Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации

Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации создаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (ст. 27 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Кадровая служба государственного органа (ст. 28 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):

обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы;

оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением государственными служащими государственной службы, ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих;

консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой;

анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих (ст.28 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

На органы государственного управления в области государственной службы возлагаются задачи:

1) составления расписания должностей, необходимых для функционирования государственного аппарата; Постановление Правительства РФ от 8 января 1996 г. № 10, отмененное 21 марта 1998 г.

2) формирование четких требований к каждой должности в виде должностных инструкций;

3) проведение конкурса или иных мероприятий для замещения государственных должностей с тем, чтобы ни одна функция государства не осталась без охвата;

4) контроль правильного выполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности;

5) разрешение вопросов наград и ответственности лиц, занимающих государственные должности, и, наконец,

6) разрешение споров, связанных с выполнением обязанностей государственной должности. Как видим, это очень большой объем государственных обязанностей. Представляется, для их выполнения необходим специализированный государственный орган, настолько же отделенный от Министерства труда и занятости населения, насколько трудовое право отличается от права служебного. Ибо, как сказал Аристотель: "Все подобного рода науки -- рабские, господская же наука -- как пользоваться рабом, и быть господином вовсе не значит уметь приобретать рабов, но уметь пользоваться ими. В этой науке нет ничего ни великого, ни возвышенного: ведь то, что раб должен уметь исполнять, то господин должен уметь приказывать. ...Вот наши соображения о рабе и господине"¹.

Соблюдение решений законодательного органа по организации государственной службы в РФ не произошла. В Российской Федерации система добычи, блат при комплектований государственного аппарата кадрами сохраняется, а это обстоятельство не вызывает необходимости создавать государственное учреждение, причем это не связано с социалистической системой права, также сохраняющей в Российской Федерации свое действие.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле государственного служащего. Личное дело государственного служащего ведется кадровой службой соответствующего государственного органа и при переводе государственного служащего на новое место государственной службы передается по указанному месту государственной службы. Ведение нескольких личных дел одного государственного служащего не допускается (п. 1 ст. 8 федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Аристотель. Политика. Цит. по: История политических учений: Хрестоматия. М.: Изд-во "Юридический колледж МГУ", 1996. С. 27.

4. Реестр государственных служащих

Сведения о государственных служащих, в том числе сведения о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, вносятся в федеральный реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 8 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Порядок ведения личных дел и реестров государственных служащих осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Сбор и внесение в личные дела и реестры государственных служащих сведений об их политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещаются.

По вопросу, касающемуся порядка ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы, издан Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г.

№ 640.

В соответствии с Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 "О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" "в целях реализации законодательства Российской Федерации о федеральной государственной службе и повышения эффективности функционирования аппаратов федеральных органов государственной власти утвержден Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.

Реестр включает в себя унифицированные наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами".

В часть I Реестра включены наименования государственных : должностей федеральных государственных служащих, замещаемых * в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Часть II содержит перечень государственных должностей федеральных государственных служащих в Администрации Президента РФ, в аппаратах Совета Федерации Федерального Собрания, Государственной Думы, Правительства РФ, в центральном аппарате федерального органа исполнительной власти, в аппарате Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ.

5. Комплектование аппарата государства государственными служащими. "Система добычи" и "система заслуг"

При всей важности государственной службы, отмеченной выше, привлекательности для гражданина быть таким государственным служащим порядок комплектования государственного аппарата государственными служащими является во многом определяющим качество государственного управления в целом. " Ввиду непосредственной связи правосознания граждан, выполняющих обязанности по должностям государственной службы, с качеством осуществляемой ими властной деятельности государственная служба носит классовый характер и в ответственные моменты истории подвергается особенно резко выраженному правовому регулированию. Так, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа содержала прямое указание: "В момент решительной борьбы с эксплуататорами эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти"¹. То есть на государственную службу допускались лишь лица, принадлежавшие к классу "победившего пролетариата". В дальнейшем, в условиях "общенародного государства" ограничений при поступлении на государственную службу по указанным основаниям, признакам не проводилось.

Общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата -- система добычи и система заслуг. И в советский период истории России, и на этапах перестройки М. С. Горбачева, реформ Б. Н. Ельцина система комплектования кадров государственного аппарата в Российской Федерации совершенно очевидно имеет черты такой системы, которая в административно-правовой науке, особенно за рубежом, называется "системой добычи". В России этот термин не распространен, зато распространен другой, эквивалентный, "система блата", термин этот, однако, можно назвать нецензурным, поскольку словари русского языка наличие "блата" не обнаруживают. Вселенский М. Номенклатура. М.: МП "Октябрь", "Советская Россия",1991. С. 511.

Сохранение системы блата, системы добычи, равно как и национализма, в комплектовании государственного аппарата для Российского государства очень опасно. Система добычи заключается в том, что победивший на выборах президент страны или лицо, совершившее государственный переворот и захватившее власть, считает вполне заслуженным поставить на все государственные должности своих сторонников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и ее удержания; но она недолговечна ввиду неспособности такого аппарата создать условия нормального функционирования экономики в государстве. Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов.

Отбор лучших сил общества для работы в государственном аппарате по системе заслуг является одним из основных аппаратных способов совершенствования качества управления государством, недопущения вырождения системы. Однако он вряд ли находится на пути, прогнозируемом К. С. Вельским: "Основной смысл реформы государственной службы заключается в том, чтобы, с одной стороны, образовать количественно небольшой корпус профессиональных служащих, а с другой -- осуществлять порядок и управление, не нарушая прав и свобод граждан". Эту позицию заслуженно критиковал Ю. Н. Старилов²: Он писал тогда: "трудно согласиться с такой, например, доминирующей в общественном сознании целью реформы, как "создание количественно небольшого корпуса государственных служащих, которые умеют качественно осуществлять государственные функции". На мой взгляд, речь шла, как и у А. А. Гришковца, о создании группировки своих, уважаемых людей, то есть о системе блата. Система блата хороша при организации захвата власти, но она не направлена на то, чтобы качественно управлять.

Основным отличием системы заслуг от системы добычи являются специальные требования качества государственного служащего, его квалификация в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль за таким лицом. Важным опытом французской системы организации подготовки и отбора кадров государственной службы является обязательное получение специализированного образования для государственной службы наряду с общим образованием. Во Франции такое образование предоставляется в Национальной административной школе.

Критерий демократичности или критерий доступности должностей государственной службы для выходцев изо всех слоев общества в системе добычи можно проиллюстрировать историческими примерами. Крупный реформатор Петр I привлек для работы в своем государственном аппарате А. Д. Меншикова, сына придворного конюха, ставшего позднее "безродным полудержавным властелином". Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24--32.

² Старилов Ю. Новые подходы к реформе государственной службы. Россия на пути к профессиональному чиновничеству. Шпайер: Исследовательский институт публичного управления, Высшая школа административных наук, 1994. С. 126).

При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность довольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности, в конце своей жизни Меншиков был сослан в Берегов Тюменской области.

Подобный же исторический пример можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить министром полиции бывшего вора Франсуа Видока. Можно ли сказать, что факт комплектования аппарата государства государственными служащими не подтверждается, нет доступа отдельным лицам с низов в государственный аппарат. Этот факт говорит о демократичности системы добычи? Вероятнее всего, нет, так как критерии демократии и демократичности лежат в иной плоскости, чем эта.

В систематизированном виде проявления основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы(см. табл. 3).

Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Начиная с реформ Маколея в Великобритании (1834 г.) мир постепенно перешел на более открытое, демократичное комплектование кадров государственной службы. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.

Систему добычи в США завел Президент Д. Вашингтон. А его преемники укрепляли. Доктрина Президента США Джексона в 1829 г. гласила, что "все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться". Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах президента компенсировать свои затраты за счет своего сидения у государственной казны с налогами. Для этого он назначал на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.

Кроме того считается, что этнографической особенностью мышления американского народа является его представление о первенстве предприимчивости, о том, что лучший человек -- это тот, кто имеет свою собственную фабричку или магазин. В этом случае человек чувствует себя хозяином, может свободно строить режим своего труда и быта, ни перед кем не отвечать, благосостояние зависит только от своей трудоспособности, он может рисковать по своему усмотрению в бизнесе от достижения роскоши до разорения и так далее. Четвериков С. Б. В кн.: Государственный аппарат основных капиталистических стран. М.: Наука, 1977. С. 29--30.

