Правовое регулирование туристской деятельности в Республике Таджикистан: проблемы и пути их решения

- публично-правовые предписания в правовом регулировании туризма по своему объему доминировали над диспозитивным (частно-правовым) началом;

- концентрация хозяйственной деятельности в сфере туризма в руках государственных предприятий и профсоюзов;

- правовое регулирование в основном было направлено на упорядочивание общественных отношений внутреннего туризма.

Сказанное подтверждается следующим. Особенно в начале данного периода, как писал С.С. Алексеев, существовала направленность на уничтожение, полное искоренение частного права в основных областях общественной жизни. Советское право того периода приобрело публичное содержание и направленность, и это стало характерным даже для такой, казалось бы исконной обители частного права, как гражданское право, цивилистика Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 583..

Основные закономерности и особенности становления и развития законодательства в сфере туризма в Таджикистане, как и в целом по советским республикам, прежде всего, были связаны с принципом строительства нового государства и соответствующего ему нового права, где ведущее место заняла идея слома старого и создания нового права. Законодательные акты РСФСР, изданные с первых дней Советской власти, Конституция РСФСР 1918 года явились основными источниками права в Туркестанской АССР, "определили ее государственно-правовое развитие, служили средством экономических преобразований и переустройства всей общественной жизни на социалистических началах" Тахиров Ф.Т. Становление советского права в Таджикистане. Душанбе, 1987. С.86..

В данном периоде туризм получил своё конституционное признание (ст. 41 Конституции СССР). Дальнейшего законодательного развития, в частности в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и в Гражданском кодексе союзных республик, регулирование данной отрасли на должном уровне не осуществлялось. Это в значительной степени детерминировало рост ведомственного нормотворчества. В правовом регулировании туризма доминирующее место занимали нормативные акты, утверждённые Центральным советом по туризму и экскурсиям или в лучшем случае Секретариатом ВЦСПС⁶⁹ Лебедев В.М. Договор обслуживания на туристских базах профсоюзов СССР. Дис.. к.ю.н. Свердловск, 1990. С.5 .

Начало правового регулирования туризма в Таджикистане и в целом по СССР связывают с Ленинским Декретом «О снятии памятников, воздвигнутых в честь царей и их слуг, и выработке проектов памятников Российской социалистической революции» от 12 апреля 1918 г. В соответствии с Декретом, были увековечены имена мыслителей и деятелей революции. Эти первые революционные символы стали содержанием новых «революционных», «городских» экскурсий. 11 апреля 1929 года было принято Постановление Совета Труда и Обороны СССР «Об организации государственного акционерного общества по иностранному туризму в СССР». Фактически с этого момента произошло разделение туризма на внешний и внутренний. Руководство внешним туризмом передается Госкоминтуризму. В 1936 г. руководство внутренним туризмом поручается профсоюзам в лице ВЦСПС, в котором было образовано Центральное туристско-экскурсионное управление с отделениями в республиках и городах стран. В 1969 г. это управление преобразовано в Центральный Совет по туризму и экскурсиям Сирик Н.В. Договор оказания туристских услуг в гражданском праве России. Дис… канд. юрид. наук. Москва, 2001. С.36-37. . В течение первого этапа правового регулирования туризма и туристской деятельности особый вклад в его становление и развитию внесли такие ученые - юристы СССР, как Ю.Н. Соколов, в своих работах рассматривающий международный туризм, теорию и практику его правового регулирования Соколов Ю.Н. Международный туризм и его правовое регулирование. М., 1967. С.143.; П.А. Петухов, занимавшийся проблематикой правового регулирования спортивного туризма в СССР Петухов П.А. Правовое регулирование спортивного туризма в СССР //Физическая культура, спорт, туризм. Правовое регулирование. Свердловск, 1985. С.71-82.; К.Г. Борисов, исследующий вопросы международного частного права в сфере туризма, а также влияния международных правовых институтов на внутренние системы законодательства о туризме различных государств Борисов К.Г. Международно-правовые основы международного туризма //Советское государство и право. 1965. №7. С.64. ; Л.В. Щенникова, в своих работах заложившая основы концептуальных подходов к гражданско-правовому регулированию туризма, рассмотревшая основные проблемы этого регулирования и природу договорных отношений в сфере туризма (как отношений между турбюро и туристом, так и отношений по организации обслуживания туристов) Щенникова Л.В. Гражданско-правовое регулирование туризма в СССР //Советское государство и право. 1983. №8. С.45.. В этот же период отдельные аспекты правоотношений в туризме рассматривались в работах и иных ученых-юристов, например, С.С. Алексеева Алексеев С., Рубель Р. Размышления о туризме. Свердловск: Сред. Урал. книж. изд-во, 1974. С.44., Л.О. Красавчиковой Андреев В.И., Красавчикова Л.О. Бюро международного молодежного туризма "Спутник": некоторые правовые вопросы. Свердловск, 1985. С. 120-125. и др. Особый вклад в развитие теоретико-правовых изысканий в сфере гражданско-правовых обязательств обслуживания внесли такие выдающиеся цивилисты, как Н.А. Баринов Баринов Н.А. Правовое регулирование отношений в сфере обслуживания граждан. М., 1983. С. 54., О.С. Иоффе Иоффе О.С. Советское гражданское право. Отдельные виды обязательств. Л.: Изд. ЛГУ, 1961. С.12. А.Ю. Кабалкин Кабалкин А.Ю. Гражданско-правовой договор в сфере обслуживания. М.: Наука, 1980. С.9. , Ю.Х. Калмыков Калмыков Ю.Х. К понятию обязательств по оказанию услуг в гражданском праве //Советское государство и право. 1966. №5. С.23. , Е.Д. Шешенин Шешенин К.Д. Предмет обязательств по оказанию услуг. Сборник ученых трудов СЮИ Вып. 3. М.: Госюриздат, 1964, С.63., В.Ф. Яковлев Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой договор в сфере обслуживания. М.: Наука, 1980. С.11. и др., работы которых, в силу их насыщенности и глубины, теперь стали теорией правового регулирования услуг. Научно-теоретическую основу концепции государственно-правового регулирования общественных отношений того периода в целом составляли труды таких известных ученых - правоведов, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, СИ. Вильнянский, О.Э. Лейст, Д.Н. Бахрах и др. На основе работ этих ученых второй этап характеризуется созданием социально-экономических условий для развития массового социального туризма, а также организационным становлением экскурсионного и туристского движения. Это обоснованно тем, что 1920 г. создается Объединенное лекционно-экскурсионное бюро, открываются первые шесть экскурсионных станций. В Петрограде в 1921 г. открывается Научно-исследовательский экскурсионный институт. Тогда же ликвидируется Объединенное экскурсионное бюро и создается акционерное общество "Советский турист" (Совтур). В 1929 г. РОТ преобразуется в Общество пролетарского туризма. В этом же году появляется Всесоюзное акционерное общество по иностранному туризму в СССР - "Интурист". В 1930 г. в результате слияния ОПТ РСФСР с АО "Совтур" создается Всесоюзное добровольное общество пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ). Все эти субъекты туристской деятельности создаются в Таджикистане и во всех союзных республик. В этот период туристское движение охватывало широкие слои населения и все заметнее несоответствие между ростом туристского экскурсионного движения и имеющейся материально-технической базой, все сильнее ощущается дефицит специалистов по туризму. К этому времени в национальном туризме сложились получившие массовое распространение основных направления:

