Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях

М.Л. Якуб применительно к уголовному процессу отмечает, что «процессуальная форма является правовой формой государственной деятельности, специфической ее разновидностью»1, что с уверенностью можно сказать и о производстве по делам об административных правонарушениях, административном расследовании, как форме этого производства. Хотелось бы отметить, что значение процессуальной формы в ходе проведения административного расследования, а так^же ее понятие,, содержание, проблемы применения не могут рассматриваться вне связи с задачами производства по делам об административных правонарушениях и его содержанием.

В процессуальные формы облекаются действия компетентных лиц, осуществляющих административное расследование, необходимые для установления истины по делу, основные из них содержатся в гл.гл.26, 27 КоАП РФ. Последовательность и порядок проведения и оформления процессуальных действий регламентируется административно -- процессуальными нормами. В целом же, любое действие лица, осуществляющего производство, должно быть облечено в процессуальную форму, для того, что бы суд, рассматривающий дело, по которому было произведено административное расследование, понимал необходимость и обоснованность того или иного решения, будь то ходатайство либо мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

В случае несоблюдения процессуальной формы, предусмотренной административно процессуальными нормами, суд, доказательства, предоставленные в подтверждение виновности лица в совершенном правонарушении, сочтет полученными с нарушением норм КоАП РФ, тем самым, признав их недопустимыми, что, в свою очередь, может повлечь освобождение лица от административной ответственности.

Изложенное позволяет сделать вывод, что процессуальная форма, по делам об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, представляет собой совокупность предусмотренных административно-процессуальными нормами правил, условий и последовательности производства отдельных процессуальных действий и принятия решений, а также условия производства по делу в целом.

Важность соблюдения процессуальных форм в производстве по делам об административных правонарушениях, бесспорна, так как значение процессуальных форм заключается в том, что они не только содержат гарантии законного осуществления полномочий провоприменяющих лиц, но и гарантии прав и законных интересов граждан, создают условия выполнения задач, стоящих перед производством по делам об административных правонарушений.

Одним из условий выполнения задач производства по делам об административных правонарушениях, производство по которым, осуществляется в форме административного расследования является правильное определение предмета доказывания. Процессуальные науки по-разному подходят к определению предмета доказывания, но он всегда так или иначе определен.

Предмет доказывания в каждой отрасли права имеет свою специфику и индивидуален по каждому конкретному делу.

Впервые предмет доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях был определен ст.36 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятых в 1980 году и сформулирован в следующей редакции: «Орган (должностное лицо) при рассмотрении дела об административном правонарушении обязан выяснить: было ли совершено административное правонарушение, виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности, имеются ли обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, причинен ли имущественный ущерб, имеются ли основания для передачи материалов об административном правонарушении на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации, трудового коллектива, а таю-же выяснить другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела»1.

Таким образом, в ст.36 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях не детально определяла предмет подлежащий доказыванию, давая возможность правоприменяющему органу, (лицу) формулировкой «другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела» устанавливать обстоятельства четко не оговоренные законодателем, зависящие от обстоятельств конкретного дела и определенных составов правонарушений, направленные на выполнение задач производства по делам об административных правонарушениях.

В КоАПе РСФСР предмет доказывания был представлен ст.259 КоАП РСФСР которая не категорично определяла обязательный минимум обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении. К которым относила: было ли совершено административное правонарушение, виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности, имеются ли обстоятельства, смягчающие и отягощающие ответственность, причинен ли имущественный ущерб, имеются ли основания для передачи материалов об административном правонарушении на рассмотрение иных субъектов административной юрисдикции.

То есть, с момента принятия КоАП РСФСР в 1984 году до принятия КоАП РФ сущность предмета доказывания оставалась такой, какой была заложена еще Основами Законодательства Союза ССР и Союзных Республик.

В действующем же законодательстве предмет доказывания звучит по иному, это объясняется изменениями, произошедшими в социальной, политической, правовой и других областях жизнедеятельности общества, вызванных их развитием.

Так, ст.26.1 определяет предмет доказывания следующим образом: «По делу об административном правонарушении выяснению подлежат: 1) наличие события административного правонарушения; 2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; 3) виновность лица в совершении административного правонарушения; 4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягощающие административную ответственность; 5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; 6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; 7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а таюоке причины и условия совершения административного. правонарушения».

Этот типовой перечень обстоятельств, составляющий предмет доказывания, в том числе и дел, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, может уточняться и дополняться в соответствии с административно-правовой квалификацией правонарушения.

Естественно, определяя предмет доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях, следует учитывать, что законодатель имеет в виду, соответствующие факты и связанные с ним обстоятельства, подлежащие выяснению.

Выяснение фактических обстоятельств дела, производимое государственным аппаратом, является специальным видом познания, для которого характерно то, что оно предназначено для решения определенных практических задач и происходит в заранее предусмотренных формах с использованием обусловленных приемов1.

