Государственное управление в области добычи нефти и газа в Российской Федерации

Указ Президента РФ "Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации" от 5 мая 1992 г. также отнес природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации исключительно к государственной собственности. Такую же норму мы находим в указе Президента РФ "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г., в соответствии с которым ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны принадлежат к числу объектов, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена.

В ст. 2 указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 "О федеральных природных ресурсах"⁹, содержание понятия "федеральные природные ресурсы" раскрыто через общий перечень таковых. Какие же конкретные объекты, относящиеся к федеральным природным ресурсам, расположены на территориях отдельных субъектов федерации, законодатель не определяет.

Проблемы разграничения права собственности и организации управления недрами и их ресурсами находятся в центре внимания многих ученых -- юристов, экономистов, геологов.

На наш взгляд, наиболее полно современные проблемы разграничения права собственности на ресурсы недр и пути их разрешения освещены В.М. Питерским. Анализируя опыт основных нефтегазодобывающих стран, он приходит к выводу, что целесообразно внести в Федеративный договор и закон "О недрах" изменения, касающиеся фонда недр. При этом следует выделить:

а) фонд месторождений федерального управления, основное назначение которого -- удовлетворение текущих и перспективных федеральных потребностей, включая экспортные обязательства, а также создание стратегического резерва, обеспечивающего экстренное удовлетворение дополнительных потребностей при чрезвычайных ситуациях;

б) фонд месторождений совместного федерально-регионального управления, основное назначение которого -- долевое участие в обеспечении федеральных потребностей и экспортных обязательств и обеспечение текущих потребностей республик, краев, областей, автономных образований;

в) фонд месторождений местного управления, который должен обеспечивать местные потребности районов и городов.¹

При формировании горного законодательства следует разработать и принять в раду других законодательных и подзаконных актов положение "О выделении участков недр федерального, регионального и местного значения".

Действующий закон "О недрах", на наш взгляд, почти не урегулировал вопросы формирования фондов недр различного уровня и соответственно управления ими. В ст. 2 определено лишь, что государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, а владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Изложенные в ст. 2 закона общие положения о государственном фонде недр должны быть откорректированы и детализированы либо в самом законе "О недрах", либо в специальном законе "О государственном фонде недр". При этом содержание предлагаемого блока правовых норм о государственном фонде недр и порядке разграничения управления им должно отражать уже имеющиеся наработки по данной проблеме специалистов как геологической науки, так и права.

В частности, видимо, следует в закон "О недрах" наряду с понятием "государственный фонд недр" ввести понятие "государственный фонд месторождений", причем выделить в нем фонд месторождений регионального и местного значения, как это предлагает сделать В.М. Питерский, а также определить группы месторождений в зависимости от степени изученности и достоверности. Считаем, что в законе надо не только дать определение, но и установить правовой режим рассматриваемых фондов и групп месторождений, а также привести перечень месторождений федерального, регионального и местного уровня, чтобы избежать столкновения интересов федерации в целом, субъектов федерации, районов, городов. Высказывается, правда, и мнение о нецелесообразности введения таких понятий, как "месторождения республиканского значения", "месторождения местного значения". К примеру, К. Мауленов считает, что введение в Кодекс о недрах Республики Казахстан такого неопределенного и непреодолимого различия между месторождениями республиканского и местного значения распыляет право заключения и контролирования контрактов между многочисленными местными и республиканскими организациями.

Возможно, для Республики Казахстан, действительно, нецелесообразно делить месторождения на федеральные, региональные и местные. Для России же, где конституционно предусмотрено совместное с субъектами федерации распоряжение природными ресурсами, разграничение фонда недр на месторождения федеральные и региональные не только целесообразно, но и необходимо.

Законодательно должны быть определены критерии отнесения месторождений к федеральным, региональным и местным, а также принципы классификации запасов месторождений нефти и газа.

Действующие и поныне Инструкция по применению классификации запасов месторождений, перспективных и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов, а также Инструкция о содержании, оформлении и порядке представления в Государственную комиссию по запасам полезных ископаемых при СМ СССР (ГКЗ СССР) материалов по подсчету запасов нефти и горючих газов требуют детальной переработки с учетом мировой практики проведения классификации запасов месторождений и учета ресурсов нефти и газа. Например, авторы, сопоставившие классификации ресурсов и запасов нефти и газа России и США, пришли к выводу, что в США при оценке и учете доказанных запасов нефти принимаются во внимание многочисленные экономические и правовые факторы, присущие американской системе недропользования, вследствие чего запасы многих залежей или их частей не включаются в доказанные. Анализ, проведенный по выборке из более 290 залежей по 50 месторождениям Западной Сибири, показал, что в группу доказанных (в соответствии с одной из классификаций США) переводится от 95 до 100 % суммы запасов категории А+В+С1. Из общей суммы запасов категории С1 по степени изученности доказанным соответствует примерно 70--75 %. Следует еще раз подчеркнуть, что в классификации запасов США наряду с геологическими, техническими, экономическими факторами учитываются также и правовые.

