Государственное управление в области добычи нефти и газа в Российской Федерации

В бразильском горном законодательстве наряду с понятиями "недра", "минеральные ресурсы" используется термин "залежи полезных ископаемых". Залежи являются настоящей собственностью в отличие от земли, в которой они находятся и владение которой не включает минеральные вещества (полезные ископаемые) (ст. 84 Кодекса законов о горном праве 1967 г. с последующими поправками)²⁵. В Австралии принят специальный закон о минеральных ресурсах 1992 г. Законом установлено, что любые законно добытые минеральные ресурсы становятся собственностью разработчика после извлечения их из недр с момента отделения от земли.¹

1.3 СУБЪЕКТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА РЕСУРСЫ НЕДР В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА

Субъект права -- один из элементов структуры правоотношения. Под субъектным составом правоотношения понимаются участники правоотношения. Так, в соответствии со ст. 2 ГК Российской Федерации участниками гражданских правоотношений являются физические лица, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Рассмотрим субъектный состав отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи природных ресурсов из недр. В юридической литературе имеются исследования по вопросу о праве собственности на недра и соответственно о субъектах этого права.

До принятия закона Российской Федерации "О недрах" вопрос о субъектах права собственности решался однозначно: единым и единственным субъектом права государственной социалистической собственности, в том числе на недра и природные ресурсы, признавалось Советское государство, часто отождествляемое с советским народом. Б.В. Ерофеев отмечал, что право государственной собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные ресурсы принадлежит не только Союзу, но и каждой входящей в Союз республике. Свое мнение он обосновывал следующим образом: "В пользу признания отдельных союзных республик субъектами права государственной собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные ресурсы свидетельствует и то обстоятельство, что это право впервые возникло еще до образования Союза ССР. Как известно, национализация земли, недр, лесов, вод в РСФСР, Украине, Белоруссии, на территории Казахстана, в Средней Азии и т. д. проведена на основе исторического Декрета о земле от 26 октября (8 ноября) 1917 года, а Союз образовался в 1922 году, т. е. более чем через 5 лет после издания декрета. При таких условиях право государственной собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные ресурсы могло возникнуть только как право, принадлежащее отдельным союзным республикам. В дальнейшем никаких актов о передаче права собственности на землю и другие природные ресурсы от союзных республик Союзу не было. Право государственной собственности на недра рассматривалось и другими авторами. Субъектом государственной собственности, в том числе на недра и полезные ископаемые, признавалось только государство и по законодательству европейских социалистических стран (Болгарии, Венгрии, ГДР, Польши).

Как отмечает А.В. Карасе, при этом возникала проблема гражданской правоспособности Советского государства. Другие авторы полагали, что народ является субъектом государственной собственности в экономическом, а государство -- в юридическом смысле. А.И. Бибиков отмечал, что и в экономической литературе общенародность определялась как особое отношение, означающее общее и равное участие всех трудящихся членов общества в общенародной экономической власти. Е.А. Суханов полагал, что «юридическими собственниками государственного имущества (субъектами права государственной собственности) следует считать Верховные и местные Советы народных депутатов, а их непосредственными, "законными" представителями (как собственников) в гражданских правоотношениях -- специальные государственные органы, уполномоченные собственниками управлять имуществом, находящимся в соответствующей государственной собственности (общесоюзной, республиканской или коммунальной)». Вместе с тем он отмечал, что на природные ресурсы отсутствует право собственности в его классическом виде. Отсутствие собственника природных ресурсов отмечалось также и другими авторами. Эти мнения подвергались критике. Следует согласиться с Л.А. Морозовой, что вряд ли народ является субъектом государственной собственности, хотя, если исходить из общих положений философии права, то в отношении природных ресурсов в целом (минеральных, в частности) можно говорить о естественном праве каждого. С.С. Алексеев писал: «То, что природные объекты должны входить в общенародное достояние, вполне естественно. Тут речь идет об объектах, которые "от бога", от естественных, исторически сложившихся условий жизни людей, от исторической удачи и, в принципе, не зависят от населения данной территории, тех или иных его групп».

В связи с этим, очевидно, было бы целесообразно в законодательстве, регулирующем права собственности на недра и их ресурсы (минеральное сырье), сохранить такую категорию, как "общенациональное достояние", не называя при этом "народ", "нацию" субъектом права собственности на природные ресурсы. На наш взгляд, проблема заключается в том, чтобы найти такую правовую конструкцию, которая способствовала бы установлению системы управления природными ресурсами (минеральными в том числе), позволяющей учитывать интересы и право каждого. Более подробно об этом следует сказать при характеристике содержания права собственности.

Среди специальных субъектов -- участников отношений по недропользованию -- в законодательстве того периода можно выделить производственное геологическое объединение, действовавшее в соответствии с Положением, утвержденным приказом Министерства геологии 31 августа 1978 г.

