Основы дипломатической службы

Следующим вопросом об участии в конференции является вопрос о представительстве на конференции от государств и форме участия в конференции.

Право на участие в международных конференциях государства осуществляют посредством своих представительных органов или специальных представителей, которым делегированы полномочия от имени и по поручению конституционных центральных органов внешних сношений. Конституционные органы внешних сношений -- глава государства, глава правительства, министр иностранных дел -- специальных полномочий на представительство государства на конференции не имеют, так как представительство государства этими органами внешних сношений обусловлено самой конституцией данного государства.

Участвующими в международных конференциях государствами считаются лишь те, которые направляют своих представителей; отсутствие представителя рассматривается как отказ от участия в конференции. Так, в 1907 году участниками второй Гаагской конференции явились лишь 44 государства, хотя приглашено было 47 государств.

Современная практика международных конференций знает три формы участия: 1) полномочные делегации с правом решающего голоса; 2) наблюдатели и информаторы с правом лишь совещательного голоса и 3) представители от международных организаций, которые не рассматриваются как наблюдатели и информаторы, хотя в основном имеют те же права, что и наблюдатели, и не обладают правом решающего голоса.

Из суверенитета участвующих в конференции государств вытекает и международно-правовой статус их представителей, пользующихся так называемым дипломатическим иммунитетом. Однако объем дипломатического иммунитета неодинаков для представителей государств на различных по своему уровню и назначению конференциях и соответствует в основном должностному уровню участвующих на конференции представителей государств. Дипломатическим иммунитетом в полном объеме пользуются, как правило, лишь представители дипломатических, политических по своей форме и содержанию работы конференций. Дипломатический иммунитет распространяется на представителей центральных конституционных органов внешних сношений государств. За делегациями конференций специализированного характера, созываемых специализированными международными организациями, например конференциями Международного метрического союза, дипломатический иммунитет признается не в полном объеме, хотя такие представители пользуются неприкосновенностью личности и бумаг, правом на дипломатический паспорт.

Повестка дня

При выработке повестки дня международной встречи или конференции заинтересованные страны всегда учитывают перспективы возможного решения вопросов, внесенных в повестку дня. Повестка дня обычно заранее согласовывается, однако случается, что некоторые вопросы остаются несогласованными, в этом случае целесообразность их постановки решается уже в ходе самой встречи.

В нотной переписке, которая обычно предшествует созыву подобного рода международных конференций и совещаний, не всегда точно формулируется повестка дня, хотя, как правило, основной вопрос всегда согласовывается между странами -- участницами предстоящей конференции. Повестка дня конференций и совещаний иногда разрабатывается на предварительных совещаниях представителей государств -- участников предстоящей конференции. Иногда бывает, что на таких предварительных конференциях даже разрабатываются рекомендации по каждому из вопросов повестки дня. Обычно такие предварительные совещания предшествуют лишь конференциям глав правительств и государств с большой и сложной повесткой дня. Так было, например, при подготовке Конференции глав государств и правительств африканских государств, проходившей в Аддис-Абебе с 22 по 25 мая 1963 г.

Конференции предшествовало Совещание министров иностранных дел африканских государств, проходившее с 15 по 22 мая 1963 г. Совещание министров иностранных дел выработало в закрытом порядке следующую повестку дня:

1. Создание организации африканских государств:

а) принятие хартии организации;

б) создание постоянного секретариата организации.

Сотрудничество в экономической и социальной областях, в области просвещения и культуры, в создании системы коллективной обороны.

Деколонизация.

Апартеид и расовая дискриминация.

Влияние региональных экономических группировок на экономическое развитие Африки.

Разоружение.

По каждому пункту совещание представило главам государств и правительств соответствующие рекомендации. Как сообщалось в печати, министры иностранных дел не пришли к согласию по хартии организации и рекомендовали провести Совещание министров иностранных дел в декабре 1963 года. Конференция самих глав государств и правительств, пересмотрев эту рекомендацию, добилась принятия хартии на конференции в АддисАбебе в мае 1963 года.

В других случаях повестка дня согласовывается через обычные дипломатические каналы.

В день открытия конференции повестка дня обычно окончательно утверждается на пленарном заседании всех участников конференции. Так, на Конференции неприсоединившихся стран, состоявшейся в августе 1976 года в Коломбо, повестка дня утверждалась на первом же пленарном заседании, хотя она вырабатывалась заранее на многочисленных совещаниях до конференции и была согласована на Совещании министров иностранных дел. Предложение об утверждении повестки дня, как правило, исходит от председательствующего на данном заседании. Таким председательствующим на первом заседании, если участниками конференции заблаговременно не предусмотрено иное, обычно бывает представитель страны, в которой созвана международная конференция. Так и было на V Конференции неприсоединившихся стран в Коломбо, которую открыла премьер-министр страны -- хозяйки конференции (ШриЛанка) Сиримаво Бандаранаике.

В практике созыва конференций иногда (но очень редко) созываются конференции без специально выработанной и заранее согласованной повестки дня. Без такой повестки дня собиралось совещание глав правительств в Женеве в июле 1955 года. Это было совещание по общим международным вопросам, но когда главы правительств собрались, то они все же наметили ориентировочный перечень вопросов.

Итак, первым этапом созыва конференций и совещаний является определение повестки дня. Это делается дипломатическим путем, в предварительных переговорах, иногда -- на специальных предварительных конференциях. Известно, что для определения повестки дня и некоторых других вопросов работы общеевропейского совещания по безопасности и сотрудничеству были проведены предварительные консультации представителей всех 35 стран-участниц, которые продолжались 7 месяцев. В практике африканских государств предварительные совещания министров иностранных дел перед конференциями глав государств и правительств за последние годы стали обычными.