Таким образом, в целях упорядочения взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами федерации по вопросам недропользования наряду с законодательным разграничением участков недр необходимо также определить правовые критерии формирования классификации месторождений нефти и газа, относимых к уровням федеральному, региональному либо местному.

Вторая проблема заключается в разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации.¹

Как отмечают О.И. Крассов и Р.Б. Рюмина, в связи с тем, что субъекты РФ признаются в качестве субъектов права государственной собственности на природные ресурсы, встает вопрос о пределах осуществления ими своих прав собственности. При этом важно учитывать два момента:

а) Российская Федерация не может осуществлять свои полномочия собственника в ущерб другим государствам; точно так же другие субъекты федерации не могут свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами в ущерб России в целом и иным ее субъектам;

б) природопользование и охрана окружающей среды являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации. По этим вопросам издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Тем самым в федеральном законодательстве определяются содержание и параметры компетенции всех субъектов федерации по осуществлению ими своих правомочий собственника.

К этому необходимо добавить следующее.

Полномочия по управлению природными ресурсами должны быть разграничены, а управлять ими субъект федерации должен по согласованию с Российской Федерацией, с центральными органами власти. В свою очередь, последние не должны распоряжаться природными ресурсами без согласования с субъектами федерации. По мнению Н.Н. Осокина, если выбрать такую концепцию, то это позволит сохранить единое экономическое и экологическое пространство России, не разрушив при этом наши национальные богатства. В этом, безусловно, есть смысл.

Вот как, например, строится разграничение полномочий в данной сфере между Российской Федерацией и Ханты-Мансийским автономным округом.

Как свидетельствует председатель Ханты-Мансийского комитета по геологии и использованию недр, в округе создан механизм постоянно действующих комиссий, в значительной мере обеспечивающий согласование интересов округа и федерации в рабочем порядке. Схема управления ресурсами недр на территории округа выглядит следующим образом.

1. Постоянно действующая комиссия по лицензированию, возглавляемая двумя сопредседателями -- заместителем главы администрации округа по недропользованию и председателем Ханты-Мансийского геолкома, представляющими интересы соответственно округа и федерации. В состав комиссии входят сотрудники комитета по нефти, газу и минеральным ресурсам администрации округа, экономисты, юристы, представители комитета по экологии, комитета по земельным ресурсам и землеустройству, Госгортехнадзора, окружной налоговой инспекции, геолкома. Комиссия рассматривает вопросы, связанные с заключением лицензионных соглашений и выдачей лицензий на пользование участками недр, и дает главе администрации округа и министру природных ресурсов рекомендации по подписанию лицензий. Решения на заседаниях принимаются путем достижения консенсуса.

2. Территориальная комиссия по запасам (ТКЗ). Возглавляет ее председатель Ханты-Мансийского геолкома, в состав комиссии входят представители окружного геолкома, Запсибгеолкома, Научно-аналитического центра рационального недропользования, Минтопэнерго, Министерства природных ресурсов, институтов нефтяной отрасли, а также нефтяных компаний (без права решающего голоса). Комиссия создана с целью учета, контроля и оперативного отслеживания изменений запасов полезных ископаемых в округе.

3. Территориальная комиссия по разработке месторождений. Создана совместным постановлением Минтопэнерго и администрации округа в целях обеспечения оптимального режима разработки нефтяных месторождений. Комиссия проводит экспертизу и утверждает все материалы, связанные с разработкой месторождений, определяет нормативные уровни добычи, нормы отбора.

4. Комиссия по геолого-разведочным работам. Возглавляют ее два сопредседателя -- заместитель главы администрации округа и председатель окружного геолкома. Комиссия планирует проведение геолого-разведочных работ в целях обеспечения воспроизводства запасов минерального сырья.

5. Комиссия по передаче геолого-разведочных скважин. Председателем является заместитель главы администрации округа, которому комитетом по управлению имуществом делегированы полномочия по распоряжению частью государственной собственности -- геолого-разведочными скважинами. В состав комиссии входят представители геолкома, окружного комитета по имуществу, комитета по экологии, Госгортехнадзора и другие специалисты. Задача комиссии -- передача геолого-разведочных скважин, находящихся на участках распределенного фонда недр, на баланс компаний, имеющих лицензии на соответствующие участки.

