Экологическое право

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лекция 1. Предмет и система экологического права

В современной научной юридической литературе является общепризнанным подход, согласно которому «признаками любой отрасли права, дающими основание выделить ее из системы права в отдельную отрасль права, служат наличие государственной и общественной потребности в ней, специфического предмета, метода (способа), принципов правового регулирования родственных общественных отношений, обособленного законодательства и особых источников права». По поводу самостоятельности экологического права как отрасли права, а также его предмета правового регулирования и места в системе права России, существует несколько точек зрения.

1. По мнению профессора Казанцева Н.Д., в системе права с 1960-х годов существует новая самостоятельная интегрированная отрасль права - природоресурсовое право, включающая на автономных началах земельное, горное, лесное, водное и природоохранительное право.2 Позднее эту точку зрения поддержали в своих трудах Аксененок Г.А., Байсалов СБ., Вовк Ю.А., Жариков Ю.Г., Тютекин Ю.И. и другие. Например, Ю.Г. Жариков писал, что «природоресурсовое право - совокупность пообъектных отраслей права: земельного, водного, лесного, горного с соответствующими специальными нормами их правовой охраны (кодексы и другие отраслевые законы), а также с общими экологическими требованиями для всех объектов природы (природоохранные законы общего характера»). Следовательно, не существует экологического права как совокупности природноресурсового и природоохранного права, поскольку последнее является составной частью первого.

Взгляд Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Игнатьевой И.А. и других ученых заключается в том, что в системе российского права существует самостоятельная комплексная отрасль права - экологическое право, которая представляет собой совокупность природоохранительного и природноресурсового отраслей права, а также включает экологизированные нормы иных отраслей права.

Голиченков А.К. в своих трудах предложил компромиссный подход к определению экологического права. По его мнению, экологическое право можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле экологическое право - это система правовых норм и возникающих в процессе их реализации правоотношений, регулирующих общественные отношения по охране окружающей природной среды; в широком - регулирующие не только названные отношения, но и отношения по использованию и охране природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов.2

Разнообразие подходов к определению экологического права, признанию его самостоятельности в системе права России обусловило и дискуссионный характер определения его предмета, то есть того круга отношений, которые урегулированы нормами данной отрасли. Так, В.В. Петров полагал, что предметом экологического права являются две группы отношений - отраслевые (земельноохранительные, лесоохранительные и т.д.) и комплексные (охрана природных территорий и комплексов).3

М.М. Бринчук отмечал, что предмет современного российского экологического права образуют отношения: собственности на природные объекты и ресурсы; по природопользованию; по охране окружающей среды от разных форм деградации и по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.1

На наш взгляд, анализ современного российского экологического законодательства позволяет сделать вывод о том, что его нормы регулируют три группы общественных отношений. В первую группу входят отношения, возникающие в связи с воздействием человека на состояние окружающей среды в различных сферах деятельности, т.е. в промышленности, транспорте, энергетике, сельском хозяйстве и т.д. Такая деятельность может оказывать вредное воздействие на несколько или даже на все виды природных объектов и комплексов. Например, в результате нарушений, допущенных при эксплуатации Чернобыльской АЭС и случившейся на ней аварии, произошел несанкционированный выброс радиоактивных веществ. Радиация оказала вредное воздействие на состояние всех природных ресурсов - лесов, земель, вод и т.д., попавших в зону радиоактивного заражения. Для того чтобы не допускать подобных воздействий на природу, предусмотрены экологические требования в энергетике.

Вторая группа включает отношения, возникающие по поводу охраны отдельных видов природных ресурсов. Так, Закон об охране окружающей среды предусматривает меры по охране почв (ст. 62), зеленого фонда поселений (ст. 61), охрану животного мира (ст. 60) и т.д.

Третья группа включает комплексные (территориальные) экологические отношения, в состав которых входят отношения по охране природных объектов, комплексов и территорий (заказники, заповедники, национальные и природные парки, рекреационные, санитарные и иные зоны), а также отношения по созданию зон экологического бедствия, на территории которых устанавливается особый правовой режим их использования, восстановления и охраны.