Таблица 3

Системы Критерии	Система добычи	Система заслуг
1	2	3
Оперативность формирования государственного аппарата	Быстро	Медленно
Служебная верность руководителю	Предан	Самостоятелен
Квалификация служащего	Решающего значения не имеет	Высокая
Образование	Не требуется	Специалист управления
Принцип	Лояльности	Нейтральности
Стоимость системы	Дешево	Дорого
Демократичность (доступность)	Изо всех слоев общества	Только образованные
Организационные последствия	Препятствует закрытой касте чиновников	Образуется каста специалистов
Постоянство (стабильность)	--	+
Способ замещения должностей (по преимуществу)	Назначение	Выборы
Ответственность	Перед начальником	В судах административной юстиции перед гражданином
Субъект отбора	Начальник	Специальный государственный орган
Преемственность	Нет	Есть
Финансирование	Общак	Бюджет
Замкнутость	Нестабильные группировки	Кастовость (стабильная группа)

В этой системе ценностей работать на государственной должности является последним делом для деятельного человека, ибо на государственной должности необходимо подчиняться всем начальникам, режим дня строго регламентирован, зарплата фиксированная, а любой риск на работе может повлечь изгнание с должности. Отсюда получалось, что на государственную должность в основном претендовали неудачники в бизнесе. Указанная выше доктрина Президента Джексона и не предполагала, что должностные обязанности в государстве требуют квалифицированного их исполнителя.*

Между тем историческое развитие капитализма свободной конкуренции привело к его перерастанию в империалистическую стадию капитализма, которая в систематизированном виде описана в работе В. И. Ленина "Империализм, как высшая стадия капитализма". Среди признаков империалистического государства: вмешательство государства в экономику, создание монополий, формирование финансовой олигархии и вывоз капитала, раздел мира на сферы влияния и другие. На империалистической стадии капитализма конкуренция предпринимателей поддерживается или даже инициируется государством, от конкуренции погибают не только предприниматели, но и страны и народы, начинаются империалистические войны за передел мира и изменение его границ.

В условиях империалистической стадии капитализма неграмотные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предпринимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны. На внешних рынках частный предприниматель сможет лишь тогда добиться успеха, когда его поддерживают грамотные действия аппарата своего государства. Эти действия аппарата заключаются в установлении стандартов продукции, определении политики хозяйствования, регулировании труда, производства и обмена, наконец, в правовой и физической защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспечении экспансии своих предпринимателей на рынки других стран, ибо успешная эксплуатация ' иных народов является на империалистической стадии капитализма главным способом обогащения, она же в силу закона неравномерности капиталистического развития является предпосылкой осязательного состояния войны в капиталистической системе хозяйствования. В общем, империалистическая стадия капитализма требует квалифицированного государственного аппарата, и формула Президента Джексона заслуженно терпит фиаско.

Однако от сознания ученых в отношении необходимости перехода от системы добычи к системе комплектования. построенной на отборе наиболее способных и квалифицированных кадров претендентов на государственные должности, до реальных дел необходим психологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 г., когда в США в результате президентских выборов победил Президент Д. А. Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако один из таких "блатных" чиновников Ч. Гито, оказался настолько неудовлетворенным новой своей должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США, и в 1883 г. здесь был принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи, а на ее место предложил систему заслуг.

Внешними проявлениями системы заслуг были:

а)Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС.

б)Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменацией претендента, называемый "конкурсом ножа и вилки", а в США -- проверка работника за трапезой, "деловой ленч".

в)Пригодность претендента на государственную должностьопределяет конкурсная комиссия УКС.

г)Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства.

д)Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом государственному служащему для повышения своей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т. д.

Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в "цивилизованном" государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общей шедулы только должности от 1-й до 15-й ступени являются должностями конкурсными, а должности от 16-й до 18-й ступени являлись должностями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являлись должностями системы добычи. Теперь это 5 ступеней Службы высших руководителей, урегулированных Административным приказом № 12984 Президента США.

Конкурс при замещении вакантных государственных должностей постепенно вводится и в Российской Федерации. Так, он установлен, например, распоряжением мэра Москвы от 18 февраля 1998 г. № 149-рм, которым утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы города Москвы¹.

