Государственное управление в области добычи нефти и газа в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

122

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕФТЕГАЗОВЫЕ РЕСУРСЫ

1.2 РАЗВИТИЕ СОВРЕМЕННОГО ИНСТИТУТА ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА НЕФТЕГАЗОВЫЕ РЕСУРСЫ РОССИИ

1.3 СУБЪЕКТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА РЕСУРСЫ НЕДР В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА

1.4 ОБЪЕКТЫ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА

1.5 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА

1.6 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА РЕСУРСЫ НЕДР

2.2 ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕФТЕГАЗОВЫЕ РЕСУРСЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ

2.3 УЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВЛАДЕНИИ, ПОЛЬЗОВАНИИ И РАСПОРЯЖЕНИИ НЕФТЕГАЗОВЫМИ РЕСУРСАМИ

2.4 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ СОБСТВЕННИКОВ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА В ОТНОШЕНИЯХ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕФТЕГАЗОВОЕ СЫРЬЕ

2.5 ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТРАНСФОРМАЦИИ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕФТЕГАЗОВОЕ СЫРЬЕ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы «Государственное управление в области добычи нефти и газа в Российской Федерации», обусловлено тем, что глубокие политические и социально-экономические преобразования, происходящие в России, требуют комплексного научного исследования в данной сфере, в том числе и правового. Одним из его направлений должно стать углубленное изучение общественных отношений в области недропользования, в частности в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа.

Новизна данной темы заключается в том, что для России, обладающей богатейшими природными ресурсами, проблема эффективного и рационального использования ресурсов недр чрезвычайно актуальна, особенно в современных условиях, что предопределяется прежде всего тем значением, которое придается вопросам поиска и разведки полезных ископаемых (в частности, нефти и газа), добычи и использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и т.д. Рассматриваемая проблема имеет в первую очередь экономический, социальный, технологический, экологический, а также в определенной мере и политический аспекты. Так, в Указе Президента Российской Федерации № 688 от 29 апреля 1996 г. в числе наиболее вероятных угроз экономической безопасности Российской Федерации, на локализацию которых должна быть направлена деятельность органов государственной власти, названа деформированность структуры российской экономики, обусловленная такими факторами, как усиление топливно-сырьевой направленности хозяйства и отставание разведки запасов полезных ископаемых от их добычи. Современный строй в России характеризуется безудержной эксплуатацией природных ресурсов. Ведущая роль в решении обозначенной проблемы несомненно принадлежит праву.

Цель: рассмотреть сущность, структуру, значение и проблемы государственного управления в области добычи нефти и газа в России.

Из выше указанной цели ставим следующие задачи:

1. Рассмотреть развитие института права государственного регулирования собственности на ресурсы недр в России;

2. Определить субъекты и объекты права собственности на ресурсы недр в сфере поиска, разведки и добычи нефтегазового сырья;

4. Проанализировать формы и содержание права собственности в сфере поиска, разведки и добычи нефтегазового сырья;

5. Рассмотреть особенности государственного регулирования права собственности на ресурсы недр, а также проблемы разграничения государственной собственности на нефтегазовые ресурсы и определения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

6. Проанализировать участие органов местного самоуправления во владении, пользовании и распоряжении нефтегазовыми ресурсами и участие собственников земельного участка в отношениях собственности на минеральное сырье (нефть и газ)

8. Показать правовые проблемы трансформации права государственной собственности на нефтегазовое сырье и их решение.

Так же целью автора являлись изучение основных правовых проблем отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья (нефти и газа), выявление недостатков, противоречий и пробелов в механизме правового регулирования отношений собственности в названной сфере, а также разработка дополнительных и качественно новых средств правового воздействия на указанную сферу общественных отношений. Основная цель -- определение направлений совершенствования механизма правового регулирования отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи природных ресурсов (нефти и газа) из недр.

Предмет исследования: нормы права, статус субъектов и объектов, субъективные права, юридические факты, властные акты правоприменительных органов, организационную деятельность государства и его органов в области регулирования отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи стратегически важных для государства минеральных ресурсов -- нефти и газа. В предмет исследования не вошли философско-правовые идеи естественного права, включающего, согласно некоторым представлениям, право каждого всем владеть имуществом и приобретать все, что есть на небе, на земле, на море. Отмечены лишь некоторые правовые проблемы, связанные с правом каждого члена общества на природные (минеральные) ресурсы.

Теоретической и методологической основой работы послужили научные исследования в области гражданского, хозяйственного, административного права по проблемам отношений собственности. В частности, использованы работы видных советских и российских юристов, изучавших проблемы права собственности и приватизации, интеллектуальной собственности, вопросы отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи природных ресурсов: С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Г.С. Башмакова, B.C. Белых, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, А.В. Бенедиктова, Д.М. Генкина, В.В. Гребенникова, В.А. Дозорцева, З.М. Заменгоф, А.В. Карасса, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина, С.М. Корнеева, В.В. Лаптева, В.К. Мамутова, Б.И. Минца, Д.Н. Сафиуллина, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, B.C. Якушева и др.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕФТЕГАЗОВЫЕ РЕСУРСЫ

В историческом аспекте отношения собственности на ресурсы, недр (в том числе нефть и газ) неразрывно связаны с развитием отношений собственности на землю и другие природные ресурсы.