Правила процедуры и формы работы

Обычно на первом же заседании конференции или совещания определяется председатель или устанавливается принцип председательствования, вице-председатель (далеко не всегда) секретарь и другие основные органы конференции, если обо всем этом участники не договорились в предварительном порядке. Регламенты некоторых конференций предусматривают сдачу делегациями своих полномочий и их проверку до дня открытия. Для проверки полномочий обычно избирается мандатный комитет или комиссия по проверке полномочий. Для подготовки и согласования текстов рабочих и официальных документов избирается редакционный комитет. В зависимости от надобности образуются и другие органы конференции или совещания -- комитеты и комиссий.

Пленарные заседания конференций и совещаний обычно проводятся публично, если не принято какого-либо другого решения самой конференцией. В начале работы конференции, если не принято решений в предварительном порядке, определяются официальные и рабочие языки конференции и ее документов Однако каждый делегат, независимо от того, признан ли язык его страны официальным или рабочим, как правило, выступает на своем родном языке Но все документы и труды конференции публикуются лишь на принятых конференцией языках.

В условиях политики «холодной войны», которую проводили империалистические державы, иногда создавалась невозможность организации общего секретариата, и на ряде совещаний каждая делегация имела свой собственный секретариат, и уже в процессе совещания работа координировалась. Только совещания или конференции, проводимые от имени ООН, имеют общий секретариат, работу которого обеспечивает аппарат Секретариата ООН. Главное, что требуется обеспечить, -- это перевод выступлений и документов Обычно страна, в которой проводится конференция, берет на себя всю техническую сторону дела и устанавливает порядок записи, стенографирования и размножения документов, который согласовывается с представителями секретариатов делегаций. При выезде на конференцию назначаются соответствующие главы делегаций и при них советники Делегация может состоять из нескольких делегатов, но число делегатов не имеет значения с точки зрения соотношения сил Голосование производится лишь делегациями с решающим голосом. Каждая делегация независимо от количества ее членов имеет лишь один голос, поскольку она представляет лишь одно государство и поскольку участниками конференций являются именно государства. Решения, принятые большинством голосов, как правило, не" связывают несогласное с ними меньшинство, но обязательны для государств, голосовавших за эти решения. По согласованию между участниками конференции может быть принят и другой порядок.

В последние годы в связи с изменением соотношения сил на международной арене все чаще в практике международных совещаний и даже работы постоянных органов применяется принцип решения всех вопросов по согласованию, а не путем голосования. Такая практика стала обычной в работе, например, Комиссии по разоружению, Комитета по использованию космического пространства в мирных целях и ряда других международных органов. Она оформлена соответствующими правилами процедуры или принятыми данными органами решениями. Такая практика свидетельствует о невозможности в нынешней международной обстановке решения важных вопросов путем навязывания каким-либо государствам чужой воли. В этом сказывается также возросшая роль и влияние социалистических государств, которым нельзя навязать каких-либо неприемлемых для них решений. На Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе, работавшем в течение 1972--1975 годов в Хельсинки и в Женеве, с самого начала было установлено правило консенсуса. По приезде на совещание делегации обычно договариваются предварительно о порядке открытия совещания и о первых организационных шагах совещания.

Помимо созыва пленарных заседаний создаются комитеты или комиссии, в которых ведется черновая работа. После общих прений или в процессе общих прений рабочие комиссии согласовывают те или другие проекты, подготавливают те или иные решения. Нередко бывает, что на пленарных заседаниях не удается достигнуть единогласия даже по простым вопросам ввиду противоречивости позиций различных делегаций. Тогда, чтобы договориться, делегации вступают в неофициальные дипломатические переговоры. Это делается как в комиссиях, комитетах, так и на различных завтраках, приемах и т. д. Такие полуофициальные переговоры дают возможность найти пути для компромиссного решения, поскольку в официальных выступлениях на международной конференции рискованно выступать с компромиссным предложением, предварительно не выяснив возможной реакции своего партнера на это предложение.

На Женевском совещании 1954 года, когда обсуждался вопрос о прекращении войны во Вьетнаме, именно неофициальными переговорами удалось достигнуть согласованного решения. Премьер-министр Англии Идеи и премьер-министр Франции Мендес Франс пошли на компромиссное соглашение, потому что положение было безвыходным для их стран. Во Франции требовали немедленного прекращения затянувшейся тяжелой войны, в Англии также видели бесперспективность войны во Вьетнаме и искали мирного урегулирования положения в Юго-Восточной Азии, боясь за стабильность в колониальных владениях Англии в этом районе. На основе неофициального компромиссного соглашения удалось найти решение, приемлемое для СССР, КНР, Англии и Франции, против которого, однако, были США. США, и прежде всего лично Даллес с его пресловутой политикой «с позиции силы», потерпели серьезное поражение.

Неофициальные переговоры с делегацией США, а также с делегациями Англии и Франции вела советская делегация на заседаниях Подкомитета Комиссии ООН по разоружению в 1957 году. В Комитете 18 государств по разоружению практика неофициальных переговоров и предварительного согласования вопросов между двумя сопредседателями (от СССР и США) стала обычной. В процессе таких переговоров постепенно выявляются позиции сторон и намечаются взаимные уступки. Одновременно на официальных заседаниях идет дискуссия по основным вопросам.