На наш взгляд, сложившаяся в Ханты-Мансийском автономном округе система взаимоотношений федеральных и окружных органов управления является той практической основой, которая может послужить дальнейшему развитию законодательства, регулирующего отношения собственности в сфере разведки, поиска и добычи нефти и газа.¹

Полагаем, что опыт Ханты-Мансийского округа свидетельствует о необходимости внесения в закон "О недрах" по меньшей мере специальной главы, определяющей порядок разграничения собственности на недра и их ресурсы и управления процессами поиска, разведки и добычи нефти и газа. Можно наметить следующие концептуальные положения такой главы. Во-первых, это разграничение собственности на недра и их ресурсы (в том числе нефть и газ) путем определения понятий "федеральные", "региональные", "местные ресурсы" и соответственно формирование перечней названных ресурсов.

Во-вторых, необходимость наличия норм о разграничении полномочий между соответствующими федеральными, региональными и местными органами управления по владению, пользованию и распоряжению ресурсами недр.

В-третьих, о чем свидетельствует опыт Ханты-Мансийского округа, необходимость создания в регионах (субъектах федерации) отдельных подразделений федеральных органов управления (Минтопэнерго РФ, Госгортехнадзора, Министерства природных ресурсов и др.), наделенных полномочиями представлять интересы государства (РФ) в регионах (субъектах федерации) и координировать совместную деятельность региональных и федеральных структур. Некоторые авторы считают, что в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации целесообразно создание органов исполнительной власти на основе консолидации полномочий федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъекта федерации по управлению природными ресурсами.

Исходя из накопленного в Ханты-Мансийском округе опыта по сохранению "баланса интересов" федерации и региона, все же следует создавать координирующие органы федеральной власти на местах (в частности, в регионах).

Некоторые субъекты федерации идут по пути принятия своих законов об управлении государственной собственностью. Например, в законе Тюменской области "Об управлении государственной собственностью Тюменской области" заложено правило о том, что "в государственной собственности Тюменской области в соответствии с законодательством о государственной собственности, договором или соглашением, заключаемым органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, находятся наряду с другими объектами земельные участки, иные природные ресурсы и природные объекты". В ст. 3 рассматриваемого областного закона определены государственные органы, уполномоченные на осуществление правомочий собственника в Тюменской области по объектам областной собственности. На наш взгляд, в данном законе упускается из вида вопрос об управлении объектами собственности, отнесенными к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации.

Закон РФ "О недрах"(ст. 3, 4) относит к предмету совместного ведения следующее:

а) определение региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального и местного значения;

б) распоряжение государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации;

в) определение условий и порядка взимания платы за пользование недрами, включая установление их предельных уровней по группам полезных ископаемых, установление форм и размеров платы за пользование участками недр федерального значения, а также утверждение договоров на условиях раздела продукции.

Кроме того, в законе содержится правило о том, что Российская Федерация может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам Российской Федерации.

Данные положения закона в совокупности с п. "в", "г" ст. 11, 72 Конституции РФ дают прямые предпосылки для принятия договора о разграничении предметов ведения и полномочий между субъектами Российской Федерации и федерацией в рассматриваемой нами сфере отношений собственности.

В законах субъектов федерации о недропользовании и управлении собственностью обязательно должны содержаться положения о том, что полномочия субъектов федерации в сфере владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами (в частности, нефтью и газом) реализуются в порядке и пределах, определяемых договором о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенным с Российской Федерацией. В частности, нормой такого содержания следует, на наш взгляд, дополнить закон Тюменской области "Об управлении государственной собственностью Тюменской области". Видимо, необходимо дополнить и ст. 28 Устава Тюменской области положением о том, что к ведению областной Думы также относится определение в соответствии с договором, заключенным с Российской Федерацией, порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами (нефтью и газом), находящимися в Тюменской области.

Таким образом, анализ федерального законодательства и местных правовых норм, касающихся разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации, свидетельствует о том, что в сфере отношений собственности на недра и их ресурсы необходимы совершенствование конституционных положений, разработка специального закона, скорейшее принятие соответствующих договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (там, где они не приняты) и приведение законов субъектов федерации о недропользовании, об управлении государственной собственностью в соответствие со ст. 11, 72 Конституции РФ и ст. 3, 4 закона Российской Федерации "О недрах".¹

В связи с опубликованием "Концептуальных положений по решению проблем собственности на природные ресурсы" представляется необходимым рассмотреть основные положения данной концепции по проблемам разграничения полномочий. По мнению авторов, нужно создать механизм постепенного "ненасильственного" решения проблемы, при котором сначала будут более четко определены и разграничены полномочия федерации и субъектов федерации в рамках совместного осуществления владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а окончательно вопрос будет решаться по мере объективного "созревания" условий для сосредоточения всех или почти всех полномочий в отношении конкретных природных объектов только на одном из уровней (федеральном или субъекта федерации). Одним из основных условий при этом является наличие информационной базы по природным ресурсам и природным объектам, в границах которых они находятся, реализуемой в форме комплексных кадастров природных ресурсов. Только на основе кадастров, содержащих экономические оценки ресурсов, можно будет принимать обоснованные решения о целесообразности сосредоточения функций по управлению и права собственности на природные ресурсы на том или ином уровне. При этом для одних природных ресурсов и объектов указанные условия могут иметь место уже сегодня, а применительно к другим могут не сформироваться никогда, поскольку объективно наиболее целесообразным для них будет совместное ведение (владение, пользование и распоряжение, а по сути -- собственность).