Раскрывая вопрос о предмете экологического права, следует четко представлять себе его отличия от предмета других отраслей российского права. Поэтому в качестве примера попробуем сравнить предмет экологического права и предмет природноресурсового права. Представляется, проблема соотношения и взаимодействия экологического и природноресурсового права решается следующим образом. Все природные ресурсы находятся во взаимодействии как друг с другом, так и со всей окружающей средой. Однако использование природных ресурсов с позиций природноресурсового права имеет, главным образом, чисто хозяйственную цель (добыча, переработка, продажа), в то время как перед экологическим правом стоит иная задача - ограничить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обезопасить ее от загрязнения и истощения. Природоресурсовое право регулирует отношения собственности на природные ресурсы, рационального их использования, предоставления и изъятия природного ресурса в пользование (аренду) гражданам и юридическим лицам и т.д. Данные отношения возникают между физическими и юридическими лицами (природопользователями) и органами государственного управления РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.

Природоресурсовое право определяет порядок поиска, оценки, разведки, добычи природных ресурсов, создания коллекций объектов флоры и фауны в научных или культурно-ознакомительных целях. В ходе осуществления данной деятельности природопользователь обязан соблюдать нормы и правила, предусмотренные для ведения соответствующей деятельности (правила безопасного ведения горных работ, строительные нормы и правила, технические регламенты и т.д.), исполнять указания специально уполномоченных контролирующих органов. Отношения по охране природного ресурса в природоресурсовом праве носят вторичный, производный характер.

Как отмечал Н.Т. Разгельдеев, предметом природноресурсового права выступают общественные отношения по поводу присвоения природных ресурсов как объектов права государственной собственности и права природопользователей на землю, воды, леса, недра, животный и растительный мир в их неподвижной пространственное или естественном состоянии.1

Предметом экологического права являются отношения по восстановлению надлежащего качества природных ресурсов и окружающей среды в целом, ее охраны, нормирования неблагоприятного воздействия на них со стороны хозяйственной деятельности человека, изъятие природных комплексов из хозяйственного использования в целях их консервативной охраны в интересах настоящего и будущего поколений людей, защиты права каждого на благоприятную окружающую среду. В связи с этим нельзя согласиться с мнением А.В. Николаева, отмечавшего, что «отношения по использованию земель, недр и других природных ресурсов, а также отношения по охране окружающей природной среды (как оборотная сторона использования природных ресурсов) составляют предмет экологического права».2

Безусловно, отношения по использованию и охране природного объекта тесно переплетены. Поэтому, например, выдача лицензии на сбросы (выбросы) вредных веществ означает, с одной стороны, использование ассимиляционного потенциала атмосферы для размещения в нем вредных веществ, и, одновременно, охрану атмосферного воздуха от загрязнения посредством установления лимитов и нормативов вредного воздействия. Однако эколого-правовой инструментарий охраны окружающей среды включает и определенные меры, никак не связанные с использованием природных ресурсов, например, экологическая экспертиза.

Н.Т. Разгельдеев справедливо отмечал, что «продукты воспроизводственных процессов природоресурсовых и природоохранительных отношений находятся в противоречивом взаимодействии. В основе природоресурсовых отношений лежит первоначальный доход, и рентные отношения выступают здесь экономическим фактом. В то время как на сохранение природы следует направлять значительные средства, которые производятся в виде фиксированных затрат из всех видов общественной деятельности, а не только от природопользования».3 Другими словами, природоохранительные и природоресурсовые правоотношения отражают две разные стороны взаимодействия системы «общество-природа». Следовательно, различие природоресурсовых и природоохранных отношении проявляется в изначальной затратности экологической деятельности и доходности природоресурсовой. Именно поэтому мы присоединяемся к высказанной в научной литературе точке зрения о том, что предметом экологического права являются общественные отношения по поводу не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей и свойств этих объектов, процессов, происходящих в них, а природоресурсовое право сужает круг этих отношений до экономически значимых.1

Однако не следует думать, что экологическое и природоресурсовое право существуют параллельно и независимо друг от друга. Совпадает предмет экологического и природноресурсового права в вопросах рационального использования природных ресурсов (например, требований по рациональному использованию земель, вод, недр и т.д.), хотя нормы, регулирующие охрану природных ресурсов (вод, лесов, недр и т.д.) содержатся не только в экологическом, но и в соответствующих природоресурсовых отраслях законодательства.

Таким образом, экологическое право - это самостоятельная отрасль российского права, представляющая собой совокупность основанных на эколого-правовых идеях правовых норм и правоотношений, складывающихся по поводу соблюдения экологических требований, нормативов и стандартов в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений людей.

