Государственное управление в области добычи нефти и газа в Российской Федерации

В проекте Горного кодекса Российской Федерации в гл. 2 "Объекты и субъекты отношений недропользования (горных отношений)" объектами названы: государственный фонд недр; участки недр и права пользования ими; недра и содержащиеся в них ресурсы (полезные ископаемые, включая подземные воды, подземные пространства, геоэнергию и иные ресурсы, которые используются или могут быть использованы); участки недр. В разд. X "Эксплуатация месторождений полезных ископаемых" гл. 26 предлагается дать понятие и классификацию месторождений и залежей углеводородов, определить категории скважин. Представляется, что в указанных разделах следует также учесть вопросы отнесения участков недр, скважин к специфическим объектам недвижимости и ведения государственного учета указанных объектов, а также их государственной регистрации. Здесь необходимо подчеркнуть, что действующее законодательство пока не учитывает специфику нефтяных скважин и кустовых площадок как объектов недвижимости. Специфика же этих сооружений видится в следующем.

1. Нефтяные скважины и кустовые площадки возводятся в процессе использования участков недр, предоставленных недропользователем для соответствующих целей на определенный срок, установленный в лицензии.

2. Строительство указанных сооружений осуществляется по специальным горно-техническим нормам и правилам (в отличие от общепринятых в строительстве СНиП).

3. Нефтяные скважины и кустовые площадки располагаются на имеющих специальный правовой режим земельных участках, предоставление которых осуществляется после оформления горного отвода.

С учетом этой специфики, на наш взгляд, должно быть разработано специальное Положение о регистрации прав на недвижимое имущество, создаваемое в процессе использования участков недр, и сделок с ним либо отдельное Положение о государственной регистрации нефтяных (газовых) скважин и сделок с ними. Возможны также включение в правовой оборот нового понятия "горное имущество" и соответственно разработка Положения о порядке регистрации прав на горное, недвижимое имущество и сделок с ним.

.Понятие "горное имущество" появилось в проекте Горного кодекса Российской Федерации. Авторами проекта горное имущество определяется следующим образом: имущество, созданное или приобретенное пользователем недр и непосредственно обеспечивающее процесс недропользования, является горным имуществом. Горное имущество может быть связанным и несвязанным. Связанное горное имущество состоит из недвижимого имущества и части движимого, которое не может быть отделено от недр без нанесения им несоразмерного ущерба (горные выработки, буровые скважины, элементы их крепления и обсадки, система водоотлива и приустьевое наземное оборудование горных выработок, стволы, подъездные пути, маркшейдерские знаки и другое имущество). Перечень связанного горного имущества определяется по каждому объекту недропользования в зависимости от горно-геологических свойств недр, вида полезного ископаемого, технологии ведения добычных работ. Пользователь недр является собственником связанного или приобретенного им горного имущества до прекращения действия предоставленного ему права пользования недрами. С прекращением действия права пользования недрами недропользователь теряет право на связанное горное имущество. При передаче связанного горного имущества недропользователь имеет право на справедливую компенсацию затрат. При установлении размера компенсации учитываются понесенные пользователем недр затраты на создание и приобретение горного имущества, срок пользования им, его техническое состояние на момент отчуждения, наличие и качество технической документации по отчуждаемому горному имуществу и другие факторы.

В данном проекте Горного кодекса появляется также специальный вид сделок -- передача связанного горного имущества недропользователем в связи с прекращением предоставленного ему права пользования недрами. Это представляется обоснованным, и в предлагаемом к разработке Положении о регистрации прав на горное имущество и сделок с ним изложенная специфика сделок с горным имуществом также должна учитываться.¹

1.5 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА

Выделение отдельных форм собственности, на наш взгляд, имеет чисто прикладной характер, цель его -- определение полномочий субъектов рассматриваемых отношений в сфере владения, пользования и распоряжения соответствующими объектами. Как считал В.П. Шкредов, "действительное право собственности по своему объективному содержанию и форме выражения не зависит от государства и законодательства. Государственное регулирование посредством законов придает этому праву лишь общественно признанную, официально дозволяемую и защищаемую государственную форму. Право собственности приобретает тем самым вид, в котором оно существует эмпирически и непосредственно доступно наблюдению⁰. Е.А. Суханов отмечал, что в нашем законодательстве для обозначения правового режима земли и других природных ресурсов используется категория всенародного. В наших условиях общенародная (общественная) собственность как сложная система экономических отношений принадлежности (присвоенное™) материальных благ обществу (народу) в целом проявляется в опосредованной, непрямой форме государственного присвоения (государственной собственности), а также в форме прямого, непосредственного достояния (достояния народов).

Не вдаваясь в теоретические исследования понятия "формы собственности", ограничимся замечанием, что следует согласиться с авторами, относящими понятие "формы собственности" к экономическим категориям и считающими, что нормы права собственности регулируют не все вообще отношения собственности, а лишь некоторую их часть, связанную с принадлежностью имущества определенным лицам. Иначе говоря, правовым регулированием охватываются отношения между субъектами по поводу того или иного имущества, а в рассматриваемом нами случае -- отношения между субъектами в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа по поводу рассмотренных объектов (участков недр, нефти, газа, геологической информации, нефтяных и газовых скважин, кустовых площадок).