Как двусторонние, так и многосторонние переговоры требуют дипломатической гибкости в поисках приемлемых решений, которые соответствовали бы главным жизненным интересам сторон и в то же время могли бы допускать те или иные формулировки, в которых по разным соображениям заинтересована каждая из сторон. Достижение таких приемлемых решений в ходе переговоров требует терпения и умелого использования различных дипломатических приемов со стороны каждого ведущего такие переговоры, которые нередко продолжаются и вне заседаний, даже во время тех или иных протокольных мероприятий.

Наглядную иллюстрацию подобной кропотливой дипломатической работы в ходе переговоров дает следующее живое описание одного из эпизодов дипломатических переговоров нашего времени.

«...Исполнены государственные гимны, в зале погас свет, прозвучала увертюра. Одетта, королева лебедей, и принц исполняют проникновенное адажио Чайковского. «Не можете ли Вы подумать над таким вариантом формулировки?»--спрашивает один дипломат своего соседа, дипломата другой стороны. Второй акт «Лебединого озера» кончается. В антракте, в разговоре о достоинствах исполнителей, дипломат, к которому был обращен вопрос, возвращается к разговору, начатому во время адажио: «Хорошо, я попробую доложить предложенную Вами формулировку, хотя у меня нет уверенности, что она будет приемлема. Мне кажется, она имела бы больше шансов быть принятой, если бы Вы, в свою очередь, подумали над такой редакцией абзаца, в отношении которого мы вчера встретились с трудностями» (предлагается новая редакция этого абзаца, не имеющего прямого отношения к формулировке, обсуждаемой в данный момент). Спектакль продолжается. У злого гения оторвано крыло, верность и любовь торжествуют. При выходе из зрительного зала разговор двух дипломатов продолжается. «В предварительном порядке я готов обдумать новую редакцию абзаца, если в первую фразу будет включено слово «некоторые», а в последней фразе слово «страны» будет заменено словом «государства» Это, разумеется, пока только мое личное мнение, и оно предполагает Вашу готовность доложить вместе с такой редакцией этого абзаца формулировку, предложенную мною». К утру оба дипломата соответствующим образом вооружены они доложили возможные формулировки по инстанции и теперь могут высказать суждение более определенное»3.

Так нередко идут переговоры после официальных заседаний, так проводится зондаж относительно возможных уступок с каждой стороны, так кропотливо ищут взаимоприемлемых формулировок участники переговоров.

Большое значение на конференциях советская дипломатия придает публичности. Как правило, советские представители стоят за широкое освещение хода конференций в печати. Поэтому большое значение придается работе представителей печати. В крупных совещаниях принимают участие представители отдела печати МИД, которые организовывают пресс-конференции. Часто после каждого заседания делегации устраивают пресс-конференции, которые освещают ход конференции, "даются ответы на наиболее актуальные вопросы. Даются также интервью отдельным видным корреспондентам и принимаются другие меры для доведения до сведения общественности позиций делегаций. Все это играет немаловажную роль в завоевании на свою сторону общественного мнения, которое оказывает определенное воздействие на ход и исход международных конференций. Во время длительной работы Комитета 18 государств по разоружению в Женеве в 1962--1964 годах, а также в последующие годы советская делегация регулярно устраивала пресс-конференции, на которых представители делегации информировали о позиции СССР в важнейших вопросах разоружения, помогая тем самым общественности разобраться в маневрах противников разоружения и мобилизуя общественное мнение в поддержку дела разоружения.

Обычно перед выездом на конференцию делегация получает от своего правительства директивы по вопросам, которые подвергаются обсуждению. Такие директивы необходимы для успешного проведения конференции. Нужно предусмотреть основные возможные ходы противника, чтобы делегация имела возможность маневрировать в ходе конференции. Эти директивы вырабатываются задолго и подготавливаются основательно с участием всех компетентных людей. Но никакие директивы не могут охватить всего комплекса возникаемых вопросов.

Поэтому во время конференции делегация на основе обмена мнениями, учета различных мнений вырабатывает свои тактические шаги и либо прямо осуществляет их, если они соответствуют общей линии директив, либо, если нужно менять эту линию, согласовывает такие изменения с центром и получает соответствующие указания.

Международно-правовые акты конференций, совещаний и встреч

В результате международных встреч, совещании и конференции заключаются те или иные договоры и соглашения (конвенции), которые подписываются как на самих конференциях, так и после них. Обычно международные договоры или конвенции содержат:

вступительную часть (преамбулу), говорящую об участниках договора, о его главных задачах и целях, об уполномоченных для подписания договора или конвенции лицах;

статьи об обязательствах сторон;

статью о сроке действия и вступления в силу договора;

статью о порядке ратификации, о месте и сроке обмена ратификационными грамотами;

указание места и даты подписания и языков, на которых составлен договор (конвенция);

подписи и печати государств.

Кроме договоров и соглашений имеет место подписание также протоколов к договорам и соглашениям или самостоятельных протоколов по отдельным вопросам, определяющим порядок осуществления договоров или соглашений, обмен письмами между главами делегаций, ведших переговоры, в которых (письмах) устанавливается порядок применения тех или иных статей договора (соглашения) или делаются какие-либо оговорки к ним.

Итоги переговоров во время международных встреч и конференций могут быть зафиксированы и в виде совместной декларации, подписанной участниками переговоров, в которой в более общей форме, чем в договоре или соглашении, выражаются позиции участников переговоров и говорится о договоренности по тем или иным вопросам политики.

5. Опыт переговоров и международных совещаний 60--70х годов

Переговоры по разоружению

После провала парижского совещания в верхах в мае ]960 года вследствие провокационной политики США против Советского Союза, после роспуска ввиду безрезультатности работы Комитета 10 государств по разоружению в июне 1960 года начались поиски новых путей переговоров по этому важнейшему международному вопросу.

