Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации

Основные черты и, назначение государственной службы отражены в законодательстве совершенно по-разному.

По общему правилу, иностранцы не могут состоять на государственной службе, поскольку эта деятельность характеризуется властным содержанием. Интересно, что в Японии государственным служащим не может стать лицо, лишенное права распоряжаться имуществом (ст. 38, п. 1), то есть не умеющий вести личные дела не должен браться и за государственные.

Часто используются положения, которые определяются как "неопределенное правовое условие"¹, как способ какого-то ограничения пределов усмотрения. В соответствии с Уставом Римской курии служащему запрещено "осуществлять деятельность, не достойную служащего Святого престола" (ст. 42). При всей неопределенности термина такая диспозиция совершенно справедлива. Такие формулировки применяются не только в теократических правовых системах. Таким же является и принцип добросовестности, который закреплен в законодательстве Японии: в ней запрещаются любому лицу обманные или неверные заявления в связи с экзаменами, отбором, приемом на работу или учетом личного состава.

Принцип целесообразности при осуществлении государственной службы закрепляется широко. Так, в параграфе 5 п. 1 ст. 33 Устава Римской курии говорится о допустимости действий, "исходя из существующей служебной необходимости". Впрочем, сам по себе принцип целесообразности не является причиной зла, при разумном пользовании им он достаточно удобен, так как позволяет формальные определения должностных инструкций согласовать с реальными условиями деятельности должностного лица.

В законодательстве стран даже континентальной системы права часто допускаются неопределенные формулировки типа: "когда этого требуют интересы службы" (ст. 10 швейцарского закона), "незапятнанная репутация" (ст. 2), расплывчатые принципы "справедливости" (ст. 17) и др. Такое условие деятельности должностного лица, как "интересы администрации" (ст. 30 швейцарского закона), ничем не отличается от усмотрения в советском праве. А усмотрение многими учеными рассматривается как основная причина злоупотребления правом со стороны администрации. Право применения аналогии закреплено в ст. 62 швейцарского закона¹.

Можно отметить частое применение в законодательстве права делегации полномочий (например, в ст. 62 швейцарского закона). Делегация полномочий в отношении набора персонала своего агентства, руководства и управления им закреплена в параграфе 302 Свода законов США. На мой взгляд, делегация полномочий отражает не более чем несбалансированность изначального распределения государственно-властных обязанностей. При этом если законодатель не смог нормально сбалансировать права и обязанности государственных служащих, то перенесение этих регулирующих полномочий с компетентных должностных лиц на конкретного служащего, не справляющегося с объемом возложенных на него обязанностей и потому перераспределяющего их методом делегации, -- совершенно неразумный способ регулирования государственно-служебных отношений.

Положение о надлежащем внешнем виде лиц, осуществляющих государственную власть, отражается наиболее ярко в обязанности военнослужащих при исполнении служебных обязанностей быть одетыми в специальную форму. То же требуется и от судей. Однако для гражданских служащих ношение формы, прямо отличающей их от обычных граждан, предусмотрено не везде. Это требуется в теократических государствах, в частности, по законодательству Ватикана. На мой взгляд, служебная форма не только дисциплинирует служащих, но и управляемым субъектам облегчает ориентироваться в общественных отношениях. ¹ Райтемайер К. Полномочия административных судов Германии в вопросах контроля за содержательным наполнением неопределенных правовых условий и неиспользованием смотрения администрации // В кн.: Проблемы административной юстиции: материалы семинара. М.: Статут, 2002. С. 41--46.

В ряде приводимых законов содержится указание на то, что "в, случае если нормы настоящего закона противоречат предыдущим законам или основанному на них законодательству либо несовместимы с ними, преимущество имеют нормы настоящего закона" (ст. 21 п. 1 Закона Японии). Такое правовое регулирование нельзя признать адекватным. Гражданин не должен гадать, что именно отменено, а что действует. Четкость правового обеспечения -- забота в первую очередь власти.

Таким образом, законодательство буржуазных стран даже по отношению к принципам содержит не меньше неточных формулировок, чем так критиковавшееся советское законодательство о государственной службе. Правильное применение законодательства социально обусловлено, а принципы отражают лишь основные направления пожеланий для законодателей.