Законодательство советского периода исходило из признания единственной формы собственности на недра и их ресурсы -- государственной. С изменением экономических отношений изменилась и доктрина исключительной государственной собственности на недра и их ресурсы.

Ю.А. Тихомиров, говоря об общей концепции развития российского законодательства, подчеркивает, что "законодательство о собственности, прежде всего на землю, требует совершенствования разнообразных юридических режимов деятельности граждан и их объединений"¹⁴⁴.

О.М. Теплов и Б.Д. Клюкин в соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации и ст. 2 закона "О недрах" выделяют такие формы собственности на недра, как частная, муниципальная и иные.

А.И. Перчик отмечает, что закон о недрах установил государственную собственность на недра и их ресурсы, а использование недр может осуществляться предприятиями и организациями любой формы собственности, предусмотренной законодательством, и соответственно добытые из недр полезные ископаемые, а также результат использования других ресурсов недр (энергетических и прочих) и их полезных свойств могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Государственная собственность на недра установлена ст. 9 Конституции Российской Федерации. Однако в отличие от конституций советского периода в ныне действующей Конституции государственная собственность на недра не объявлена исключительной (единственной) формой собственности на недра и ресурсы недр, а определено, что земля, недра, иные природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Закон Российской Федерации "О недрах" при определении форм собственности на недра оказался не столь радикальным. В ст. 1-2 однозначно определено, что недра и содержащиеся в них полезные ископаемые являются государственной собственностью и участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Вместе с тем в ГК РФ в ст. 129, 130, 209 участки недр отнесены к недвижимым вещам и определено, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Анализ приведенных законов свидетельствует о несогласованности правовых норм, определяющих формы собственности на недра и их ресурсы (в том числе нефть и газ).

Нормы, содержащиеся в Конституции, позволяют дать очень широкое толкование права собственности на недра и природные ресурсы, вплоть до установления частной собственности на них.

Закон же "О недрах", являющий собой специальное законодательство, вообще исключает оборотоспособность недр и природных ресурсов, относящихся к государственной собственности.¹

В правовой литературе встречаются различные точки зрения по этому поводу. Ряд авторов вслед за законом "О недрах" признают государственную собственность на недра как исключительную, другие считают, что закон "О недрах" не устанавливает окончательно пределов оборотоспособности прав недропользования. В базовой концепции и проекте структуры Горного кодекса Российской Федерации в разделе III "Право собственности на недра" предлагается закрепить право государственной собственности на недра, как и в действующем законе "О недрах"; а также выделить государственный фонд недр, участки недр федерального, регионального и местного значения. Предполагается также выделить право собственности граждан и юридических лиц на общераспространенные полезные ископаемые, находящиеся на поверхности земельного участка и простирающиеся на глубину до пяти метров, а также право собственности на добытые (изъятые) полезные ископаемые и иные ресурсы недр. Формы собственности на подземные сооружения и иное имущество, расположенное в недрах, должны определяться гражданским законодательством. В проекте федерального закона "О государственной собственности на природные ресурсы", который подготовлен рабочей группой комитета политико-нормативной поддержки Центра подготовки и реализации международных проектов технического содействия под руководством канд. экон. наук П.В. Касьянова, в ст. 10 "Формы права государственной собственности на природные ресурсы" предлагается установить, что государственная собственность на природные ресурсы реализуется в следующих формах:

-- федеральная собственность;

-- собственность субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 11 проекта, может устанавливаться общая собственность на природные ресурсы.

Полагаем, что следует согласиться с наиболее часто встречающимся мнением о необходимости сохранения исключительной государственной собственности на недра и их ресурсы, но лишь до момента добычи последних (в частности, нефти и газа) из недр земли. Исходя из предложенной ранее классификации субъектов, необходимо выделить следующие формы собственности:

а) собственность публичных образований (Российской Федерации, субъектов федерации, муниципальных образований);

б) собственность юридических лиц;

в) собственность граждан.

Отдельно подчеркнем, что предлагаемая классификация форм собственности не противоречит ст. 1-2 закона Российской Федерации "О недрах", где устанавливается исключительно государственная собственность на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, поскольку мы рассматриваем отношения собственности на ресурсы недр в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа; в сфере поиска и разведки действует один правовой режим, а в сфере добычи по действующему законодательству усматривается другой правовой режим ресурсов недр.