По действующему законодательству субъектами права государственной собственности на недра и ресурсы недр признаются Российская Федерация в целом и субъекты федерации.¹

Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В названной статье не содержится признания того, что природные ресурсы являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Данный подход законодателя в современной конституционно-правовой науке подвергается определенной критике. Так, в частности, В.В. Гребенников отмечает, что "в целом содержание статьи 9 Конституции Российской Федерации несет на себе отпечаток декларативности, более характерный для предшествующего периода истории России. Ее содержание вызывает ряд вопросов".

Следует полностью согласиться с В.В. Гребенниковым в том, что, действительно, содержание ст. 9 Конституции Российской Федерации носит декларативный характер и не дает четкого представления о субъектах права собственности на землю и другие природные ресурсы.

B.C. Белых отмечает, что на уровне института собственности можно проследить соотношение публично-правового и частноправового. Справедлив его вывод о том, что необходима классификация юридических лиц на публичные и частные. Имеет смысл также использовать в правовом обороте (в ГК РФ) такое понятие, как "публичное образование", включающее в себя государство, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

А.И. Перчик, рассматривая вопросы права собственности на недра и ресурсы, отдельно не касается вопроса о субъектах права собственности, оговаривая лишь, что, согласно закону Российской Федерации "О недрах", недра и их ресурсы в естественном состоянии могут находиться только в государственной собственности.

Действительно, до момента добычи полезных ископаемых все, что содержится в недрах земли, и сами недра находятся в государственной собственности. Следовательно, и субъектами отношений собственности в таком случае могут быть государство в лице соответствующих органов и государственные образования, т. е. субъекты федерации -- республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные округа и автономная область. Муниципальные образования и их органы в соответствии с Конституцией Российской Федерации не входят в систему государственных органов. В связи с этим нельзя согласиться с мнением О.М. Теплова и Б.Д. Клюкина в той части, что к субъектам права собственности на недра и их ресурсы относятся муниципалитеты.

Гражданское законодательство (ст. 212, 214 ГК РФ 1994 г.) исходит вообще из принципа дозволительности и определяет, что природные ресурсы (полагаем, что в том числе недра и ресурсы недр), не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Здесь важно отметить, что, комментируя положения п. 2 ст. 214 ГК Российской Федерации, Е.А. Суханов подчеркивает: "В данной норме закона установлена своеобразная презумпция (предположение) государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК РФ). С другой стороны, этим правилом закона установлены известные ограничения част- ной собственности на землю и другие природные ресурсы в том смысле, что они могут быть объектом частной и Даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством". В силу положений закона Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции" участниками договорных отношений по разделу продукции могут быть иностранные инвесторы. Хотя, по мнению отдельных авторов, этот закон не отражает столь актуальную сегодня проблему "национальных интересов", полагаем, что по действующему законодательству иностранные юридические лица могут быть участниками отношений собственности на природные ресурсы, в том числе на нефть и газ.

Исходя из изложенного, мы считаем, что к субъектам права собственности на недра и их ресурсы в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых (в том числе нефти и газа) можно отнести публичные образования (государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), юридические лица и граждан.

Субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т.е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).

Необходимо подчеркнуть следующую специфику участия Российской Федерации и субъектов федерации в отношениях собственности на недра и их ресурсы, в частности нефть и газ. В юридической литературе отмечается, что в ходе экономической реформы в сфере недропользования складывается ориентация на сочетание административных и гражданско-правовых методов регулирования недропользования. В первом случае отношения собственности между участниками (государством и иными субъектами) строятся на властно-императивных началах, во втором -- на принципах диспозитивного регулирования и равенства сторон.¹

В первом случае государство, будучи единственным собственником недр и их ресурсов (подчеркнем: до момента добычи полезных ископаемых из недр), в установленном законом порядке предоставляет участки недр лишь в пользование иным субъектам на условиях, определяемых лицензией.

Во втором случае государство выступает как равноправный участник имущественных правоотношений. Примером такого участия государства в отношениях собственности в рассматриваемой сфере является соглашение о разделе продукции, заключение которого регулируется специальным законом "О соглашениях о разделе продукции". Как отмечает А.А. Конопляник, "введение конкуренции между двумя различными недропользовательскими системами служит залогом того, что эффективность каждой из них должна будет неуклонно повышаться, и тем самым будет повышаться эффективность использования государственного имущества, одним из элементов которого являются недра". Следует согласиться с приведенным мнением в том плане, что, действительно, участие государства в отношениях собственности на недра и их ресурсы не только в качестве публично-правового института, но и как субъекта гражданско-правовых отношений в конечном итоге должно способствовать более эффективному использованиюнедр и их ресурсов в общенациональных интересах.

Поскольку в ст. 76 Конституции Российской Федерации вопросы недропользования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации, в правоотношениях по предостарлению недр в пользование участвуют и субъекты федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов федерации в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе отношений собственности в рассматриваемой сфере, определены ст. 4 закона Российской Федерации "О недрах". Полномочия эти заключаются в принятии и совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах; в участии в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, а также территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации; в создании и ведении территориальных фондов геологической информации; в распоряжении информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов, и др.