Анализируя обстоятельства, изложенные в ст.26.1 КоАП РФ, необходимо отметить, что они изложены в логической последовательности их разрешения.

Процесс доказывания по делу, производство по которому осуществляется в форме административного расследования, начинается с выяснения вопроса - было ли совершено административное правонарушение. Тем самым, устанавливается фактическое основание ответственности -- наличие или отсутствие события административного правонарушения, а также его противоправность. Необходимо отметить, что в уголовно-правовой литературе, ученые процессуалисты под термином «событие преступление» понимают всю совокупность признаков, связанную с преступлением, раскрывающихся при исследовании объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны2.

Аналогичный подход можно высказать и применительно к делам об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, то есть, отвечая на вопрос, было ли совершено административное правонарушение, необходимо установить: охраняются ли в данном конкретном случае общественные отношения, на которые совершено посягательство, нормами административного права, запрещено ли данное действие (бездействие) административным правом под угрозой наказания, содержит ли данное деяние все признаки состава правонарушения.

Для уточнения индивидуальных свойств события административного правонарушения устанавливается время, место, способ, цель, мотивы совершения правонарушения.

Вторым обстоятельством, подлежащим выяснению, является лицо, совершившее противоправное действие (бездействие). Данное обстоятельство впервые введено КоАП РФ в качестве обстоятельства, подлежащего выяснению по делу об административном правонарушении. Ранее, по мнению Пекова А.А., на основании анализа ст.ст.234, 235 и 237 КоАП РСФСР, например, обязанность выяснять личность лица, привлекаемого к административной ответственности возникала, лишь в случае составления протокола об административном правонарушении или когда неочевиден возраст правонарушителя. В данном случае многое зависит от волеизъявления самого правонарушителя, например, от его желания оспаривать налагаемое административное взыскание1, теперь же это обстоятельство является общеобязательным для производства по всем делам об административных правонарушениях, в том числе и по делам, производство по которым осуществляется в форме административного расследования. Так, при назначении административного наказания, такого как штраф, непосредственное значение имеет материальное положение, как физического лица, привлекаемого к административной ответственности, так и юридического. К тому же, для обоснования применяемой санкции судам, большое значение имеет выяснение таких обстоятельств, как наличие государственных наград, участие в боевых действиях, по защите суверенитета страны, наличие почетных званий, данных о состоянии здоровья и др. Эти обстоятельства во многом совпадают с выяснением обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную, ответственность.

На практике же, значительно больше доказательств, подтверждающих факт административного правонарушения, нежели свидетельствующих о совершении этого административного правонарушения определенным лицом. Представляется, что в своей основе такое положение связано со сложностью доказывания субъективной стороны административного правонарушения.

Третьим обстоятельством, подлежащим выяснению по делам об административных правонарушениях, законодатель определил вину, как обязательное условие наступления административной ответственности.

Кодекс предусматривает две формы вины - умысел и неосторожность. Таким образом, только умышленное или неосторожное отношение лица к своему противоправному поведению осуждается государством и преследуется под угрозой наказания. Если же в действиях лица вины не установлено, а вредные последствия наступили в результате стечения обстоятельств, значит нет составляющего компонента состава правонарушения, такого, как субъективная сторона, нет причинной связи между умыслом и последствиями, соответственно, нет административного правонарушения, нет ответственности.

Васильев Ф.П. Доказывание на стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Монография. - М. 2004, С.48.

Установление вины правонарушителя не является самоцелью правоприменяющего лица, осуществляющего административное расследование. Компетентное лицо может прийти к выводу о виновности правонарушителя в совершении административного правонарушения и без достаточной системы доказательств. Но такой вывод является лишь начальным этапом выполнения перед ним задач производства по делам об административных правонарушениях. Определенно, процессуальные задачи можно считать выполненными лишь тогда, когда компетентное лицо удостоверит, обоснует соответствующими доказательствами виновность привлекаемого к административной ответственности для других участников производства по делу об административном правонарушении и общества в целом. Более 53% анкетированных должностных лиц, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями и судей, так же считают, что вина лица, привлекаемого к административной ответственности должна быть очевидна не только для правоприменяющих лиц, но так/же для f других участников производства и общественности1.

По нашему мнению, виновность лица в совершении административного правонарушения по делам,производство, по которым осуществляется в форме административного расследования, должна именно быть доказана и обоснована правоприменяющим лицом, что, как мы полагаем, и требует от компетентного лица законодатель, указывая данное обстоятельство в. предмете доказывания, а суд, в свою очередь, на основании собранных по делу доказательств проверит обоснованность выводов лица, проводившего расследование и примет решение в соответствии с действующим законодательством.