Относительно информации о недрах законодатель избрал иной подход: форма собственности на информацию определяется исходя из того, за счет каких источников финансирования геологическая информация получена. Так, в соответствии со ст. 27 закона "О недрах" геологическая и иная информация, полученная за счет государственных средств, является государственной собственностью, а информация, полученная пользователем недр за счет собственных средств, -- собственностью этого пользователя. Такой подход предлагается сохранить и в проекте Горного кодекса. С нашей точки зрения, в данном случае более правильным было бы говорить об "интеллектуальной собственности на информацию", а не о праве собственности, хотя, несомненно, вопрос этот является дискуссионным.¹

1.6 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА

Содержание права собственности в любой сфере хозяйственной деятельности раскрывается через известную триаду правомочий собственника -- владения, пользования, распоряжения. Такое содержание присуще и праву государственной собственности, и праву собственности субъектов федерации, и праву собственности муниципальных образований. Как отмечает Е.А. Суханов, законодательно могут быть установлены лишь некоторые особенности возникновения, прекращения и осуществления права собственности в зависимости от субъектного состава. По мысли А.Ж. Тунян, государственная и общенародная собственность соотносятся между собой как "форма" и "содержание"¹⁵⁵. Думается, что содержание права собственности в интересующей нас сфере отношений может быть раскрыто традиционно -- через известные правомочия собственника. Рассмотрим содержание каждой названной нами формы собственности с целью выявления особенностей осуществления прав на нее.

В юридической литературе до принятия закона Российской Федерации "О недрах" содержание права собственности сводилось к праву государственной социалистической собственности. В этой связи можно привести характеристику, данную А.В. Карассом: "Содержание права государственной социалистической собственности на недра земли заключается, во-первых, в праве государства производить разработку месторождений полезных ископаемых; во-вторых, в праве разрешать разработку недр другим, негосударственным организациям -- артелям, промысловой кооперации и т.п.; в-третьих, в праве осуществлять через органы горного надзора контроль за правильным ведением геолого-разведочных работ, правильной эксплуатацией месторождений, а также за обеспечением горных предприятий минерально-сырьевой базой; в-четвертых, в организации через Министерство геологии учета запасов полезных ископаемых, составлении сводных балансов, обеспеченности ими отдельных отраслей промышленности, установлении сводного плана всех проводимых на территории СССР геологических работ, а также организации и осуществлении геологического контроля над производством геологических работ на всей территории СССР"¹⁵⁶. В литературе отмечалась необходимость реформы собственности на природные ресурсы, обусловленная тем, что монопольный характер государственной собственности на природные ресурсы, огосударствление всех сфер и отраслей природопользования приводили к бесхозяйственному, расточительному использованию природных ресурсов.

При рассмотрении содержания права государственной собственности на нефть и газ в сфере поиска, разведки и добычи по действующему законодательству отметим, что государство осуществляет правомочия собственника через соответствующие органы. О.М. Теплев и Б.Д. Клюкин выделяют органы государственной власти и управления общей и специальной компетенции.

К органам государственной власти и управления, ведающим природными ресурсами, в том числе нефтью и газом, относятся, согласно ст. 77, 78 Конституции Российской Федерации, ст. 36 закона "О недрах":

-- Федеральное собрание;

-- Президент Российской Федерации;

-- Правительство Российской Федерации.

К органам специальной компетенции авторы указанной работы относят:

-- Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр -- Роскомнедра;

-- Управление государственного геологического контроля Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр;

-- Государственную комиссию по запасам полезных ископаемых при Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации;

-- Федеральный горный и промышленный надзор России (Росгор-технадзор России).

В связи с реорганизацией в сфере государственного управления в настоящее время система органов управления несколько изменилась. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. упразднен комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр -- Роскомнедра. Его полномочия переданы Министерству природных ресурсов, созданному в результате преобразования Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации.

Государство как публично-правовой институт осуществляет правомочия собственника в рамках, определяемых законами, принимаемыми властными органами государства. В связи с этим Е.А. Суханов отмечает, что содержание права собственности на землю и другие природные ресурсы обладает некоторыми особенностями. А.Н. Вылегжанин и А.Ф. Самохвалов, характеризуя объем прав на природные ресурсы в целом, подчеркивают, что в научных правовых прогнозах, законопроектах, в действующем законодательстве отражены разные подходы к вопросу об оптимальном объеме прав на природные ресурсы. Определенный выбор в пользу какой-либо научной позиции законодателем не сделан. Мы полагаем, что законодатель исходит из позиции исключительной государственной собственности на природные ресурсы в целом, на недра и их ресурсы в частности. Необходимо отметить следующие характерные черты содержания права собственности на недра и их ресурсы (нефть и газ).

1. Гражданско-правовой оборот участков недр и их ресурсов (нефти и газа) законодательно ограничен (п. 3 ст. 129 ГК РФ, ст. 1-2 закона "О недрах"). О.М. Теплов считает, что возможность гражданского оборота участков недр и прав на них, а также пределы этого оборота должны быть прямо указаны в федеральном законе "О недрах", являющемся базовым законодательным актом, регулирующим отношения недропользования. В связи с этим в юридической литературе обсуждается проблема переуступки права пользования недрами (в частности, ст. 17-1 закона)¹⁶³. Соглашаясь с О.М. Тепловым, отметим, что, действительно, закон Российской Федерации "О недрах" требует дополнений и уточнений в части регулирования пределов оборотоспособности участков недр и прав пользования недрами.¹

Что касается ресурсов недр (в частности, нефти и газа), то до момента добычи они находятся в государственной собственности и соответственно не могут быть в свободном обороте, после же добычи из недр становятся собственностью различных субъектов (государства, юридических лиц и т. д.), и в отношении этой части природных ресурсов собственники самостоятельно осуществляют правомочия владения, пользования и распоряжения. Однако специфика оборота ресурсов недр проявляется в том, что государство регулирует его через систему лицензирования, квотирования и налогообложения.