В отношении собственности на природные объекты (ресурсы), находящиеся в совместном ведении федерации и субъекта федерации, ими заключаются договоры о разграничении предметов ведения (полномочий) по владению, пользованию и распоряжению государственными природными ресурсами.

К компетенции федерации относятся следующие полномочия по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, находящимися в совместном ведении федерации и субъекта федерации:

-- разработка политики (стратегии и тактики) использования и охраны природных ресурсов, находящихся в государственной собственности, исходя из принципов обеспечения перехода к устойчивому развитию, в том числе принципов воспроизводства возобновимых природных ресурсов в количестве и качестве, в которых происходит их потребление;

-- принятие федеральных законов в сфере отношений собственности на природные ресурсы;

-- планирование и организация научных исследований, имеющих федеральное и глобальное значение;

-- разработка нормативных, методических и инструктивных документов по всем аспектам использования природных ресурсов;

-- разработка форм поресурсных и комплексных кадастров, методики их составления и ведения;

-- определение форм, процедур и условий передачи государственных природных ресурсов (находящихся в совместном ведении) в пользование хозяйствующим субъектам (юридическим и физическим лицам);

-- утверждение типовых форм договоров о передаче природного объекта в пользование;

-- разработка порядка определения, установления взимания платежей за пользование природными ресурсами;

-- обоснование пропорций распределения средств, поступающих в виде платежей за пользование природными ресурсами;

-- разработка порядка формирования фондов (системы фондов) воспроизводства природных ресурсов и создание при необходимости соответствующего федерального фонда.

-- установление требований к контролю за состоянием и использованием природных ресурсов;

-- контроль за применением нормативных, методических и инструктивных документов;

-- разработка внешней политики в сфере природопользования и организация международного сотрудничества.

К компетенции субъектов федерации относятся следующие функции по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, находящимися в совместном ведении федерации и субъекта федерации:

-- разработка планов использования и охраны природных ресурсов, находящихся в совместном ведении федерации и субъекта Российской Федерации и расположенных на территории субъекта федерации, исходя из принципов обеспечения перехода к устойчивому развитию, в том числе принципов воспроизводства возобновимых природных ресурсов в том же количестве и качестве, что и потребляемые природные ресурсы, сформулированных в соответствующих документах федерального уровня;

-- принятие законов субъекта федерации;

-- планирование и организация научных исследований, имеющих региональное значение;

-- обеспечение выполнения требований нормативных, методических и инструктивных документов, разработанных федеральными органами власти;

-- ведение территориальных поресурсных и комплексных кадастров природных ресурсов на основе методологии, разработанной федеральными органами (имеется в виду создание условий для постепенного перехода к комплексным территориальным кадастрам природных объектов, содержащим экономические оценки, базирующиеся на наилучшем варианте использования многофункциональных природных объектов);

-- осуществление передачи государственных природных ресурсов (находящихся в совместном ведении) в пользование хозяйствующим субъектам (юридическим и физическим лицам);

-- заключение договоров от имени Российской Федерации о передаче природных ресурсов в пользование;

-- установление конкретных ставок платежей за пользование природными ресурсами;

-- взимание платежей за пользование природными ресурсами и контроль за правильностью их осуществления;

-- создание фонда воспроизводства природных ресурсов субъекта федерации и распоряжение средствами фонда;

-- контроль за состоянием и использованием природных ресурсов;

-- взыскание штрафных платежей, применение других санкций в отношении пользователей, нарушающих законодательство или условия договора;

-- повышение квалификации и переподготовка кадров.

2.3 УЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВЛАДЕНИИ, ПОЛЬЗОВАНИИ И РАСПОРЯЖЕНИИ НЕФТЕГАЗОВЫМИ РЕСУРСАМИ

В соответствии с действующим законом РФ "О недрах" недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. И хотя Конституция РФ допускает частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, 36), а в ГК РФ установлено правило, что к государственной собственности относятся земля и природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную собственность граждан и юридических лиц или в муниципальную собственность (ст. 214 ГК РФ), реалии сегодняшнего дня таковы, что право муниципальной собственности на недра и такие их ресурсы, как нефть и газ, допускается.