5. Источники правового регулирования государственной службы

Отношения государственной службы регулируются всем комплексом источников права: законом, подзаконными актами государственных органов, локальными актами.

Основным документом в настоящее время является Федеральный закон № 119-ФЗ, подписанный Президентом: РФ 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Статья 4 этого Закона определяет, что законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Статья 11 Трудового кодекса РФ, принятого Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ, предусматривает, что "Настоящий Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. ...Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи, государственных служащих и других) устанавливаются настоящим Кодексом и иными федеральными законами".

Действует ряд подзаконных актов, например, Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденный постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г.№ 37.На порядок ведения трудовых книжек рабочих и служащих на предприятиях, в учреждениях и организациях все еще распространяются постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 сентября 1973 г. № 656 и Инструкция, утвержденная постановлением Госкомтруда СССР от 20 июня 1974 г. №. 162.Источником правового регулирования государственной службы являются также: административный прецедент во Франции, административный договор. Социалистическая система права не признает правового значения судебного или административного прецедента.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Когда и почему появилась государственная служба?

2. Может ли государственная служба быть ликвидированной?

3. Каково соотношение государственной службы и трудовых отношений?

4. Каково соотношение государственной и муниципальной службы?

5. Назовите основные принципы организации государственной службы в Российской Федерации и за рубежом.

6. Является ли государственная служба институтом административного права или представляет собой самостоятельную отрасль российского права?

7. Каковы основные источники права государственной службы?

ТЕМА 2. СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

1. Понятие государственного служащего. Государственно-властный характер функций государственного служащего

Основным действующим лицом на иоле государственной службы является должностное лицо. Государственный служащий -- лицо, реализующее своей деятельностью функции государства. Стихийно "демократическое" отвержение бюрократического стиля деятельности государственного служащего, ярлыки чиновнику типа "бюрократ" ("бурро", по-испански -- осел) и т. д. -- нисколько не влияют на сущность и социальную мощь его деятельности. Просто отражают непонимание обывателем исторического места, а отсюда и надлежащих параметров института государственной службы, деятельности государственного служащего.

В Российской Федерации в настоящее время статус государственных служащих регулируется Законом РФ от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" в редакции Федерального закона № 35-ФЗ 1999 г. В трактовке этого Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность ПО обеспечению исполнения полномочий государственный органов. При этом к государственной службе относится исполнений должностных обязанностей лицами, замещающими государственные "должности лишь определенных категорий обозначенных в самом законе, то есть не все лица, занимающие должности государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственный органах подразделяются на государственные и негосударственный должности, что с точки зрения сущности государства является нонсенсом.

Основными ключевыми точками правового регулирования статуса государственного служащего являются:

а) порядок получения от государства полномочий государственного служащего на совершение властных действий от имени государства;

б) механизм реализации государственным служащим функций должности от имени государства;

в) обеспечение действий служащего, как выразителя воли государства, государственным принуждением;

г) ответственность государственного служащего, в том числе прекращение полномочий, компенсация ущерба обществу.

Обычно под государственным служащим понимается:

а) физическое лицо, обычно гражданин данного государства;

б) занимающее должность в государственном аппарате;

в) наделенное государственно-властными полномочиями по своей должности. В отличие от других трудящихся он имеет полномочия, а не права (правами можно пользоваться или нет, а от должностных обязанностей уклоняться невозможно, полномочия сочетают в себе и права, и обязанности);

г) выполняющее функции государства, поэтому действующее от имени государства;

д) на возмездной основе, то есть профессионально, получающее основной источник своего существования от деятельности на государственной службе. Бесплатное выполнение государственных функций говорило бы об имущественной состоятельности, экономической независимости от бюджета субъекта управления и, таким образом, о частном распоряжении публичным интересом;

е) действия государственного служащего обеспечиваются государственным принуждением.