Следует различать экологическое право как отрасль права, науку и учебную дисциплину. Экологическое право как наука «представляет собой структурно организованное знание о системе' эколого-правовых отношений, формах и методах формирования эколого-правового сознания и путях их совершенствования. В то же время, экологическое право включает в себя представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе отраслей юридической науки».2

Экологическое право как учебная дисциплина в соответствии с государственным стандартом является обязательным к изучению предметом для всех студентов юридических факультетов. Данная учебная дисциплина включает минимально необходимые сведения о правовом регулировании природоохранительных отношений. В связи с этим, учебный курс экологического права по объему более узок, чем отрасль права, и, тем более, наука экологического права. Это обусловлено тем, что в предусмотренных государственным стандартом объемах учебного времени на изучение данной дисциплины невозможно в полном объеме рассмотреть все экологические нормативно-правовые акты (федеральные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, международно-правовые акты, нормативно-правовые акты зарубежных государств), а также теоретические разработки по отдельным дискуссионным проблемам.

Метод экологического права

Проблема метода правового регулирования в экологическом праве продолжает оставаться дискуссионной. В самом общем виде под методом правового регулирования понимается совокупность закрепленных в юридических нормах способов (приемов, средств) воздействия на поведение людей, участвующих в регулируемых правом общественных отношениях.

В течение ряда лет в ходе научной дискуссии было высказано несколько точек зрения по проблемам методов правового регулирования. Так, одни ученые полагали, что у каждой отрасли права может быть только один метод правового регулирования; другие считали, что таких методов может быть несколько; третьи же утверждали, что метод правового регулирования вообще носит надотраслевой характер. Например, В.Д. Сорокин отмечал, что в системе права действует единый метод правового регулирования, состоящий из трех компонентов: дозволение, предписание и запрет, указанных в диспозициях соответствующих норм. В зависимости от их соотношения предлагается три типа правового регулирования: гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой. Следовательно, по поводу существования у каждой отрасли права своего особого метода высказывались критические замечания.1

В рамках науки экологического права также сложилось несколько подходов к рассматриваемой проблеме. По мнению одних ученых, в экологическом праве применяются только административно-правовой и гражданско-правовой методы (М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик, Н.Н. Веденин),2

Другие ученые (С.А. Боголюбов, Б.В. Ерофеев) считают, что экологическому праву как отрасли права присущ свой особый метод экологизации, который дополняет действие императивного и диспозитивного способа установления прав и обязанностей субъектов правоотношений.3 Согласно сформулированной в последние годы третьей позиции, наряду с общеправовыми методами (императивный и диспозитивный) в экологическом праве используются и свои, специфические методы, поиск которых должен быть продолжен. В числе таких отраслевых методов предлагается, во-первых, метод учета естественной сущности охраняемых экологическим правом объектов; во-вторых, учет приоритета охраны жизни и здоровья человека и обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда, отдыха населения; в-третьих, признание экологических прав и обязанностей приоритетными перед иными правами, свободами и обязанностями (Чубуков Г.В.).1

Последний подход представляется наиболее перспективным, хотя и имеет отдельные недостатки. Несмотря на актуальность и значимость проблем охраны окружающей среды для выживания человечества на современном этапе развития цивилизации, говорить о приоритете одних прав и свобод человека и гражданина перед другими, на наш взгляд, не совсем корректно. Более того, международно-правовые акты, Конституция РФ подчеркивают равенство и неотчуждаемость всех без исключения прав и свобод, не разграничивая «более важные» или «менее важные».

Таким образом, по нашему мнению в настоящий момент в экологическом праве действует два метода правового регулирования - императивный и диспозитивный. Данные методы находятся в динамичном взаимодействии, и, несмотря на определенное доминирование императивного метода, нельзя все же говорить о его однозначном господстве в регулировании экологических отношений. Значение императивного метода оправдано публичным характером экологических отношений, ролью и ответственностью государства за сохранение благоприятных условий жизни для населения:

Императивный метод в экологическом праве означает установление предписаний, дозволений, запретов субъектам экологических правоотношений и проявляется в возможности применения государственного принуждения к исполнению правовых предписаний юридическими лицами и гражданами, включая иностранных, а также должностными лицами. Особенностью данного метода является обязательное участие в таких правоотношениях государства в лице специально уполномоченных органов или органа местного самоуправления. В связи с этим стороны такого правоотношения находятся в неравном положении - в отношениях власти и подчинения.