Следующими обстоятельствами, подлежащими выяснению по делу об административном правонарушении, законодатель выделяет обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. Перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность предусмотрен ст.4.2 КоАП РФ. Выяснение этих обстоятельств является обязательным условием производство; по делам об административных правонарушений. Необходимо. отметить, что ч.2 ст.4.2 КоАП РФ предусматривает, что «Судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в настоящем Кодексе или в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».

Таким образом, перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, указанных законодателем, не является исчерпывающим и судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе, в силу конкретных обстоятельств правонарушения, особенностей личности, и других обстоятельств дела, признать те либо иные обстоятельства смягчающими, мотивируя обоснованность такого решения.

Обстоятельства, отягчающие административную ответственность, изложены законодателем в ст.4.3 КоАП РФ и данный перечень обстоятельств является исчерпывающим. То есть, судья, орган, должностное лицо, назначающее административное наказание не могут признать обстоятельства, не указанные в данной статье отягчающими, но на основании 4.1 ст.4.3 КоАП РФ, «Судья, орган, должностное лицо, назначающее административное наказание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут не признать данное обстоятельство отягчающим».

Следует обратить внимание на ч.2 ст.4.3 КоАП РФ, на основании которой: «Обстоятельства, предусмотренные ч.1 настоящей статьи, не могут учитываться как отягчающие в случае, если указанные обстоятельства предусмотрены в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения соответствующими нормами об административной ответственности за совершение административного правонарушения».

Таким образом, законодатель исключает признак «повторности», то есть, например, ч.1 ст. 12.8 КоАП РФ, предусматривает ответственность за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, соответственно, судья, орган, лицо осуществляющее производство по делу об административном правонарушении не могут учитывать в качестве отягчающего обстоятельства, совершение административного правонарушения в состоянии опьянения (п.6ч.1ст.4.3 КоАП РФ), так как данное обстоятельство входит в состав правонарушения в качестве элемента объективной стороны правонарушения.

На основании изложенного, представляется возможным, сделать следующий вывод: должностное лицо, уполномоченное в соответствии с законом, осуществлять административное расследование, обязано выяснить обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягощающие административную ответственность, так как они входят в предмет доказывания, отразив данные обстоятельства в соответствующем процессуальном документе, (как правило, в протоколе об административном правонарушении), учитывая все обстоятельства дела для обеспечения выполнения задач производства по делам об административных правонарушениях.

В предмет доказывания далее входит выяснение характера и размера ущерба, причиненного административным правонарушением. Административное правонарушение может сопровождаться либо повлечь причинение физическому, либо юридическому лицу имущественного ущерба. Возмещение имущественного ущерба является одним из способов защиты прав собственности потерпевших. Но для того, чтобы ущерб был возмещен, необходимо доказать: факт причинения ущерба, либо факт наступления материального вреда явившегося последствием совершенного правонарушения; кому причинен ущерб; размеры ущерба, установлена причинная связь между административным правонарушением и имущественным ущербом.

Законодатель, с одной стороны, внес выяснение характера и размера ущерба, причиненного административным правонарушением в предмет доказывания, а с другой стороны не определил процессуальных гарантий и оснований возмещения причиненного правонарушением имущественного ущерба. Так, в ч.1 ст.4.7 КоАП РФ законодатель указывает, что: «Судья, рассматривая дело об административном правонарушении вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба»1.

Таким образом, законодатель предоставляет право выбора суду решения вопроса о возмещении имущественного ущерба, даже при отсутствии спора, а не обязывает его решить вопрос о возмещении такового. Складывается впечатление, что законодатель пытается всячески устраниться от решения вопроса связанного с возмещением имущественного ущерба, перекладывая решение данного вопроса в область гражданского судопроизводства, особенно это наглядно прослеживается из анализа ч.2 и ч.З ст.4.7 КоАП РФ.

Административное законодательство не указывает, каким образом, и в какую процессуальную форму должно быть облечено установление размера имущественного ущерба. Уголовно-процессуальное законодательство более детально регламентирует вопрос возмещения имущественного ущерба. Представляется возможным установление размера имущественного ущерба посредством проведения экспертизы.

На наш взгляд, слабое регулирование вопросов, связанных с возмещением и установлением размера имущественного ущерба, причиненного правонарушением, является пробелом административного законодательства, несмотря на то, что ряд правонарушений, таких как нарушение правил охоты и рыболовства, нарушение правил дорожного движения, контрабанда и другие, в зависимости от размера причиненного ущерба, квалифицируются как административный проступок либо как уголовно наказуемое преступление.

Таким образом, по нашему мнению, вопрос, связанный с выяснением характера и размера имущественного ущерба, причиненного правонарушением, должен решаться в рамках производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого в форме административного расследования, в связи с трудоемкостью, большими временными затратами, проведением экспертизы, правильной квалификацией содеянного.