В_Российской Федерации ст. 6 Федерального закона № 119-ФЗ 1995^г. закрепляет, что в квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются требования к (п. 3):

1) уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы;

2) стажу и опыту работы по специальности;

3) уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей государственной службы -- высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы

¹ Вестник мэрии Москвы. 1998. № 10. С. 3--5.

или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;

для ведущих и старших государственных должностей государственной службы -- высшее профессиональное образование по специальности "государственное и муниципальное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;

для младших государственных должностей государственной службы -- среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным (п. 4 ст. 6 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

К сожалению, Федеральный закон № 119-ФЗ 1995 г. вопросы поступления на государственную службу содержит в главе, касающейся прохождения государственной службы, что является ошибкой, ибо процедура поступления на государственную службу еще не означает, что данное лицо окажется принятым и будет выполнять обязанности государственной службы, характерный признак прохождения государственной службы.

Правооступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным настоящим Федеральным -законом для государственных служащих (п. 1 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).'

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом (п. 2 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях (п. 3 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):

признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда,вступившим в законную силу;

наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностныхобязанностей:

4) отказа, от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

7) отказа от представления сведений, предусмотренных ст. 12 настоящего Федерального закона.

При поступлениида государственную службу гражданин пред-ставЗТяет (п. 4 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):

1) личное заявление;

2) документ, удостоверяющий личность;.

3) трудовую книжку;

4) документы, подтверждающие профессиональное образование;

5) справку из органов государственной налоговой службы о представлении сведений об имущественном положении;

6) медицинское заключение о состоянии здоровья;

7) другие документы, если это предусмотрено Федеральным законом.

Сведения, представденные согласно настоящему Федеральному закону при поступлении гражданина на государственную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность государственной службы, подлежат проверке в установленном федеральным законом порядке (п. 5 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы" предусматривает, что кадровые службы федеральных государственных органов организуют проверку: достоверности сведений, сообщенных гражданином о себе при назначении на государственную должность Российской Федерации или при поступлении на федеральную государственную службу; соблюдения лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы, ограничений, установленных федеральными законами; достоверности сведений о доходах и имуществе указанных лиц.

В отдельных государственных органах Федеральным законом могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, сообщаемых гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие государственные должности государственной службы (п. 5 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на государственную службу или назначению его на высшую государственную должность государственной службы, указанный гражданин информируется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на государственную службу или назначении на высшую государственную должность государственной службы (п. 5 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Гражданинпоступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет (п. 6 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

В трудовой договор включается обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в интересах граждан Российской Федерации (п. 6 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы (п. 6 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Назначение впещвые или вновь поступающих на государственную службу осуществляется (п. 7 ст. 21 Федерального закона N9 119-ФЗ 1995 г.):

- на государственные должности государственной службы категории "Б" -- по представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории "А", либо уполномоченных ими лиц или государственных органов. Порядок подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории "А", в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

- на государственные должности государственной службы 1-й группы категории "В" -- соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

- на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории "В" ---по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы.

Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе (п. 1 ст. 22 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем, при соблюдении условий, установленных п. 1, 3 и 4 ст. 21 настоящего Федерального закона. Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 3, 4 и 5-й групп).

Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса документов на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой .деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы (п. 4 ст. 22 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). ' " **

Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией. Конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и завершается государственным квалификационным экзаменом.

Информация о дате, месте и об условиях проведения конкурса подлежит опубликованию в официальных изданиях соответствующего органа по вопросам государственной службы. Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения.

Решение конкурсной (государственной конкурсной) комиссии является основанием для назначения на соответствующую государственную должность государственной службы либо отказа в таком назначении (п. 9 ст. 22 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Другие условия проведения конкурса определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

По вопросу, касающемуся проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, издан Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604.



6. Специальные школы подготовки государственных служащих

Подготовка управленческих кадров -- дело государственной важности. Оно осуществляется в развитых странах через специальные школы управления.