а) туристско-экскурсионные поездки и путешествия по плановым маршрутам;

б) самодеятельный туризм.

В 1936 г. происходит реорганизация всей системы туризма в СССР и как союзного государство Таджикистана, внедрение новых организационных форм управления. 17.01.1936 ЦИК принял постановление "О ликвидации ВОПТЭ" и возложил руководство над работой в области туризма и альпинизма на Всесоюзный Совет физической культуры при ЦИК СССР. В том же году было создано Туристско-экскурсионное управление (ТЭУ). В 1962 г. на базе ТЭУ создается система советов по туризму, которая позволила значительно расширить масштабы туристско-экскурсионного движения в стране. Учрежденные Центральный совет по туризму В СССР и Советы туристов на местах (Совет туристов Таджикистана) должны были работать на принципах коллегиальности и широкого привлечения общественного актива. Реорганизация нарушила выработанные годами тесные контакты низовых секций с Федерацией. К этому времени в стране сложились таких крупных систем, занимающихся туристско-экскурсионным делом: профсоюзный туризм (ЦСТИЭ при ВЦСПС); "Интурист" (Управление с 1964 г. С 1983 - Госкомитет по иностранному туризму при Совмине СССР; молодежный туризм (БММТ "Спутник" при ЦК ВЛКСМ); военный туризм (Управление по туризму и экскурсиям Минобороны СССР) и детский туризм (ЦДЭТС Минпросвещения СССР с разветвленной системой внешкольных учреждений).

Таким образом, можно сказать, что в этот период правовому регулированию туризма была присуща некоторая латентность. Не было специального закона о туризме, и отсутствовала также пригодная для туризма типовая форма путевки. Туризм в этот период был связан с деятельностью профсоюзов и имел ярко выраженную идеологическую направленность. По объему реализации туристских услуг бывший СССР и Таджикистан как его составе занимал 20 место среди двадцати четырех европейских государств - членов Всемирной туристской организации.

В Республике Таджикистан до начала 90-х годов, несмотря на постоянный количественный рост основных показателей сферы туризма, перехода к новому качеству не происходило. Экстенсивное развитие требовало стандартизации в предоставлении услуг, что не позволяло перейти от массового конвейерного к дифференцированному туризму. Это дает основание говорить о том, что второй этап развития туризма в Таджикистане закончился в конце 80-х. С этого времени в связи со сменой политического курса страны, а затем переходом к новым экономическим условиям начинается новый этап в развитии туризма, который имеет свои специфические черты. В Таджикистане отсутствовал специальный закон о туризме, а основные правила деятельности в сфере туризма устанавливались в нормативных актах ЦК КПСС, ЦК ВЛКСМ, других ведомств, а также в их совместных постановлениях. Туризм рассматривался как составная часть культуры, а не отрасль экономики, что и обусловило регулирование туристской деятельности в рамках законодательства о культуре и образовании.

3) Третий этап (1990-2009 гг.).

Третий этап развитие туристского законодательства Республики Таджикистан в туристкой сфере разделяется на два периода.

А) Первый период 1990-1998 годы. В этом периоде началось замена ведомственного правового регулирования туризма нормативными актами более высокой юридической силы. В Республике Таджикистан с 1990 года одновременно резко обозначились негативные моменты этого периода: в новых условиях цены на отдых значительно выросли, поскольку возможности дотаций практически исчерпаны; многие предприятия народного хозяйства остановились или перестали приносить прибыль; спрос упал, население не имеет необходимых средств на отдых, но потребности остались.