В проекте закона Российской Федерации "О нефти и газе" содержится ст. 3 "Распоряжение ресурсами нефти и газа", в которой определяется, что право собственности владельца лицензии на добытые нефть и газ устанавливается в лицензионном соглашении. Данное положение проекта требует значительной доработки: должны быть определены момент возникновения права собственности на добытые нефть и газ; основания и порядок регистрации права собственности; порядок распределения риска случайной гибели; содержание права собственности, т. е. пределы осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения.

2. Недра и находящиеся в них полезные ископаемые предоставляются собственником-государством лишь в пользование в порядке, регулируемом законодательством. При этом собственник должен учитывать природоохранные (экологические) требования и запреты, целевое назначение данных объектов, требования закона по рациональному их использованию, права и обязанности соседствующих пользователей и т.п. Как отмечает Е.А. Суханов, это является не ограничением права собственности, а установлением более точных границ его содержания, которое в любом случае не может быть беспредельным.

Поскольку недра и их ресурсы представляют особую экономическую ценность и имеют в определенной мере стратегически важное значение для всего общества, то ясно, что собственник (будь то государство или иные субъекты) в процессе реализации своих правомочий обязан блюсти общественный интерес: принимать меры к обеспечению рационального использования; проводить мероприятия по комплексному изучению; осуществлять надлежащим образом охрану, учет и контроль.

В русле изложенных принципов строится система органов управления государственной собственностью -- недрами, ресурсами недр, а также формируются полномочия соответствующих государственных органов.

Согласно п. "г" ст. 114 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., управление федеральной собственностью осуществляет Правительство Российской Федерации; порядок деятельности правительства должен определяться федеральным конституционным законом.

На сегодняшний день, по общему правилу, управление государственным имуществом возложено правительством РФ на Государственный комитет по управлению государственным имуществом. В соответствии с п. 9 Постановления правительства № 96 от 10 февраля 1994 г. федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им государственные учреждения владеют государственным имуществом на праве оперативного управления и вправе распоряжаться этим имуществом только с согласия Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом. Очевидно, определенное несоответствие этому общему правилу усматривается в постановлении ВС Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2396-1 «О порядке введения в действие закона РФ "О недрах"», в п. 5 которого установлено, что функции государственного управления государственным фондом недр возлагаются на Комитет по геологии и минеральным ресурсам Министерства экологии и природных ресурсов. Эта несогласованность нормативных актов должна быть устранена путем внесения, видимо, в Постановление правительства № 96 дополнения о порядке управления государственным фондом недр, а также государственным фондом геологической информации с учетом того, что произошла реорганизация Комитета по геологии и минеральным ресурсам.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, определены в ст. 3--5 закона "О недрах".

Компетенция органов местного самоуправления состоит в основном в участии в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков (ст. 5 закона "О недрах").

Анализ названных норм свидетельствует о том, что полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обозначены в законе только в общих чертах. Конкретное содержание правомочий, порядок и пределы их реализации должны регулироваться сопутствующими законами и иными нормативными актами. Однако при исследовании таких законодательных актов обнаруживается явная их недостаточность, иногда несогласованность, ведомственная направленность, региональная разобщенность.¹

Вышеизложенное проявляется, к примеру, в следующем. Согласно п. 6 ст. 3 закона РФ "О недрах", органы государственной власти определяют совместно с субъектами Российской Федерации участки недр федерального, регионального и местного значения. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности, согласно ст. 2-1 закона "О недрах", устанавливаются федеральными законами. До настоящего времени такие законы не приняты.

В соответствии с п. 10 ст. 3 закона "О недрах" федеральные органы государственной власти совместно с субъектами Российской Федерации распоряжаются государственным фондом недр. Какого-либо нормативного акта, регламентирующего порядок и пределы совместного распоряжения государственным фондом недр, на сегодняшний день нет.

В связи с отсутствием закона о геологической информации о недрах остается неясным режим использования геологической информации, полученной недропользователями за счет самостоятельного финансирования.

Отдельно следует отметить недостаточность правового регулирования порядка ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых. На наш взгляд, необходимо полномочия органов государственной власти в этой сфере отрегулировать на уровне закона. В этой связи вряд ли можно согласиться с положениями ч. 2 ст. 31 закона РФ "О недрах", определившей, что постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляются в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с органами государственного горного надзора. Нормы законодательства о недрах, регулирующие отношения собственности по поводу таких специфических объектов, как геологическая информация о недрах, участки и ресурсы недр (в том числе нефть и газ), должны корреспондировать нормам гражданского законодательства, регламентирующим объекты права и само право собственности. В частности, Гражданский кодекс относит участки недр и все, что прочно связано с землей, к недвижимому имуществу и устанавливает правило о государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимые объекты. В законодательстве о недрах нормы, корреспондирующей изложенным положениям ГК РФ, мы не находим.