Данный метод в экологическом праве проявляется в следующих формах. Во-первых, в установлении нормативов предельно допустимых концентраций химических, радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, а также нормативов допустимых физических воздействий. Эти нормативы ' являются обязательными для соблюдения субъектами экологических правоотношений, которым они адресованы. Во-вторых, в имитировании и лицензировании деятельности, связанной с осуществлением выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов, а также размещением отходов производства и потребления. В-третьих, в установлении обязательности проведения государственной экологической экспертизы, без положительного заключения которой не допускается осуществление хозяйственной или иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду. В-четвертых, в проведении государственного экологического контроля за хозяйственной деятельностью природопользователей, обязательностью к исполнению предписаний должностных лиц, его осуществляющих. В-пятых, в установлении случаев обязательной экологической сертификации для обеспечения экологически безопасной хозяйственной и иной деятельности на территории России. В-шестых, в установлении оснований и порядка привлечения к юридической ответственности за нарушение экологических норм и правил. Данный перечень не носит исчерпывающего характера.

Диспозитивный метод основывается на равенстве сторон правоотношения и возможности выбора ими самостоятельно той или иной модели поведения. Главной задачей данного метода является стимулирование через материальный интерес правомерного поведения субъектов экологических правоотношений. Свое конкретное содержание он имеет, например, при осуществлении добровольного экологического страхования в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков (ст. 18 Закона об охране окружающей среды).

Этапы формирования российского экологического законодательства

В процессе формирования экологического законодательства следует выделить три этапа.1. Первый этап (конец XIX - начало XX века) - этап консервативной охраны окружающей среды. Тогда законодатель преследовал две экологических цели: установить запреты на отдельные виды природопользования (лесопользование, охоту и т.д.) и, изъять из хозяйственного использования отдельные природные территории с приданием им статуса особой охраны. Именно на этом этапе появляются первые природные заповедники - Баргузинский (1916 г.) и Астраханский (1919 г.).

Второй этап (начало 20-х годов - 1991 г.) - природоресурсовый этап охраны природы. В этот период был осуществлен переход от охраны отдельных природных объектов и комплексов к охране отдельных природных ресурсов. Как отмечал В.В. Меркулов, «в начале 30-х гг. сложилась определенная система природоохранительных актов, объектом охраны которых стали ... земля, недра; леса, воды, растительный и животный мир. Однако эти акты еще не давали понятия охраны природы или взаимосвязанной системы природоохранительных мероприятий. Впервые такой подход к охране природы законодатель обнаружил в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. «Об охране и развитии природных богатств РСФСР», в нем записано, что «охрана природы в условиях социалистического строительства должна являться единой системой мероприятий, направленных на защиту, развитие и качественное улучшение природных богатств страны».1

Впоследствии осуществляется несколько кодификаций природоресурсового законодательства. Так, были приняты Земельный кодекс РСФСР 1970 г., Водный кодекс РСФСР 1972 г., Лесной кодекс РСФСР 1978 г., закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» 1978 г. и т.д. Основное внимание в данных законах было уделено проблеме использования соответствующих видов природных ресурсов.

Непосредственно же охране природных ресурсов был посвящен Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» от 26 октября 1960 г. Он включал статьи об охране земель, вод, растительности, лесов, животного мира, однако заметной роли в регулировании природоохранных отношений не сыграл. Закон не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и мер юридической ответственности за нарушение его положений.

Намного большее влияние на формирование последующего экологического законодательства оказали принятые на данном этапе постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Например, постановлением «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» от 7 января 1988 г. был образован Государственный комитет СССР по охране природы, а также заложены принципы экономического механизма охраны окружающей природной среды, впоследствии развитые в разделе III закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. В названный период впервые появляются научные работы о методике преподавания правовых знаний об охране окружающей среды в вузах, программы и учебные пособия по правовой охране природы, в отдельных вузах читаются учебные курсы по правовой охране природы.

Начало третьему этапу (экологическому) было положено принятием закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. В нем устанавливается в качестве объекта правовой охраны не только экологическое состояние природных ресурсов или отдельных объектов животного и растительного мира, но и состояние окружающей природной среды в целом, а также предусматриваются правовые требования к деятельности человека в различных отраслях народного хозяйства - в промышленности, сельском хозяйстве, обороне, на особо охраняемых территориях и т.д. Закон выделял три категории объектов экологических правоотношений: интегрированные: естественные экологические системы, окружающая природная среда в целом и озоновый слой; дифференцированные: земля, воды, недра, леса, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд; особо охраняемые: государственные природные заповедники, памятники природы и т.д.

Конституция РФ 1993 г. внесла свой вклад в дело охраны окружающей среды. Данному вопросу посвящены: ст. 36 Конституции РФ, которая устанавливает ограничения прав собственников земельных участков - собственники свободно владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде; ст. 42 - о праве каждого человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и ее субъектов законодательство об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности. Поэтому после принятия Конституции РФ дальнейшее формирование экологического законодательства происходит на двух уровнях: Российской Федерации и ее субъектов. При этом экологические отношения начинают регулироваться и посредством заключения соответствующих договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами.