В дореволюционной России к началу XX века сложилась развитая система горного законодательства. В то время А. Штоф подчеркивал: "Едва ли найдется другая отрасль промышленности, которая пользовалась со стороны законодательства столь же большим вниманием, как промышленность горная, т. е., главным образом, добыча из недр земли полезных ископаемых". Характеризуя российское горное право, А. Штоф отмечал следующее.

В 1806 г. был издан "Проект Горного положения", а в 1832 г. -- свод законов "Устав горный", по существу включавший несколько уставов. Особенно явно такой его характер выразился в издании 1857 г. Здесь вслед за первой книгой, содержавшей "общее учреждение управления горного", следовала книга вторая (ст. 302--1688), посвященная исключительно горным заводам и промыслам "области хребта Уральского", а за ней книга третья -- о горных заводах и промыслах, "вне горной Уральской области состоящих", книга четвертая касалась разработки золотоносных песков (ст. 2412--2567), наконец, пятая книга содержала постановления о взысканиях и наказаниях за нарушение горных законов (ст. 2569-2653).

Такая система изложения законодательного материала, по словам А. Штофа, не могла долго удержаться. Вскоре появились узаконения, предназначенные для повсеместного действия: Устав 1870 г. о частной золотопромышленности, правила 1872 г. о нефтяном промысле и 1874 г. о промысле янтарном, закон 1880 г. о порядке производства горнопромышленниками подземных работ, правила о частной горной промышленности на свободных казенных землях, изданные в 1887 г., закон 1892 г. о рабочих на частных горных заводах и промыслах и Положение того же года о круге ведомств, правах и обязанностях должностных лиц и установлении местного горного управления. Все эти реформы в горном законодательстве упрощали его содержание.¹

В 1893 г. кодификационный отдел при Государственном совете издал Устав горный в значительно сокращенном против прежнего виде с иной системой изложения. В издании 1893 г. система эта выглядела следующим образом: после краткого введения (ст. 1 --11) следует книга 1-я, содержащая "Общий Горный Устав" (ст. 12--976); затем книга 2-я (ст. 977--1044) -- о горном промысле в области войска Донского -- и книга 3-я -- о заводах и горных промыслах ведомства Министерства Императорского двора, т.е. о заводах и промыслах в округах Алтайском и Нерчинском и об императорских Екатеринбургской и Петергофской гранильных фабриках. Четвертая книга заключает в себе правила о наказаниях и взысканиях за нарушение горных постановлений (ст. 1253-1285).

Основной для горного законодательства вопрос об отношении права на недра к праву на землю в горном праве России того периода решался в пользу землевладельцев. На рубеже XXI века представляется необходимым не только обращение к вопросам о перспективах развития отдельных отраслей права, но также и рассмотрение (хотя бы обзорное) некоторых правовых проблем, обсуждавшихся на грани XIX и XX столетий. В частности, для нас имеют интерес горно-земельные правоотношения дореволюционной России. В основу обзора положены труды В. Удинцева, А. Штофа, А.П. Кеппена, С.С. Абамелек-Лазарева, а также Горный устав Российской империи с разъяснениями, циркулярами, инструкциями и решениями Правительствующего Сената, составленный и изданный Г. Г. Левестамом в 1914г. (извлечения из Горного устава содержатся в Приложении к настоящей работе).

Русским горно-земельным правом называлась совокупность действующих в пределах России норм, которыми определялись отношения между земельным собственником, с одной стороны, горнопромышленником и горнозаводчиком -- с другой. Горно-земельные отношения регулировались нормами Устава горного. Закон различал горные промыслы и горные заводы.

К горным промыслам относились "приискивание, добывание, плавление, вываривание и обрабатывание минеральных, естественных произведений, находящихся на поверхности или в недрах земли". К горным заводам закон относил:

1) заводы, занимающиеся обработкой руд;

2) заводы, занимающиеся переработкой металлов или обращением их в изделия, -- в том случае, когда, находясь при первых заводах или в одном земельном имении с этими заводами, они принадлежали тому же владельцу;

3) заводы солеваренные. В том же случае, если перерабатывающие заводы не находились при заводах, занятых обработкой руд, или не состояли в одном с ними имении и не принадлежали одному владельцу, они не подходили под понятие горных и их правовое положение определялось нормами Устава о промышленности. При этом земельные отношения, возникающие между содержателем такого завода и собственником земли, определялись общими гражданскими законами. Как отмечал В. Удинцев, "прямой смысл статьи 2 исключает возможность установления здесь особых горно-земельных отношений, каковыми занят Устав Горный".

Таким образом, в соответствии с нормами Устава горного предпосылкой возникновения горно-земельных отношений являлось занятие для горнопромышленных целей чужой земли, так как по общему правилу право земельной собственности включало и право на добычу залегающих под землей ископаемых. Так, согласно ст. 541 Устава горного, поиск и добыча нефти в землях, составляющих полную собственность частных лиц или обществ, предоставляются владельцам.

Необходимо отметить, что одним из основных вопросов горно-земельного права России начала XX века был вопрос квалификации прав землевладельца в отношении недр. Удинцев подчеркивал, что долгое время законодатель не сознавал и не признавал необходимости квалификации прав землевладельца в отношении недр, хотя право разработки недр всегда предполагалось принадлежащим землевладельцу.