О ведомственной направленности законодательства о недрах свидетельствуют многочисленные ведомственные положения, инструкции, письма, регулирующие различные стороны отношений собственности в рассматриваемой сфере (например, Положение об учете разведанных запасов полезных ископаемых, порядке постановки их на государственный баланс и списания с государственного баланса, утвержденное приказом Мингео СССР от 29 ноября 1971 г. № 556, или Порядок оценки затрат, произведенных в предыдущие годы на геолого-разведочные работы, и их учета в качестве вклада российской стороны в уставный капитал создаваемых предприятий с участием иностранного капитала, утвержденный Роскомнедрами, Минтопэнерго и Госкомимуществом Российской Федерации 19, 20 июля, 18 августа 1994 г.). Таким образом, традиционно в России сложился ведомственно-отраслевой подход к природным ресурсам, в том числе содержащимся в недрах. В юридической литературе последнего десятилетия (фактически периода реформ) активно обсуждаются правовые проблемы управления общенациональными богатствами, в том числе недрами и их ресурсами, выявляются очевидные издержки сложившейся системы управления. В частности, А.С. Смолин и К.Г. Зубков совершенно обоснованно утверждают, что нигде негативные последствия ведомственно-отраслевого корпоративизма не являются столь явными, как в распоряжении стратегическими универсально-общественными ресурсами, как правило, национализированными, представляющими объект государственной (общенародной) собственности. Сфера недропользования является одним из фокусов этого острейшего общественного противоречия.

Разными авторами предлагаются различные варианты реформирования системы управления природными ресурсами, в частности недрами.

Одни полагают, что новую модель следует строить исходя из новой конструкции федеральных отношений. Другие считают, что ведомственно-отраслевой подход должен отступить на второй план, уступив место экосистемному, территориальному принципу в управлении природопользованием. При этом одни авторы исходят из того, что необходимо взять за основу территориально-земельные ресурсы (ТЗР), другие же предлагают создать территориально-производственные комплексы (ТПК).

Нам представляется интересной в этом плане идея С.С. Алексеева, суть которой заключается в создании специального Управления государственных имуществ, призванного осуществлять учетные, контрольные и общие распорядительные функции. Как полагает автор, такого рода управление целесообразно организовать в рамках финансовых органов и скоординировать их деятельность (в частности, по вопросам аренды) с деятельностью учреждений Госбанка. Видимо, именно на этом направлении можно найти оптимальный вариант управления природными ресурсами, в том числе в сфере недропользования, тем более что во многих странах мира природными ресурсами, дающими доход казне, исторически ведали финансовые органы.

Представляется, что ведущая роль в разрешении правовых проблем в сфере недропользования принадлежит науке. Исследование сущности отношений собственности в сфере недропользования, развитие межотраслевого института права собственности, разработка систем управления недрами и их ресурсами имеют не только научное значение. Результаты таких исследований могут послужить практическому решению правовых проблем.

Здесь уместно обратиться к зарубежному законодательству. Так, в США в 1984 г.принят закон о научно-исследовательских организациях по изучению горного дела и минеральных ресурсов. Закон регулирует вопросы осуществления научных исследований минеральных ресурсов штатами, а также федерального финансирования научно-исследовательских программ в области горного дела, осуществляемых как на федеральном уровне, так и на уровне штатов.

Для исследования минеральных ресурсов выделяются средства, распределяемые среди государственных колледжей или университетов, при которых учреждаются специальные институты или центры. Финансирование производится за счет денежных фондов, находящихся в ведении министра экономики. На указанные институты или центры законом возлагается обязанность планирования, организации и ведения научно-исследовательской, демонстрационной, экспериментальной деятельности применительно к минеральным ресурсам, а также обеспечения подготовки соответствующих инженерных и научных кадров.

Предметом исследовательской и экспериментальной работы должны быть технологические вопросы, а также экономические, правовые, социальные, экологические и другие аспекты оптимального использования минеральных ресурсов. При этом отмечается, что значение, которое придается научным исследованиям минеральных ресурсов, настолько велико, что общая координация деятельности всех федеральных ведомств, прямо или косвенно связанных с исследованием минеральных ресурсов, возложена законом на Президента страны (параграф 1228).

Представляется возможным создание и в вузах Российской Федерации с участием органов власти и управления научно-исследовательских центров по правовым (и иным) проблемам недропользования.¹

Субъекты Российской Федерации осуществляют правомочия собственника на природные ресурсы также в лице соответствующих органов власти и управления. На территории отдельных субъектов федерации наряду с общими органами по управлению использованием ресурсов недр, в том числе нефти и газа, созданы специальные органы. К примеру, на территории Тюменской области в соответствии с указом Президента РСФСР "О развитии Тюменской области" № 122 от 19 сентября 1991 г. создан такой орган, как Администрация Программы Тюменской области.