Следующими обстоятельствами, подлежащими выяснению по делу об административном правонарушении, производство по которому осуществляется в форме административного расследования, являются обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, закрепленные ст.24.5 КоАП РФ.

Если в деле есть указания на наличие какого-либо обстоятельства такого рода, это обстоятельство подлежит выяснению и должны быть собраны все относящиеся к нему доказательства.

Следовательно, в предмет доказывания входят таьс^же все. обстоятельства, устраняющие производство по делу об административном, правонарушении.

Выяснение иных обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, а так^же причин и условий совершения административного, правонарушения, играет большую роль по делам об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования.

Раскрывая содержание данных обстоятельств, невозможно не прибегнуть к такой точке зрения на предмет доказывания, как выделение в нем главного факта и вспомогательных (доказательственных) фактов. Ученые процессуалисты ранее неоднозначно рассматривали что понимается под главным фактом. Большинство ученых процессуалистов, в последнее время, придерживаются такого мнения, при котором отрицается само понятие главного факта, так как по своей сущности все обстоятельства, включаемые в предмет доказывания, считаются главными, то есть в равной мере подлежащих доказыванию.

По делам об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, возникает необходимость в исследовании и доказывании обстоятельств, непосредственно не входящих в предмет доказывания. Например, для установления лица, совершившего правонарушение, необходимо установить третьих лиц, которые с ним знакомы либо видели его, но иного отношения к делу не имеют. В данном случае установление этих вспомогательных фактов направлено на разрешение задач производства по делам об административных правонарушениях. Их установление представляет собой лишь промежуточный этап познания сущности дела и опосредовано охватывается предметом и процессом доказывания в качестве обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

М.С. Строгович прав, утверждая, что если не относить промежуточные факты к предмету доказывания, то можно допустить использование фактов, которые сами не доказаны с полной достоверностью2.

Особенный либо специальный характер отдельных обстоятельств, подлежащих доказыванию не делает эти обстоятельства факультативными, так как перечень всех обстоятельств подлежащих доказыванию и входящих в предмет доказывания, нормативно определить невозможно.

Большое значение в процессе производства по делам об административных правонарушениях, имеет выяснение причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

И.А. Галаган считает, что «важной задачей компетентных на то органов и должностных лиц в процессе разрешения дела является установление причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Это обуславливается тем, что назначение этих органов и должностных лиц в правоохранительной деятельности государства заключается не столько в установлении и разрешении конкретных правонарушений и в наказании правонарушителей, сколько в осуществлении организационной деятельности по укреплению правопорядка в тех или иных сферах общественной жизни, в проведении профилактических мероприятий, направленных на предупреждение и искоренение правонарушений вообще»1.

В ходе расследования дела об административном правонарушении компетентным лицом выявляются конкретные причины возникновения у правонарушителя антиобщественных взглядов и привычек, выясняются конкретные обстоятельства, способствующие совершению правонарушения.

Таким образом, правоприменяющие лицо, при осуществлении административного расследования, выяснив причины и условия совершения правонарушения, имеет возможность принять необходимые меры, по устранению неблагоприятных предпосылок, условий и предупреждению вновь совершения аналогичного правонарушения.

На основании рассмотренных обстоятельств, входящих в ;предмет доказывания, приходим к выводу о том, что по делам, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, выяснению подлежат все обстоятельства указанные в ст.26.1 КоАП РФ, которые имеют равное значение для установления истины по делу, как цели доказывания, и в полной мере выполнения задач производства по делам об административных правонарушениях, в не зависимости от того, прямо ли данные обстоятельства предусмотрены статьей, либо опосредованно.

В процессуальной литературе с предметом доказывания тесно связаны пределы доказывания. Данное положение вполне приемлемо и к рассматриваемому вопросу.

Вопросы доказывания, в том числе пределов доказывания в науке административного права как таковые не затрагивались, за исключением единичных случаев, в то время как практическая деятельность органов, занимающихся борьбой с преступностью, а так>же разрешением гражданско-правовых споров, давно поставила перед процессуальной наукой и криминалистикой задачу определения сущности и границ познания фактических обстоятельств совершенного преступления или возникшего гражданско-правового спора. Выводы этих наук о специфике познавательной деятельности судебно-следственных органов при решении дел, связанных с применением правовых санкций успешно притворяются в практической деятельности. Такая задача рано или поздно должна была возникнуть и действительно возникла перед административно-правовой наукой, что обусловлено потребностями практики деятельности органов государства, в том числе ОВД.

На современном этапе в теории права не существует единого мнения в отношении понимания пределов доказывания, поэтому нами будут рассмотрены точки зрения различных отраслей права, а не только высказанные учеными, занимающимися проблемами административного права.

Доказывание охватывает различные стадии производства по делам об административных правонарушениях. Это, в свою очередь, позволяет говорить о его пределах или границах.