В связи с этим представляется важным изложить взгляд Удинцева на юридическую природу прав на недра. Как отмечает исследователь, право на разработку недр впервые с известной определенностью признал император Петр Великий в Берг-привилегии 1719 г. Затем Манифест 28 июня 1782 г. выразил в общей формуле воззрение на связь земельной собственности с правом разработки недр. Удинцев подчеркивает, что о распространении земельной собственности на недра законодатель говорит лишь для того, чтобы указать на связь права разработки недр с правом земельной собственности, без намерения квалифицировать это право как вещное. Автор отрицает возможность установления права собственности на недра, так как недра не существуют как определенный предмет, который можно видеть, осязать. В связи с этим Удинцев оспаривает решение Сената по делу Кожина, в соответствии с которым договор между собственником земли и контрагентом о передаче контрагенту права на разработку и добычу в свою пользу железорудных и других ископаемых с предоставлением права извлекать приобретаемые по договору ископаемые признан договором купли-продажи движимости.

Чтобы опровергнуть точку зрения Сената, Удинцев приводит мнение Окружного суда и Судебной палаты, по которому при передаче права на разработку руды передается не определенная вещь, а лишь право эксплуатации рудных залежей и, следовательно, договор о такой передаче не может признаваться договором продажи движимости. Горный устав предусматривает распоряжение собственника рудными залежами только двумя способами: он может либо сам лично эксплуатировать рудные залежи, либо отдать, а не продать это право другому лицу.

По мнению Удинцева, хотя земные недра как источник ископаемых богатств составляют несомненное экономическое благо, но, пока залегающие в недрах ископаемые не отделены от скрытых под землей пластов, они не могут фигурировать в гражданском обороте, не способны быть предметом обладания ни индивидуального, ни общественного. На недра нельзя установить никаких вещных прав ни в пользу частного лица, ни в пользу государства, а право собственности на минералы, металлы и вообще ископаемые устанавливается лишь с момента дозволенного государством и обставленного известными условиями выделения их из недр. Соответственно этому и земельному собственнику принадлежит лишь право искать полезные ископаемые (ст. 194 Устава горного), и только это право он может передать другому. Таким образом, законодательно в России признавалось за земельным собственником не право на недра, а право разработки недр, неотделимое от права собственности на землю. Моментом возникновения горно-земельных отношений являлся отвод земельного участка горнопромышленнику.

Вместе с тем российское законодательство того времени предусматривало и другие способы установления горно-земельных отношений. Одним из таких способов являлась отдача месторождения с торгов. Так, с торгов сдавались казенные нефтеносные участки, закрытые для частных заявок на нефть (ст. 777 Устава горного). Комментируя этот способ возникновения горных отношений, Удинцев подчеркивал: "Насколько мало гарантирует этот способ против захватов нефтеносных земель, вполне очевидно из известного дела о бакинских торгах 1 ноября 1906 г., обнаружившего, что при данном способе, заменяющем собой отвод месторождений, не обеспечены не только интересы казны, но и нефтяного дела, все более и более усваивающего характер монополии. Сведущие люди свидетельствуют о том, что сдача месторождений с торгов так мало соответствует принципам горной свободы, дает не меньшую пищу для спекуляции, чем всякие другие льготы, сопровождающие право разведок"³⁸.

Еще одним способом возникновения горных правоотношений являлась такая правовая форма, как отдача в аренду. Применялась такая форма к добыче соли, к разработке каменноугольных копей и к добыче нефти на некоторых участках заведомо нефтеносных земель. Удинцев отмечал: "Насколько этот способ оказался неудобным, нецелесообразным и невыгодным для земельного собственника -- казны, равно как и для интересов горного дела, лучшей иллюстрацией служит недавняя отдача нефтеносных земель на Ухте г. Воронову, получившему от казны 1200 обмежеванных десятин в пределах Архангельской и Вологодской губерний. За такой льготный отвод нефтеносной земли в одни руки Горный Департамент обязал г. Воронова сделать несколько буровых скважин, не иначе, как по указанию Геологического Комитета. Но очень скоро отведенная г. Воронову нефтеносная земля, в количестве 1200 десятин, оказалась во владении английского акционерного общества, половина акций которого приобретена Нобелем".

В соответствии с российским горно-земельным правом отвод земли для добычи полезных ископаемых предполагал также право горнопромышленника возводить строения и пользоваться растущим на отводной площади лесом.

Другой важный вопрос российского горно-земельного права -- это вопрос об ограничении прав земельного собственника в связи с разработкой недр. Удинцев отмечал, что одни из этих ограничений установлены в пользу отдельных категорий лиц (например, закон ограничивает в отношении разработки недр казну как земельного собственника в интересах крестьян, в пользовании которых казенная земля находится), а другие вытекают из общественного значения ископаемых. Наибольший интерес представляет для нас вторая группа ограничений правомочий земельного собственника. В том случае, когда собственник, в недрах земли которого залегали минералы, не желал и не мог сам их разрабатывать, возникала необходимость установления порядка отвода земли в распоряжение горнопромышленника, а также признания так называемой горной свободы, заключающейся в предоставлении всем желающим права разрабатывать недра чужих земель при условии выполнения определенных формальностей по отводу.¹

Вопрос о "горной свободе" активно обсуждался специалистами в сфере горно-земельных отношений.

Высказываясь в пользу введения "горной свободы" в отношении всех категорий земель (казенных и частных), горный инженер А.П. Кеппен писал: "Более 30 лет уже столь важный для России вопрос занимает умы промышленных и государственных деятелей и, несмотря на явное существование убеждения в необходимости разрешить его в том смысле, как он был поставлен гениальным умом Петра Великого, он ожидает сильной руки, которая взялась бы провести столь важную реформу, необходимую в интересах государственных, вопреки узким частным интересам собственников земель". В то время высказывалось также мнение о признании недр земных, как особого рода имущества, достоянием всего государства, о превращении недр в общенародное достояние.