Наряду с предоставлением субъективных прав Конституция России возлагает на каждого гражданина обязанность охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Вступление в силу в январе 2002 г. Закона об охране окружающей среды продолжает установленные десять лет назад концептуальные подходы к охране окружающей среды. В законе сохраняются и развиваются нормы, регулирующие нормирование качества окружающей среды, закрепляющие права и обязанности граждан и общественных объединений, требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Впервые появилась специальная глава, посвященная оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС). Значительные изменения произошли и в структуре экономического регулирования охраны окружающей среды. Так, прекратил свое существование федеральный экологический фонд, а также многие экологические фонды в субъектах РФ. Соответственно, если ранее предусматривалась возможность возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями при отсутствии конкретного нарушителя, за счет экологических фондов, то теперь такую возможность закон не предусматривает.

Изменилось (по сравнению с предыдущей редакцией) и само название закона. Дело в том, что ранее имелось расхождение в терминологии между Конституцией РФ (в ст. 42 провозглашалось право на благоприятную окружающую среду) и международными актами с одной стороны, и законом «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 24 1991 г., с другой. Наличие или отсутствие различий между терминами «окружающая среда» и «окружающая природная среда» долгое время было предметом научных дискуссий.

В то же время характерной чертой нового закона является обилие норм, отсылающих к постановлениям правительства. Следовательно, до принятия таких постановлений многие нормы закона фактически не действуют.

Система экологического законодательства России состоит не только из этого закона, но и ряда других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, которым необходимо также дать краткую характеристику. На федеральном уровне за последние десять лет принимались законы, конкретизирующие отдельные положения закона «Об охране окружающей природной среды» по трем основным направлениям.

Во-первых, законы, устанавливающие или конкретизирующие экологические требования при осуществлении отдельных видов хозяйственной или иной деятельности человека. В числе их можно выделить Закон о радиационной безопасности, Закон об отходах, Закон о промышленной безопасности и ряд других. В эту же группу следует отнести и законы, регулирующие свои узкоотраслевые отношения, но включающие и нормы экологического права (экологизированные законы). В числе таких законов следует отметить Град РФ.

Во вторую группу экологических законов последнего десятилетия можно отнести Закон о недрах, Закон о животном мире, ВК РФ, ЛК РФ, ЗК РФ, Закон об охране атмосферного воздуха, Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. и ряд других. Указанные законы, наряду с нормами по использованию соответствующих природных ресурсов, включают и нормы, направленные на их охрану.

Третью группу составляют законы, устанавливающие порядок создания территорий с особым эколого-правовым режимом с целью их сохранения и восстановления для настоящего и будущих поколений. К ним относятся законы: об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных ресурсах, об охране озера Байкал и ряд других.

Учитывая, что Конституция РФ отнесла экологическое законодательство к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, последние, начиная с 1994 г., внесли свой вклад в регулирование экологических отношений на соответствующих территориях.

В субъектах РФ роль источников экологического права могут выполнять Конституции республик (уставы) и законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ могут принимать Указы (в республиках) или постановления и распоряжения правительств (администраций) в краях и областях. Принятые в этих формах нормативные акты об охране окружающей среды являются источниками экологического права и порождают для населения соответствующих регионов права и обязанности наряду с федеральными законами.

Формирование экологической политики и принятие нормативно-правовых актов на уровне субъектов РФ обусловлено тем, что в последние годы на территории Российской Федерации напряженность экологической обстановки существенно не снизилась, несмотря на то, что в целом по стране несколько сократился выброс вредных веществ в атмосферу и сброс загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты. Более чем для 40% субъектов Российской Федерации характерны проблемы загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности; в 30% административных территорий остро стоят вопросы загрязнения поверхностных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранения плодородия почв и земель актуальны для всей территории Российской Федерации. В отдельных районах Российской Федерации обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира.

Отнесение экологического законодательства к предметам совместного ведения означает возможность и необходимость разработки на региональном уровне системы законодательных и иных нормативно-правовых актов, конкретизирующих положения федеральных законов и создающих систему дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в соответствующем субъекте Российской Федерации.

В настоящий момент экологическое законодательство субъектов Российской Федерации в целом (за исключением некоторых регионов) страдает серьезными недостатками: декларативность, отсутствие системы (концепции) развития экологического законодательства региона; противоречие отдельных региональных законов федеральным и т.д. Формирование научно обоснованной системы экологического законодательства субъекта РФ должно стать первоочередной задачей органов государственной власти субъектов РФ.