Но и имеются положительные моменты. Так, в 1990-1998 гг. были приняты и заключены следующие нормативные акты, регулирующие общественные отношения, связанные с защитой прав потребителей, направленные на развитие туризма, качества туристских услуг; Постановление совета министров Таджикской ССР, государственный комитет СССР по иностранному туризму от 1 марта 1990 г. № 38 "Об организационно-экономической перестройке иностранного туризма в Таджикской ССР" Постановление совета министров Таджикской ССР, государственный комитет СССР по иностранному туризму от 1 марта 1990 г., № 38, "об организационно-экономической перестройке иностранного туризма в Таджикской ССР" //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA Версия 6.00. ; Постановление совет министров Таджикской ССР от 20 ноября 1990 г. № 255 "Об образовании ассоциации туризма Таджикистана" Постановление совет министров Таджикской ССР от 20 ноября 1990 г., № 255, "Об образовании ассоциации туризма Таджикистана" //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA Версия 6.00. ; Постановление совета министров Республики Таджикистан от 4 февраля 1994 г., № 70 "О порядке предоставления права хозяйственным субъектам заниматься иностранным туризмом и оформления выездных - въездных документов" Постановление совета министров Республики Таджикистан от 4 февраля 1994 г., № 70, "О порядке предоставления права хозяйственным субъектам заниматься иностранным туризмом и оформления выездных - въездных документов" //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA Версия 6.00. ; Постановление правительства Республики Таджикистан от 4 мая 1997 года № 183 "О передаче здания, расположенного по улице Пушкина, дом 14 на баланс национальной компании Республики Таджикистан по туризму"; Соглашение о сотрудничестве между правительством Республики Таджикистан и правительством Чувашской республики в области образования, науки и техники, здравоохранения, культуры, информации, социальной защиты, спорта и туризма от 01.04.1998 г. Соглашение о сотрудничестве между правительством Республики Таджикистан и правительством Чувашской республики в области образования, науки и техники, здравоохранения, культуры, информации, социальной защиты, спорта и туризма от 01.04.1998 г., //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA Версия 6.00. ; Постановление правительства Республики Таджикистан от 4 мая 1998 года № 160 "Об утверждении соглашения о сотрудничестве между правительством Республики Таджикистан и правительством Чувашской республики в области образования, науки и техники, здравоохранения, культуры, информации, социальной защиты, спорта и туризма"; Постановление Совет Министров Республики Таджикистан "О порядке предоставления права хозяйственным субъектам заниматься иностранным туризмом и оформления выездных - въездных документов" Постановление Совет Министров Республики Таджикистан от 4 февраля 1994 г., №70, "О порядке предоставления права хозяйственным субъектам заниматься иностранным туризмом и оформления выездных - въездных документов"// Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA. Версия 6.00., Закон РТ «О стандартизации» Закон Республики Таджикистан от 14 декабря 1996 г., №333, «О стандартизации» // Ахбори Маджлиси Оли РТ, 1996., №23, ст. 358., Закон РТ «О защите прав потребителей» Закон Республики Таджикистан от 15 майя 1997 г., №438, «О защите прав потребителей» (отменен 09.12.2004 г) // Ахбори Маджлиси Оли РТ, 1997., №10, ст. 135., Закон РТ «О сертификации продукции и услуг» Закон Республики Таджикистан от 13 декабря 1996 г., №313, « О сертификации продукции и услуг» // Ахбори Маджлиси Оли РТ, 1996., №23, ст. 337., Указ Президента РТ «Об образовании национальной компании Республики Таджикистан по туризму» Указ Президента Республики Таджикистан от 8 апреля 1996 года № 461, «Об образовании национальной компании Республики Таджикистан по туризму» //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA. Версия 6.00. , Постановление Правительство Республики Таджикистан «Об утверждении Программы первоочередных мер по, развитию туризма в Республике Таджикистан на 1997-1998 годы» Постановление Правительство Республики Таджикистан от 12 августа 1997 г., №363, «Об утверждении Программы первоочередных мер по, развитию туризма в Республике Таджикистан на 1997-1998 годы» //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA. Версия 6.00. и др.

Все эти нормативно-правовые акты формировали новую нормативно-правовую базу правового регулирования туризма, но и имели такие недостатки:

- в законодательстве о туризме не учитывались положения таких актов как Манильская Декларация о мировом туризме (1980 г.), Хартия туризма, одобренная резолюцией I VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации (22.09.1985г) и др.

- отсутствовала широкая концепция государственного регулирования туризма. В законодательстве того времени не были закреплены ни принципы государственного регулирования туристской деятельности, ни цели, ни способы его осуществления.

Таким образом, в 1990-1998 годах присуща общая тенденция упования на некую «саморегуляцию рынка» не имела положительных результатов. Однако и в этот период правовая наука, опережая формирование новой нормативной базы, шла «в ногу со временем».

Б) Второй период 1999-2010 годы. В течение этого периода активно развивается нормативно правовая база регулирования туризма. Она становится комплексной, поскольку правовому регулированию предпринимательской деятельности вообще присущ частно-публичный характер. Это обусловлено достаточно глубоким проникновением начал публичности в правовое регулирование предпринимательства. Именно единство частного и публичного интереса - специфика правового регулирования туристской деятельности, определяющая его характер сегодня Бублик В.А. Публично и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. Екатеринбург. 2000. С. 12. . Однако в этот же период усиливается роль именно частноправового начала в правовом регулировании туристской деятельности.