"Горная свобода" вводилась в интересах развития горной промышленности; правда, законодатель не распространял действия принципа "горной свободы" на частные земли. Данный принцип действовал в отношении так называемых казенных земель, т.е. принадлежащих государственной казне. Как отмечает Удинцев, различное трактование прав на недра казенных земель, с одной стороны, и частновладельческих -- с другой, явилось результатом компромисса, с помощью которого хотели примирить два, по-видимому, одинаково важных принципа -- свободы собственника и свободы горного промысла.

Характеризуя горно-земельные отношения в дореволюционной России, следует коснуться вопроса о содержании прав горнопромышленника, горнозаводчика, а также собственника земли.

Горное законодательство определяло право горнопромышленника в отношении отводной площади как право пользования. По своей юридической природе это право представляло собой самостоятельное вещно-правовое отношение. В юридической литературе того времени прослеживается полемика по поводу того, является ли право горнопромышленника (посессионера), получившего от казны (государства) в промышленное пользование участок недр, самостоятельным правом собственности или лишь правом пользования. Вот как представлял эту дискуссию Удинцев.

Впервые о неполном праве собственности посессионеров на казенные земли и леса заговорили в Горной и Податной комиссиях в 60-е гг. Вопрос о посессионном праве поставлен был тогда решительно и прямо, и уже по этому одному вызвал горячие споры. В Горной комиссии, высказывавшейся в принципе за возможное расширение прав посессионеров, так как интерес собственника служит вернейшим и наилучшим обеспечением производительного употребления имения, вопрос о природе посессионного права остался нерешенным. Комиссия признала, с одной стороны, собственность казны на посессионные земли, а с другой -- как будто бы видела в посессионерах неполных собственников.

Столь же неопределенно высказалась о посессионном праве и Податная комиссия. Одни ее члены хотели видеть в нем право собственности, другие, напротив, утверждали, что казна никогда не отказывалась от прав собственности на отведенные заводам земли, ссылаясь в подтверждение своих слов на целый ряд статей Свода законов. Комиссия пришла к заключению, что владельцы посессионных заводов имеют на них право собственности, но собственности неполной. Два крайних направления, господствовавших в комиссии, -- защита казенного интереса и энергичное представительство интересов заводчиков -- были причиной такой нерешительности в определении прав посессионеров.

Отвечая на поставленный вопрос, Удинцев указывает, что смысл ст. 420 и 332 I части X тома, предполагающих исключительность, независимость, вечность всех трех элементов, которыми закон пытается исчерпать все содержание права собственности, ни в одном пункте не совпадает с посессионным правом. В этом должна была убедить история данного института, но здесь можно еще раз напомнить, что посессионное право не обнимает всех произведений на поверхности земли и всего, что заключается в недрах. Посессионное право нельзя считать и неполным правом собственности, так как отделение одного элемента (права распоряжения) не может освободить остальные два от необходимых для них качеств исключительности, независимости, вечности. Удинцев ссылается на решение Кассационного департамента Сената от 1899 г. (№ 56) о том, что посессионным владельцам, или содержателям, или заводчикам, как называет их закон, принадлежит особое, основанное на договорном соглашении с казною, право пользования, эксплуатации, обусловленное непрерывным и постоянным действием завода. При всей обширности прав пользования посессионных владельцев, казна, произведя наделение их землями и лесами, сохраняет, в силу ст. 515 I части X тома, право собственности и осуществляет его в определенных законом случаях. Права земельного собственника в отношении отводных площадей заключались в первую очередь во взимании платы за пользование. Так, например, в соответствии со ст. 765 Горного устава за пользование на казенных землях отведенными под разработку нефти участками промышленники обязаны были вносить в доход Государственного казначейства поземельную, с каждой десятины, плату в размере, устанавливаемом на двенадцать лет вперед министром торговли и промышленности.

Особые правила определения платы были установлены на случай сдачи казенных нефтеносных земель в разработку по договорам. Согласно ст. 781 Устава горного, предметом торга назначалась условная цена нефти, причем на, промышленника возлагалась обязанность уплачивать в казну разницу между стоимостью обязательного для добычи количества нефти по рыночной цене и стоимостью ее по условной цене. Рыночная цена нефти по ст. 782 устанавливалась ежемесячно особо учреждаемыми комитетами в составе представителей от министерств торговли и промышленности и финансов, Главного управления землеустройства и земледелия и Государственного контроля, а также от местного биржевого комитета и нефтепромышленников. Число представителей от биржевого комитета и от нефтепромышленников и порядок действия учреждаемых комитетов, а равно размер сбора с нефтепромышленников на содержание комитетов определялись инструкцией, издаваемой министром торговли и промышленности по соглашению с министром финансов, государственным контролером и, в надлежащих случаях, с наместником Его Императорского Величества на Кавказе. Вместо оплаты всей годовой обязательной добычи или ее части на промышленника могло возлагаться обязательство поставлять в казну нефть натурой, в указанном торговыми кондициями количестве. Поставленная промышленником нефть должна была оплачиваться казной по условной цене. Существовали специальные Временные правила от 4 августа 1909 г. о порядке сдачи и приемки казенной долевой нефти.

Приведенный небольшой обзор горно-земельного права Российской империи на рубеже XIX--XX веков дает основания сделать следующие выводы.