Система экологического права

Под системой экологического права понимается научно обоснованная последовательность расположения эколого-правовых институтов и норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленного характером регулируемых общественных отношений. Напомним, что правовой институт - это совокупность норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенные, обладающие относительной самостоятельностью общественные отношения, а также связанные с ним производные отношения.

Институты, содержащие общие положения, действие которых распространяется на все или большинство регулируемых экологических отношений, составляют общую часть экологического права, куда входят следующие основные институты:

государственное и муниципальное управление охраной окружаю щей среды;

нормирование качества окружающей среды;

экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;

экологический контроль;

ответственность за нарушение экологического законодательства.

В трудах отдельных авторов можно встретить мнение о том, что институтом общей части экологического права является «право государственной и других форм собственности на природные объекты», а иногда еще и «право природопользования и его виды». С такой позицией нельзя согласиться по следующим причинам. Экологическое законодательство не содержит норм, регулирующих вопросы собственности на природные ресурсы.2 Данные отношения регулируются природоресурсовым законодательством. Более того, экологические требования обязательны для всех субъектов, которым они адресованы независимо от форм собственности и подчиненности. Отчасти этот подход получил признание в науке.

Трудно согласиться и с выделением в качестве отдельного института общей части экологического права «соотношение экономики и экологии: правовой аспект». Более обоснованно говорить об экономическом регулировании (механизме) охраны окружающей среды, поскольку такое название правового института более удачно отражает его сущность.

Особенная часть экологического права складывается из институтов и норм, определяющих требования к субъектам экологического права в определенных сферах деятельности или на определенных территориях, и включает:

экологические требования в процессе осуществления отдельных видов деятельности (сельскохозяйственной деятельности, энергетике, обороны и т.д.);

правовая охрана окружающей среды в городских и сельских поселениях;

правовое положение особо охраняемых природных территорий;

правовое положение зон экологического бедствия;

правовая охрана отдельных видов природных объектов.

Нельзя согласиться с высказанным в некоторых учебниках и учебных пособиях мнением о том, что институтом особенной части экологического права является «экологическая безопасность России»!1 Необоснованность такой позиции показал в своих трудах М.М. Бринчук. По его мнению, нет оснований выделять отношения по обеспечению экологической безопасности как отдельную группу общественных отношений, регулируемую нормами экологического права, наряду с охраной окружающей среды и отношениями по использованию природных ресурсов. Экологическая безопасность - это принцип охраны окружающей среды и природопользования. Кроме того, представляется более обоснованным выделять в качестве института экологического права охрану отдельных природных ресурсов (земель, вод, лесов и т.д.), чем их использование (водопользование, недропользование и т.д.) или использование и охрану. Отношения по использованию природных ресурсов регулируются ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ и иными природоресурсовыми актами.

Специальная часть экологического права включает в себя международно-правовой механизм сотрудничества государств в области охраны окружающей среды.

Лекция 2. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду

Право человека на благоприятную окружающую среду формировалось в международном праве в течение нескольких десятилетий. Следует отметить несколько этапов в этом процессе.

В первых документах ООН - Всеобщей декларации прав человека и гражданина 1948 г., Уставе ООН, Международных пактах о правах человека 1966 г. и т.д. не упоминается «право на благоприятную окружающую среду», однако отмечается связь между качеством «условий жизни» и качеством окружающей среды, а также указывается наличие такого «жизненного уровня», который необходим человеку для достойного существования. В других международных документах основное внимание было сосредоточено на защите отдельных категорий субъектов от отдельных видов вредного воздействия.

На Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г. были приняты Декларация принципов и План мероприятий. В Декларации принципов впервые в международном праве было сформулировано понятие права человека на благоприятную окружающую среду. После Стокгольмской конференции 1972 г. начинается неизвестный ранее в международном праве процесс его постепенной экологизации. Это проявляется в упоминании о необходимости защиты окружающей среды даже в узкоспециализированных документах в области прав человека, которые напрямую к данным действиям и не относятся. Например, п.9 Всеобщей декларации о ликвидации голода и недоедания от 16 ноября 1974 г. предписывал, что для обеспечения соответствующего сохранения природных ресурсов, которые используются или могут быть использованы для производства продовольствия, все страны должны сотрудничать, чтобы облегчить охра ну окружающей среды, включая морскую окружающую среду.

С середины 70-х годов XX века международное сотрудничество в области экологических прав человека, наряду с ООН, переходит и на уровень отдельных континентов. Особо следует отметить материалы СБСЕ (сейчас ОБСЕ), в частности Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.