Эти признаки государственного служащего в современном законодательстве РФ имеют определенную специфику правового регулирования. Ряд административно-правовых отношений по законодательству Российской Федерации осуществляются с участием в качестве властной стороны специально указанных в законодательстве отдельных должностных лиц. Должностное лицо является одной из разновидностей государственных служащих. "понятие государственного служащего выводится из функций государства. Если государство выполняет ту или иную деятельность прямо определяемую сущностью, классовой структурой, идеологическими постулатами (например, религиозными) данного государства,; значит, вовне эту деятельность от имени государства выполнят служащие государства. Признано ли это официально, возведена ли эта деятельность в ранг государственной явным признанием этой деятельности таковой -- вопрос второстепенный, вопрос правовой системы в данном государстве. Страны англосаксонской системы права не закрепляют изначально перечень государственных дел, но в случае противоречий по их оценке суд признает эти действия подлежащими защите правом или не признает таковыми; в первом случае они становятся включенными в государственную сферу деятельности и защищаются государственным аппаратом, во втором -- они остаются проявлениями случайностей, не возводимых государством в ранг защищаемых правом и не регулирующих общественные отношения. Историческое место государственного служащего в системе разделения труда требует его профессионального владения материалом, умения управлять населением на основе знания закономерностей развития общества и механизмов регулирования этого процесса. Построение профессионального государственного аппарата впервые началось Наполеоном в 1798 г. во Франции, в Великобритании -- с реформ Маколея (1834 г.), доклада Норткота -- Тревельяна, представленного парламенту в 1854 г. Уже тогда рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменить ее открытыми конкурсными экзаменами и проводить их под наблюдением центральной экзаменационной комиссии. Предпочтение в то время отдавалось гуманитарному образованию, лицам широкого профиля. То есть, как пишет А. В. Оболонский, "первые роли в системе должны были играть не узкие специалисты, а по-прежнему "талантливые любители"¹. "Политики" избираются населением и выполняют роль обеспечения связи, масс с аппаратом государства. В то время как вести хозяйство государства могут только квалифицированные лица, инженеры, интеллигенция.

Деление видов государственной службы, например, в Великобритании на военных “слуг королевы" и "гражданских слуг королевы" не должно оказывать решающего влияния на сущность статуса государственных служащих. Обычная ассоциация государственных служащих с гражданской службой в Великобритании вызвана по' преимуществу историческим происхождением термина. Термин гражданская служба" появился в середине XIX века в системе английской колониальной администрации в Индии. Разбухший колониальный аппарат Вест-Индской компании был разделен на гражданскую службу и военную службу. Впоследствии "этот термин был заимствован и в самой Англии", -- пишет Н. А. Куфакова².¹ Оболонский А. В. бюрократия и государство: Очерки. М.: ИГиП РАН? 1996. С. 39--40

² Куфакова Н. А. Правовое положение служащих государственного управления буржуазных стран: Учебное пособие / Отв. ред. В. А. Патюлин. М.' УДН им. Патриса Лумумбы, 1967. С. 12.

Важным вопросом является установление круга лиц, подпадающих под понятие государственного служащего. Включаются ли в их число только гражданские служащие исполнительного аппарата государственной власти или сюда должны включаться и военизированные и другие службы, работающие по уставам, президент, министры, депутаты и ряд других должностей государственной службы. Российское законодательство в Законе 1995 г. стало на формальный путь перечисления лиц, разбив их на государственные должности категорий "А", "Б" и "В", причем категорию "А" исключило из вновь введенного термина "государственная должность государственной службы", оставив за ними обладание просто государственной должностью.

Но где еще может быть государственная должность как не на государственной службе, службе государству Признание государственными служащими только лиц, работающих в исполнительных органах государства, так же условно, как и само деление органов государства на исполнительные или иные. Властями признана субъективная теория Монтескье о разделении властей, а было бы разумнее стоять на позиции теории Ж.-Ж. Руссо о суверенитете народа как источнике власти. Квалифицирующим признаком государства является власть, а она следует для гражданина из любых организмов государства. Осуществлять эту власть могут только служащие государства.

Например, понятие публичного служащего в соответствии с Кодексом профессиональной этики гражданского публичного служащего федеральной исполнительной власти, утвержденного декретом Президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г. для целей определения этических проступков таково: под публичным служащим понимается любое лицо, которое на основании закона, договора или другого юридического акта осуществляет услуги на постоянной, временной или разовой основе, в том числе финансового характера, связанные прямо или опосредованно с любым органом государственной власти, таким как самостоятельные органы, публичные фонды, парагосударственные единицы, публичные предприятия и общества смешанной экономики, или с любым сектором, в котором преобладает интерес государства (пункт XXIV). То есть в Республике Бразилия применяется это широкое понимание государственного служащего при решении вопроса об ответственности за дисциплинарные проступки.