Таким образом, можно сказать что, для этого периода характерно следующее признаки:

- оперативное формирование комплексного массива новой нормативно-правовой базы, что было обусловлено принятием первой (30.06.1999г.), второй (11.12.1999г.) и третьей частей (01.03.2005г.) Гражданского кодекса Республики Таджикистана. Гражданское законодательство после рыночной экономики отразила итоги коренных преобразований в экономике страны, выразившихся, в первую очередь, в создании свободного рынка товаров, работ и услуг. В этот период помимо ГК РТ были приняты, например, такие нормативные акты, как Закон РТ «О туризме», содержащий элементы как частноправового регулирования (ст. 1,11,13 и др.), так и публично-правового (ст. 3,4,5,7 и др.). В теории права такие законы именуют межотраслевыми Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования. М. 1999. С. 85. . В этом же законе законодателем впервые дается определение туриста, туристского продукта и т.д. В этот же период интенсивно развивается законодательство по сертификации услуг в сфере туризма, отменяются старые и принимаются новые нормативные акты о защите прав потребителей (09.12.2004 г). Правительство Республики Таджикистан утверждает государственную программу развития туризма в Таджикистане на 2004-2009 годы" (29.12.2003 г.), принимает постановление «О вопросах государственной поддержки развития экотуризма, горно-спортивного туризма и альпинизма в Республике Таджикистан» (4.03.2005 г.) и. т.д.

- безусловный приоритет Закона по отношению к другим правовым актам, а также признание необходимости соответствия норм гражданского права, содержащихся в других законах, нормам ГК РТ (п.1ст.2 ГК РТ); - коллизионность нормативно-правовой базы, регулирующей гражданско-правовые отношения в туризме (причиной этого был спешный характер ее формирования);

- появление тенденций к унификации гражданского законодательства Таджикистана с целью его соответствия рекомендательным требованиям международных нормативных актов, регулирующих туристскую деятельность на уровне международного права.

Кроме того, все большее влияние на правовые системы всех государств мира начинают оказывать резолюции международных организаций, таких как ООН, специализированные учреждения системы ООН, а также акты международных туристских организаций, которые в совокупности и составляют основу унификации норм института международного туристского права Борисов К.Г. Международный туризм и право. М., 1999. С. 13. К ним, например, относятся: Общая резолюция Римской конференции ООН по международному туризму и путешествиям (1963 г.); Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.); Манильская декларация по мировому туризму Всемирной туристской организации (1980 г.); Документ Акапулько Всемирного совещания по туризму (1982 г.); Кодекс туриста (1985 г.); Хартия туризма, одобренная на шестой сессии Генеральной Ассамблеи Всемирной туристской организации (1985 г.); Итоговый документ Венской встречи представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1989 г.); Гаагская декларация по туризму, принятая Межпарламентским союзом и Всемирной туристской организацией (1989 г.) Соколов Ю.Н. Международный туризм и его правовое регулирование. М, 1967. С.4. . Поэтому на данном этапе Таджикистан, принимая специальное законодательство по туризму, идет по пути, тождественному пути многих зарубежных стран, имеющих внутреннее (национальное) законодательство о туризме. В ряде стран (ФРГ, Франции, Италии, Португалии, а также в ОАЭ и др.) приняты специальные законы о туризме, которые в том числе регулируют частноправовые отношения, связанные с туристской деятельностью. Так, например, Закон о туризме Французской Республики от 13 июля 1992 г. содержит механизм правового регулирования туристских услуг (ст.1), правовой статус турагентства (ст.4), правовые формы участия ассоциаций и организаций, не извлекающих из своей деятельности дохода (ст.7), правовой режим продажи туров и пребываний (ст. 14-20), ответственность за нарушение условий тура (ст.23) Закон о туризме Франции //Российский туристский бюллетень. 1994. №2. С.12. . В Германии с 1979 г. действует Закон о туристских контрактах, а в содержании Гражданского германского уложения имеется отдельная глава, которая называется «Договор о туристском обслуживании» (§§ 651а-651к), регламентирующая гражданские отношения по туристскому обслуживанию, которые возникают между турфирмой и туристом Исследовательский центр частного права Серия: Современное зарубежное и международное право. Германское право. Часть 1.. Германское Гражданское Уложение. М., 1999. С. 156-168. . Среди стран СНГ законы или иные специализированные акты о туризме приняты, например, Белоруссией и Украиной Закон Украины «О туризме» № 324/95-ВР от 15.09.95.//Ведомости Верховной Рады. 1995 №31. Ст. 241., а иные страны имеют свое национальное законодательство о туристской деятельности Временные правила деятельности в сфере туризма на территории Республики Беларусь, Утверждены Министерством спорта и туризма Республики Беларусь 17 октября 1996 г.//Российская газета. 6 января 1997 г. .

Для устранение недостатков правового регулирования туристкой деятельности в Республике Таджикистан и укрепления нормативного регулирования отношены данной сферы предлагаем изменение и дополнение к Закону РТ «О туризме» который должен содержат следующие предложение для устранения коллизии между нормативными актами РТ:

«Правовое регулирование отношений в области туризма в Республике Таджикистан

1. Правовое регулирование отношений в области туризма осуществляется настоящим законом, принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Республики Таджикистан. Имущественные отношения в области туризма, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников регулируются настоящим законом в соответствии с Гражданским кодексом Республике Таджикистан.

2. Если международным договором Республике Таджикистан предусмотрены иные правила, чем те, которые установлены настоящим законом, применяются правила международного договора»

4) Четвертый этап (начинается 2011 года).

Для этого этапа развитие туристского законодательство в Республике Таджикистан Правительством РТ принята Концепция развития туризма в Республике Таджикистан на 2009-2019 года Концепция развития туризма в Республике Таджикистан на 2009-2019 годы от 2 апреля 2009 г., № 202// Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA. Версия 6.00. и Государственная программа развития туризма в Республике Таджикистан на период 2010-2014 годов Государственная программа развития туризма в Республике Таджикистан на период 2010-2014 годов от 28 мая 2009 г., №299 // Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA. Версия 6.00..