Касаясь соотношения специалистов и "политиков", можно отметить, что политики избираются населением и выполняют роль связи масс с аппаратом государства: В то время как вести хозяйство государства могут только квалифицированные лица. Талант А. Н. Косыгина руководить государством -- это хорошо. Но общество не должно рассчитывать,на случайных гениев, оно должно готовить ритмично работающих специалистов управления. Изложенное позволяет утверждать, что государственная -служба в силу разделения труда в государстве требует специалистов, а не случайных лиц. И если в системе добычи, как говаривал в XIX веке Президент США Джексон, все должности настолько просты, что любой гражданин с ними справится, или известное выражение, что в коммунизме любая кухарка будет управлять государством, то в настоящее время мир и Российская Федерация страдают от некомпетентности и безответственности государственного аппарата. Исправление недостатков современной организации государственного аппарата может быть сделано только на пути профессионализации государственного аппарата под контролем общества.

Впервые мысль о необходимости создать школу, которая бы готовила кадры для государственного административного аппарата возникла во Франции в 1848 г., когда была,создана Национальная административная школа, просуществовавшая один год. В 1945 г. Временное правительство, которое возглавлял генерал Де Голль, издало декрет, согласно которому основывалась Административная школа с задачей готовить кадры для работы в Государственном Совете Франции, для дипломатической карьеры, для государственной финансовой инспекции, для префектур и других государственных служб. В 1993 г. Административная школа в связи с политикой децентрализации была частично переведена из Парижа в Страсбург. 75 процентов ее выпускников работают на государственной службе. Административную школу последнее время много критикуют. В первую очередь отмечается своеобразная кастовость: ученики составляют когорту людей, которая занимает ключевые посты в администрации Франции. Когорта эта складывается постепенно, .и попасть в нее крайне трудно. С одной стороны, хорошо было бы, если бы ученик Школы до поступления уже имел опыт административной работы, но с другой стороны, с возрастом формируются политические убеждения, и они могут повлиять на принятие того или иного решения, а Государственный Совет должен руководствоваться только государственным интересом, должен быть беспристрастным.

В стране должна существовать система, которая готовила бы кадры для работы в государственной администрации. Во всех странах такие структуры существуют. Административную школу Франции сравнивают с Высшей партийной школой, которая существовала в бывшем СССР. Сравнение оправдано только тем, что в жизни общества обе Школы выполняли одинаковую функцию. Частные учебные заведения в принципе не могут готовить государственных служащих, поэтому слава Стенфордского университета в США или Оксфордского и Кембриджского университетов в Великобритании не может заменить необходимости государственного подхода к общественным делам, без налета частного интереса. Частный интерес -- это лоббизм, влияние на государственные дела со стороны не уполномоченных государством лиц. Это одна из разновидностей системы добычи.

В Бразилии попытались перенять опыт французской Национальной административной школы. В 1986 г. Министерство управления в рамках проводившейся тогда административной реформы создало Национальную школу публичной администрации (ЭНАП). Задачей специальной школы администрации являлось решение проблем: обеспечение административной преемственности, ликвидации блатного вмешательства в публичную администрацию и необходимость придать большую прозрачность и техническое качество процессу формулирования публичной политики. Назначение на должность и занятие должности карьерным Правительственным управляющим ставилась в зависимость от окончания этих курсов с хорошими оценками, в рамках подобных традиций международных правительственных школ, и от авторитетных бразильских учреждений, таких как Итамарати (дипломатическая школа) и Школа должностных лиц Вооруженных Сил.

Правительственными управляющими являются федеральные гражданские служащие, подпадающие под разряд специалистов публичной политики и правительственных административных специалистов, перечень которых утвержден Законом № 7.834 от б октября 1989 г., для работы в области формулирования, имплемента-ции и оценки публичной политики, а также руководства и сотрудничества в высших эшелонах всей федеральной администрации Бразилии. Имеются 960 должностей федеральной публичной администрации, из которых около 230 заполняются правительственными управляющими.

Однако административные реформы этого периода не представляют собой последовательных стратегических предложений для обеспечения государства штатом менеджеров и советников, способных планировать и проводить публичную политику компетентно, без влияния блата (клиентизма), взяточничества и вмешательства частного интереса. Основной упор был сделан на оплату правительственных управляющих, начальные уровни заработной платы были установлены (без учета дополнительных) как двойные по отношению к высшему уровню работников федеральной администрации и Плана должностной классификации. Однако инфляция привела к тому, что карьера правительственных управляющих оказалась обеспеченной такой заработной платой, которая сделала это преимущество недостаточным для того, чтобы карьера публичной службы стала одной из наиболее привлекательных.