В процессуальной литературе некоторое время понятие пределы доказывания авторами рассматривалось как тождественное предмету доказывания1, но, как мы знаем, совокупность доказываемых по делу обстоятельств образуют то, что в теории доказывания именуется предметом доказывания. Предмет доказывания в каждой процессуальной отрасли права имеет свою специфику и индивидуален по каждому конкретному делу.

В административно процессуальной литературе справедливо высказано мнение ученых, утверждающих, что типовой перечень обстоятельств, подлежащих доказыванию по любому делу, приведен в ст.26.1 КоАП РФ, но он не является исчерпывающим, в связи с тем что п.7ст.26.1 КоАП РФ закрепляет иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а таю-^же причины и условия совершения, административного правонарушения1. Глава 26 КоАП РФ законодателем трактуется как предмет доказывания, доказательства, оценка доказательств, но ст.26.1 КоАП РФ озаглавлена как обстоятельства^подлежащие выяснению, по делу об административном правонарушении.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодатель нормативно сформулировал составляющие предмета доказывания и, по нашему мнению, точка зрения авторов, отождествляющих пределы доказывания с предметом доказывания, является неубедительной.

Другие авторы рассматривают понятие пределы доказывания с точки зрения такой философской категории как количество, тем самым, смешивая пределы доказывания с термином достаточностью доказательств. К таковым относятся высказывания: это объем доказательств и доказательственных фактов, объем доказательств и необходимых для их получения следственных и судебных действий. Достаточность доказательств -- существенный элемент оценки доказательств. Признание ¦ добытых доказательств достаточными для решения дела, по "существу, означает убеждение в том, что осуществлено всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, то есть,, выполнены задачи производства по делам об административных правонарушений, непосредственно стоящие на стадии административного расследования. Что же касается внутреннего убеждения субъекта доказывания, то оно представляет собой результат оценки доказательств, накопления их до уровня достаточности, обеспечивающего формирование внутреннего убеждения в достижении поставленной цели1.

Таким образом, авторы, отождествляющие пределы доказывания с объемом доказательств, доказательственных фактов и обстоятельств понимали под пределами доказывания конечный этап доказывания такой как оценка доказательств на основе критерия достаточности доказательств.

С достаточной долей вероятности необходимо подойти к третьей группе авторов, рассматривающих понятие пределы доказывания с точки зрения такой философской категории как качество либо в совокупности с количеством. В частности, пределы доказывания представляют собой: «границы доказывания, выражающие полноту проверяемых по делу версий и глубину исследования подлежащих установлению фактов и обстоятельств и объем доказательств, необходимых для достаточного познания предмета доказывания и обоснования выводов по делу», «необходимая глубина исследования соответствующих обстоятельств»3, «степень доказанности обстоятельств подлежащих доказыванию».

Рассматривая категорию качества применительно к производству по делам об административных правонарушений необходимо отметить, что конечный результат доказывания предопределен целью - достижением истины (качественным расследованием). Поэтому качество должно быть только абсолютным, позволяющим сделать вывод, который не может быть опровергнут никакой иной совокупностью аргументов (доказательств) и никаким иным допустимым способом (средством). Взаимосвязь качества и количества прослеживается в том, что законодатель в подавляющем большинстве случаев уполномочивает субъекта доказывания самостоятельно выбирать необходимую совокупность средств доказывания и оценивать ее достаточность. Но с другой стороны законодатель ограничивает субъектов доказывания конкретным перечнем средств установления фактических данных.

В связи с этим остается дискуссионным вопрос в процессуальной литературе о возможности доказывания посредством не предусмотренных законодателем процессуальных действий, в том числе с использованием современных достижений науки и техники. (В частности в УПК РСФСР не существовало такого следственного действия как проверка показаний на месте совершения преступления, но на практике оно активно применялось, что послужило основанием для включения его в действующий УКП РФ).

Таким образом, необходимо отметить, что критерий качества, несомненно, взаимосвязан с пределами доказывания и играет существенную роль в процессе доказывания, но не может самостоятельно претендовать на определения понятия пределов доказывания.

Следующая группа ученых определяет пределы доказывания, как круг доказательств, необходимых для установления определенных фактов, обстоятельств подлежащих доказыванию . На наш взгляд, с точки зрения материальной диалектики, действительно мнение рассматриваемых ученых является наиболее верным, но все же до конца не раскрывает сущность исследуемого понятия (пределов доказывания), потому что наличие в деле об административном правонарушении доказательств не свидетельствует об их исследовании и оценке лицом, осуществляющим производство по делу, ведь доказывание не мыслимо без этих элементов. Рассматривая доказывание как единое понятие необходимо отметить, что в данном процессе органически переплетаются мыслительная (познавательная) и практическая деятельность, а выраженная точка зрения указанных авторов не отмечает в понимании пределов доказывания познавательного элемента, ограничиваясь лишь материальными компонентами - доказательствами.