Первоочередными задачами Программы являются:

- создание эффективного механизма государственного регулирования и поддержки туризма;

- формирование современной маркетинговой стратегии по разработке и последующему продвижению национального туристического продукта на внутреннем и внешнем рынках;

- формирование привлекательного туристического имиджа страны;

- развитие международного сотрудничества;

- совершенствование статистики.

Важная роль в этом процессе возложена на туристические организации республики. Хозяйствующие субъекты сферы туризма по мере своего развития наладили сотрудничество с коллегами из более 20 стран мира.

В качестве приоритетных направлений туризма в Республике Таджикистан в Концепции рассматриваются:

- санаторно-курортное лечение и отдых;

- альпинизм, горно-спортивный и экологический туризм;

- историко-познавательный и этнографический туризм;

- деловой туризм;

- рафтинг;

- горнолыжный спорт;

- иностранная туристическая охота.

Исследования показывают, что при условии разработки национального туристического продукта на основе уникальных памятников культурно-исторического наследия и природно-рекреационных особенностей республики, его эффективного продвижения на мировой рынок туристских услуг значительно увеличился поток иностранных туристов в Республику Таджикистан.

В этой связи, качественная организация рекламных мероприятий по привлечению иностранных туристов и улучшение индустрии гостеприимства повлияют на укрепление имиджа республики, как страны международного туризма.

К 2020 году число международных туристских прибытий должно возрасти в 2,2 раза по отношению к 2000 году (с 698 миллиона до 1,561 миллиарда туристических поездок). Мировые доходы от туризма должны увеличиться в 4,2 раза (с 476 миллиардов до 2 триллионов долларов США).

Источники правовое регулирования туристкой деятельности являются правовым гарантиям осуществление туристской деятельности, которые разделяются на национальный и международный уровни.

Национальные гарантия осуществления туристской деятельности, с иерархической позиции начиная с Конституционных правовых норм.

Конституция Республики Таджикистан - основной Закон Республики Таджикистан, определяет основы конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, организации деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей, формы государственного управления Таджикистана. Конституция Республики Таджикистан обладает высшей юридической силой, и ее нормы имеют прямое действие. Законы, принятые путем референдума, конституционные законы, законы и другие нормативные правовые акты, в том числе международные правовые акты, признанные Таджикистаном, не должны противоречить Конституции. В случае противоречия этих актов или их частей нормам Конституции, они не имеют правовой силы и в этом случае действуют и применяются нормы Конституции. А в данном случае законодательство не может устанавливать норму противоречующие Конституции РТ. Правовая база в сфере туристской деятельности в Республике Таджикистан основывается на соответствующих положениях Конституции Республики Таджикистан. Среди них выделим те, которые достаточно тесно связаны со сферой туризма. В статье 1 Конституции РТ говорится: «Республика Таджикистан - суверенное демократическое правовое светское унитарное государство. Таджикистан - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Следовательно, по мнению О.Н. Демишина задача социального государства - содействовать росту благосостояния всех граждан, а также возможно равномерному распределению жизненных тягот Демишина О.Н. Современные тенденции мирового рынка туризма и его развитие в России //Общественные науки / Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2001. №2. С.116-119.. Туристические услуги, прежде всего по внутреннему туризму, должны быть доступными для всех слоев населения. В этом случае появится серьезный стимул для расширения рынка потребителей туристских услуг, будет обеспечена конкурентоспособность, рост занятости в отрасли.

Согласно ст. 37 Конституции РТ «Каждый имеет право на отдых. Это право обеспечивается путем установления продолжительности рабочего дня и недели, предоставления оплачиваемого ежегодного отпуска, еженедельных дней отдыха и иными условиями, предусмотренными законом».

Правовое гарантия осуществления туристской деятельности закреплено в статье 12 Конституции РТ. Соответствие с этой статье «Основу экономики Таджикистана составляют различные формы собственности. Государство гарантирует свободу экономической и предпринимательской деятельности, равноправие и правовую защиту всех форм собственности, в том числе частной». Экономической основой общества становится рыночная экономика. Как считает В.Ф. Попондопуло для нормального и эффективного функционирования рыночной экономики необходимо обеспечить: а) свободу экономической деятельности и б) свободное перемещение товаров, услуг, финансовых и иных ресурсов, т.е. единство экономического пространства на всей территории страны Попандопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб.,1994.С.28. .

Роль государства в создаваемой рыночной экономике кардинально меняется по сравнению с его местом в централизованной административно - командной экономике. Эта роль сводится в основном к осуществлению двух функций: 1) установлению того, что принято называть правилами экономической игры, т.е. изданию законов, определяющих правила поведения субъектов экономической, хозяйственной деятельности, распространяющиеся на всех участников соответствующих отношений Яковлева-Чернышева А.Ю. Организационно-экономические аспекты функционирования предприятий туристско-рекреационной сферы в условиях рынка (на примере сочинского региона). Автореф. дис.… канд. эконом. наук. Краснодар: Кубанский государственный университет, 2000. С. 9. и 2) контролю за соблюдением установленных правил и защите всех возникающих в соответствии с этими правилами отношений и их участников от любых противоправных нарушений с чьей бы то ни было стороны Попандопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб.,1994. С.28..