Только в законодательстве Японии прямо перечислена группа должностных лиц, на которых распространяется законодательство о государственной службе. Этот список имеет специфический характер, так как в него включаются не только лица, наделенные высшей властью, избранные народом: но и такие категории государственных служащих, как послы, должностные лица ведомства императорского дворца и другие. При этом ст. 2 позволяет Палате по делам персонала толковать, принадлежит ли данная должность к должностям государственных публичных должностных лиц, а также принадлежит ли она к устанавливаемым в этой статье общим должностям или же к специальным должностям. В Мексике выделяются такие категории, как президент, губернаторы, депутаты законодательных органов и члены Высших судов штатов (ст. 108 Конституции Мексики), а также все те лица, которые пользуются или распоряжаются федеральными средствами (ст. 2 Федерального закона Мексики от 30 декабря 1982 г. "Об ответственности государственных служащих"). Все они являются субъектами ответственности в соответствии с данным законом как государственные служащие.

Как видим, законодательство обычно проявляет широкий подход к понятию государственных служащих. Единственно, что ряд должностей, во Франции называемых "политиками", а в других странах выделенных иначе, имеют специфическую процедуру привлечения их к ответственности, напоминающую "импичмент", применяемый в отношении главы государства в странах англосаксонской правовой системы. Особенно это применимо к тем государственным служащим, на которых распространяется принцип несменяемости,, например, в ст. 8 Закона Японии: "член Палаты не может быть уволен вопреки его воле, за исключением случаев, когда он подпадает под один из нижеследующих подпунктов..." В этом случае, чтобы иметь основание для увольнения, к нему применяется процедура импичмента в Верховном суде, обвинение поддерживает парламент.

Такое правовое регулирование связано и с доктриной совместимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппарате государства. По этому критерию для англосаксонской системы права характерна доктрина совместимости мандата, то есть депутат партии, победившей на выборах, одновременно имеет право занять руководящие посты в правительстве, стать министром. Напротив, характерным для стран континентальной системы права является принцип несовместимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппарате государства.

В социалистической правовой системе выделялись работники, называвшиеся номенклатурными. Особенностью их правового статуса являлась не особая процедура их отставки (импичмента не было) а то, что эти лица свободно перемещались государством в совершенно различные сферы применения государственной службы. Положительными качествами такой схемы является возможность маневра и оперативного использования квалифицированных кадров, принадлежащих к господствующей группировке власти. Недостатками такой системы является факт, что в ином месте квалифицированными кадрами аппарат оказывался не обеспеченным, а также трудности оперативного вхождения номенклатурного работника в новые условия применения своей силы. "Демократы"¹ клеймили эту систему, но с точки зрения управленческой техники эта схема имеет такие положительные характеристики, что в деятельности Президента Л. Джонсона (после Д. Кеннеди) эта схема была применена и в США. Впрочем, устами депутата Государственной Думы РФ Л. А. Иванченко схема номенклатурного работника определяется как "принцип приватизации власти”. ¹ Вселенский М. Номенклатура: господствующий класс Советского Союза / Предисловие Милована Джиласа. Первое советское издание. М.: МП "Октябрь", "Советская Россия", 1991.

Номенклатурным работником является лицо, которое обладает такой степенью доверия власти, когда это лицо невзирая на его личные качества направляется на все участки борьбы власти с народом, на все участки государственной деятельности, требующие доверия власти. Например, А. Б. Чубайс. То он финансист, и Ельцин посылает его в Давос представлять страну в финансовых заимствованиях России у доверенных банкиров под определенные рассчитанные проценты закабаления. То он энергетик, и страна стонет от отключений энергии, невозможности жить, при этом данный номенклатурщик указывает, сколько стоит жизнь каждого методом отключения систем жизнеобеспечения. И везде он верно служит правящему режиму.