Для того, чтобы правильно разрешить дело, его надо полно, объективно и всесторонне исследовать. Поэтому вопрос о пределах исследования или что то же, о пределах доказывания имеет огромное значение. Пределы исследования дела определяются конкретными обстоятельствами дела с одной стороны и положениями административного закона, устанавливающего состав данного правонарушения - с другой.

Чрезмерное расширение этих пределов приведет к тому, что будут выяснены такие обстоятельства, которые не имеют значение для дела и не могут оказать влияние на правильное его разрешение2. Это, в свою очередь, приведет к загромождению дела излишними, ненужными материалами, собирание и рассмотрение которых потребует затраты сил и средств, может затянуть расследование.

Чрезмерное же сужение пределов исследования приведет к тому, что останутся не выясненными обстоятельства, выяснение которых необходимо для раскрытия правонарушения во всем его объеме, установления лиц причастных к правонарушению, без чего нельзя правильно разрешить дело.

Вышеизложенное позволяет дать следующее определение пределам доказывания. Под пределами доказывания следует понимать необходимую и достаточную степень исследованности фактов, входящих в предмет доказывания, выраженную и процессуально оформленную кругом доказательств, дающих в своей совокупности возможность фактического и юридического принятия и обоснования решения, принимаемого в производстве по делам об административных правонарушениях.

Действующий КоАП РФ, несмотря на свое, относительно непродолжительное, действие не решает всех процессуальных проблем производства по делам об административных правонарушениях. В частности, законодатель не решает вопроса связанного с преюдицией. Так, подлежат ли доказыванию в ходе производства по делам об административных правонарушениях, в том числе при проведении административного расследования, сведения, факты, признанные судом (по уголовным, арбитражным, гражданским делам)? Уголовно-процессуальный кодекс решает данную проблему ст.90 УПК РФ1, КоАП РФ же не решает данную задачу, что по нашему мнению является пробелом законодательства.

Следующим пробелом производства по делам об административных правонарушениях является совпадение функций производства по делам об административных правонарушениях с задачами правосудия в той части, что органы государственной юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях выполняют функцию правосудия, решая вопросы о виновности или невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности и осуществляют применение мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях, ущемляющих законные интересы участников производства, что в свою очередь, противоречит принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Ст. 118 Конституции РФ не предусматривает предоставление такой функции органам государственной юрисдикции, в то время как ст.1 Федерального Конституционного Закона РФ «О судебной системе Российской Федерации» запрещает каким либо иным органам и лицам, за исключением судов и судей, принимать на себя осуществление правосудия.

От части данная проблема по делам об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования снята, так как рассматривают такие дела на основании ст.23.1 КоАП РФ судьи, но лицо, либо орган, осуществляющие административное расследование могут в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, на основании ст.27.14 КоАП РФ осуществить арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, так же на основании ст.27.10 КоАП РФ изъятие вещей и документов, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, что противоречит п.З ст.35 Конституции РФ, которая провозглашает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда.

Следующим пробелом производства по делам об административных правонарушениях является отсутствие нормы, определяющей порядок, предоставления доказательств участниками производства, таким образом, нормь1, определяющие возможность предоставления таковых, являются, голословными (гл.25 КоАП РФ).

Одним из пробелов Кодекса по мнению Н.Г. Салищевой, является не соответствие норм процессуального раздела Кодекса и его особенной части по вопросу об административной ответственности за отказ или уклонение от исполнение обязанностей свидетеля, специалиста, эксперта, переводчика.

В ст.ст.25.6, 25.8, 25.9, и 25.10 КоАП РФ о такой ответственности упоминается со ссылкой на Кодекс, однако, в особенной части КоАП РФ нет. таких составов правонарушений1. И с этой проблемой трудно не согласиться, так как явно недоработка законодателя, способствующая нарушению процессуальных прав участников производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, в целях дальнейшей демократизации процессуальных отраслей права, необходимо приведение действующего законодательства, регулирующего административно-процессуальные нормы в точное соответствие требованиям построения правового государства, Конституционным принципам, для недопущения нарушения либо ущемления прав и законных интересов граждан, а тав>же участников производства по. делам об административных правонарушениях.

На основании изложенного приходим к выводу, что доказывание по делам об административных правонарушениях произволство, по которым, осуществляется в форме административного расследования, имеет свои особенности.

Первая особенность заключается в том, что при проведении административного расследования, в случаях выявления административных правонарушений в областях перечисленных ч.1 ст.28.7 КоАП РФ; норма носит бланкетный характер, содержащийся в многочисленных нормативно-правовых актах (например, антимонопольное законодательство, законодательство о защите прав потребителя, законодательства в области дорожного движения, таможенного дела и д.р.), что в свою очередь, требует от компетентного лица знаний в соответствующих областях законодательства.