Таким образом, можно констатировать, что существует правовой вакуум в сфере определения правомочий органов власти и управления по владению, пользованию и распоряжению недрами и их ресурсами: нет законов о порядке отнесения участков недр к федеральной и иной собственности, о порядке совместного распоряжения государственным фондом недр органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; отсутствует четкое правовое регулирование отношений по поводу геологической информации о недрах и Бт.д., к тому же просматривается несогласованность норм гражданского законодательства и законодательства о недрах. Кроме того, в правовом регулировании отношений собственности в сфере разведки, поиска и добычи полезных ископаемых (нефти и газа) следует отойти от ведомственной направленности норм, во всяком случае обеспечить регистрацию их в Министерстве юстиции Российской Федерации.

В действующем законодательстве не определены правомочия специальных субъектов -- горно-промышленных предприятий. В отличие от этого русское (дореволюционное) горно-земельное право детально регулировало содержание горно-земельных правоотношений, в том числе права горнопромышленника и горнозаводчика в отношении отведенного ископаемого, поверхности отвода; соотношение прав горнопромышленника и горнозаводчика с правомочиями земельного собственника. В. Удинцев отмечал: из отвода возникает право производить разработку найденного и отведенного ископаемого. Внутреннее хозяйство относительно разработки месторождения представляется усмотрению самого горнопромышленника, но при этом он обязан:

1) соблюдать правила о порядке производства горнопромышленниками подземных работ и другие установленные законом и распоряжениями правительства правила по горной части;

2) не выходить при подземных работах из границ, определяемых вертикальными линиями от межи отвода в глубь земли;

3) вести разработку отвода по правилам горного искусства, не затрудняя (физически и экономически) дальнейшей разработки того же или соседнего месторождения

4) предоставлять по требованию правительства сведения относительно количества добычи и сбыта полезного ископаемого. В пределах отвода горнопромышленник имеет право добывать не только отведенное ему ископаемое, но и все другие, составляющие предмет свободного горного промысла.

Для сравнения приведем отдельные примеры регулирования правомочий участников отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья в зарубежном законодательстве. По горному законодательству Бразилии, федеральное правительство управляет минеральными ресурсами, производством и распределением, торговлей и использованием минеральных продуктов. Управление использованием минеральных резервов может осуществляться в рамках четырех различных систем:

1) концессия, основанная на разрешении федерального правительства;

2) разрешение и лицензирование, осуществляемые Министерством минеральных ресурсов и энергетики;

3) регистрация в местном учреждении территории, где находится залежь, в случае мелкомасштабной деятельности;

4) монополия, деятельностью которой федеральное правительство управляет путем издания специального закона. Все граждане или юридические лица, которые заняты исследованием, разработкой, производством, распределением, потреблением или промышленной переработкой минеральных ресурсов, обязаны разрешать представителям соответствующего департамента инспектировать свои установки, оборудование, работу, а также предоставлять информацию, содержащую: а) сведения об объеме производства и качественных характеристиках продукции; б) технические и экономические условия производимых работ; в) цены сбыта и продажи; г) данные об объеме и технических условиях потребления продукции (ст. 13 Кодекса законов о горном праве).¹

Как отмечает Б.Д. Клюкин, доктрины использования природных ресурсов в публичных интересах, несмотря на строгое соблюдение прав собственников, привели в западных странах к развитию государственных институтов регулирования горных отношений, прежде всего через создание соответствующего аппарата управления и выработку системы предоставления горных прав недропользователям. Государственное управление недропользованием в США осуществляется на всех уровнях, от федерации до местного самоуправления. На федеральном уровне горными отношениями занимается Бюро горного дела в составе Министерства внутренних дел. Федеральное управление недрами в США осуществляют:

-- Геологическая служба, созданная в 1879 г. и ведущая съемку, поиск, описание геологических объектов, оконтуривание, классификацию и учет запасов на землях федерации за счет федерального бюджета, а на частных землях -- с привлечением частного капитала;

-- Горное бюро, организованное в 1910 г. и занимающееся исследованиями и техническими разработками для обеспечения негорючими полезными ископаемыми, поддерживающее цены, следящее за охраной окружающей природной среды, соблюдением правил безопасности ведения горных работ, разрабатывающее и внедряющее новые технологии в области добычи полезных ископаемых;

-- Служба управления минеральными ресурсами, образованная в 1982 г. и ведущая исследования в области добычи полезных ископаемых на морском дне, контролирующая сдачу в аренду участков континентального шельфа и решающая все финансовые вопросы недропользования.

За управление федеральными землями отвечает Бюро управления государственными землями Министерства внутренних дел США. Внутри бюро есть подразделения, занимающиеся нефтью и газом, твердыми горючими и негорючими минеральными ресурсами. Сюда же входят Бюро шахт, Служба геологических обзоров, Управление по рекультивации земель и открытых разработок, осуществляющее контроль за восстановлением нарушенных недропользованием земель и приведением их в прежнее состояние.

