного обеспечения служащего и находившихся на его иждивении членов его семьи объявляется "поддержание надлежащей жизни" после оставления государственной службы (ст. 107) на основе "здравых математических принципов страхования".

Служебные сведения остаются тайной и после окончания государственной службы (ст. 27 Федерального закона Швейцарии о статусе государственных служащих от 30 июня 1927 г.).



ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. В чем заключается правовой смысл испытательного срока для государственного служащего? Ведь уволить можно всегда.

2. Что означает квалификационный разряд государственного служащего?

3. В чем заключается правовой смысл должностных инструкций, не ' достаточно ли наличия Закона о государственной службе?

4. Какие вы знаете меры государственного принуждения, направленные на обязательное выполнение распоряжений должностного лица?

5. Почему законодательством вводятся ограничения прав человека для государственных служащих?

6. Какие меры стимулирования труда государственного служащего вы знаете?

7. Что такое аттестация?

8. Как оплачивается труд государственного служащего?

9. Какое правовое значение имеет стаж государственного служащего?

10. Какие существуют основания прекращения государственной службы?

11. Каковы особенности пенсионного обеспечения государственных

служащих?



ТЕМА 4. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Государственная служба -- это служба общественная, публичная, она не может быть изъята из-под контроля общества на всех этапах ее прохождения. Специфика правового статуса государственного служащего, должностного лица заключается в том, что ему предоставляется свобода действий в рамках его компетенции. Таким образом, это лицо приобретает иногда чрезвычайно важные для людей полномочия. Так, должность Президента страны Б. Н. Ельцин использовал для социальной революции, при которой граждане лишились как производственного потенциала, так и многих социальных завоеваний советского периода. Волей одного должностного лица приватизируются, присваиваются крупнейшие предприятия, связанные с жизнью массы народа. Например, постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 апреля 1998 г. № 2364-П ГД1 "О незаконных действиях исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ С. В. Кириенко по передаче Грузии объектов недвижимости российских военных баз, находящихся на территории Грузии" отмечается, что договор между РФ и Грузией не ратифицирован и не вступил в силу, а собственность согласно ст. 7 договора передается с момента вступления договора в силу. С. В. Кириенко предписывает Министерству обороны РФ своим распоряжением от 24 марта 1998 г. № 405-р "исполнять не вступивший в силу международный договор, что противоречит статьям 20, 23 и 24 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". 1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1754.

Подпись государственного служащего в некоторых особо важных для государства случаях требует своего подтверждения иными государственными органами, так, международные договоры сначала парафируются, потом ратифицируются представительными органами.

Государственная Дума специально принимала акты, чтобы прекратить получение иностранных займов правительством В. С. Черномырдина, когда эти займы активно разворовывались.

Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятый Государственной Думой ФС РФ 5 июля 1995 г. уже в ст. 1 "Государственная должность", в самом определении предусматривает положение об ответственности: "Государственная должность -- должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее -- государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей".

Среди недостатков Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих" можно отметить, что правовой статус государственных служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим (п. 3 Общих принципов), не предусматривает их права решать вопрос, в частности, о дисциплинарной ответственности подчиненных субъектов государственной службы. В то время как привлечение к ответственности государственных служащих, нарушающих права граждан, должно быть не только правом, но и обязанностью начальника. Это принципиальное требование для действенности государственного аппарата, тем более, что принятие самого Указа мотивируется: "в целях повышения доверия общества к государственным институтам" (преамбула Указа).