Другой особенностью является то обстоятельство, что, как правило, лицо, выявившее административное правонарушение, по которому необходимо осуществление производства по делу в форме административного расследования, осуществляет сбор необходимых доказательств с момента выявления факта совершения правонарушения до момента возбуждения дела компетентным лицом и проведения самого расследования, в силу чего, получается разрыв во времени, так как дело не возбуждено, а сбор доказательств (протокол осмотра, объяснения, и д.р.) происходит. На основании этого, возникаем множество проблем связанных с оценкой ранее полученных доказательств, с признанием их допустимыми доказательствами в соответствии с КоАП РФ.

Следующая особенность заключается в том, что административное расследование требует и сопровождается значительными временными затратами, зависящими не от лица, осуществляющего производство по делу, а от действий других участников производства (специалистов, экспертов, адвокатов и д.р.), без доказательств полученных со стороны которых невозможно всестороннее исследование обстоятельств дела, так сказать, ради чего и осуществляется само административное расследование.

Рассмотрев доказывание, необходимо отметить, что оно представляет собой основу процессуальной деятельности лица, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях, в форме административного расследования. Именно, при проведении административного расследования, в полной мере могут быть реализованы положения КоАП РФ, положения доказывания в целом, направленные на защиту прав лиц, участвующих в производстве по делу.

§ 3. Субъекты и участники административного расследования

Сущность административного расследования, как формы производства по делам об административных правонарушений, не может быть раскрыта в отрыве от участников и субъектов данного производства.

В законодательстве об административных правонарушениях существуют пробелы процессуального характера, несоответствие отдельных его норм принципам гуманизма и демократизма правового государства. В сфере законодательства об административных правонарушениях, практике его применения проявляется тенденция расширения числа противоправных деяний, квалифицируемых как административные правонарушения, и увеличение круга органов и должностных лиц, правомочных применять меры административного наказания. Как неизбежное следствие этого -- значительное количество граждан вовлекается в сферу административного принуждения.

При явно просматривающейся тенденции значительного увеличения органов исполнительной власти, от имени которых административную юрисдикцию уполномочены осуществлять лица различных должностных категорий можно сказать, что система субъектов, сформировавшаяся в СССР, не претерпела кардинальных изменений2.

В теории права вопрос о его субъектах решается неоднозначно, поскольку детальное определение круга субъектов соответствующих правоотношений составляет задачу той или иной отрасли юридической науки.

Д.Н. Бахрах указывает, что различие между отраслями права можно видеть и в том, кого они признают своими субъектами.

К примеру, уголовно-процессуальное право выделяет таких субъектов как подозреваемый, обвиняемый и т.д. Гражданское право предусматривает таких субъектов как продавец и покупатель, арендодатель и арендатор. Административное же право, в виду огромного спектра регулируемых им общественных отношений, обладает очень большим перечнем его субъектов.

В юридической литературе учеными, занимающимися вопросами административного права, внимание в основном уделялось субъектам права, субъектам административной юрисдикции3, но лишь незначительное внимание субъектам производства по делам об административных правонарушениях4.

При осуществлении производства по делам об административных правонарушениях между участниками данного производства возникают правоотношения (административно-процессуальные отношения).

Субъектами административно-процессуальных отношений являются те лица (граждане, общественные организации и государственные органы, а так же их должностные лица), которые при осуществлении органами государства административной юрисдикции совершают установленные законом процессуальные действия.

Невозможно не согласиться с мнением Н.Г. Салищевой, которая понимает под субъектами административно-процессуальной деятельности как органы (должностные лица), в отношении которых другой участник административного дела (гражданин) заявляет определенные притязания или несет определенные обязанности, так и государственные органы, рассматривающие административное дело и в необходимых случаях принимающие те или иные принудительные меры в административном порядке.

Таким образом, утверждает Н.Г. Салищева, необходимо различать участников административного дела и инстанции, разрешающие его1.

Проанализируем действующее административное законодательство для разграничения участников производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования и субъектов административного расследования.

Законодатель главу 25 КоАП РФ посвящает участникам производства по делам об административных правонарушениях, их правам и обязанностям, но помещает в отдельную главу 23 КоАП РФ судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и указывает в ст.28.3 КоАП РФ должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Из названия глав, статей, очевидно, что законодатель проводит деление между участниками производства по делам об административных правонарушениях и должностными лицами, уполномоченными принимать решение о привлечении к административной ответственности, а так^же, судьями, органами, должностными лицами уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (субъектами).