Как отмечает В.В. Гребенников, хотя в ст. 28 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и определено, что экономическую основу местного самоуправления наряду с другим имуществом составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), отдавать этот вопрос целиком на откуп местных сообществ, как это следует из смысла анализируемой статьи, не содержащей каких-либо отсылок к иному законодательству, по меньшей мере неразумно. Потому-то мы пока и говорим лишь об участии органов местного самоуправления во владении, пользовании и распоряжении недрами и их ресурсами. В частности, в ст. 1.1 закона "О недрах" содержится утверждение, что органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Участие органов местного самоуправления в отношениях собственности на недра и их ресурсы определено законом РФ "О недрах", в соответствии со ст. 5 которого в компетенцию органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования входят:

1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

2) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

3) предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

4) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений ст. 18 закона "О недрах";

5) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

6) введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Как видим, полномочия местных органов самоуправления затрагивают отношения собственности на нефть и газ лишь при решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков.

Так, в частности, согласно п. 4.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, получение земельных участков во временное пользование или их изъятие осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, а также правовыми актами краев, областей и автономных образований.

А в соответствии с земельным законодательством (ст. 28--38 Земельного кодекса РФ) участие органов местного самоуправления в осуществлении землеотвода заключается в следующем. Заинтересованная организация обращается в местную администрацию с ходатайством о предварительном согласовании места расположения, примерных размеров земельного участка и сроков пользования. По поручению администрации местный комитет по земельным ресурсам и землеустройству производит выбор земельного участка с участием собственников земли, землепользователей, представителей государственных служб, заинтересованных в предоставлении земельного участка.

На этой стадии органы местного самоуправления реализуют также свои полномочия на участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории.

Как отмечалось ранее, при отводе земельных участков недропользователям органы местного самоуправления предпринимают все необходимое, чтобы территории в процессе землепользования разработчиками недр причинялся наименьший ущерб. Так, например, администрация Ханты-Мансийского округа при предоставлении участков недр в пользование в обязательном порядке оговаривает в лицензии такие обязанности недропользователя, как выполнение условий по безопасному ведению работ; проведение экологической экспертизы; возмещение ущерба, наносимого природным ресурсам, в соответствии с действующим природоохранным законодательством; возмещение потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства; выполнение работ с соблюдением закона РФ "Об охране и использовании памятников истории и культуры"; проведение археологической экспертизы и возмещение ущерба за уничтожение или повреждение памятников истории и культуры. При этом отвод земельных участков для разведки и разработки месторождений производится администрацией ХМАО после получения лицензии при соблюдении требований Земельного кодекса РСФСР и "Положения о статусе родовых угодий в Ханты-Мансийском автономном округе", утвержденного Советом народных депутатов 7 февраля 1992 г., а также требований окружного комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Кроме того, в лицензии предусматривается, что в целях учета местных интересов между недропользователем и соответствующей местной администрацией ежегодно заключаются соглашения о взаимодействии, которые обязательно представляются в комитет по нефти, газу и минеральным ресурсам администрации Ханты-Мансийского автономного округа и в Хантымансийскгеолком.

Участие местных органов самоуправления в отношениях собственности на природные ресурсы, на наш взгляд, проявляется также в праве органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами (ст. 40 Основ законодательства о местном самоуправлении). Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов федерации получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, Так, согласно ст. 42 закона РФ "О недрах", в местные бюджеты поступают:

-- платежи за поиски и разведку месторождений всех полезных ископаемых и платежи за добычу общераспространенных полезных ископаемых на территории соответствующих районов и городов;

-- часть суммы платежей за добычу полезных ископаемых, кроме общераспространенных.

Платежи за добычу углеводородного сырья в размере 30 % поступают в местный бюджет. При этом распределение платежей за добычу полезных ископаемых из уникальных месторождений и групп месторождений федерального значения между бюджетами разных уровней может устанавливаться и в иных пропорциях.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством, хотя муниципальные образования и являются субъектами отношений собственности на недра и их ресурсы (в том числе нефть и газ), их участие в этих отношениях заключается в предоставлении земельных участков недропользователям с учетом социально-экономических, экологических и иных интересов территории, а также получении определенной части платежей, поступающих в бюджет от недропользователей.¹

2.4 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ СОБСТВЕННИКОВ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА В ОТНОШЕНИЯХ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕФТЕГАЗОВОЕ СЫРЬЕ

В действующем российском законодательстве участию собственников земельного участка в отношениях собственности на ресурсы недр уделяется чрезвычайно мало места. В гл. 17 ГК РФ (пока не действующей), в частности в ст. 261, устанавливается общее правило, что собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, другими законами и не нарушает прав других лиц. Данная норма имеет важное значение, т.к. она расширяет права собственника земельного участка -- как право собственности, так и право пользования. Но закон о недрах закрепил право государственной собственности на недра, поэтому собственник участка не имеет права собственности на полезные ископаемые, в том числе общераспространенные (песок, глина, сапропель, а также торф).