В этом документе отмечалась невозможность обеспечения качества окружающей среды только на внутригосударственном уровне, поэтому была предложена система мер по решению этой проблемы в мировом масштабе. Так, отмечалась необходимость принятия мер по борьбе с загрязнением воздуха, вод и земель, концентрации усилий по дальнейшему развитию заповедного дела, улучшению состояния окружающей среды в населенных пунктах, проведению научных исследований, мониторинга и оценки изменений в окружающей среде, а также правовому сотрудничеству. Эти рекомендации оказали влияние на последующие международные акты, в частности, были отражены в Конвенции 1979 г. о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.

На Венской встрече представителей государств-участников СБСЕ (ноябрь 1986 г.) были рассмотрены ряд вопросов экологического характера и даны рекомендации в области сокращения выбросов серы, сероводорода, других загрязнителей, разработки новых методов захоронения отходов вместо затопления их в море, исследований явлений глобального потепления климата, охраны озонового слоя и т.д. Для реализации поставленных целей предполагалось усиление международного сотрудничества и обмен экологической информацией.

4. Дальнейшее формирование права человека на благоприятную окружающую среду связано с решениями Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., состоявшейся в Рио-де-Жанейро. Благоприятное качество окружающей среды начинает рассматриваться как элемент устойчивого развития общества. Принцип устойчивого развития, исходя из материалов конференции, означает обязанность государства сохранять все экосистемы и экологические процессы, которые жизненно необходимы для функционирования биосферы, сохранять биологическое разнообразие и соблюдать принцип оптимальной устойчивости при эксплуатации биологических ресурсов и живых экосистем. Другими словами, устойчивое развитие - это стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества.

В принятой на конференции Декларации принципов отмечается ряд новых элементов данного права, в частности, право человека требовать ограничения и ликвидации нежизнеспособных моделей производства и потребления; право человека на доступ к международной информации о состоянии окружающей среды, которая имеется в распоряжении различных государств; право человека участвовать в решении международных проблем, касающихся окружающей среды; право человека на эффективные судебные и административные процедуры, включая возмещение причиненного ущерба; право человека участвовать в принятии решений, влияющих на состояние биосферы Земли и т.д.

5. В Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской Конвенции), под правом на благоприятную (здоровую) окружающую среду понимается «право жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния». Наряду с устранением негативного воздействия на здоровье человека, Конвенция выделяет и такой критерий качества окружающей среды, как «благоприятность для благосостояния человека». Однако содержание последнего критерия в самой Конвенции не раскрывается. Кроме того, в Орхусской Конвенции впервые упоминается в качестве субъекта права на благоприятную (здоровую) окружающую среду не только люди нынешнего, но и будущих поколений.

В соответствии со ст. 1 Конвенции, средством обеспечения и защиты права на благоприятную (здоровую) окружающую среду являются другие экологические права - право на участие общественности в процессе принятия решений; право на доступ к информации и право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Таким образом, право человека на благоприятную окружающую среду - это возможность для каждого человека, народов и всего человечества существовать при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угрозы биосфере, вызванные человеческой жизнедеятельностью.

2. Права граждан в области охраны окружающей среды

Право на благоприятную окружающую среду является разновидностью субъективных прав граждан, которому корреспондируют обязанности органов публичной власти по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведению различных мероприятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной среды на жизнь и здоровье людей.

Субъективное право - это гарантированная государством мера возможного (дозволенного) поведения личности, важнейший элемент ее конституционного статуса. Носитель субъективного права всегда имеет выбор: действовать определенным образом или воздержаться от действий (например, требовать или не требовать от компетентных органов предоставления экологически значимой информации).

В юридической науке достаточно четко сформулированы основные различия между категориями «права человека» и «права гражданина». Суть их сводится к следующему. Права человека могут существовать независимо от их государственного признания и законодательного закрепления, вне связи их носителя с тем или иным государством. Это, таким образом, естественные неотчуждаемые права, принадлежащие каждому, от рождения. Права же гражданина находятся под защитой того государства, к которому принадлежит данное лицо. Таким образом, права гражданина - форма опосредования прав человека, которые признаны государством и поставлены под его защиту. При этом нельзя забывать, что множество людей в мире вообще не имеют статуса гражданина (апатриды) и, следовательно, они формально являются обладателями прав человека, но не имеют прав гражданина.