Исходя из конституционных положений о том, что субъекты федерации могут устанавливать правовые нормы, регулирующие порядок лицензирования недропользования, О.М. Теплов полагает, что непосредственно к ведению субъектов Российской Федерации могут быть отнесены также вопросы правового регулирования порядка заключения и содержания лицензионных соглашений, а также их обязательных (существенных) условий в зависимости от вида пользования (с учетом требований ст. 12 закона Российской Федерации "О недрах" 1992 г.). Законодательство субъектов Российской Федерации может усовершенствовать институт лицензирования через закрепление в нормах правового значения лицензионного соглашения в качестве договора, регулирующего как нормативные, так и договорные условия пользования недрами и предусматривающего гражданско-правовые механизмы обеспечения обязательств в рамках этого соглашения. Законодательство субъектов Российской Федерации может также конкретизировать порядок согласования условий лицензионных соглашений и установить, что эти согласования осуществляются недропользовате-лем либо -- по его поручению -- органом управления государственным фондом недр. Законами субъектов Российской Федерации могут быть закреплены дополнительные требования к согласованию условий лицензий и лицензионных соглашений применительно к выдаче (либо ограничению выдачи) лицензий на право недропользования в границах участков с особым правовым режимом (например, в границах родовых угодий малочисленных коренных народов). Субъекты федерации вправе детально урегулировать вопросы порядка выставления на конкурс или аукцион изъятых на законных основаниях у недропользователей лицензионных участков; законы субъектов Российской Федерации должны также закреплять общие требования к промышленной эксплуатации недр.

Что касается остальных субъектов отношений собственности на недра и их ресурсы (муниципальных образований, юридических лиц, граждан), то, как уже было отмечено ранее, они могут выступать в качестве таковых лишь в отношении добытых из недр полезных ископаемых (нефти и газа) в порядке и на условиях, определяемых законом.

Определяя правовой режим собственности такого субъекта, как горное предприятие (горнопромышленник), О.М. Теплов отмечает, что собственностью горного предприятия являются построенные им объекты промышленной и социальной инфраструктуры, производственные фонды, иные имущественные объекты, финансовые средства, приобретенные на законных основаниях, а также геологическая информация, полученная за счет собственных средств. Добытые полезные ископаемые (минеральное сырье) могут быть собственностью горного предприятия полностью либо частично (в результате раздела) по условиям лицензионного соглашения. При этом О.М. Теплов считает, что в ряде случаев объем правоспособности горного предприятия относительно распоряжения отдельными видами добытых полезных ископаемых (минерального сырья) может быть государством ограничен. Действительно, исходя из экономической значимости для государства отдельных видов природных ресурсов (к примеру, нефти и газа) такие ограничения могут устанавливаться, а порядок их установления должен быть четко определен в законе о недрах. Кроме того, представляется необходимым определить в законе статус горнопромышленного предприятия как субъекта рассматриваемых правоотношений.

Участие физических лиц в рассматриваемых отношениях сводится к нескольким аспектам.

Во-первых, это приобретение по различным гражданско-правовым основаниям добытых полезных ископаемых (нефти и газа), находящихся в режиме свободной реализации.

Во-вторых, обнаружение полезных ископаемых на земельном участке, принадлежащем гражданину на праве собственности (подробнее этот вопрос будет рассмотрен в гл. 3), либо обнаружение полезных ископаемых гражданином в иной местности. Участие граждан в правоотношениях по геологическому изучению недр допускалось и прежним законодательством советского периода. Так, Н.Б. Мухитдинов отмечал, что, "хотя граждане и являются участниками правоотношений по геологическому изучению недр, содержание их правоспособности существенно отличается от содержания правоспособности социалистических предприятий и организаций. В частности, правоспособность граждан значительно уже той правоспособности, которой обладает геологическая организация"91.

В проекте Горного кодекса Российской Федерации в числе участников горных отношений называются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица, в том числе специальные субъекты -- горные предприятия (горно-добывающие и нефтегазовые). Предлагается определить горное предприятие как имущественный комплекс для недро-пользования и как коммерческую организацию -- недропользователя. Представляется, что к специальным субъектам должны быть отнесены и перерабатывающие предприятия, в законе следует не только дать понятие горного предприятия как имущественного комплекса, но также определить права и обязанности участников соответствующих отношений.

Исходя из изложенного, считаем, что в специальном законодательстве, в частности в законе Российской Федерации "О недрах", должна содержаться статья, определяющая круг субъектов права собственности на ресурсы недр (как находящиеся в недрах Земли, так и извлеченные из них), а также регулирующая их права и обязанности.¹

1.4 ОБЪЕКТЫ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА

Другим элементом правоотношения является объект. Вопрос об объекте в теории права относится к числу дискуссионных. Не рассматривая отдельно существующие взгляды, остановимся на общем представлении об объекте как о благе, по поводу которого возникают и осуществляются гражданские права и обязанности. В соответствии со ст. 128 ГК РФ объектами гражданских правоотношений являются вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, работы и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность), нематериальные блага. Конкретными объектами (предметами), по поводу которых возникают отношения собственности в рассматриваемой сфере, являются недра, ресурсы недр, в том числе нефть и газ, а также специфически объекты -- такие, как нефтяные и газовые скважины, кустовые площадки. Дискуссионным является вопрос об отнесении к числу объектов в рассматриваемой сфере отношений геологической информации.