Программа всеобщего и полного разоружения, выдвинутая Советским Союзом на XIV сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1959 году, завоевала широкую поддержку; многие правительства и международная общественность, в первую очередь Всемирное движение сторонников мира, все более настойчиво требовали незамедлительно перейти к практическим шагам по реализации этой программы. На XV сессии Генеральной Ассамблеи ООН в ноябре 1960 года 12 нейтралистских стран Азии, Африки и Латинской Америки подготовили проект резолюции, в котором были разработаны некоторые директивы к переговорам о программе всеобщего и полного разоружения, чтобы поставить эти переговоры на практические рельсы и дать им определенное направление. Делегации Советского Союза и других социалистических стран поддержали этот проект резолюции нейтралистских стран, хотя и не все в нем было достаточно четко сформулировано. Однако делегация США (Президентом был Д. Эйзенхауэр) заявила о несогласии с этим проектом, и Генеральная Ассамблея не смогла принять подготовленной резолюции.

Учитывая все нарастающее давление мирового общественного мнения, новое Правительство США встало на путь переговоров прежде всего с Советским Союзом, чтобы выявить возможности достижения такого соглашения. В результате договоренности между правительствами США и СССР такие двусторонние переговоры были проведены в Вашингтоне, Москве и в Нью-Йорке летом и осенью 1961 года. Ко дню открытия XVI сессии Генеральной Ассамблеи ООН правительствами США и СССР было подготовлено «Совместное заявление о согласованных принципах для переговоров по разоружению», которое и было представлено 20 сентября 1961 г. постоянными представителями СССР и США на рассмотрение Генеральной Ассамблеи. Этот документ был единогласно одобрен 20 декабря 1961 г. Генеральной Ассамблеей как основа для переговоров о разоружении.

Вместе с тем в ходе обсуждения этого вопроса были высказаны пожелания о создании такого органа для переговоров, в котором участвовали бы не только представители двух противостоящих друг другу групп государств, но и представители развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки. В результате неофициальных переговоров между делегациями США и СССР был согласован состав такого комитета для переговоров, который был затем единогласно одобрен Генеральной Ассамблеей ООН. В состав комитета вошли представители пяти социалистических государств -- Болгарии, Польши, Румынии, СССР, Чехословакии, пяти капиталистических государств Запада -- Италии, Канады, Великобритании, США, Франции и восьми развивающихся стран -- Бирмы, Бразилии, Индии, Мексики, Нигерии, Египта, Швеции и Эфиопии. Этот комитет, известный под названием Комитета 18ти, начал работу в Женеве 14 марта 1962 г.

До начала работы Комитета путем неофициальных переговоров между различными делегациями, прежде всего между делегациями СССР и США, были выработаны процедурные решения, которые и были утверждены на первом же пленарном заседании Комитета Важнейшим из этих решений было решение о порядке председательствования в Комитете Было признано целесообразным, чтобы постоянное руководство работой Комитета осуществлялось его двумя постоянными сопредседателя ми -- СССР и США С этими сопредседателями должны были консультироваться, как правило, председатели каждого заседания, которые выделялись поочередно от всех делегации стран, участвующих в Комитете, в порядке английского алфавита Сопредседатели же консультировались друг с другом и с другими делегациями, если это представлялось желательным, в целях облегчения как официальной, так и неофициальной работы Комитета

Выделение двух сопредседателей, представляющих, с одной стороны, группу социалистических стран, а с другой-- группу западных капиталистических стран, явилось прямым показателем равенства сил двух лагерей и признанием необходимости равноправного их сотрудничества в решении вопросов разоружения Этот принцип руководства работой Комитета имеет важное значение и отражает, несомненно, изменение соотношения сил на международной арене и отказ от попыток диктата в ходе переговоров, что имело место со стороны империалистических государств Запада в недавнем прошлом

В интересах создания благоприятной деловой обстановки в ходе переговоров было решено все заседания проводить в закрытом порядке, за исключением тех случаев, когда государства-участники соглашаются о другом порядке По окончании каждого заседания публиковались лишь краткие согласованные коммюнике, которые подготавливались председателем и утверждались всеми государствами-участниками

23 марта Комитетом был утвержден подготовленный двумя сопредседателями порядок его работы Порядок устанавливал, что «на пленарных заседаниях Комитет должен незамедлительно приступить к выполнению своей главной задачи -- достижения соглашения о всеобщем и полном разоружении»

В качестве основного документа для рассмотрения фактически был представлен лишь один проект договора о всеобщем и полном разоружении, внесенный 15 марта министром иностранных дел СССР А А Громыко на втором заседании Комитета Представленная США в сентябре 1961 года программа всеобщего и полного разоружения в условиях мира во всем мире не могла служить должной основой для конкретного обсуждения, ибо носила слишком общий характер, вследствие чего делегация США вынуждена была через месяц после начала работы Комитета представить 18 апреля 1962 г. свой новый документ-- схему основных положений договора о всеобщем и полном разоружении в условиях мира во всем мире, построенный по типу советского проекта договора.

Параллельно с разработкой Комитетом Договора о всеобщем и полном разоружении и не в ущерб этому был создан комитет в полном составе для рассмотрения различных предложений об осуществлении мер, направленных на разрядку международной напряженности, на укрепление доверия между государствами и содействие всеобщему и полному разоружению. В дальнейшем три ядерные державы -- СССР, США и Англия составили специальный комитет (Комитет 3х), который обсуждал вопрос о прекращении ядерных испытаний, докладывая периодически пленуму Комитета о результатах своей работы. Франция уклонилась от участия как в этом Комитете 3х, так и в Комитете 18ти. Наконец, было согласовано, что кроме официальных заседаний пленарного Комитета будут иметь место и неофициальные его заседания с целью облегчения договоренности по некоторым вопросам. Весь этот согласованный порядок работы Комитета 18ти явился результатом кропотливых переговоров главным образом между сопредседателями и в ходе последующей работы Комитета неуклонно соблюдался.