Современное российское законодательство содержит указание, что "в случае служебной необходимости государственный служащий с его согласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет" (п. 10 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Правовое содержание понятия "государственный служащий" закреплено в ст. 3 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.

Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации (п. 2 ст. 3).

В соответствии с Законом об основах государственной службы государственным служащим является гражданин Российской Федерации; исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (п. Однако были случаи назначения на государственную службу России в качестве советников иностранных советологов: Джеффри Сакса, директора Центра международного развития Гарвардского университета, Михаила С. Бернштама, старшего научного сотрудника Гуверовского института Стэнфордского университета в Калифорнии, и других (см., например, распоряжение Председателя Верховного Совета РФ Р. И. Хасбулатова от 7 июля 1992 г. № 3237рп-1) .

Платная работа иностранца в государственном аппарате всегда является поводом к обвинению такого гражданина в работе на иностранную разведку. Обычно государства такого положения не допускают. Именно поэтому существует понятие "почетного консула" как лица, выполняющего обязанности по государственной должности иностранного государства безвозмездно. Зубков Н. Г. Нештатные консулы в прошлом и настоящем // В кн.: Проблемы современного международного права: Сборник статей. Вып. 6. М.: ДиП;Академия МИД СССР, 1979.

Гарнер Д: Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1994. С. 79.

Иностранцев принимают на государственную службу и в Великобритании, и в США только на вспомогательные должности за рубежами метрополии. "Согласно правилам, иностранец не может быть назначен на должность или получить место на государственной гражданской службе, если только речь идет не о назначении в страну за пределами Соединенного Королевства или же есть сохраняющее свою силу специальное разрешение, выданное соответствующим министром с согласия министерства по делам гражданской службы". Так предусмотрено в Англии Законом об ограничении (уточнении) правил использования иностранцев 1919 г. с изменениями, внесенными ст. 1 Закона о найме иностранцев 1955 г.) .

Особенности применения норм Трудового кодека РФ в отношении социального партнерства в сфере труда к государственным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств Российской Федерации устанавливаются федеральными законами -- ст. 28 Трудового кодекса РФ, принятого Федеральным законом РФ № 197-ФЗ 2001 г. Пока таких законов нет.

Доктрина нейтральности государственного служащего распространена в странах, где существует многопартийность. Она признается для того, чтобы обеспечить несменяемость опытных государственных служащих в условиях смены правящей партии в зависимости от результатов очередных выборов. Считается, что партии приходят и уходят, а государственные служащие выполняют свои обязанности, реализуют функции государства постоянно. Противоположным принципом является принцип лояльности, когда лучшим служащим признается лицо, верное победившему на выборах лицу.

Социальная значимость государственного служащего такова, что законодательство содержит ряд мер для поддержания его авторитета. Так, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных; лиц -- от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на_: юридических лиц -- от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Одновременно наказывается и узурпация государственной власти ненадлежащим субъектом. Так, ст. 288 УК РФ "Присвоение полномочий должностного лица" предусматривает, что присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые¹ повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, наказываются штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до трех месяцев.

Высокое правовое значение точного определения понятия "государственный служащий" можно проиллюстрировать следующим судебным казусом. Приказом по управлению внутренних дел г. Красноярска от 28 августа 1997 г. Макаренко был "зачислен внештатным сотрудником отдела по борьбе с экономическими преступлениями" и ему было выдано удостоверение. В этом качестве он производил контрольные закупки в торговых павильонах, принадлежащих гражданам, зарегистрированным в качестве предпринимателей, и в случае нарушений правил торговли составлял акты, которые обязан был передавать в отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД г. Красноярска для применения к нарушителям мер административного и иного воздействия. В тот же день, 28 августа 1997 г., Макаренко объяснил нарушителю правил торговли Гусейнову, что он должен помочь милиции и перечислить спонсорскую помощь в личный фонд Макаренко "Восход", что Гусейнов и сделал, перечислив 500 тысяч рублей. Этими средствами Макаренко распорядился по своему усмотрению. И если Красноярский краевой суд признал Макаренко виновным в мошенничестве с использованием своего служебного положения, неоднократном получении взяток, превышении должностных полномочий и уничтожении официальных документов из корыстной заинтересованности, то Президиум Верховного Суда РФ постановил: "Поскольку Макаренко не являлся должностным лицом, он не может нести ответственность и за превышение должностных полномочий, ответственность за которое предусмотрена ст. 286 УК РФ, и приговор в этой части полежит отмене с прекращением дела за отсутствием состава преступления. Акты контрольных закупок, которые уничтожал Макаренко, нельзя признать официальными документами, так как они составлялись не должностным лицом, а оформлялись с целью обмана частных предпринимателей. Поэтому приговор в части осуждения Макаренко по ч. 1 ст. 325 УК РФ также подлежит отмене с прекращением дела за отсутствием в его действиях состава преступления";