Представляется, что, если рассматривать интересующую нас сферу в широком смысле, то к ней можно отнести объекты не только вещных прав, но также и интеллектуальной собственности. Полагаем, что по своим признакам геологическая информация относится к охраняемой законом информации (ст. 139 ГК РФ), а следовательно, входит в число объектов интеллектуальной собственности. Признание информации, в том числе геологической, объектом интеллектуальной собственности не противоречит доктрине права интеллектуальной собственности.

Е.А. Суханов считает результатом недоразумения попытки включить в сферу действия закона о собственности отношения, связанные с так называемой интеллектуальной собственностью, т.е. возникающие в связи с созданием и использованием произведений науки, литературы и искусства, изобретений и рационализаторских предложений, промышленных образцов, товарных знаков и т.п. Как отмечает автор, «особенностью складывающихся при этом отношений является не только возможность для автора осуществлять в классическом виде "хозяйственное господство" над результатом интеллектуального творчества, но и широкая возможность для всех лиц "извлекать полезные свойства" из этого результата (пользоваться им) без согласия создателя иным путем, нежели обладание (владение) им... Более того, использование здесь людьми отношений собственности способно ухудшить положение автора, ибо в таком случае художник, продавший картину, или автор, продавший рукопись издателю, должен терять все права не только на материальный носитель, но и на само произведение, а приобретатель вправе считать себя не только владельцем, но и создателем, что было бы абсурдным».

Несомненно признавая это классическое, традиционное представление об "интеллектуальной собственности", следует, на наш взгляд, его дополнить, поскольку в современных экономических условиях в имущественный оборот все в большей мере вовлекаются различные объекты интеллектуальной собственности -- не только произведения науки, литературы, искусства, изобретения, но также и информация, в том числе геологическая. Исходя из традиционного понимания исключительных прав, конечно, юридически неверно говорить о праве собственности на геологическую информацию, как это указано в ст. 27 закона "О недрах". Вместе с тем геологическая информация по своим признакам может быть отнесена к коммерческой (охраняемой законом) информации, а потому возможно использование ее в хозяйственном обороте, но не по правилам оборота вещей (имущества), а в порядке передачи обладателем информации в пользование, например по договору коммерческой концессии. Более подробно о правовом режиме геологической информации (информации о недрах) будет сказано в гл. 2 настоящей работы.

В прежнем законодательстве, в частности в Основах законодательства о недрах Союза ССР и союзных республик, содержалось лишь упоминание о работах по геологическому изучению недр, которые (работы) "подлежали государственной регистрации и государственному учету в целях обобщения и максимального использования результатов изучения недр, а также предотвращения дублирования указанных работ". В юридической литературе советского периода давались и определения геологического изучения недр".Закон Российской Федерации "О недрах" ввел понятие геологической информации. Согласно ст. 27, под геологической информацией понимается "информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах".

Более объемное понятие информации о недрах как объекта права содержится в законодательстве Республики Казахстан. Так, в соответствии со ст. 1 Положения о порядке реализации (передачи, обмена, продажи) информации о недрах Республики Казахстан, утвержденного Постановлением Кабинета министров Республики Казахстан от 2 декабря 1992 г. № 1034, "информация о недрах включает в себя все геологические, геофизические, геохимические, аэрокосмические, экономические и иные данные, характеризующие недра и полученные в процессе геолого-разведочных, научно-исследовательских, эксплуатационных и других работ".

В федеральном законе РФ "О соглашениях о разделе продукции" законодатель отказался от общего понятия "геологическая информация", содержащегося в законе "О недрах", введя положения о праве собственности на информацию о недрах и сформулировав их в ст. 11 следующим образом: "Вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству".

Очевидно, что такие разногласия в определении геологической информации в двух федеральных законах недопустимы. Видимо, следует в один из законов, скорее всего в закон "О недрах", включить общее понятие информации о недрах как объекта права, причем именно понятие информации о недрах, а не геологической информации. Удачной в этом плане представляется формулировка информации о недрах, содержащаяся в законодательстве Республики Казахстан.¹

Толкование понятия геологической информации содержится также в письме "Порядок оценки затрат, произведенных в предыдущие годы на геолого-разведочные работы, и их учета в качестве вклада российской стороны в уставный капитал создаваемых предприятий с участием иностранного капитала", утвержденном Роскомнедрами, Минтопэнерго Российской Федерации и Госкомимуществом РФ 19, 20 июля, 18 августа 1994 г. (зарегистрировано в Минюсте РФ 13 октября 1994 г., регистрационный № 684).

Исходя из изложенного, можно сформулировать общее понятие информации о недрах как информации, включающей в себя геологическую, геофизическую, геохимическую, аэрокосмическую, экономическую и иную информацию о недрах, полученную в установленном порядке, а также данные по интерпретации информации и производные данные; образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, и другие данные, характеризующие недра и полученные в результате ведения геолого-разведочных, научно-исследовательских, эксплуатационных и иных работ.