В ходе работы Комитета выявилась тенденция западных держав уклоняться от конкретного рассмотрения проекта договора о всеобщем и полном разоружении (статья за статьей) и ограничиваться обсуждением некоторых общих принципов будущего договора, хотя основные принципы переговоров уже были согласованы и одобрены Генеральной Ассамблеей ООН. В результате критики такой позиции на пленарных заседаниях, а также неофициальных переговоров различных делегаций эта тенденция была подорвана, и западные делегации вынуждены были приступить к обсуждению статья за статьей советского проекта договора и американской схемы основных положений договора. Выработался рабочий метод обсуждения этих документов: сопредседатели подвергали детальному рассмотрению соответствующие статьи договора, различные делегации вносили свои поправки к ним, которые также рассматривались сопредседателями, в результате чего на пленарные заседания вносились как согласованные, так и несогласованные положения статей, которые подвергались обсуждению со стороны всех членов Комитета.

При этом уже в ходе рассмотрения преамбулы и первых трех статей договора выявились серьезные принципиальные расхождения, которые ясно показывали, что делегации западных держав во главе с США уклоняются от принятия важнейших обязательств, без которых весь договор о разоружении в значительной мере теряет свой смысл. Так, например, западные делегации отказывались определить в договоре общий срок его выполнения, выделить как самостоятельную задачу ликвидацию военных баз на чужих территориях, записать такое важнейшее обязательство, как запрещение ядерного оружия, хотя речь шла об обязательствах по всеобщему и полному разоружению. Выявились также существенные разногласия по таким вопросам, как обеспечение перехода от одного этапа разоружения к другому, что создавало опасность перерыва во всем процессе разоружения, о характере и задачах полицейских сил ООН, а также об их вооружении (США не исключали вооружение их даже атомным оружием), о контроле за остающимися в процессе разоружения вооружениями, о структуре и функциях международной организации по разоружению и др.

При рассмотрении программы мероприятий по разоружению на первом этапе ее выявился принципиально различный подход делегаций социалистических стран и делегаций западных держав. СССР и другие социалистические государства исходили из того, что главной задачей первого этапа всеобщего разоружения является ликвидация возможности возникновения ядерной войны, в соответствии с чем в советском проекте договора первый этап предусматривал ликвидацию всех средств доставки ядерного оружия, иностранных военных баз и решительное сокращение вооруженных сил и вооружений великих держав (США, СССР и др.). США и другие западные державы настаивали на медленном и сложном по своему осуществлению процессе сокращения вооруженных сил и вооружений, причем ядерное оружие и средства его доставки оставались в распоряжении государств до самого конца процесса разоружения, а срок всего процесса так и не был указан. Другими словами, вся программа не была рассчитана на ликвидацию опасности ядерной войны даже но ее завершении. Все эти позиции западных держав были завуалированы различными туманными формулировками, и лишь в процессе длительных дискуссий, в результате сопоставления документов и разъяснений, которые давались в ходе как официальных, так и неофициальных заседаний, удавалось выявить подлинную суть позиции западных держав.

Попытки противников действительного разоружения прикрыть свое нежелание двигаться вперед бесконечными дискуссиями по отдельным техническим деталям контроля не раз разоблачались советской и другими делегациями. Участие в переговорах представителей нейтралистских стран оказало существенную помощь в выявлении и устранении искусственных препятствий к соглашению по ряду вопросов и помогало подготовить разумные компромиссы по отдельным вопросам. Особенно это сказалось при рассмотрении вопроса о прекращении испытаний ядерного оружия, когда восемь нейтралистских государств-- членов Комитета внесли 16 апреля

г. компромиссный меморандум, в котором высказались против проведения обязательных международных инспекций за подземными испытаниями. Советское правительство уже 19 апреля поддержало эту основу для дальнейших переговоров. США и Англия отвергли этот меморандум и тем самым показали нежелание идти к заключению соглашения о запрещении всех испытаний ядерного оружия (включая и подземные). Уже в то время становилось ясно, что при таком подходе западных держав нельзя будет добиться соглашения о прекращении всех испытаний и что надо искать возможности заключения хотя бы частичного соглашения, что и было сделано в результате инициативы Советского Союза в году.

В Комитете 18ти вследствие негативной позиции западных держав по ряду основных вопросов разоружения не удалось достичь каких-либо соглашений по главным вопросам, но ход переговоров позволил выявить позиции сторон, предварительно согласовать некоторые общие положения проекта договора и показать Генеральной Ассамблее ООН (которой Комитет докладывал о своей работе) и широкой общественности причины главных затруднений, облегчив возможности выработки некоторых новых предложении для устранения затруднений и продвижения вперед.

На XVII и XVIII сессиях Генеральной Ассамблеи ООН советская делегация показала свою готовность устранить выявленные в ходе переговоров в Комитете 18ти расхождения по ряду вопросов (в частности, в вопросе о сохранении в процессе разоружения так называемого «ядерного зонтика» из ограниченного числа ракет у СССР и США для известной гарантии взаимной безопасности, а также в вопросе о методике сокращения обычных вооруженных сил и вооружений). Однако западные делегации такой готовности не проявили. Это является лишним доказательством действительных намерений каждой из сторон. Опыт многосторонних переговоров (с участием представителей нейтралистских стран) в Комитете 18ти может оказаться полезным на последующем этапе развития международных отношений.