1. Горно-земельные отношения в дореволюционной России были достаточно хорошо урегулированы: существовал объемный кодифицированный акт -- Устав горный, в дополнение к которому были приняты различные циркуляры, инструкции и разъяснения.

2. Сложилась основательная правоприменительная практика в сфере горно-земельных отношений, дающая хорошую подпитку законотворческой деятельности. Об этом свидетельствуют многочисленные решения Правительствующего Сената по горно-земельным правоотношениям, Горного департамента, Кассационного департамента Сената, судебных палат, примерами которых изобилуют рассмотренные труды В. Удинцева, А. Штофа и других авторов.

3. Российское горное законодательство заметно выделялось как по своему объему, так и по содержанию в ряду горных законов горно-промышленных государств Западной Европы, о чем можно судить, основываясь на сравнительных трудах А. Штофа.

4. Отдельные теоретические положения горно-земельного права Российской империи (например, в содержании прав и обязанностей участников горных правоотношений), а также некоторые правила Устава горного (в частности, нормы, регулирующие отношения в нефтяной промышленности), на наш взгляд, остаются актуальными до настоящего времени и могут быть положены в основу как теоретических, так и практических разработок.

До революции в России принцип "горной свободы" не возобладал. По ст. 193 Устава горного, право полной частной собственности на недвижимость включало не одну поверхность земли, но и недра. В ст. 424 Законов гражданских говорилось: "По праву полной собственности на землю владелец ее имеет право на все произведения на поверхности ее, на все, что заключается в недрах ее, на воды, в пределах ее находящиеся, и, словом, на все ее принадлежности.

Законодательством предусматривалась частная и государственная (казенная) собственность на горные промыслы и заводы. При этом частная горнопромышленная деятельность могла производиться на государственных землях и действовал принцип, в соответствии с которым владелец земли являлся собственником недр и полезных ископаемых, находящихся в них. Однако принцип этот не был абсолютным. Государство рассматривало ресурсы недр как всеобщее достояние и в определенной мере осуществляло регулирование их освоения даже на частных землях. Так, в Горном уставе было определено, что "Министр торговли и промышленности наблюдает, чтобы открытые руды и минералы на землях частных не оставались необработанными".

Как отмечает А.И. Перчик, уже в тот период государство брано на себя право регулирования отношений собственности на недра и природные ресурсы в общенациональных интересах. Управление общественными отношениями в сфере изучения и использования недр и природных ресурсов осуществлялось Министерством государственных имуществ и Министерством торговли и промышленности. Первое занималось вопросами геологического изучения природных ресурсов, второе -- их хозяйственным освоением. Структура управления строилась таким образом, что в составе Министерства государственных имуществ находились два подразделения: Горный ученый комитет и Горный департамент с состоящим при нем Геологическим комитетом, а в Министерстве торговли и промышленности управление недропользованием осуществлял Горный департамент. При этом вся территория России была разделена на 12 горных областей, каждая из которых включала одну или несколько губерний. В каждой области в зависимости от конкретных условий организовывалось несколько горных округов. Часть земель в России находилась в ведении Министерства Императорского Двора. Освоением природных ресурсов на этих территориях занималось специальное ведомство. В частности, в его ведении находились горные заводы, рудники и промыслы в Алтайском и Нерчинском округах, Екатеринбургская и Петергофская гранильные фабрики.

Законодательство послереволюционного периода построено на принципе всепоглощающего права государственной собственности, в том числе на землю и другие природные ресурсы. Так, один из первых декретов советской власти -- "О земле" (№ 5 от 26 октября 1917 г.) -- объявил, что вся земля обращается в пользование всех трудящихся на ней, а в Крестьянском наказе, приложенном к декрету, закреплялся принцип, что все недра, земли, руды, нефть, уголь, соль и т.д., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства. Следующий декрет -- "О социализации земли" от 19 февраля 1918 г. -- подтвердил отмену частной собственности на землю, а также на недра, воды, леса, живые силы природы в пределах Российской республики. В последующем принимались специальные законодательные акты, регламентирующие отношения собственности на недра и их ресурсы (в том числе на нефть и газ). Это Декрет о недрах 1920 г., общесоюзное Положение о недрах земли и их разработке от 13 июля 1923 г., союзное Горное положение 1927 г. В Положении о недрах земли 1923 г. дано понятие недр как самостоятельного объекта права, закреплена раздельность недр и поверхности земли, как не связанных друг с другом объектов, установлен принцип "горной свободы", т. е. поисков и разведок на всей территории с предоставлением преимущественного права на отвод месторождения первому его открывателю.

Как отмечалось в комментарии к Положению о недрах земли, «в противоположность русскому дореволюционному законодательству, провозглашавшему, что "от владельца поверхности зависит, разрабатывать или оставлять втуне прииски или рудники, состоящие на его земле" (Горный устав, ст. 217), Советская Республика -- ныне единственный собственник поверхности и недр -- утверждает другой принцип: ничто не должно лежать втуне. Ради выявления новых богатств страны всем гражданам предоставляется свобода искать и разведывать недра с получением в награду за открытие новых ценностей преимущественного права разработки открытого месторождения».

Так, в союзном Положении о недрах земли было сказано, что "недра составляют достояние СССР"; в Горном же положении слово "достояние" заменено словом "собственность". Как отмечалось авторами, «в этой замене ни в коем случае не следует искать каких-либо изменений в самом существе прав государства на недра. Понятие "собственность" введено лишь как более юридическое, взамен скорее бытового, чем правового, определения "достояние"». При этом еще имелось в виду устранить случайность законодательной терминологии. Поскольку в Конституции и во всех актах, трактующих о земле, введен термин "собственность" -- сохранять для недр не имеющее никаких преимуществ определение "достояние" не было оснований".