В Аргентине функции школы администраторов выполняются Национальным институтом публичной администрации. Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов изложены в декрете Президента Аргентинской Нации № 2098/87 от 30 декабря

1987 г. "Национальная публичная администрация", которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов. Статья 2 этого декрета уполномочивает Секретариат публичной службы Президентства Нации подписывать договоры с провинциями и муниципалитетами с целью урегулирования условий поступления агентов этих организмов в программы подготовки, учреждаемые в качестве реквизита для включения в Корпус правительственных администраторов.

В Российской Федерации первым о необходимости подготовки специалистов управления в противовес "коммунистическим" идеям отмирания государства и управленческих кадров объявил в журнале "Коммунист" Председатель Совета Министров СССР Н. А. Тихонов. Была создана Академия государственной службы СССР. В настоящее время действует Положение о порядке и условиях участия российский образовательных учреждений в конкурсном отборе для. осуществления подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации¹. Но одновременно взят курс на подготовку кадров для государственной службы Российской Федерации иностранными воспитателями за рубежом. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 44 утверждены Положение о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типовой контракт со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации². То есть налицо причудливое сочетание административных реформ капиталистического образца с плановым распределением специалистов советского периода. При таком положении российских реформаторов ждет судьба их бразильских коллег. Российская газета от 13 января 1998 г. С. 5.

²Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 4. Ст. 475.



ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

Назовите основные направления правового регулирования государственной службы.

Назовите круг лиц, подпадающих под понятие государственного служащего.

Что такое доктрина несовместимости мандата?

Что такое "номенклатурный работник"?

Чем отличается принцип нейтральности от принципа лояльности в организации государственной службы?

Назовите категории государственных должностей.

Какие группы должностей, разряды и классы государственных служащих вы знаете?

8. В чем заключается смысл деления государственных служащих на руководителей, специалистов и технических исполнителей?

9. Опишите личное дело государственного служащего.

10. Что такое Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих?

11. В чем заключаются недостатки системы блата, как способа комплектования государственного аппарата государственными служащими?

12. В чем заключаются преимущества системы заслуг, как способа комплектования государственного аппарата государственными служащими?



ТЕМА 3. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Назначение на должность открывает стадию прохождения государственной службы, которая включает элементы: испытательный срок, аттестации, регулярное повышение квалификации и переподготовка, поощрения и взыскания, отставка или выход на пенсию.

1. Испытательный срок

Для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев (ст. 23 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам. Государственному служащему до окончания срока испытания очередной квалификационный разряд не присваивается. При неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность государственной службы, а при отказе от перевода уволен.

1.Испытательный срок

Если срок испытания истек, а государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание, и последующее увольнение допускается только по основаниями, предусмотренным федеральным законом (п. 5 ст. 23 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

По вопросу, касающемуся испытаний при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации, издано постановление Правительства РФ от 5 июля 2000 г. № 490.

Граждане, впервые принимаемые на государственные должности федеральной государственной службы, и государственные служащие, переводимые на государственные должности федеральной государственной службы иной группы и иной специальности, при назначении их Правительством РФ подвергаются испытанию сроком на три месяца1. Правовой смысл испытательного срока заключается в облегченном, без необходимости запрашивать согласие профсоюза, порядке увольнения государственного служащего, несоответствие которого требованиям службы обнаруживается во время испытательного срока.

Судебным казусом по вопросу испытательного срока является, например, решение Верховного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. Абзац 3 п. 6.1 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденной приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 г. № 1038, которым продолжительность испытательного срока установлена "не более одного года", признан Судом недействительным, "поскольку не соответствует части 4 статьи 19 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 "О милиции", предусматривающей, что для поступающего в милицию устанавливается испытательный срок от трех до шести месяцев в зависимости от уровня подготовки и должности, на которую стажер поступает"2.

2. Правовое регулирование должностных обязанностей. Основные обязанности государственных служащих

Основные обязанности и права государственного служащего определяются должностью. Должность -- это категория для обозначения распределения компетенции государственного органа между физическими исполнителями, она представляет собой совокупность прав и обязанностей, то есть полномочия.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. основные обязанности государственного служащего заключаются в том, что он обязан:

1) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных

законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;

2) добросовестно исполнять должностные обязанности;

3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

4) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; 1 Постановление Правительства РФ от 5 июля 2000 г. № 490 "Об испытании при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации".