Заключение Договора о прекращении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой.

После длительных переговоров СССР с США' Англией и Францией о прекращении испытаний ядерного оружия, после переговоров по этому вопросу в 1962--1963 годах в Комитете 18 государств по разоружению, когда выяснилось. что ввиду позиции западных держав невозможно заключить соглашение о запрещении всех испытаний ядерного оружия, Советское правительство напомнило о своей готовности заключить договор о прекращении ядерных испытаний в трех средах -- в атмосфере, в космосе и под водой. При этом было подчеркнуто, Что, поскольку западные державы заявляли неоднократно о ненужности какой-либо инспекции для контроля за прекращением этих испытаний, имеется возможность без промедления заключить соглашение на этот счет. Одновременно была выдвинута идея о том, чтобы вместе с заключением соглашения о прекращении испытаний был заключен пакт о ненападении между странами Варшавского Договора и странами, входящими в НАТО. В результате переговоров по дипломатическим каналам было согласовано, что для обмена мнениями по этим вопросам в Москву прибудут специальные представители правительств США и Великобритании.

14 июля 1963 г. эти представители -- заместитель Государственного секретаря США А. Гарриман и министр по вопросам науки Великобритании лорд Хейлшем -- прибыли в Москву. 15 июля они были приняты Председателем Совета Министров, который изложил А. Гарриману и лорду Хейлшему соображения Правительства СССР относительно договора о прекращении испытаний ядерного оружия в трех средах, а также договора о ненападении между НАТО и странами Варшавского Договора.

В дальнейшем почти каждый день в МИД СССР происходили встречи министра иностранных дел СССР А. А. Громыко с А. Гарриманом и лордом Хейлшемом. В этих встречах, которые носили неформальный характер (без протоколов и т. п.) с обеих сторон, участвовали советники. После каждой встречи публиковалось краткое коммюнике, которое отражало определенные этапы обмена мнениями между участниками встреч. Так, после второй встречи 17 июля в коммюнике говорилось, что ее участники «достигли прогресса в подготовке некоторых положений соглашения о запрещении ядерных испытаний в атмосфере, в космическом пространстве и под водой», а о встрече 20 июля говорилось уже, что министры и их советники «обсуждали проект соглашения о запрещении ядерных испытаний». Другими словами, если при первых встречах имел место общий обмен мнениями и обсуждались отдельные положения будущего возможного соглашения, то через несколько дней речь шла уже о конкретном проекте соглашения. Действительно, Советское правительство уже в самом начале переговоров внесло свой проект договора о запрещении ядерных испытаний в трех средах, а представители США и Великобритании -- свой проект такого договора. В ходе переговоров был выработан текст договора, который включал положения как одного, так и другого проектов, причем появились и некоторые новые статьи и положения.

По настоянию советской стороны, например, в преамбулу договора была включена фраза: «Провозглашая своей главной целью скорейшее достижение соглашения о всеобщем и полном разоружении», что подчеркивало дальнейшее направление и главную задачу борьбы в интересах укрепления мира. В преамбуле и ст. 1 было также указано на то, что участники договора будут стремиться «к запрещению навечно всех испытательных ядерных взрывов, включая все такие взрывы под землей», что имело важное значение для последующих усилий государств с целью полного запрещения всех ядерных испытаний.

Немаловажное значение имело и то положение ст. 3 договора, в котором говорилось, что он будет «открыт для подписания его всеми государствами». Эта формула впервые в послевоенное время была внесена США и Великобританией в международный договор, ибо, как правило, западные державы не допускали подписания договоров государствами, которые ими не признавались или которые не были членами ООН и специализированных учреждений ООН. Благодаря такой формуле Германская Демократическая Республика, например, получила законное право подписать этот важный международный документ, что она и сделала уже 8 августа, то есть в первый же день открытия договора для подписания.

Наряду с работой над договором о запрещении ядерных испытаний на встречах министров и их советников шло обсуждение вопроса о заключении пакта о ненападении, проект которого был представлен советской стороной. В результате обсуждения было согласовано положение совместного заключительного коммюнике от 25 июля, в котором говорилось: «Главы трех делегаций обсудили советское предложение относительно Пакта о ненападении между участниками Организации Североатлантического Договора и участниками Варшавского Договора. Три Правительства согласились полностью проинформировать своих соответствующих союзников в двух организациях относительно этих переговоров и проконсультироваться с ними о продолжении обсуждения этого вопроса с целью достижения удовлетворительного для всех участников соглашения». Таким образом, США и Великобритания взяли на себя обязательство вернуться к обсуждению вопроса о пакте после консультации со своими союзниками по НАТО, чтобы завершить его удовлетворительным для всех соглашением.

После выработки приемлемого для трех держав текста договора о запрещении испытаний ядерного оружия в трех средах он был парафирован (т. е. на тексте договора были поставлены инициалы представителей государств -- его участников) 25 июля представителями СССР (А. Громыко), США (А. Гарриманом) и Великобритании (лордом Хейлшемом), после чего последние вылетели в свои столицы, чтобы доложить о результатах переговоров своим правительствам. После докладов А. Гарримана и лорда Хейлшема правительства США и Великобритании одобрили текст договора и командировали соответственно Государственного секретаря США Д. Раска и министра иностранных дел Великобритании лорда Хьюма для подписания договора в Москву. 5 августа 1963 г. в Кремле состоялось подписание договора министрами СССР, США и Великобритании в присутствии руководителей партии и Советского правительства. На подписании присутствовал также специально приглашенный тремя правительствами Генеральный секретарь ООН У Тан.