В Горном положении 1927 г. впервые в советском праве были Даны определения полезных ископаемых, месторождений полезных ископаемых, классификация месторождений. Послереволюционное законодательство характеризовалось тем, что государство признало принцип "горной свободы". В правовой литературе отмечалось, что "горная свобода -- это тяжелая, но необходимая уступка времени, свойственная определенной стадии развития горного промысла". В.А. Удинцев, касаясь вопроса о "горной свободе" в послереволюционном законодательстве, подчеркивал следующее: «Во всех случаях право государства, установленное в публичных интересах, является абсолютным -- по действующему закону -- как право собственника, обнимающее собой право освоения залегающих под землей полезных ископаемых...».

Первым законодательным актом в области регулирования отношений недропользования в России является Горный закон РСФСР, утвержденный Постановлением ВЦИК и СНК СССР от 15 октября 1928 г. В соответствии с действовавшей Конституцией СССР в Горном законе было определено, что недра земли в пределах России являются государственной собственностью и они не могут быть предметом частной собственности. Специальные законы о нефти и газе не принимались.

В 1975 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, утвержденные Верховным Советом СССР 9 июля 1975 г. Во вводной части Основ объявлено, что основу в области использования и охраны недр составляет государственная собственность на недра.

Ныне действующее российское законодательство о недрах в части регулирования отношений собственности не отвергло сложившегося подхода к недропользованию. Хотя современное гражданское законодательство и признает природные ресурсы оборотоспособными объектами гражданского права (ст. 129 ГК РФ), т. е. допускает возможность отчуждения природных ресурсов и совершения иных сделок в пределах, определяемых специальным законодательством, но специальное законодательство сохраняет традиции исключительной государственной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые и однозначно определяет, что участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения в иной форме (ст. 1-2 закона Российской Федерации "О недрах"). Таким образом, современные отношения собственности в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа строятся на основе государственной собственности на недра и их ресурсы.

В развитии отношений собственности на ресурсы недр в России четко просматриваются следующие исторически сложившиеся периоды:

1) до революции 1917 г.;

2) с 1917 по 1976 г. (период до принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах);

3) 1976-1992 гг.;

4) современный период, когда отношения собственности на ресурсы недр регулируются российским законодательством о недрах.

Представляется возможным, а в определенной мере и необходимым в рамках данной работы обратиться к истории вопроса о праве на недра земли в законодательстве других государств. Так, в своем сравнительном очерке горного законодательства А. Штоф отмечал следующее. Основным в горном законодательстве является вопрос о том, кто в данной стране может распоряжаться недрами земли или, по крайней мере, залежами важнейших для народного хозяйства ископаемых. Вопрос этот разрешается в разных странах различно, в одном из двух направлений: или в пользу собственника данной земли, или же в пользу государства. Некоторые страны избрали нечто среднее между обоими направлениями. Наиболее древним является второе из них. Например, в Египте, где в глубокой древности были значительные разработки золота, серебра и меди, рудники составляли собственность царей. Карфагенская республика считала рудники (главным образом в Испании) своей собственностью и отдавала их в разработку частным лицам. Подобным образом в Древней Греции главнейшие ископаемые рассматривались как собственность государства. Не так было в древнейшем Римском государстве. Пока область его распространялась только на Италию, продукты недр рассматривались законом как плоды земли и принадлежали землевладельцу. Но с приобретением земель вне Италии Рим не отдавал земли в полную частную собственность, а оставлял верховное право собственности за государством. В средние века право на главнейшие ископаемые принадлежало не землевладельцу, но государю (rex). Общим правилом в Западной Европе (до конца XVIII века), за исключением Англии, была горная регалия, т.е. императоры и короли распоряжались месторождениями полезных ископаемых, отдавая их в разработку на тех или иных условиях, как им заблагорассудится. К XIX веку в большинстве европейских государств сложилось горное законодательство, в соответствии с которым принцип права частной собственности, составляющий краеугольный камень всего строя жизни западно-европейских государств, в большей части делает немалую уступку требованиям горного промысла. Так, по прусскому, австрийскому, саксонскому законам горнопромышленнику дозволялось употреблять в свою пользу те ископаемые, которые добыты им попутно, при разработке предоставленного ему месторождения ископаемого, изъятого из распоряжения собственника, -- но употреблять исключительно для целей этой разработки.

В горном законодательстве США конца XIX -- начала XX века отмечаются следующие основные принципы:

1) "горной свободы" на государственных землях;

2) принадлежности недр собственнику поверхности;

3) доказательства наличия на заявленной площади месторождения полезного ископаемого;

4) производства известного количества горных работ для удовлетворения требований п. 3;

5) обязательного ежегодного минимума горных работ на каждом отводе для удержания его за заявителем;

6) подтверждения под присягой всех заявлений, делаемых заявителем, в управлении округа. В пределах этой схемы штаты имели право разрабатывать свое горное законодательство, изменяя объем тех или иных требований.