Объектом отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе нефти и газа, является не любая геологическая информация, а информация, выраженная в определенной объективированной форме и представляемая в установленном порядке в федеральный и территориальный фонды геологической информации.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. № 215 содержатся те критерии, при наличии которых геологическая информация признается объектом права. Согласно п. 3, информация по запасам основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них полезных компонентов, выявленных в недрах в процессе оценки, разведки и разработки месторождений, должна: а) пройти государственную экспертизу или б) получить геолого-экономическую оценку и состоять на учете в установленном порядке. Сами отчеты, содержащие информацию, должны быть документированы и соответствовать нормативным требованиям.

Государственная экспертиза геологической информации проводится в соответствии с Инструкцией о порядке проведения государственной экспертизы геологических материалов территориальными комиссиями по запасам полезных ископаемых, утвержденной приказом Роскомнедр от 3 марта 1994 г. № 41, и оформляется в виде заключения, фиксирующего соответствие информации требованиям, установленным названной инструкцией.

В системе объектов права информация о недрах относится к нематериальным объектам. Отнесение же информации к интеллектуальной собственности остается небесспорным, поскольку в ГК РФ информация называется отдельным самостоятельным объектом права, а в ст. 138 в перечне видов интеллектуальной собственности информация не упоминается. Полагаем, что это упущение кодекса и в содержание ст. 138 ГК Российской Федерации следовало включить информацию либо информационную продукцию, зафиксированную в определенной форме, или распространить на информацию правила об охране интеллектуальной собственности. Удачной, на наш взгляд, в этом плане была формулировка, содержавшаяся в п. 3 ст. 4 первоначального проекта закона "О собственности в СССР", согласно которой, во-первых, интеллектуальная собственность включает в себя все права, относящиеся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях, а во-вторых, объектом охраны промышленной собственности наряду с изобретениями, полезными моделями, промышленными образцами является также информационная продукция.

Наряду с геологической информацией объектами отношений собственности в рассматриваемой сфере являются недра, а также такие полезные ископаемые, как нефть и газ. В российском горном законодательстве считалось, что земельному собственнику принадлежит не право на недра, а лишь право разработки недр, т.е. недра не признавались объектом права. В. Удинцев отмечал: "Не существует недр как предмета юридического обладания". Комментируя Положение о недрах 1923 г. и проект нового Положения, Удинцев писал: «Что касается предоставления общераспространенных ископаемых землевладельцу или землепользователю, то его надлежит рассматривать как вещное расширение прав лица, обладающего поверхностью, предоставлением ему вещного права освоения этих ископаемых в интересах своего хозяйства»¹⁰⁷. Из этого следует, что Удинцев все-таки признал возможность отнесения полезных ископаемых, содержащихся в недрах (видимо, и самих недр), к объектам вещных прав. Кроме того, он отмечал, что "специальные области права -- горное, земельное, лесное и другие -- теоретически не должны обособляться, несмотря на все свои отличия, от права гражданского. Они соприкасаются с ним во многих пунктах, и это обстоятельство может иметь особое значение с точки зрения выяснения некоторых институтов, например права соседства, вещно-правового пользования и других, не предусмотренных гражданским кодексом".

В юридической литературе в период действия союзного законодательства о недрах шел спор о том, можно ли называть земельные, горные, водные природоресурсовые отношения имущественными. Одни авторы отвечали на этот вопрос положительно, другие придерживались мнения, что земля и природные ресурсы не могут считаться имуществом. При этом Б.В. Ерофеев, как нам представляется, совершенно правильно отмечал, что если понимать под словом "имущество" любые объекты отношений собственности, то природные ресурсы безусловно должны быть признаны имуществом, ибо природоресурсовые отношения (земельные, горные, лесные и водные) несомненно представляют собой один из видов отношений собственности. Земля, недра и любые другие природные объекты являются исключительной государственной собственностью. Автор подчеркивал, что эти объекты относятся к естественным богатствам, данным самой природой, поэтому на них не распространяется действие закона стоимости, они не имеют денежной оценки и не могут быть предметом гражданского оборота.

В современных экономических условиях вряд ли с этим можно согласиться. Ранее в юридической литературе высказывались в основном два мнения по вопросу об определении объектов права государственной собственности в сфере недропользования. Одни считали, что объектом права государственной собственности на недра являются полезные ископаемые. Другие полагали, что под таковым объектом в советском законодательстве понимаются недра как часть природной среды, которая находится под земным покровом, а также выход месторождений полезных ископаемых на поверхность. С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах (1975 г.) появилась трактовка, в соответствии с которой единый государственный фонд недр олицетворяет собой объект права исключительной государственной собственности, также в числе объектов назывались полезные ископаемые. При этом правовой режим недр определялся тем, что недра были полностью изъяты из хозяйственного оборота и не могли быть предметом сделок.