Оценивая значение подписанного договора, следует подчеркнуть, что этот договор представляет собой документ большого международного значения, и заключение его означает крупный успех всех людей доброй воли, которые на протяжении многих лет вели активную борьбу за прекращение ядерных испытаний, за разоружение, за мир и дружбу между народами. В то же время прекращение ядерных испытаний не означает разоружения и даже не может остановить процесс накопления государствами все больших запасов ядерного оружия, но заключенный договор оказал положительное воздействие на международный климат, на отношения между государствами, ибо появились первые ростки доверия и сделан первый шаг в направлении ослабления международной напряженности.

С положительной оценкой договора выступили руководители почти всех государств мира, и его подписали в 1963 году 107 государств. Договор был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР, Сенатом США и королевой Великобритании, после чего 10 октября одновременно в Москве, Вашингтоне и Лондоне произошел обмен ратификационными грамотами. С этого дня договор вступил в силу.

Против этого договора выступили, с одной стороны, так называемые «бешеные» в США, западногерманские реваншисты и официальное агентство Франции -- Франс Пресс, которое заявило еще 19 июня, будто цель Московского договора «увековечить атомную монополию некоторых держав». Французское правительство отказалось подписать договор.

Коллективное мнение социалистических стран относительно значения заключенного договора было выражено в Решении Совещания первых секретарей Центральных Комитетов коммунистических и рабочих партий и глав правительств государств -- участников Варшавского Договора в Москве от 25 июля 1963 г. В этом Решении говорилось: «Достижение договоренности по вопросу о запрещении ядерных испытаний является результатом последовательного миролюбивого внешнеполитического курса Советского Союза и всех социалистических стран, успехом ленинской политики мирного сосуществования государств с различным социальным строем.

Совещание считает, что этот договор будет способствовать разрядке международной напряженности и явится положительным фактором в борьбе народов за мир и против угрозы новой мировой войны».

Эта оценка полностью подтвердилась всем последующим ходом международных событий.

Опыт переговоров по подготовке этого важного международного документа, ставшего определенной вехой в развитии к улучшению международных отношений, является блестящей иллюстрацией плодотворности политики мирного сосуществования и решения спорных международных вопросов путем переговоров.

6. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе--важнейшее звено политики разрядки и смягчения международной напряженности и уникальный опыт многосторонних переговоров

Вопрос о безопасности в Европе и об организации европейской системы безопасности был выдвинут Советским Союзом, с учетом предвоенного опыта борьбы за коллективную безопасность, уже в первые послевоенные годы. Еще в ходе второй мировой войны Советский Союз заключил ряд договоров, которые в совокупности могли стать основой для системы коллективной безопасности послевоенной Европы. Это были: Договор о дружбе и взаимопомощи с Англией (26 мая 1942 г.), Договор о дружбе, взаимной помощи и послевоенном сотрудничестве с Чехословакией (12 декабря 1943 г.), Договор о союзе и взаимной помощи с Францией (10 декабря 1944 г.). Во время войны СССР подписал также союзные договоры с Югославией (11 апреля 1945 г.) и с Польшей (21 апреля 1945 г.), а в первые годы после войны -- с Румынией, Венгрией и Албанией (все в 1948 г.), а также с Финляндией (6 апреля 1948 г.).

Несмотря на то что в решениях Тегеранской, Ялтинской и Потсдамской конференций была зафиксирована решимость трех союзных держав антигитлеровской коалиции сотрудничать в обеспечении прочного и длительного мира в освобожденной Европе, первые же послевоенные годы ознаменовались попытками западных держав нарушать согласованные решения и перейти к формированию военных блоков с участием ФРГ, направленных против СССР и других социалистических стран. Реакционные круги империалистических держав, в первую очередь США, встали на путь «холодной войны», обостряя обстановку в Европе и сколачивая замкнутые военные группировки. В 1949 году был создан агрессивный Североатлантический блок, а в 1954 году были подписаны Парижские соглашения, которые открыли двери в этот блок ФРГ и создали условия для гонки вооружений.

Первые послевоенные шаги в борьбе за обеспечение европейской госбезопасности

В этих условиях Советский Союз повел активную борьбу как против этих опасных для дела мира шагов западных держав, так и за конкретные меры по обеспечению безопасности в Европе.

На Берлинском совещании министров иностранных дел четырех держав (СССР, США, Англии, Франции), проходившем с 25 января по 18 февраля 1954 г., Советское правительство внесло на обсуждение проект общеевропейского договора о коллективной безопасности в Европе, в основу которого легла идея о том, что только путем объединенных усилий всех стран Европы континенту можно обеспечить мир и безопасность. Проект договора предусматривал участие в нем всех государств Европы, включая оба немецких государства (ГДР и ФРГ), обязательство участников не нападать друг на друга, консультации с целью устранения угрозы вооруженного нападения в Европе, оказание помощи всеми средствами, включая применение силы, подвергшемуся нападению государству и недопустимость участия в коалициях и союзах, цели которых противоречат договору. Предлагалось также проведение периодических совещаний и создание консультативного политического комитета и военного консультативного органа. Представители западных держав, которые взяли курс на обострение обстановки в Европе, не приняли советского предложения, хотя идея коллективной безопасности начала завоевывать себе сторонников и в их странах.