В статье 12 Конституции РТ четко сказано что, «Государство гарантирует свободу экономической и предпринимательской деятельности…». Поэтому надо сказать, что па поводу того, что туристская деятельность эта предпринимательская деятельность как мы исследовали в первом параграфе диссертации нет ни какого спора. Статья 12 Конституции РТ этой нормой закрепляет право каждого на свободное использование своих возможностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Данные конституционные положения создают исходную правовую базу для осуществления туристской деятельности как вида предпринимательской деятельности. Современная правовая система Таджикистана, в которой центральное место занимает Конституция страны, развивается достаточно быстрыми темпами и в то же время имеет незавершенный характер. Подобное положение объясняется условиями переживаемого Таджикистаном переходного периода от одной общественной системы (социалистической) к другой (капиталистической) Тохиров Ф.Т. Актуальные проблемы истории и теории государства и права в условиях государственной независимости Республики Таджикистан. Душанбе: 2009. С.102. .

Другим источником туристского законодательство является Гражданский кодекс РТ. В нем, в частности, даны определения предпринимательской деятельности (ч. 3 ст.1), индивидуального предпринимателя без образования юридического лица (ст.24), юридического лица (ст.48), коммерческих и некоммерческих организаций и их организационно-правовых форм (ст.50). Услуги рассматриваются в ГК РТ как один из объектов гражданских прав (ст. 140). В ГК РТ сформулированы общие положения о договоре (ст.452-487), дана система норм общих положений об обязательствах (ст.328-451). В целом Гражданский кодекс РТ дал толчок для обновления и развития законодательства Таджикистана, прежде всего в сфере предпринимательства как сердцевины рыночных отношений, в том числе в предпринимательской деятельности туристских субъектов. Важное место в туристской предпринимательской деятельности отводится договорным отношениям, основа которых закрепляется также в гражданском законодательстве (ст.452-487 КГ РТ), включая правила о форме сделок (ст. 183-188 ГК РТ), а также нормы о недействительности сделок (ст. 191-206 ГК РТ). Если некоторые условия договора на оказание туристских услуг не оговорены сторонами или диспозитивной нормой (например, между туроператором и гостиницей, или между турагентом и туристом), то соответствующие условия определяются обычаями делового оборота, применимыми к отношениям сторон (ч.5 ст. 453 ГК РТ). Договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения. Окончание срока действия договора не освобождает стороны от ответственности за его нарушение (ч. 4.ст.457 ГК РТ). Применительно к сфере туристской деятельности важное место отводится договору возмездного оказания услуг В ст. 798 ГК РТ, в частности, указывается, что «Предметом договора являются услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные услуги, услуги по обучению, культурному обслуживанию и др» Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 1999год, № 6, ст. 153; 2001 год, № 7, ст. 508; 2002 год, № 4, ч-1, ст. 170; 2005 год, №3, ст. 125; 2006 год, №4, ст. 193; 2007год, №5, ст.356.

.

Мы предлагаем в данном статье Гражданского кодекса РТ для полного урегулирования туристской деятельности после слова культурному обслуживанию дополнит туристское обслуживание.

Правовое регулирование сферы туристской деятельности осуществляется, наряду с ГК РТ, нормами достаточно большого количества законов. Среди важнейших законов РТ, регулирующих предпринимательскую деятельность, в том числе, и в сфере туристской деятельности, следует назвать Законы РТ. «О Государственной защите и поддержке предпринимательства в Республике Таджикистан» Закон Республики Таджикистан от 10 мая 2002 г., №46, "О государственной защите и поддержке предпринимательства в Республике Таджикистан" //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2002 год, №4, ч-1, ст. 293., «О защите прав потребителей» Закон Республики Таджикистан от 9 декабря 2004 года № 72, "О защите прав потребителей"//Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2004 год, №12, ч-1, ст. 699., «О лицензировании отдельных видов деятельности» Закон Республики Таджикистан от 17 мая 2004 года № 37, «О лицензирование отдельных видов деятельности» //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2004 год, №5, ст. 348., «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» Закон Республики Таджикистан от 28 июля 2006 года № 198, "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2006, №7, ст. 346., «Об акционерных обществах» Закон Республики Таджикистан от 5 марта 2007 года №237, "Об акционерных обществах" //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2007 год, №3, ст.170. и др.

Учитывая то обстоятельство, что названные выше законы РТ не в полной мере отвечали международным стандартам в сфере туризма, и на основании Модельного закона «О туризме» для государств-участников СНГ, законодательство Таджикистана было принято решение о разработке и принятии специального Закона РТ - «О туризме» Постановление Правительства Республики Таджикистан от 12 августа 1997 г., № 363, "Об утверждении программы первоочередных мер по развитию туризма в Республике Таджикистан на 1997-1998 годы //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан. ADLIA. Версия 6.00. . Данным нормативно-правовым актом определены принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого рынка туристских услуг в РТ, регулируются отношения, возникающие при реализации права граждан РТ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определен порядок рационального использования туристских ресурсов РТ. Этот акт впервые регулирует туристскую деятельность на законодательном уровне.

Указанный закон РТ содержит большое количество недостатков по сути определений основных понятий, используемых в нем. Например, понятия «турист», «туроператорская» и «турагентская деятельность», «туристский продукт» и т.д Сангинов Д.Ш. О значение туристической деятельности в правовом регулировании//Сборник научных трудов молодых ученых юридического факультета ТГНУ (выпуск №2). Душанбе: «Эчод», 2007. С.104-113; Сангинов Д.Ш. Конуни Чумхурии Точикистон «Дар бораи туризм»: масоил ва роххои мукамалгардонии он// Давлат ва хукук, 2008, №4. С.45-54. . Анализ Закона РТ «О туризме» позволяет сделать вывод о целесообразности его корректировки путем внесения в него изменений и дополнений.

Закон РТ от 10 апреля 2002 «О государственной защите и поддержке предпринимательства в Республике Таджикистан» Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2002 год, №4, ч-1, ст. 293.