В ст. 19 закона "О недрах" определено право собственников, владельцев земельных участков по своему усмотрению в границах участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов федерации. Однако это право не предоставляется собственникам, владельцам земельных участков в отношении таких природных ресурсов, как нефть и газ. В законодательстве установлено однозначное правило о том, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Решение об отчуждении таких земельных участков принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с разделением их полномочий (ст. 25-1 закона РФ "О недрах").

В Ханты-Мансийском автономном округе интересы собственников, владельцев земельных участков в определенной мере охраняются "Положением о статусе родовых угодий", утвержденным Советом народных депутатов 7 февраля 1992 г., а также нормами, содержащимися в законе Ханты-Мансийского автономного округа "О недропользовании".

Интересен, на наш взгляд, подход к решению проблем права собственности на земельный участок и содержащиеся в недрах нефть и газ, существующий в иных правовых системах.

В США преобладает частная земельная собственность, и поэтому, а также из-за отсутствия какого-либо федерального или государственного законодательства в этой области в начале XX века государственным судам приходилось принимать решения, касающиеся собственности на сырую нефть. Суды различных штатов по-разному подходили к вопросу о собственности на нефть, находящуюся в недрах; в данной области сформировались две школы: собственности и несобственности. В соответствии с теорией первой из них вся нефть является собственностью землевладельца до тех пор, пока он не будет лишен ее в результате задействования "права завладения"; по второй теории, землевладелец наделен правом собственности на землю, что же касается доступа к нефти, то собственность возникает только тогда, когда она сводится к обладанию посредством "завладения".

Существует исламский подход, основанный на шариате, т. е. на толковании и понимании двух источников, одним из которых является Коран, а другим -- Сунна пророка Мохаммеда: трактовка собственности зависит от юридической школы. Согласно законам ислама, почти всегда требуется вмешательство государства. Это означает, что природные богатства, находящиеся в недрах, принадлежат государству, выступающему в качестве хранителя неотчуждаемого общественного имущества. Залежи углеводородного сырья не могут стать объектом частного приобретения, а согласие на их эксплуатацию третьей стороной предоставляется только по отношению к определенным участкам и на определенные периоды времени, т.е. здесь мы видим скорее пример "jus ad rem", чем "jus in rem" (право на обладание вещью и право на вещь).

Таким образом, в различных правовых системах сложился свой подход к решению вопроса о праве землевладельца на ресурсы недр, обнаруженные на его земельном участке.

Законодательство Российской империи провозглашало принцип, по которому владелец земли являлся и собственником недр. В ст. 236 Горного устава было сказано, что "право частной собственности в имуществах недвижимых объемлет не одну поверхность земли, но и самое ее недра, и поэтому оно простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие". И далее в ст. 237: "По сему дозволяется каждому собственнику на его землях искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы".

Вместе с тем в ряде случаев вводились ограничения. Так, право на разработку недр на участках земли, переданных крестьянину в личную собственность, сохранялось за обществом. Владелец участка при этом имел право на особое вознаграждение. В другом случае закон устанавливал, что при открытии в недрах земель, принадлежащих казачьим округам, полезных ископаемых "таковые земли обращаются в казну за установленное вознаграждение".

В законе РФ "О недрах", как уже неоднократно отмечалось, установлено право исключительной государственной собственности на недра и находящиеся в них природные ресурсы, что исключает признание каких-либо прав собственников земельного участка на обнаруженные на нем ресурсы недр.

На наш взгляд, такой подход необходим в современных экономических условиях, хотя в отдельных, исключительных случаях возможно признание права собственности на ресурсы недр за отдельными собственниками земельных участков. Примером такого исключения являются родовые угодья.¹

Представляется, что законодательно (на уровне Российской Федерации) должны быть отрегулированы отношения между владельцами родовых угодий (коренными малочисленными народами Севера) и государством по поводу природных ресурсов, в частности нефти и газа, месторождения которых могут быть обнаружены на территории родового угодья.

В связи с этим следует отметить, что в юридической науке имеются некоторые разработки относительно определения правового режима территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера. Так, Г.С. Башмаков полагает, что территориями традиционного природопользования следует считать территории, на которых установлены особые льготы для жителей, осуществляющих там традиционное природопользование. Как он отмечает далее, речь идет не о земле, а о выделении особой зоны природопользования, объединяющей несколько объектов природы; особым субъектом природопользования на этих территориях должна быть признана община. И генеральным направлением развития этих территорий является то, что все действия государства на них должны совершаться с согласия малочисленных народов и на основании заключенных договоров.