В конце 1954 года восемь социалистических стран Европы (СССР, Польша, Чехословакия, ГДР, Болгария, Венгрия, Румыния, Албания) предложили провести совещание европейских стран для обсуждения вопроса о европейской безопасности, но западные державы не приняли этого предложения. Тогда 2 декабря социалистические страны Европы провели свое совещание в Москве и приняли на нем Декларацию, в которой было сказано, что подлинная безопасность в Европе может быть обеспечена лишь в том случае, если вместо создания замкнутых военных группировок одних европейских государств, направленных против других европейских государств, будет создана система коллективной безопасности в Европе.

5 мая 1955 г. были ратифицированы Парижские соглашения, и ФРГ стала членом НАТО. 14 мая в Варшаве завершилось совещание социалистических стран, которые подписали принятый ими Варшавский Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, создав свою оборонительную организацию.

В июле 1955 года в Женеве состоялось Совещание глав правительств четырех великих держав, на котором Советское правительство внесло на рассмотрение проект документа «Основные принципы договора между существующими в Европе группировками», предполагающего создание системы коллективной безопасности в Европе в два этапа с учетом существующих двух военных группировок. Западные державы уклонились от рассмотрения этого нового проекта под предлогом необходимости сначала решить вопрос о путях объединения Германии. Таким образом, вследствие сопротивления западных держав попытки создания системы коллективной безопасности в Европе успеха не принесли.

В конце 50х и начале 60х годов произошли изменения в соотношении сил на международной арене. США потеряли свою монополию на ядерное оружие и лишились своей неуязвимости ввиду создания в СССР мощного ракетно-ядерного оружия. Запуск в Советском Союзе искусственного спутника Земли, а затем первый полет советского человека в космос показали всему миру огромный рост экономического, научно-технического и военного могущества СССР, что вынудило ведущие западные державы, и прежде всего США, начать пересмотр своего внешнеполитического курса. Новый Президент США Дж. Кеннеди заявил о необходимости искать пути к мирному сотрудничеству с СССР. Президент Франции Ш. де Голль выступил за разрядку, согласие и сотрудничество с Советским Союзом и другими социалистическими странами и в советско-французской декларации, подписанной им в Москве во время официального визита в СССР 30 июня 1966 г., подчеркнул первостепенное значение проблем европейской безопасности.

Начало борьбы за созыв общеевропейского совещания по безопасности и сотрудничеству Политический Консультативный Комитет стран -- участниц Варшавского Договора в январе 1965 года обратился ко всем европейским странам с предложением созвать общеевропейское совещание для обсуждения мер коллективной безопасности в Европе. В июле 1966 года совещание ПКК, собравшееся в Бухаресте, выступило с декларацией, в которой заявило, что «совместными усилиями европейских государств, всех общественных сил, выступающих за мир, независимо от их идеологических воззрений, религиозных и иных убеждений -- проблема европейской безопасности может быть решена».

Бухарестское совещание выдвинуло идею созыва общеевропейского совещания, которое могло бы способствовать созданию системы безопасности в Европе. Страны Варшавского Договора выразили готовность искать вместе с другими государствами пути к укреплению мира в Европе. Это обращение стало исходным пунктом в длительной и упорной борьбе миролюбивых сил за созыв Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, ставшего в 1975 году важнейшей вехой в коренной перестройке международных отношений на принципах мирного сосуществования государств с различным социальным строем.

Эта борьба развертывалась в различных направлениях и применялись различные средства. С одной стороны, Советский Союз и другие социалистические страны, действуя в координации друг с другом, использовали все средства дипломатических контактов и встреч на различных уровнях, чтобы разъяснять важность и ценность для всех государств Европы проведения общеевропейского совещания, где могли бы быть обсуждены жизненно важные вопросы упрочения мира и развития мирного сотрудничества в различных областях, и сформулировать приемлемую для государств различных социальных систем повестку дня и порядок работы такого совещания.

С другой стороны, прогрессивные общественные силы, прежде всего компартии европейских стран, развернули широкую политическую работу в демократических слоях населения стран Европы в пользу подготовки созыва совещания, выявляя приемлемую для различных общественных сил платформу их объединения и преодоления сопротивления реакционных кругов, выступающих против смягчения международной напряженности, за продолжение «холодной войны», ведущейся под лозунгом антикоммунизма и антисоветизма.

Наконец, советская дипломатия работала в сотрудничестве с дипломатией других социалистических стран над тем, чтобы шаг за шагом практически решать оставшиеся после войны нерешенные вопросы отношений между государствами, особенно в центре Европы, чтобы убрать препятствия к развитию сотрудничества между ними на равноправной основе и обеспечить смягчение напряженности в интересах коренной перестройки международных отношений. Сочетание и переплетение всех этих направлений борьбы нашло свое выражение в следующем.

Конференция 24 коммунистических и рабочих партий Европы, состоявшаяся в апреле 1967 года в Карловых Варах (Чехословакия), выступила в поддержку созыва общеевропейского совещания и призвала широкие массы населения Европы принять активное участие в борьбе за мир и безопасность. «Европейские народы способны сами решать вопросы мира и безопасности своего континента. Пусть же они возьмут в свои руки судьбы Европы»6,-- говорилось в Декларации этой конференции.

В марте 1969 года на совещании Политического Консультативного Комитета государств -- участников Варшавского Договора в Будапеште было выработано обращение ко всем европейским странам, в котором излагалось прямое предложение созвать Совещание по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе и выдвигались некоторые принципиальные положения такого сотрудничества.

Правительство Финляндии заявило в своей памятной записке от 5 мая того же года, разосланной всем европейским странам, о своей готовности помочь в организации консультаций европейских стран, США и Канады с целью подготовки созыва общеевропейского совещания, если правительства этих стран сочтут это целесообразным. Правительства стран -- участниц Будапештского совещания ПКК поддержали эту инициативу Правительства Финляндии.