Во Франции значительные полномочия в регулировании горных отношений предоставлены Министерству по делам шахт. Разрешение на разведку и разработку крупных месторождений утверждается Государственным советом по докладам Министерства по делам шахт.

Значительная роль в этой стране принадлежит органам государственной администрации, прежде всего префектурам. Горные отношения во Франции регулируются Управлением шахт и Управлением по делам углеводородов, возглавляемыми Генеральным горным советом, который входит в состав Министерства промышленного развития и науки.

Управление недропользованием в Англии осуществляется Министерством торговли и промышленности. Разработку полезных ископаемых могут вести только граждане этой страны.

Представляется необходимым проанализировать возможность создания в российской системе государственного управления минеральными ресурсами некоторых из перечисленных управленческих структур, например Бюро горного дела в составе Министерства внутренних дел.

ВЫВОДЫ ПО ПЕРВОЙ ГЛАВЕ

Очевидно, что общественные отношения в сфере поиска, разведки и добычи минеральных ресурсов требуют детальной правовой регламентации. Однако современное состояние рассматриваемых правоотношений характеризуется тем, что правовые нормы в области недропользования разрозненны, часто несогласованны и не обеспечивают Должного правового регулирования. В гражданском праве имеются лишь общие положения о субъектах, объектах и содержании права собственности на природные ресурсы недр. Специальное законодательство по недропользованию находится в стадии формирования. В юридической науке имеется ряд исследований по недропользованию в СССР. Работ, посвященных современным отношениям собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья в Российской Федерации, до настоящего времени не существовало. С этой целью анализируются правовые нормы, регулирующие исследуемые правоотношения, дается оценка действия их в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа (прежде всего на территории Тюменской области), обобщается практика применения соответствующего законодательства.

Следует также отметить, что в современных социально-экономических условиях государства -- участники Содружества Независимых Государств, стремясь обеспечить формирование и эффективную деятельность их экономического союза в области изучения, разведки, использования и охраны недр, приняли Горную хартию, в которой главной целью сотрудничества определены взаимопомощь и координация совместных действий в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр. Основными направлениями сотрудничества названы поэтапное сближение и гармонизация законодательных и иных нормативных актов, совершенствование правовой базы хозяйственного сотрудничества, разработка новых механизмов эффективного сотрудничества органов государственной власти и управления, а также субъектов хозяйственной деятельности в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр.

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА РЕСУРСЫ НЕДР

Отношения собственности по поводу "вещей" как в России, так и в других государствах традиционно регулировались нормами гражданского права. Развитие общественных отношений, в частности в сфере экономики, требует принципиальных изменений в правовом регулировании отношений собственности. Необходимы такие изменения и в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых.

Действующее законодательство России о недрах, как мы уже отметили, устанавливает исключительно государственную собственность на ресурсы недр до момента их добычи (ст. 1-2 закона РФ "О недрах"). Это приводит к непосредственному участию в общественных, в том числе гражданско-правовых отношениях, крупнейшего собственника -- государства -- в качестве субъекта хозяйственной (предпринимательской) деятельности.

Очень четко и точно специфику участия государства в рассматриваемых общественных отношениях в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья определил В.В. Лаптев, действуя в качестве собственников имущества, государственные и муниципальные образования могут участвовать в правовых отношениях, складывающихся при осуществлении предпринимательской деятельности. Такие отношения, будучи частноправовыми, регулируются гражданским законодательством... В некоторых случаях издаются специальные нормативные акты, регулирующие договорные отношения государства с субъектами предпринимательской деятельности. Примером может служить закон "О соглашениях о разделе продукции" от 30 декабря 1995 г.". Таким образом, государственное предпринимательство и, в частности, отношения собственности в рассматриваемой нами сфере не охватываются нормами гражданского законодательства и порождают новые законы, регулирующие использование государственной собственности (в нашем случае -- ресурсов недр) на договорных началах.

Итак, во-первых, регулирование отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа осуществляется как нормами гражданского законодательства, так и специальными законами и подзаконными нормативными актами в силу того, что в этих отношениях участвует государство как специфический субъект правоотношений, а также того, что отношения эти возникают по поводу специфических объектов -- нефти и газа, находящихся в исключительной государственной собственности до момента добычи, и информации о недрах (геологической информации), как правило полученной за счет государственных средств.

Во-вторых, в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа наблюдается расширение круга объектов права собственности. В этот круг в рассматриваемой сфере правоотношений входят как материальные объекты, причем специфические -- нефть и газ, составляющие часть природных ресурсов, так и нематериальные -- информация о недрах (геологическая информация). Информация о недрах (геологическая информация) как объект права находит все более широкое использование в хозяйственной (предпринимательской) деятельности (включается в число нематериальных активов хозяйствующего субъекта, передается в качестве вклада в уставный капитал) и в связи с этим требует детального специального правового регулирования, помимо норм гражданского и предпринимательского права.