В частности, Д.Н. Бахрах участников производства по делам об административных правонарушениях разделяет на несколько групп: 1) компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела (лидирующие субъекты); 2) субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо, привлекаемое к ответственности, потерпевший и их законные представители (родители, усыновители, опекуны, попечители, руководители организаций, адвокаты); 3) лица и органы, содействующие осуществлению производства: свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые; 4) иные лица и органы, способствующие исполнению постановлений, профилактике правонарушений1.

Представляется возможным, сделать вывод о том, что не каждый участник производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования является его субъектом, но каждый субъект такого производства является его участником.

Совокупность субъектов органов административной юрисдикции характеризуется множественностью и неоднородностью2. Субъекты производства по делам об административных правонарушений в форме административного расследования так же разнообразны и многочисленны. Но, в связи с тем, что круг субъектов производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования очень широк, от лиц возбуждающих дело об административном правонарушении до лиц, осуществляющих исполнение судебного решения, то нас интересуют субъекты административного расследования, то есть начальной стадии производства.

Органы и их должностные лица, осуществляющие возбуждение дела об административном правонарушении и проведении административного расследования характеризуются тем, что сочетают в себе два принципа административной юрисдикции, такие как отраслевой и территориальный. Каждый орган (должностное лицо) административного расследования осуществляет свои полномочия не только в рамках какой -- либо отрасли, но и на определенной территории. Несмотря на их различая в формировании, внешних и внутренних связей, единым для этих органов является то, что все они участвуют в реализации общей функции - юрисдикционной.

Административное расследование, как правило, осуществляют должностные лица органов государственного управления (органов исполнительной власти), которым такое право предоставлено законом, но административное расследование могут осуществлять и другие субъекты.

Право рассматривать дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования и принимать по ним решение предоставлено исключительно судьям, причем, как правило, районных судов (исключение составляют специальный субъект ответственности, то есть правонарушения совершенные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, решения по которым принимают судьи арбитражных судов, а также военнослужащие и граждане, призванные на военные сборы, решения по делам,о которых принимают судьи гарнизонных военных судов)..

В соответствии с ч.2 ст.28.7 КоАП РФ решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст.28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении.

Несомненно, что ведущую роль среди органов исполнительной власти, должностные лица которых, наделены правом возбуждать дела об административных правонарушениях и проводить административное расследование, принадлежит органам внутренних дел, что прослеживается из анализа главы 23 КоАП РФ, ведомственных нормативно-правовых актов.

Прежде чем анализировать административное законодательство о субъектах административного расследования обратимся к определению должностного лица.

Хотелось бы отметить, что в науке административного права, вопрос о понятии должностного лица не новый1, но до принятия действующего КоАП РФ в законодательстве об административных правонарушениях определение должностного лица не существовало.

Примечание к ст.2.4 КоАП РФ дает следующее определение должностному лицу: «под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах,"., органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а так же в Вооруженных Силах Российской Федерации, других, войсках и воинских формированиях Российской Федерации»2.

До законодательного закрепления определения должностного лица правоприменитель, в том числе и при решении вопроса об ответственности должностных лиц вынужден был обращаться к различным другим отраслям права (например, к уголовному праву ст.285 УК РФ), что не всегда обеспечивало правильное применение закона.

Из анализа примечания к ст.2.4 КоАП РФ, следует, что лица, указанные нем в том случае если они несут административную ответственность за. совершеннее ими правонарушения, являются специальными субъектами. административной ответственности.

Анализируя ст.28.3 КоАП РФ, то есть тех должностных лиц, которые в соответствии с ч.2 ст.28.7 КоАП РФ принимают решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, необходимо отметить, что чЛ ст.28.3 КоАП РФ содержит исчерпывающий перечень органов административной юрисдикции, должностные лица которых уполномочены принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, а так>-же составлять протоколы об. административном правонарушении. Исходя из содержания чЛ ст.28.3 КоАП РФ, данный перечень определен ст.ст.23.2 - 23.63 КоАП РФ. *

Помимо указанных должностных лиц, принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования вправе должностные лица компетентных органов указанных в п.п.1 - 84 ч.2, и ч.З ст.28.3 КоАП РФ.

Но, законодатель в ст.28.3 КоАП РФ закрепил общие положения, указав лишь конкретный перечень статей подведомственный должностным лицам органов исполнительной власти. Часть 4 ст.28.3 КоАП РФ указывает, что соответствующими федеральными органами исполнительной власти устанавливается перечень должностных лиц, уполномоченных в соответствии с ч.2 и ч.З ст.28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях и соответственно, принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Таким образом, ведомственные нормативно-правовые акты детально регламентируют конкретные перечни должностных лиц соответствующих органов исполнительной власти, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и проводить административное расследование в пределах их компетенции.

Ряд федеральных органов исполнительной власти приняли такие перечни, а утверждающие их нормативно-правовые акты в установленном законом порядке зарегистрированы в Минюсте России1.