На мой взгляд, в этом казусе еще раз проявляется концептуальная незавершенность в выработке представлений о соотношении государства и общества, государственной службы и общественной коммунистической самодеятельности. Человек и сам вел себя, и граждане так его воспринимали, как будто это государственное должностное лицо, именно поэтому и возникли все правоотношения, рассмотренные судами. Нормальное государство не может позволить всякому Бендеру, проходимцу изображать из себя власть. Это и есть покушение на присвоение власти, а не мошенничество. Верховный Суд в конце концов признал за Макаренко состав -- мошенничество (ст. 159 УК РФ).

2. Государственная должность. Государственная должность государственной службы. Классификация государственных служащих

Должность -- часть полномочий государственного органа. Это самая маленькая частица государственной власти.

Государственные должности делятся на три категории: "А", "Б", "В".

К категории "А" относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент, Председатель Правительства, министры и др.) ¹. Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 "О государственных должностях Российской Федерации", включает 48' наименований.

К категории "Б" относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством РФ для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории. Их статус отражает патронажный принцип государственных должностей¹, или "систему добычи"², блата при комплектовании ими государственного аппарата. На федеральном уровне к ним относятся 13 должностей, обслуживающих Президента РФ, и 5 должностей, обслуживающих Федеральное Собрание РФ. Но всего Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих относит к категории "Б" более 120 наименований государственных должностей.

К категории "В" относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий "Б" и "В" образуют государственные должности государственной службы, с деятельностью именно этих категорий связывается государственно-служебная деятельность лиц, их замещающих. Государственные должности категории "А" не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов не охватывается понятием государственной службы. Выделение высших лиц государства в группу государственных должностей со специальным статусом осуществляется в большинстве капиталистических государств.

Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы приводится соответственно в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих и являющемся его частью Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. ¹ Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 12. С. 10--11.

¹ См.: Ноздрачев А. Ф. В кн.: Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М.: Контракт, ИНФРА-М, 1998. С. 7--8.

² Демин А. А. "Система добычи" и "система заслуг" как способы комплектования кадров государственной службы // В кн.: Вестник Российского университета дружбы народов. Серия "Юридические науки". 1998. № 2. С. 41--46.

К последнему прилагаются перечень специализации государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим. Реестр включает в себя унифицированные наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. По мнению А. Ф Ноздрачева, в Российской Федерации в принципе не может .быть государственных должностей иных наименований¹, чем те, которые предусмотрены в Сводном перечне государственных должностей РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33.

Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп: ²

а)высшие государственные должности государственной службы -- пятая группа;

б)главные государственные должности государственной службы -- четвертая;

в)ведущие государственные должности государственной службы -- третья;

г)старшие государственные должности государственной службы -- вторая;

д)младшие государственные должности государственной службы -- первая (п. 1 ст. 6 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Применительно к группам государственных должностей государственной службы служащим присваиваются разряды и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственного служащего:

А) действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса --^: государственным служащим высших государственных должностей;

Б) государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим главных государственных должностей;

В) советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим ведущих государственных должностей;

Г) советник государственной службы 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим старших должностей;

Д) референт государственной службы 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим младших должностей.