Современное горное законодательство в зарубежных государствах кодифицировано. Право собственности на недра и их ресурсы в США регулируется федеральным законодательством, законами штатов и правовыми актами местной власти. Федеральные земли, по конституции США, находятся под контролем Конгресса, который принимает законы по распоряжению ими. Эти земли признаются открытыми для разработок и при удовлетворении заявок предоставляются недропользователям. Право частной собственности на землю и право пользования недрами регулируются законодательством штатов и нормами прецедентного права. Горное законодательство действует в полной мере только в отношении федеральных земель и земель штатов, не находящихся в частной собственности. По английскому праву, полезные ископаемые являются собственностью хозяина земли, но в законодательстве имеются многочисленные исключения и ограничения. Во Франции собственником недр является государство. В соответствии с германским Горным законом 1980 г. возникновение горной собственности связано с предоставлением недропользователю исключительной привилегии, в соответствии с которой ему передаются во владение недра и право заниматься горным промыслом.

1.2 РАЗВИТИЕ СОВРЕМЕННОГО ИНСТИТУТА ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА НЕФТЕГАЗОВЫЕ РЕСУРСЫ РОССИИ

Российская правовая система складывается из составляющих ее элементов (норм, институтов, отраслей). Наиболее важным из этих элементов представляется правовой институт, в частности институт права собственности. В условиях формирования новой правовой системы, ориентированной на рыночную экономику, институт права собственности является одним из центральных.

Институт права собственности на ресурсы недр в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа представляет собой совокупность правовых норм различных отраслей права -- государственного, гражданского, земельного, экологического, финансового, административного, т.е. данный институт имеет не только гражданско-правовой характер. В юридической литературе можно найти несколько мнений о правовой природе института права собственности. Наиболее разработан гражданско-правовой институт собственности.

В соответствии с гражданским законодательством право собственности -- наиболее широкое по содержанию вещное право, которое дает возможность своему обладателю -- собственнику -- определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное "хозяйственное господство". Как отмечает Т.Н. Малая, "комплексный институт права государственной собственности не может целиком входить в состав конкретной (будь то гражданское или государственное право) отрасли права, т. к. всякая отрасль отличается не только предметом, но и методом правового регулирования". Соглашаясь с ней и не выделяя право собственности на ресурсы недр в отдельную отрасль права, поскольку институт права собственности носит межотраслевой характер, отметим, что право собственности на ресурсы недр характеризуется специфическим субъектным составом и содержанием, имеет свои объекты.

К числу специальных категорий данного института относятся следующие: недра, природные ресурсы, ресурсы недр, углеводородное сырье, геологическая информация. Подчеркнем, что категории "недра", "ресурсы недр", "минеральные ресурсы", "природные ресурсы", "геологическая информация" -- это прежде всего экономические, технические категории, используемые в специальных отраслях знаний. С другой стороны, эти категории вовлечены в правовой оборот, используются в юридической литературе, в правовых актах. Понятия «недра» и «природные ресурсы недр» встречаются в нескольких источниках.

Так, ст. 9 Конституции Российской Федерации зафиксировала, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".

В ст. 4 федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ сформулировано определение понятия "природные ресурсы континентального шельфа". Это -- минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр (минеральные ресурсы).

В ст. 2 Указа Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2144 раскрыто содержание понятия "федеральные природные ресурсы".

В ст. 22 Устава Тюменской области определено, что "земля, недра, водные ресурсы, растительный и животный мир, другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизнедеятельности населения Тюменской области".

В преамбуле закона Российской Федерации "О недрах" установлено, что "недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии -- ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения".

Гражданское законодательство относит землю и другие природные ресурсы к объектам гражданского права (ст. 128, 129 ГК РФ), однако не дает ни понятия, ни перечня природных ресурсов.

Понятия "недра", "природные ресурсы" исследуются в работах ученых, занимающихся проблемами экологического и земельного права. Так, Г.С. Башмаков относит понятие недр к числу ключевых категорий и на основе анализа правовых норм советского периода приходит к выводу, что советское законодательство рассматривало в качестве недр часть природной среды, которая находится под земным покровом, а также выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность.¹

В литературе советского периода высказывалось мнение, что понятие недр равнозначно понятию полезных ископаемых. Г.С. Башмаков подчеркивает, что сторонники этой точки зрения (кроме П.Б. Мухитдинова) доводов в подтверждение своего взгляда вообще не привели, аргументы же П.Б. Мухитдинова основываются не на нормативных актах, а потому не могут заменить анализ норм соответствующего законодательства и иметь решающее значение для уяснения правовых понятий. Подробно рассмотрено правовое понятие "недра" Л.Г. Навроцкой и З.Х. Аиткуловым.

Исходя из смысла Горного положения Союза ССР, в свое время не соглашался с приравниванием понятия недр к понятию полезных ископаемых и Н.А. Сыродоев, так как, по его мнению, полезные ископаемые -- это составные части недр, которые могут добываться с промышленной целью путем их извлечения или отделения, независимо от того, находятся они в глубине или выходят на поверхность.

А.Р. Мухамедов в своем исследовании присоединяется к авторам, считающим недрами всю природную среду, находящуюся под земной поверхностью, а также выходы полезных ископаемых на поверхность.

Полностью соглашаясь с Г.С. Башмаковым и Н.А. Сыродоевым в оценке рассмотренного определения недр, мы полагаем, что с учетом современного российского законодательства о недрах и научных взглядов следует несколько развить понятие недр.