гарантирует осуществления предпринимательской деятельности (а также в частности туристскую деятельность). Глава 4 данного Закона РТ именуется «Государственная защита и поддержка предпринимательства». В этой главе устанавливается, что «Государство гарантирует свободу экономической, предпринимательской деятельности, равноправие и правовую защиту всех форм собственности, в том числе частной. Государство не может препятствовать деятельности субъекта предпринимательства. Иностранные граждане и юридические лица зарубежных государств, а также лица без гражданства, как и граждане и юридические лица Республики Таджикистан, имеют одинаковые права и ответственность, кроме определенных законодательством Республики Таджикистан случаев.

Права и законные интересы предпринимателя защищаются путем:

-предоставления возможности для осуществления любой предпринимательской деятельности в соответствии с установленным порядком, кроме лицензируемых видов деятельности;

-упрощенного порядка регистрации субъекта предпринимательства;

-ограничения нормативно-правовыми актами проверок предпринимательской деятельности, осуществляемых государственными органами;

-обжалования действий или бездействия должностных лиц государственных органов, ущемляющих права и законные интересы субъекта предпринимательской деятельности в суде;

-установления только нормативно-правовыми актами перечня работ (товаров и услуг), запрещенных или ограниченных для предпринимательства;

-иными средствами, предусмотренными нормативно-правовыми актами Республики Таджикистан.

Правительство Республики Таджикистан ежегодно при подготовке проекта государственного бюджета предусматривает в нем отдельной строкой объем бюджетных ассигнований, выделяемых для реализации государственных программ поддержки предпринимательства. В соответствии с выделенными объемами бюджетных ассигнований уполномоченные государственные органы и органы исполнительной власти на местах разрабатывают конкретные меры и целевые программы поддержки предпринимательства. Программы государственной поддержки предпринимательской деятельности разрабатываются в порядке, установленном Правительством Республики Таджикистан, и должны быть соотнесены с государственными программами, с учетом всех направлений предпринимательской деятельности, содействия занятости населения, реализации миграционной политики, решения экологических проблем, а также ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (ст.24). Государственное страхование деятельности и имущества субъекта предпринимательской деятельности осуществляется в соответствии с порядком, установленным нормативно-правовыми актами Республики Таджикистан (ст.25).

Уполномоченные государственные органы, и управления, ответственные за формирование и использование государственных источников, информации, осуществляют свою деятельность оперативному и полному предоставлению субъекту предпринимательской деятельности экономической, правовой, статистической, производственно-технической и другой информации на договорной основе. Отказ в предоставлении общедоступной информации из государственных информационных источников может быть обжалован в судебном порядке(ст.26). Государственные органы и общественные организации в целях поддержки предпринимательства осуществляют меры по расширению участия всех видов предпринимательства в экспортно-импортных операциях, международных выставках и ярмарках, реализации программ и проектов внешнеэкономической деятельности (ст.27).

В развитие отмеченных выше законодательных актов РТ принимаются Указы Президента РТ, постановления Правительства РТ, а также ведомственные акты. Таких документов достаточно много, они регулируют отдельные вопросы сферы туризма. Что касается собственно туристской деятельности как вида предпринимательской деятельности, то норм, которые ее регулируют, в этих документах сравнительно немного. В этой связи в данном параграфе мы не будем делать анализ такого рода нормативных правовых актов, а содержащиеся в них положения будут рассмотрены ниже при исследовании конкретных аспектов туристской предпринимательской деятельности.

В Указе Президента РТ от 8 апреля 1996 г. «О государственной поддержке малого предпринимательства в Республике Таджикистан» Указ Президента Республики Таджикистан от 8 апреля 1996 г., № 459, "О государственной поддержке малого предпринимательства в Республике Таджикистан" //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA. Версия 6.00. впервые было заявлено: «Программы поддержки малого предпринимательства должны предусматривать меры:

-по формированию инфраструктуры развития и поддержки малого предпринимательства на республиканском и местном уровнях;

-по вовлечению в предпринимательскую деятельность социально незащищенных слоев населения;

-по обеспечению передачи субъектам малого предпринимательства незавершенных строительством неиспользуемых, а также нерентабельных и убыточных предприятий;

-по обеспечению субъектам малого предпринимательства возможности для первоочередного выкупа арендуемых ими объектов недвижимости с учетом вложенных в указанные объекты средств».

Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 12 августа 1997 г. была утверждена «Программа первоочередных мер по развитию туризма в Республике Таджикистан на 1997-1998 годы» Постановление Правительства Республики Таджикистан от 12 августа 1997 г., № 363, "Об утверждении программы первоочередных мер по развитию туризма в Республике Таджикистан на 1997-1998 годы //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан. ADLIA. Версия 6.00. . Соответствие с данной параграммой были поведены мероприятия по обеспечению законодательно-нормативной базы туризма, развитие инфраструктуры туризма, обеспечение материально-технической базы, кадровое обеспечение, рекламно-издательская деятельность.

Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 4 мая 2000 г. была утверждена «Положение о государственном кадастре туристских ресурсов Республики Таджикистан» Постановление Правительства Республики Таджикистан от 9 ноября 2000 года №460, "Об утверждении государственного кадастра туристских ресурсов Республики Таджикистан" //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан. ADLIA. Версия 6.00. . Положение установило перечень объектов имеющих культурную, историческую и научную направленность, туристского и санаторно-курортного назначения, а также природно-рекреационных территорий, составляющих основу национального туристского продукта Республики Таджикистан.

29 декабря 2003 г. Постановлением Правительства Республики Таджикистан была утверждена Государственная Программа развития туризма в Таджикистане на 2004-2009 г Постановление Правительства Республики Таджикистан от 29 декабря 2003 г., № 582, "Об утверждении государственной Программы развития туризма в Таджикистане на 2004 - 2009 годы"//Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан. ADLIA. Версия 6.00.