Все классификации обычно преследуют цель упорядочения должностей и создания стимула служащему для повышения квалификации и продвижения по службе. В качестве таких критериев обычно применяется уровень образования, необходимого для занятия соответствующей должности. В данной классификации такой критерий отсутствует, зато подчеркнут критерий патронажной зависимости от должностей категории "А". Критерий уровня образования сохраняется в Тарифно-квалификационных характеристиках (требованиях) по общеотраслевым должностям служащих, утвержденных Министерством труда РФ от 6 июня 1996 г. № 32. Конкретные обязанности государственного служащего на соответствующей должности определяются должностной инструкцией. Например, Примерной должностной инструкцией главного специалиста (руководителя группы эксплуатации) отдела информатизации, утвержденной письмом Государственной налоговой службы РФ от 10 октября 1994 г. № ВП-6-12/382. В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно властных функций, они делятся на должностных лиц, оперативный и вспомогательный состав.

Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы...). Среди должностных лиц особый статус занимают представители власти (примечание к ст. 318 УК РФ). Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, находящимся в их подчинении (например,санитарные врачи, работники милиции и др.). К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций; к оперативному составу -- младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса). Оперативный состав (функциональные работники) -- это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов. К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций; к оперативному составу -- младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса).

Постановление Министерства труда РФ от 6 июня 1996 г. № 32 "Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик (требований) по общеотраслевым должностям служащих" делит служащих бюджетной сферы на руководителей (например, директор, главный бухгалтер, заведующий архивом и т. д., всего 34 наименования должностей), специалистов (например, инженер, техник, юрисконсульт и т. д., всего 31 наименование должностей) и технических исполнителей (например, агент, паспортист, секретарь и т. д., всего 31 должность).

В постановлении Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. № 298, утвердившем Общероссийский классификатор занятий (ОК 010-93) с датой введения 1 января 1995 г., содержится подгруппа 11 "Руководители (представители) органов власти и управления", которые характеризуются следующими признаками. Руководители (представители) органов власти и управления определяют, формируют и обеспечивают проведение государственной политики; разрабатывают, дополняют, принимают и отменяют законы, постановления, распоряжения, программы, обеспечивают и контролируют их исполнение; представляют государство (правительство) и выступают от его имени; осуществляют руководство деятельностью федеральных, региональных (местных), отраслевых органов управления, общественных объединений и организаций.

Обязанности, выполняемые работниками указанной подгруппы, включают: осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти; определение политики федеральных, региональных (местных) органов власти, отраслевых органов управления, общественных объединений и направлений ее реализации; разработку и принятие нормативных актов, директивных документов, отмену решений; планирование, координацию и контроль деятельности государственных учреждений и организаций и их подразделений, на которые возложена задача реализации политики; консультирование по вопросам, связанным с проведением государственной политики и законодательства; представление государства (правительства) и действия от его имени за рубежом; направление, регулирование и координацию деятельности общественных объединений и организаций; осуществление, как правило, руководства другими работниками. В отдельных случаях, когда от руководителей (представителей) органов законодательной власти и управления требуются определенные профессиональные знания и соответствующий уровень квалификации, возможны трудности при отнесении конкретных должностей (профессий, занятий) к той или другой подгруппе. В таких случаях вопрос решают на основе анализа информации о должностных обязанностях, основных функциях, выполняемых работником. Если выполнение основных должностных обязанностей прежде всего требует определенной профессиональной квалификации и специальных знаний, тогда, в данном конкретном случае, должность должна быть отнесена к другим укрупненным группам и подгруппам. Если требования к квалификации и профессиональные знания служат основой для эффективного выполнения законодательных и управленческих обязанностей, то данное наименование должности (профессии, занятия) должно быть отнесено к указанным укрупненной группе и подгруппе. Например, если основные обязанности по должности заключаются в диагностике, консультировании и лечении больных, то должность должна быть отнесена к укрупненной группе 2 "Специалисты высшего уровня квалификации", но если основные обязанности конкретной должности связаны с принятием на основе медицинских знаний решений о выделении и распределении предназначенных на научные исследования и разработки средств государственного, местного бюджета, то данная должность должна быть отнесена к рассматриваемой подгруппе.

Примечания к ст. 285 УК РФ "Злоупотребление должностными полномочиями" содержат несколько иное понятие должностного лица: "Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации" (п. 1 ст. 285 УК РФ). "Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов" (п. 2). "Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов" (п. 3). "Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям, настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями" (п. 4 примечаний к ст. 285 УК РФ).