Приведем один из примеров законодательного регулирования отношений недропользования с учетом интересов коренных народов при предоставлении земельных участков, на которых располагаются их родовые угодья, для целей недропользования. В ст. 105 закона Ханты-Мансийского автономного округа "О недропользовании", принятого Думой Ханты-Мансийского автономного округа 9 апреля 1996 г., установлено, что "использование земельных участков в границах родовых угодий для целей недропользования осуществляется на основе договора (соглашения) недропользователя с владельцем родового угодия". А "при отсутствии заключенного договора (соглашения) с владельцем родового угодия об использовании земель (отдельных земельных участков) в границах родового угодия вопрос об отводе земельного участка решается органами государственной исполнительной власти автономного округа по согласованию с органами местного самоуправления".

Приведенные теоретические суждения и законодательная практика свидетельствуют о том, что, во-первых, существует реальная потребность в скорейшем принятии закона о традиционном природопользовании коренных малочисленных народов Севера, а во-вторых, законы о недрах и о земле должны быть дополнены корреспондирующими этому закону положениями, определяющими статус территорий традиционного природопользования и права коренных народностей (общин) на недра и ресурсы недр, обнаруженные на таких территориях.

При этом можно полностью согласиться с мнением Г.С. Башмакова о необходимости определения статуса территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, его правового режима, а также о признании общины особым субъектом природопользования. Соответственно признание общины субъектом природопользования в специальном законе о территории традиционного природопользования потребует внесения в закон о недрах норм, определяющих права и обязанности общины как субъекта природопользования вообще и недропользования в частности. Здесь определение правосубъектности родовой общины должно развиваться, на наш взгляд, по меньшей мере в двух направлениях. Первое -- это регулирование прав и обязанностей общины как природопользователя в ситуации, когда на земельном участке, входящем в территорию традиционного природопользования, оказываются месторождения федерального либо регионального значения. Второе -- определение праводееспособности общины как недропользователя в случае, когда на территории традиционного природопользования общины физическими лицами (членами общины) обнаруживаются месторождения полезных ископаемых местного значения.

В первом случае, видимо, с учетом государственных и региональных интересов законодательно должны быть установлены существенные ограничения прав общины и в связи с этим со стороны государства значительное материальное возмещение экономических потерь общины.

Во втором же случае законодательно общине могут быть либо предоставлены существенные льготы для участия в конкурсе (аукционе) на разработку месторождения, либо установлено преимущественное право пользования недрами и разработки месторождения, в том числе добычи обнаруженных полезных ископаемых. На наш взгляд, развитие законодательства по пути признания общины субъектом права и наделения ее правом частной собственности на ресурсы недр -- запасы месторождений местного значения, обнаруженных на земельном участке общины, является более предпочтительным, поскольку оно отражало бы объективно сложившиеся общественные отношения и упорядочивало их, обеспечивая стабильность в обществе и баланс интересов общины и государства.

О месте и значении частной собственности в экономике государства в свое время писал Гегель в "Философии права": "Другая сторона -- экономики государства -- состоит в той выгоде, которую приносит наличие у лица свободной собственности, частной собственности. Если лицо таковой не обладает, его свобода в качестве лица не реализована. Самосознание того, что человек является свободным собственником, должно быть само по себе истинным сознанием. Из чувства, что человек есть, каким он должен быть, и признан таковым, и что это истинно, происходит совершенно иное прилежание и оживление промышленности, чем при крепостной зависимости. Определение собственности является громадным прогрессом, который часто не ценят так, как следовало бы ценить.¹

2.5 ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТРАНСФОРМАЦИИ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕФТЕГАЗОВОЕ СЫРЬЕ

В соответствии со ст. 1-2 закона РФ "О недрах добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Очевидно, из этой нормы следует, что с момента добычи из недр нефть и газ могут перейти к различным субъектам права собственности. Конкретный момент перехода, как следует из ст. 1-2 закона, определяется условиями лицензии.

Ст. 12 закона, регламентирующая содержание лицензии, выдвигает как одно из основных условий лицензии и ее составных частей условие о праве собственности на добытое минеральное сырье, а также соглашение о его долевом распределении.

На наш взгляд, практика заключения лицензионных соглашений свидетельствует о том, что в части регулирования отношений собственности на добытые ресурсы (нефть и газ), а также определения момента перехода права собственности на минеральное сырье от государства к иным собственникам лицензионные соглашения требуют доработки.

К примеру, в лицензионном договоре, разработанном в Ханты-Мансийском автономном округе и согласованном с Роскомнедрами и администрацией автономного округа, ст. 3, озаглавленная "Право на ведение работ и распоряжение добытыми ресурсами", следующим образом регулирует отношения собственности: "Настоящим договором, а также в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и правовыми актами Владельцу лицензии передаются в распоряжение на праве собственности добытые им нефть и газ".