В-третьих, в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа отношения собственности регулируются не только нормами института собственности, содержащимися в гражданском законодательстве, но также и нормами земельного, административного, финансового законодательства, а также законодательства о недрах. Нормы земельного и административного законодательства регламентируют порядок отвода земельного участка недропользователю; нормы финансового права определяют условия, порядок, размер платы за пользование недрами и других специальных платежей; законодательство о недрах устанавливает круг собственников, право последних на обладание такими специфическими по своей природе и назначению объектами, как нефть и газ (часть природных ресурсов) и информация о недрах (геологическая информация), а также особый режим их приобретения, использования, отчуждения и защиты, отличный от общего порядка. Нормы законодательства о недропользовании в отличие от норм гражданского законодательства, регулирующего отношения собственности, определяют общие организационно-хозяйственные предпосылки получения в пользование (собственность) указанных специфических объектов, а также специальные условия их хозяйственного обращения. Таким образом, в законодательстве просматривается отдельный правовой режим объектов недропользования нефти, газа, информации о недрах), существенно отличающийся от общего, установленного гражданским законодательством правового режима объектов собственности.

В-четвертых, претерпевает изменения сама сущность права собственности. Анализ законодательных норм, определяющих правовой режим ресурсов недр (нефти и газа) и информации о недрах (геологической информации), свидетельствует о том, что между государством -- собственником вышеперечисленных объектов и лицами, получившими участок недр в пользование, складываются специфические отношения. Особенности этих отношений охарактеризованы А.И. Перчиком. В частности, он подчеркивает, что "в соответствии с природными, организационными, технологическими и правовыми особенностями процесс пользования недрами можно представить в виде единой системы, в составе которой можно выделить три самостоятельные подсистемы:

-- предоставление участков недр в пользование;

-- пользование недрами в соответствии с установленным видом пользования;

-- контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами".

Указанные особенности свидетельствуют о том, что право собственности государства на недра и их ресурсы реализуется с учетом интересов как всего общества, так и отдельных собственников (субъектов права собственности). Мнение о том, что право государственной собственности на природные ресурсы не имеет абсолютного характера, высказано также О.И. Крассовым и Р.Б. Рюминой.

Законодатель устанавливает различные ограничения правомочий собственника. К примеру, предоставление участков недр в пользование осуществляется только на основании лицензионных соглашений или договоров о разделе продукции, заключаемых не произвольно, а в результате проведения аукционов или конкурсов (тендеров). Законодательно также устанавливаются квоты на поставку добываемого минерального сырья; вводятся платежи, связанные с пользованием недрами; устанавливаются стандарты (нормы, правила) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, и т.д.

Таким образом, необходимо отметить следующие особенности регулирования права собственности на ресурсы недр.

1. Установление исключительно государственной собственности на ресурсы недр до момента добычи и участие в отношениях собственности крупнейшего собственника -- государства.

2. Расширение круга объектов права собственности, включение в их число нематериальных объектов, таких как информация о недрах (геологическая информация).

3. Комплексное регулирование рассматриваемых отношений нормами различных отраслей права (гражданского, предпринимательского, земельного, административного, финансового).

4. Диверсификация содержания права собственности, проявляющаяся в реализации правомочий собственника недр (государства) такими способами, как предоставление участков недр в пользование, установление ограничений в пользовании; контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами.¹

2.2 ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕФТЕГАЗОВЫЕ РЕСУРСЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ

В сфере отношений собственности на нефть и газ просматриваются две группы проблем:

1) разграничения государственной собственности на нефть и газ;

2) разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Рассмотрим первую группу проблем.

Попытки урегулирования вопросов разграничения права собственности на ресурсы недр (нефть и газ) имеются, в частности, во взаимоотношениях органов власти и управления Российской Федерации и Тюменской области, а также Ханты-Мансийского автономного округа. Согласно ст. 21 Устава Тюменской области от 15 июня 1995 г., в областной собственности находятся средства областного бюджета, земля и другие природные ресурсы, информационные ресурсы и иное имущество.

Разграничение государственной собственности на федеральную, областную и окружную осуществляется совместно федеральными, областными и окружными органами государственной власти в порядке, определенном законодательством.

Более удачной нам представляется формулировка Устава Ханты-Мансийского автономного округа. В соответствии со ст. 82 формы собственности на землю, ее недра, водные, лесные и иные природные ресурсы определяются законодательством Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа. Установление перечня статуса федеральных природных ресурсов, природных объектов, расположенных на территории Ханты-Мансийского округа, производится по взаимному согласию органов государственной власти Российской Федерации и Ханты-Мансийского округа в соответствии с федеральным законом.

В действующих нормах четко определено лишь право государственной (федеральной) собственности на природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и морской экономической зоны. Так, в одном из основных документов, регулирующих вопросы разграничения собственности, -- постановлении Верховного Совета РСФСР "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" -- установлено, что ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации являются объектами, относящимися исключительно к федеральной собственности.