Также самостоятельная трактовка должностного лица содержится в Примечании к ст. 2.4 КАП РФ: "Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное". Статус государственных служащих различается, регулируется ли он указанным выше законодательством о государственной службе или он регулируется Уставами о дисциплине отдельных категорий работников государственного аппарата.Так, ст. 2.5 КАП РФ 2002 г. гласит: "Военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа".

3. Органы государства, регулирующие государственную службу

На федеральном уровне кадровую политику формируют Президент и Правительство Российской Федерации, имеющие в своем подчинении специализированные органыхТак, при Президенте Российской Федерации действует Совет по вопросам государственной службы, состоящий из равного числа представителей Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, высших органов судебной власти Российской Федерации. При Президенте был образован и Совет по кадровой политике. В составе Администрации Президента РФ в качестве самостоятельного подразделения действует Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров. Однако государственного специализированного органа, отвечающего за столь важный участок, государственной деятельности, как формирование кадрового состава государственных органов, в Российской Федерации нет, по наследству от СССР подбор кадров на государственную службу остается во многом напоминающим систему блата.

Создание специального государственного органа, занимающегося вопросами организационного обеспечения нормального функционирования государственного аппарата является: элементарной задачей государства. В реальности эту функцию государства выполняют совершенно различные государственные структуры в зависимости от формы государства, формы власти и исторического момента. Так, в СССР правящая Коммунистическая партия выполняла функцию государственного органа по контролю процедуры функционирования государственной службы в СССР. Вопросами кадровой политики занимались только партийные органы, не отдавая комплектование кадрового состава государственных органов на откуп коммунистическому самоуправлению народ. Ни на один пост или должность в государстве невозможно было претендовать без согласия на это партийных органов, в партийных организациях существовали списки резервов на выдвижение, в которых кандидаты на вакантные должности располагались по ранжиру в соответствии со степенью доверия к ним со стороны партийных лидеров. Такая полуподпольная (поскольку КПСС числилась негосударственной структурой) система контроля за комплектованием кадров государственного аппарата не соответствует постулатам коммунистической теории государства о переходе к общественному самоуправлению. Однако она существовала и довольно успешно функционировала, так как отличалась реальностью и действенным контролем. Эта система, возможно, являлась и стержнем централизации государства, Советского Союза, именно в условиях провозглашения троцкистского лозунга об отмирании государства¹ по мере движения к коммунизму, для чего на, практике оснований не имелось. Государство было крепким.

В Японии создан специальный орган, Палата по делам персонала при"Кабинете министров (ст. 3 Закона) с офисами на периферии (ст. 13),""отделенный от остальных министерств. Это специализированный орган, посторонний по отношению к министерствам, так же как это было придумано и в американском законе Пэндлтона. В ряде стран англосаксонской системы права кадровый орган является органом государства второго уровня, не министерством, а ведомством ^ при министерстве. Так, в соответствии с примером Великобритании "федеральное ведомство кадров" в Швейцарии подчинено департаменту финансов и таможен (ст. 63). Но более характерной является такая схема организации органов ведения кадровой работы, когда основные вопросы кадров находятся в руках либо самого премьер-министра, либо в ведомствах при нем или при главе государства. Так, в Аргентине декретом № 2098.87 от 30 декабря 1987 г. предусмотрено, что управление Корпусом государственных служащих осуществляется Национальным Президентством посредством Секретариата публичной службы. Это закреплено в приложении III "Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов" к декрету № 2098/87 от 30 декабря 1987 г. "Национальная публичная администрация", которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федераций (пГ2 ст. 26 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):

А) анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти; координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

Б) организует совместно с соответствующими государственными органами работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов; информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы;

В) координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;

Г) разрабатывает предложения по формированию. Реестра государственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений; ведет федеральный реестр государственных служащих;

Д) осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы (п. 2 ст. 26 Федерального закона № 119-ФЗ 1995г.).

Одновременно наличие специального Департамента по вопросам государственной службы и бюджетных организаций Министерства труда Российской Федерации¹ заставляет предположить, что государственная служба рассматривается как форма занятости населения, а не. как форма организации государственной власти, властвования.