2 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 7. С. 10--11.

5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

6) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;

7) поддерживать уровень квалификации, достаточный для ис-* полнения своих должностных обязанностей;

8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Должностные инструкции (должностные обязанности) содержат конкретные обязанности по государственной должности федеральной государственной службы в зависимости от функциональных особенностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа (п. 2 Указа Президента РФ от 30 января 1996 г. № 123) с учетом квалификационных требований к стажу и опыту работы по специальности. Однако есть случаи и иного подхода к оформлению должностных обязанностей. Так, Перечень должностей личного состава органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению государственного пожарного надзора, утвержденный приказом МЧС России от 20 июня 2002 г. № 302, содержит должностные требования, сгруппированные в зависимости от особенностей административно-территориального деления страны. Стаж и опыт работы в этих требованиях не учитываются, что дает возможность высказывать сомнения в соответствии данного приказа МЧС требованиям Указа Президента РФ.

Если указанные типы должностных инструкций имеют обезличенный характер, то существуют примеры, когда вместо должностных инструкций, привязанных к должности, утверждаются документы с распределением обязанностей государственного органа с указанием фамилий реально имеющихся лиц. Примером такого подхода является распоряжение мэра Москвы от 22 мая 2002 г. № 293-рм "О распределении обязанностей между членами Правительства Москвы", где излагаются обязанности персонально мэра Москвы Ю. М. Лужкова, вице-мэра Москвы А. П. Шанцева, первого заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы П. Н. Аксенова и др. Вызывает интерес правовой статус такого документа, можно ли рассматривать это распределение обязанностей соответствующим законодательству о государственной службе, требующему наличия именно должностных инструкций, а не персонального пофамильного распределения сфер работы. Ведь со сменой физических лиц соответствующего государственного органа в этом случае должны меняться и их обязанности. Государственная же служба имеет в принципе безличностный характер.

Обычно тарифно-квалификационные характеристики содержат три раздела требований к государственным служащим: "должностные обязанности", "должен знать" и "квалификационные требования". Под последними обычно понимаются требования определенного уровня образования (см., например, требования к должности "научный сотрудник" в Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденном постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. № 37). Сведения о политических убеждениях в числе обязательных элементов характеристики не упоминаются, особенно в свете п. 1 ст. 13 Конституции РФ 1993 г., признающего идеологическое многообразие в Российской Федерации. Аттестуемым может быть проведено экзаменование (тестирование). Однако политический характер деятельности на государственной должности -- очевидная закономерность. Даже противник коммунистической идеологии Е. В. Савостьянов свидетельствовал: "Возглавив направление кадровой работы в Администрации Президента, я сформировал для своих сотрудников задачу: дополнить профессионально-ведомственную оценку изучаемого служащего общественной оценкой". То есть по политическому, идеологическому признаку. В противоречие с Конституцией РФ.

Приведем для сравнения некоторые положения зарубежного законодательства об обязанностях государственных служащих.

Закон о государственной службе Японии содержит, на мой взгляд, архаическое правило, когда от государственного служащего, правда, только члена Палаты по делам персонала, требуется принесение письменной присяги перед Верховным судом Японии, прежде чем он будет допущен к выполнению своих обязанностей (ст. 6). Клятвы -- это ритуал, но правовое значение их невелико. Я не помню случая наказаний за нарушение клятвы.

1 Не допустить бюрократического реванша. Обращение кандидата в Президенты Российской Федерации Е. В. Савостьянова к избирателям // Российская газета от 21 марта 2000 г. С. 4.

Хороший принцип правового регулирования закреплен в швейцарском законе: провозглашение личного характера государственной службы (ст. 21), то есть никто не может подменять должностное лицо и делегировать свои обязанности кому-либо должностное лицо не имеет права. Противоположным проявлением этого принципа являлась, например, деятельность генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева, который признавался, что носил служебные документы домой для их обсуждения с женой. Государству служит должностное лицо, оно обязано отвечать определенным признакам, установленным государством, и если оно не признано таковым (как жена генсека), оно не может выполнять и каких-либо работ в пользу (по его мнению) государства, а предоставление, служебных сведений не уполномоченным на их ознакомление лицам -- нарушение служебных обязанностей и причинение вреда интересам государства.