Действующий закон о недрах в ст. 1,2 устанавливает, что государственной собственностью являются недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, т. е. законодатель определяет как объект права собственности недра. Вместе с тем в ст. 2 раскрывается содержание понятия государственного фонда недр, включающего используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

В современной юридической литературе встречаются следующие толкования объектов отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа. А.И. Перчик выделяет право собственности на недра, право собственности на полученные ископаемые и другие полезные свойства недр, право собственности на имущество и геологическую информацию, создаваемые в процессе пользования недрами. О.М. Теплов и Б.Д. Клюкин дают понятие природных ресурсов недр. С.А. Сосна предлагает введение двойной конструкции государственной собственности: публично-правовой и частноправовой собственности государства. О.И. Крассов и Р.Б. Рюмина полагают, что законом о недрах в отношении объектов права собственности, т. е. участков недр, предусмотрено выделение участков федерального, регионального и местного значения. Авторы учебника "Земельное право России" относят к объектам прав недра, государственный фонд недр Российской Федерации и участки недр.

На наш взгляд, объектами отношений собственности в рассматриваемой сфере являются участки недр и различные (существующие в природе) полезные ископаемые (ресурсы недр). При этом на этапе поиска и разведки объектом являются участки недр, включая и содержащиеся в них полезные ископаемые (в том числе нефть и газ), а на этапе добычи объектом выступают конкретные полезные ископаемые, в частности нефть и газ. И еще одно (важное, на наш взгляд) обстоятельство здесь следует оговорить. Согласно ст. 130 ГК РФ, участки недр и все, что прочно связано с землей (полагаем, сюда можно отнести полезные ископаемые, в том числе нефть и газ), относятся к недвижимым вещам.

В связи с принятием и введением в действие закона Российской Федерации "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" возникают вопросы регистрации прав на участки недр и другие природные ресурсы. Данный закон, а также ГК РФ в ст. 130 относят к недвижимому имуществу (недвижимости) земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Из этого определения, на наш взгляд, следует, что к недвижимости относятся наряду с земельными участками, участками недр также и находящиеся в недрах земли природные ресурсы, запасы которых обнаружены и в установленном порядке поставлены на государственный баланс (например, запасы таких природных ресурсов, как нефть и газ). На принадлежность к недвижимости "минералов, металлов и других ископаемых, пока они находятся в прочной связи с почвой", указывал в свое время и русский правовед Г.Ф. Шершеневич.

Вместе с тем Н.А. Сыродоев полагает, что "нельзя ту или иную вещь, исходя из данного в ст. 130 ГК РФ определения, по своему усмотрению относить к недвижимости. Режим недвижимости должен распространяться только на те вещи, которые таковыми названы в законе". Очевидно такое утверждение небесспорно. Вряд ли в законе может быть дан исчерпывающий список недвижимого имущества. В нем может содержаться лишь примерный перечень недвижимости, как, например, в ст. 1 закона "О регистрации прав на недвижимое имущество".

Таким образом, мы полагаем, что наряду с участками недр к недвижимости относятся и природные ресурсы, но не любые, а те, запасы которых обнаружены в процессе поиска и разведки полезных ископаемых и на основе проведенной государственной экспертизы поставлены на баланс, т. е. месторождения полезных ископаемых. Однако в законе в гл. IV "Государственная регистрация отдельных видов прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не регулируются вопросы регистрации прав на природные ресурсы, относящиеся к недвижимости, за исключением регистрации права аренды земельного участка (участка недр). Н.А. Сыродоев в связи с этим отмечает, что, хотя закон не исключает из сферы своего действия участки недр, вряд ли будет иметь место регистрация прав на них. В целях избежания неоднозначного толкования, видимо, в закон "О регистрации прав на недвижимое имущество" в гл. IV может быть введена норма, регулирующая регистрацию прав на природные ресурсы как на недвижимость, в частности, прав на месторождения полезных ископаемых, тем более что, согласно ст. 30 и 32 закона РФ "О недрах", должны оформляться государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых. По смыслу ст. 1 Закона о регистрации, п. 2 ст. 131 ГК РФ кадастровый и технический учет (инвентаризация) могут осуществляться наряду с государственной регистрацией недвижимого имущества.

В России сложилась определенная система ведения государственного земельного кадастра в соответствии с земельным законодательством. Ведется также государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. Анализ законодательства свидетельствует, что система кадастрового учета земельных участков формируется: принято Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденное постановлением правительства "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в РФ" от 25 августа 1992 г.; издан указ Президента "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г.

Что касается таких объектов недвижимости, как участки недр, месторождения полезных ископаемых, то сложившейся нормативно-правовой базы ведения кадастра месторождений пока еще нет. Имеются лишь отдельные разрозненные подзаконные нормативные акты, например Положение об учете разведанных запасов полезных ископаемых, порядке постановки их на государственный баланс и списания с государственного баланса.

Положение о лицензировании права пользования недрами не увязано с кадастровым учетом месторождений полезных ископаемых. В лицензиях, оформляемых на право пользования недрами, месторождения не упоминаются как объекты недвижимости; в лицензии и лицензионном договоре определяются границы участка недр, координаты угловых точек, прилагаются к лицензии копии топопланов, разрезов и др. Каких-либо сведений о кадастровом учете передаваемого в пользование участка недр или месторождения полезных ископаемых в лицензии и лицензионном договоре не содержится.