. Эта Программа охватывала основные проблемы обеспечения устойчивого развития отрасли, как приоритетного сектора экономики. Реализация Программы предполагает бюджетные источники финансирования и рассчитана на привлечение, прежде всего, иностранных и отечественных инвестиций. Главной целью Программы являлось создание в Республике Таджикистан современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей граждан республики и иностранных граждан в разнообразных туристских услугах, разработка экономических и правовых механизмов приоритетной поддержки въездного и внутреннего туризма, обеспечение устойчивого притока иностранной валюты в экономику страны, развитие смежных секторов экономики.

В соответствии с поставленными целями первоочередными задачами Программы являлось:

- обеспечение системы новых подходов государственного регулирования в туризме, отвечающих изменившимся социально-экономическим условиям, целям, принципам и задачам осуществления туристской деятельности, в направлении дальнейшего стимулирования развития частного сектора;

- совершенствование нормативной, правовой базы развития туризма в Республике Таджикистан, механизма государственного регулирования в этой сфере;

- принятие мер по кадровому, научно-методическому, рекламно-информационному обеспечению туристской отрасли;

- развитие инфраструктуры туризма, разработка комплекса мер по содействию модернизации материальной базы туризма, активизации строительства новых объектов;

- продвижение национального туристского продукта на мировой рынок туристских услуг;

- обеспечение развития малого предпринимательства, стимулирование занятости населения в области туризма и обслуживающей сфере;

- создание условий для инвестирования и других форм финансирования, кредитования субъектов отрасли.

Выделим еще несколько подзаконных актов РТ: постановления Правительства РТ от 4 марта 2005 г., "О вопросах государственной поддержки развития экотуризма, горно-спортивного туризма и альпинизма в Республике Таджикистан", от 6 июня 2005 г., № 209 «Об утверждении правил оказания услуг общественного питания», «Об утверждении правил предоставления гостиничных услуг», «Об утверждении правил бытового обслуживания», от 27 февраля 2009 г., №122 «Об утверждении правил о порядке оформления и выдачи виз Республики Таджикистан иностранным гражданам и лицам без гражданство»; ГОСТ 28681-90 «Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания (основные положения)», ГОСТ Р50645-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц», ГОСТ Р50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов», ГОСТ Р50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования» Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA Версия 6.00. .

Для реализации выше перечисленных законов и подзаконных актов по Указа Президента Республики Таджикистан 30 ноября 2006 года №9 "О совершенствования структур центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан" и на него основе Постановление правительства Республики Таджикистан от 28 декабри 2006 года №609 "О Комитете по делам молодежи, спорту и туризму при Правительстве Республики Таджикистан" Постановление правительства Республики Таджикистан от 28 декабри 2006 года №609 "О Комитет по делам молодежи, спорту и туризму при Правительстве Республики Таджикистан" //Централизованный банк правовой информации Республики Таджикистан . ADLIA Версия 6.00. был создан Комитете по делам молодежи, спорту и туризму при Правительстве Республики Таджикистан который является в истории Республики Таджикистан знаменательным днем для развития государственного регулирования туризма.

Как видно из перечня нормативных правовых актов являющимися источником правового регулирования туристской деятельности, в национальном уровне правовые акты которые гарантируют туристическую деятельность, в полной мере существуют и действуют.

Интенсивное развитие международного туризма вызвало необходимость установления соответствующих норм, регулирующих эту сферу деятельности. Рассмотрим в хронологическом порядке основные международные документы, регламентирующие и гарантирующие осуществления туристской деятельности.

Соответствие с частями 3 и 4 статьи 10 Конституция Республики Таджикистан «Международно-правовые акты, признанные Таджикистаном, являются составной частью правовой системы республики. В случае несоответствия законов республики признанным международно-правовым актам применяются нормы международно-правовых актов. Законы и признанные Таджикистаном международно-правовые акты вступают в силу после их официального опубликования». В Законе РТ «О нормативных правовых актах» ст.8 Закон Республики Таджикистан от 26 марта 2009 года № 506 «О нормативных правовых актах» //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2009 год, №3, ст. 99. установлено, что «Признанные Таджикистаном международные правовые акты вводятся в действие после официального опубликования и имеют прямое действие. Порядок признания международных правовых актов устанавливается самими актами либо законом».

В числе важнейших международных правовых актов, которые можно считать истоком и гарантии правового регулирования туристской деятельности на международном уровне, следует назвать Общую резолюцию Конференции ООН по международному туризму и путешествиям, которая состоялась в Риме 21 августа - 5 сентября 1963 г Общая резолюция Конференции ООН по международному туризму и путешествиям //Международный туризм: правовые акты. М.: Финансы и статистика, 2000. С. 175-179. . В резолюции подчеркивается, что «туризм является одной из основных и желательных сторон деятельности человека, заслуживающей одобрения и поощрения со стороны всех народов и правительств … туризм является важным фактором, вносящим вклад в укрепление экономики развивающихся стран путем расширения форм экономической деятельности, создания новых источников занятости и путем предоставления мощного стимула для содействия развитию местных отраслей промышленности» (Раздел А Общей резолюции). Этой же резолюцией было рекомендовано создание «Международного союза официальных туристских организаций» (раздел D). Конференция призвала также правительства «препятствовать в области туризма любой кампании клеветы или дискриминации, основанной на религиозных, расовых или политических соображениях», а также «особо поощрять и облегчать путешествия с образовательными, научными, культурными или спортивными целями» (Раздел Е).