Поскольку в действующем законодательстве о недрах мы не находим конкретно определенного момента перехода права собственности на добытое сырье, то, полагаем, этот момент должен быть конкретно и четко определен в тексте лицензии. Необходимость включения условия о моменте перехода права собственности именно в лицензию, бесспорно, вытекает из смысла ст. 12 закона РФ "О недрах", а также п. 8 Положения о лицензировании, утвержденного Постановлением ВС РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1. В п. 8.1 Положения установлено, что лицензия должна фиксировать согласованный уровень добычи минерального сырья, а также содержать соглашение о его долевом распределении. Как отмечает А.И. Перчик, «специфически решается этот вопрос в случае соглашений на условиях раздела продукции. Вся добытая продукция считается государственной, пока она не достигнет по технологической цепочке (извлечение, очистка, первичная обработка, хранение, внутрипромысловый транспорт) так называемой "точки раздела". Именно в этой точке и происходит раздел продукции между государством и владельцем лицензии. Владелец лицензии становится собственником только той части добытой продукции, которую ему государство передало по условиям соглашения в точке раздела. Все технологические операции, которые владелец лицензии или его оператор осуществляют до точки раздела, то есть извлечение полезного ископаемого и другие, он осуществляет в качестве подрядчика государства».

В норвежском законодательстве (в ст. 8 Закона о нефти) четко определено, что право собственности на добытый продукт передается на устье скважины, т. е. вопрос о собственности на нефть и газ не является объектом переговоров между властями и компаниями.¹

Переход права государственной собственности влечет за собой внесение изменений в государственный баланс запасов полезных ископаемых, а поэтому, учитывая специфическое значение минеральных ресурсов (нефти и газа) для государства, полагаем, необходимо на уровне закона отрегулировать порядок документального оформления момента перехода права собственности на нефть и газ, представления сведений в соответствующий орган управления государственным фондом недр, а также процедуру списания с государственного баланса. В ст. 31 закона "О недрах" определено, что списание запасов полезных ископаемых с государственного баланса осуществляется в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с органами государственного горного надзора. Очевидно, этого совершенно недостаточно. В Законе о недрах должен содержаться целый блок норм, регулирующих порядок документального оформления выбытия ресурсов из государственной собственности. А скорее всего, следует разработать и принять специальный закон о порядке ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых. Поскольку Законом о недрах установлен принцип государственной собственности на ресурсы недр, то и закон о ведении баланса запасов полезных ископаемых, являющихся государственной собственностью, должен полностью отражать интересы государства-собственника. Может быть, даже следует предусмотреть необходимость утверждения перечня списываемых с государственного баланса ресурсов представительным органом власти, а на федеральный орган управления государственным фондом недр возложить функции по регистрации перечня списываемых с баланса полезных ископаемых. Процедура фиксации момента перехода права собственности, включения в перечень списываемых полезных ископаемых, составления и представления на утверждение этого перечня должна быть прописана в законе.

Определенная лицензионным соглашением часть добытых из недр полезных ископаемых (нефти и газа) остается в государственной собственности. Очевидно, что правовой режим добытых из недр ресурсов явно отличается от режима находящихся в недрах полезных ископаемых. Располагающиеся в недрах полезные ископаемые относятся к исключительной государственной собственности, частично оборотоспособны, участки недр с содержащимися в них природными ресурсами не могут быть предметом купли, продажи, дарения, а права пользования могут переходить в рамках законодательства о недрах (ст. 1-2 закона "О недрах"). Добытые же из недр полезные ископаемые (нефть и газ) фактически становятся объектом гражданских прав в полном смысле, и, следовательно, их оборот регулируется нормами гражданского права, т. е. принадлежащие государству добытые из недр полезные ископаемые (нефть и газ) могут быть предметом любого гражданско-правового договора. Здесь возникают правовые проблемы, связанные с особенностями учета, транспортировки, реализации добытых из недр нефти и газа, а также финансово-правовые проблемы ценообразования, прибыли, налогообложения. Представляется, что специфика отношений по учету, транспортировке, реализации нефти и газа должна отражаться в законе "О нефти и газе".

В целом же, с нашей точки зрения, к отношениям собственности на добытые из недр нефть и газ вполне применимы как общие положения Гражданского кодекса, регулирующие право собственности, заключение договоров, так и положения особенной части ГК по отдельным видам обязательств. В частности, относительно права собственности применимы все положения раздела II ГК РФ "Право собственности и другие вещные права", но с учетом содержащейся в п. 3 ст. 209 ГК РФ существенной оговорки, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.¹

Следует согласиться с О.М. Тепловым, что «данная статья является правовым фундаментом для внесения соответствующих статей в закон РФ "О недрах" о содержании полномочий субъектов Российской Федерации по распоряжению государственным фондом недр в порядке реализации конституционного принципа совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами, а также норм о реализации права пользования недрами». Развивая это положение, можно прийти к выводу о том, что соответствующие нормы должны быть включены в закон "О нефти и газе" и, более того, этот закон, видимо, должен раскрыть особенности содержания права собственности как на добытые ресурсы (нефть и газ), так и на находящиеся в недрах.