Согласно ст. 1 закона "О регистрации прав на недвижимое имущество", кадастровый и технический учет (инвентаризация) объекта недвижимости -- это описание и индивидуализация объекта недвижимого имущества, в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимого имущества. Учет объекта недвижимого имущества сопровождается присвоением ему кадастрового номера.

В связи с предложенным ранее толкованием понятия "недвижимое имущество" и отнесением к недвижимости участков недр и месторождений полезных ископаемых, состоящих на балансе согласно законодательству о недрах, представляется, что в лицензии на право пользования недрами обязательно должны содержаться сведения о кадастровом учете участка недр и месторождения, а право пользования должно быть зарегистрировано в соответствии с законом "О регистрации прав на недвижимое имущество". На наш взгляд, такой подход к учету и регистрации специфических объектов недвижимости (участков недр, месторождений полезных ископаемых) позволит осуществлять более эффективное управление активами как со стороны государства-собственника, так и со стороны недропользователя, а также даст дополнительные возможности их использования в хозяйственном обороте.

Таким образом, в отношении природных ресурсов ведения только кадастрового (технического) учета недостаточно. В целях обеспечения публичного порядка владения, пользования и распоряжения такими объектами государственной собственности, как природные ресурсы, необходимо осуществление государственной регистрации прав на них, в частности на месторождения полезных ископаемых, прошедшие экспертизу и состоящие на балансе.

Только законодательного объявления государственной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые недостаточно; необходимо, по-видимому, вести более строгий учет указанных объектов и соответствующую регистрацию прав на них.

Отдельные вопросы идентификации природных ресурсов как объектов собственности и их учета обсуждаются на страницах информационного издания "Экономика природопользования". В частности, отмечается, что природные ресурсы и объекты (в основном, за исключением земельных) на данный момент не идентифицированы в качестве объектов собственности, а информация о природных ресурсах сосредоточена в ведомственных кадастрах, имеющих ряд существенных недостатков.

В концепции развития горного законодательства Б.Д. Клюкин и О.М. Теплов предлагают в системе специальных законов и издаваемых в их развитие подзаконных актов принять закон об оценке и учете ресурсов недр, закон о государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и некоторые другие нормативные акты. Полностью поддерживая данные предложения, необходимо отметить, что предпринимаемые ведомственные попытки урегулирования на уровне подзаконных актов отдельных отношений, связанных с оценкой и учетом природных ресурсов, практически не решают общей проблемы. Здесь требуется комплексный, системный подход, основные параметры которого, на наш взгляд, определены авторами концепции развития горного законодательства.

Особо подчеркнем, что именно в период нынешних экономических преобразований правовые вопросы идентификации природных ресурсов как объектов государственной собственности и недвижимого имущества, их оценки и учета настоятельно требуют своего разрешения. Одним из шагов в этом направлении, на наш взгляд, является дополнение закона "О регистрации прав на недвижимое имущество" нормами о регистрации прав на отдельные ресурсы, в частности на месторождения полезных ископаемых, состоящие на балансе в соответствии с законом "О недрах".

А согласно ст. 131 ГК РФ, право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. В случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества. Исходя из данных положений Гражданского Кодекса Российской Федерации, можно однозначно заключить, что:

а) участки недр и полезные ископаемые, находящиеся в недрах, относятся к недвижимым объектам. В связи с этим в Законе о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним необходимо отрегулировать процедуру регистрации довольно специфичных объектов -- участков недр и содержащихся в них полезных ископаемых;

б) учитывая специфику рассматриваемых объектов, наряду с государственной регистрацией возможно законодательно предусмотреть осуществление специальной регистрации или учета участков недр, составляющих государственный фонд недр, а также, принимая во внимание ранее изложенное, откорректировать положения закона о недрах, регулирующие ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых.

В неразрывной связи с учетом ресурсов недр находятся вопросы их экономической оценки. Как отмечает В.М. Питерский, попытки такой оценки предпринимались неоднократно. Однако единая методика пока не выработана, поэтому публикуемые в печати данные об общей стоимости разведанных полезных ископаемых имеют значительный разброс. Первые пересчеты показывают, что по большинству полезных ископаемых доля активных запасов сократится в 2--3 раза. Следовательно, в такой же пропорции снизится и оценка стоимости недр -- до 2--3 трлн. дол. Автор считает также, что разработка методики оценки активной части разведанных запасов -- одно из насущных требований, вызываемых проблемой обеспечения минерально-сырьевой безопасности страны. Следует раздельно оценивать общие ресурсы полезных ископаемых (запасы плюс прогнозные ресурсы), вычленяя из них затем разведанные запасы, а в последних - активную их часть. Подсчет должен осуществляться на основе цен мирового рынка, но без применения каких-либо поправочных коэффициентов, учитывающих выход конечной продукции. Задача геологов -- по возможности точнее определить количество и качество разведанных запасов, а уж какая их часть может быть при данном уровне техники и технологии извлечена и с каким экономическим эффектом -- это проблема горняков, технологов и переработчиков. В противном случае последние заранее будут ориентированы на хищническую эксплуатацию выявленных месторождений.