Определение понятия недр, содержащееся в законе Российской Федерации "О недрах" и лежащее в основе соответствующих определений, данных некоторыми авторами, страдает, на наш взгляд, неполнотой, поскольку в нем ничего не говорится о такой части недр, как выходящие на поверхность месторождения полезных ископаемых. Необходимость более точного определения понятия недр отмечена Л.А. Заславской, О.М. Тепловым, Б.Д. Клюкиным.

Принимая во внимание все сказанное, можно сформулировать следующее определение недр: недра -- часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, включающая в себя органические и неорганические природные ресурсы, в том числе и выходящие на поверхность земли.

Рассмотрим понятие "природные ресурсы".

В действующем законодательстве, в частности в ст. 9 Конституции Российской Федерации, ст. 4 федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", ст. 2 указа Президента Российской Федерации "О федеральных природных ресурсах", ст. 128, 129 ГК РФ, "природные ресурсы" упоминаются в одном ряду с "землей" и определяются как объекты гражданского права, оборот которых возможен в пределах, допускаемых специальным законодательством. В указанных нормах дается также понятие природных ресурсов континентального шельфа и раскрывается содержание понятия "федеральные природные ресурсы". Однако в законе не определяется понятие природных ресурсов.

В учебной литературе, например в учебнике В.В. Петрова "Экологическое право России", отмечается, что природный ресурс в том смысле, в котором этот термин употребляется в российском законодательстве, -- это источник экономического потребления человеком природы. Исходя из этого определяются основные виды природных ресурсов -- земельные, лесные, водные, минеральные, фаунистические, солнечные и т.д. Однако и по сегодняшний день «понятийный вопрос -- "земля и другие природные ресурсы"» не исследован.

Представляется, что в целях упорядочения законодательства, регулирующего отношения собственности в сфере недропользования, в том числе в сфере поиска, разведки и добычи минеральных ресурсов вообще и углеводородного сырья в частности, и приведения его к "общему знаменателю" необходимо дать четкое определение природных ресурсов. При этом, на наш взгляд, отталкиваться следует от этимологического и энциклопедического толкования рассматриваемого понятия.

Так, в энциклопедическом словаре природные ресурсы определены как "компоненты природы, которые на данном уровне развития производительных сил используются или могут быть использованы в качестве средств производства и предметов потребления".

В юридической литературе встречается толкование понятия природные ресурсы. Так, О.М. Теплов и Б.Д. Клюкин относят к природным ресурсам землю и ее недра (запасы алмазов, золота, платины, драгоценных и полудрагоценных камней, серебра, нефти, угля, газа, урана, редкоземельных, цветных и черных металлов и иных полезных ископаемых), воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы на территории Российской Федерации, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны Российской Федерации. А.А. Рябов рассматривает природные ресурсы в широком и узком смысле. В широком смысле -- это понятие экологическое и экономическое, т. е. это все тела и силы природы, которые используются сейчас и могут быть использованы человеком в обозримом будущем. В узком смысле природные ресурсы -- это природные богатства, прямо и косвенно участвующие в производственной или иной деятельности человека. К таковым относятся земные, водные, лесные, ресурсы недр и животного мира. Не давая общего понятия, М.Е. Певзнер отмечает, что среди природных ресурсов особое место занимают ресурсы недр, поскольку они обладают большим количеством ценных свойств.

В Гражданском кодексе Российской Федерации определено: "Земля и другие природные ресурсы являются частично оборотоспособными объектами гражданских прав в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".¹

С учетом существующих представлений (в определенной части соглашаясь с В.В. Петровым, О.М. Тепловым, Б.Д. Клюкиным) считаем, что можно определить природные ресурсы как объективно существующие компоненты природы, известные человеку и используемые им в качестве источников экономического потребления. К их числу относятся земля, ресурсы недр, воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны и др. Исходя из определяющего значения природных ресурсов для экономики страны, видимо, следует разработать и принять специальный закон о природных ресурсах, в котором должно содержаться общее понятие о природных ресурсах, а также должны быть определены понятия отдельных видов природных ресурсов -- минеральных, земельных и др. В этом законе может быть также отражено встречающееся в экономической литературе предложение о создании замкнутой системы финансирования, охраны и воспроизводства природных ресурсов.

Если такое общее определение природных ресурсов будет содержаться в Гражданском кодексе, то в специальных законах об отдельных видах природных ресурсов проще будет определить предмет регулирования. Так, в закон Российской Федерации "О недрах", используя общее понятие природных ресурсов, можно включить понятие ресурсов недр как части природных ресурсов, к которой относятся месторождения твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых. При этом содержание понятия "ресурсы недр" может быть раскрыто более широко.

Указанные определения могут быть использованы и при разработке специального горного законодательства, в том числе Горного кодекса.

Разновидностями ресурсов недр являются жидкие и газообразные полезные ископаемые, в частности рассматриваемые нами их виды -- нефть и газ. В специальной (геологической, технической, иногда и юридической) литературе нефть и газ упоминаются как "углеводороды" либо "углеводородное сырье". По нашему мнению, отождествление нефти и газа с углеводородами по меньшей мере некорректно, поскольку нефть и газ -- это сложная смесь различных химических соединений, а углеводороды -- компоненты нефти и газа, важнейшие, но не единственные. Правильнее здесь будет говорить о минеральных ресурсах. На наш взгляд, в законе следует отнести к ресурсам недр, или минеральным ресурсам, жидкие и газообразные полезные ископаемые, в том числе нефть и газ, и определить такие категории, как "недра", "природные ресурсы", "ресурсы недр", "минеральные ресурсы", "жидкие и газообразные минеральные вещества".