К специальным объектам относятся нефтяные и газовые скважины, кустовые площадки. В структуре основных фондов нефтегазодобывающих предприятий 90 % стоимости сооружений приходится на скважины. По техническим характеристикам скважины и кустовые площадки являются капитальными сооружениями, и их перемещение невозможно без несоразмерного ущерба их назначению. В связи с этим возникают вопросы отнесения скважин и кустовых площадок к объектам недвижимости и регистрации прав на это недвижимое имущество.¹

По сведениям Комитета по управлению имуществом Тюменской области, в Мингосимуществе России и в областном комитете нефтяные скважины и кустовые площадки в реестре государственного имущества не значатся. В связи с отсутствием единых правил регистрации прав на нефтяные скважины в Тюменской области регистрация прав на нефтегазовые скважины глубокого бурения и сделок с ними осуществляется на основе методических рекомендаций, утвержденных регистрирующим органом.

По нашему мнению, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества", а также постановлением губернатора Тюменской области от 15 ноября 1999 г. № 251 "Об организации учета государственного имущества и ведении реестра государственного имущества области" учет нефтяных скважин и кустовых площадок необходимо вести. Также, видимо, должна быть организована единая по России государственная регистрация прав на указанные объекты. В действующем законе "О недрах", как и в законе "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", предусмотрена государственная регистрация участков недр, а в специальном законе "О недрах" -- также включение в государственный реестр работ по геологическому изучению недр (ст. 28 закона Российской Федерации "О недрах").

Полагаем, что, поскольку нефтяные и газовые скважины, кустовые площадки по своим техническим признакам могут быть отнесены к недвижимому имуществу, в соответствующие законы следует внести дополнение о государственной регистрации нефтяных, газовых скважин и кустовых площадок как объектов недвижимости, а также о регистрации прав на это имущество. При этом, видимо, должно быть оговорено, что нефтяные, газовые скважины, кустовые площадки относятся к объектам, ограниченным в обороте, поскольку они связаны с землей и участком недр, предоставленным в пользование на основании лицензии. Думаем, что свободный оборот указанных объектов невозможен, так же как невозможен свободный оборот участков недр (ст. 171 закона "О недрах"). Таким образом, при предлагаемой государственной регистрации нефтяных, газовых скважин и кустовых площадок достигается в основном цель упорядочения учета специфических объектов недвижимости.

В базовой концепции и проекте структуры Горного кодекса Российской Федерации предлагается установить следующие основания перехода прав пользования участками недр от одного недропользователя к другому: "Недропользователь вправе в соответствии с законодательством передать принадлежащее ему право пользования участком недр другому недропользователю только в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица), а в остальных случаях только с согласия собственника и при условии того, что правопреемник отвечает требованиям, предъявленным законодательством о недрах к первоначальному владельцу права пользования недрами". Видимо, здесь необходимо оговорить, что вместе с правом пользования участком недр переходят права на скважины и кустовые площадки. В зависимости от назначения можно выделить скважины поисковые, разведочные, эксплуатационные. Возможны классификации и по другим основаниям.

Рассматривая специфику недр и отношений недропользования, М.Е. Певзнер отмечает, что недра как объект права собственности имеют двойственный характер. Действительно, недра и их ресурсы, в том числе нефть и газ, имеют двойственную сущность: с одной стороны, до момента добычи это объекты права исключительной государственной собственности, недвижимость, а с другой стороны, с момента добычи это объекты хозяйственных правоотношений, относящиеся к движимым вещам.

Исходя из известных классификаций объектов, нефть и газ следует отнести к материальным объектам, потребляемым и имеющим ограниченную оборотоспособность. Кроме того, им присуща такая специфическая черта, как принадлежность к минерально-сырьевым ресурсам, имеющим стратегическое значение.

М.Е. Певзнер выделяет характерные черты природных ресурсов -- их исчерпаемость и невозобновляемость. В полной мере эти характеристики относятся и к таким природным ресурсам, как нефть и газ. Здесь можно также привести классификацию, данную Б.В. Ерофеевым. В соответствии с ней все полезные ископаемые делятся на общераспространенные и необщераспространенные. К общераспространенным относятся песок, галька, гравий и т.д., к необщераспространенным -- уголь, нефть, платина и др. Месторождения необщераспространенных полезных ископаемых подразделяются на федеральные, республиканские (субъектов РФ) и местного значения. Учет полезных ископаемых производится в соответствии с утвержденными классификациями. Запасы полезных ископаемых делятся на балансовые и забалансовые. Балансовыми признаются такие запасы, использование которых в настоящее время экономически целесообразно и которые должны удовлетворять определенным кондициям. Забалансовые -- это такие запасы, использование которых в настоящее время экономически нецелесообразно из-за низкого содержания ценных компонентов, небольшой мощности залежей, малого количества полезных ископаемых, нахождения их в трудных горно-технических условиях и т.п., но которые в дальнейшем могут быть использованы. Забалансовые запасы представляют собой резерв минеральных ресурсов.