Поэтому право человека и право гражданина на благоприятную окружающую среду различаются по своему объекту и субъекту. Если объектом права человека является состояние биосферы Земли в целом, благоприятное качество которой определяет здоровье всего населения планеты, то объектом права гражданина является определенное качественное состояние биосферы только Российской Федерации, как одной из частей международного сообщества. Следовательно, различными будут и субъекты данного права. Субъектами права человека являются все люди планеты, независимо от национальности, расы, гражданства, места нахождения и т.д., а субъектами права гражданина будут являться только граждане России и лица, находящиеся на ее территории (иностранные граждане, апатриды).

Права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду принципиально различаются и по средствам защиты. Если право граждан на благоприятную окружающую среду защищается в судебном или . административном порядке при помощи системы правоохранительных органов России, то для защиты права человека существует не только эта система, но и довольно сложная система международных органов по защите прав человека, включающая как региональные, так и универсальные органы (процедура 1503 в ООН, процедуры Совета Европы и т.д.).

Наконец, в отличие от рассмотренного права человека, закрепленного главным образом в Декларациях и иных международных документах, право гражданина на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции РФ и конкретизировано в отраслевом экологическом законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что параллельно с развитием международного сотрудничества в области экологических" прав человека, на внутригосударственном уровне осуществлялась научная разработка понятия и содержания данного права. Так, еще до принятия действующей Конституции РФ некоторые авторы писали о формировании права на благоприятную окружающую среду.1 Другие говорили о праве человека и гражданина на здоровую (безопасную) окружающую среду. Однако в последнем случае, мы полагаем, что авторы обращали внимание лишь на один, хотя и важнейший элемент благоприятного качества окружающей среды - ее соответствие санитарно-гигиеническим нормативам.

Эколого-правовая терминологическая проблематика вышеназванными примерами не исчерпывается. Закон об охране окружающей среды дает определение благоприятной окружающей среды в узком смысле, понимая под ней такую окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что ранее закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., равно как и ряд действующих федеральных законов, использовал термин «окружающая природная среда».

Таким образом, не ясна разница и между этими терминами. Мы полагаем, что можно выделить два подхода к проблеме соотношения указанных понятий. Во-первых, можно считать понятия «окружающая среда» и «окружающая природная среда» идентичными. Во-вторых, не будет, на наш взгляд, ошибкой предположить, что понятие «окружающая природная среда» имеет более узкий характер, чем понятие «окружающая среда», поскольку последняя включает в себя не только природную составляющую той среды, в которой мы живем, но и бытовую и производственную сферу, в которых и проходит большая часть жизни человека.2 Последнюю позицию разделяет и Закон об охране окружающей среды, в преамбуле которого отмечается, что закон регулирует отношения, связанные ... «с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды...».

Поэтому представляется, что в широком смысле под «благоприятной окружающей средой» следует понимать такое состояние среды обитания человека, которое соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости, видового разнообразия, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении» а также включать в себя эталонные участки природы, нетронутой человеческой деятельностью.

Учитывая взаимосвязь и взаимообусловленность прав и обязанностей, следует отметить вытекающие из п. 1 и п.2 статьи 11 Закона об охране окружающей среды обязанности органов публичной власти, необходимые для реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. В числе таких обязанностей органов власти следует выделить разработку природоохранных нормативов; привлечение виновных в нарушении экологических предписаний к юридической ответственности; финансирование из бюджетов всех уровней экологических мероприятий и программ; обязанность соответствующих должностных лиц предоставлять экологическую информацию; учитывать экологические требования при градостроительном планировании; проводить государственной экологический контроль и экологическую экспертизу и т.д.

Указанная статья закрепляет право гражданина на возмещение вреда, причиненного окружающей среде. Данную норму следует рассмотреть в контексте действующего законодательства. Согласно и. 1 ст. 46 ГПК РФ, в случаях, предусмотренных законом, граждане и организации вправе обратиться в суд с заявлением о защите прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе, либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В данном случае п. 1 ст. 11 Закона об охране окружающей среды и предоставляет гражданам такую возможность. При этом ст.12 утратившего силу закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. содержала норму о праве граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу экологическими правонарушениями.

Экологические правонарушения могут причинять вред окружающей среде, который, в свою очередь, может как повлечь, так и не повлечь причинение вреда здоровью и имуществу граждан. Например, уничтожение лесных массивов в отдаленных районах непосредственно вреда здоровью и имуществу граждан не причиняет, но вред экологическому состоянию лесов очевиден. Таким образом, п.1 и п.2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды предоставляет гражданам право на судебную защиту благоприятного качества окружающей среды независимо от того, причинен ли непосредственно правонарушением вред их здоровью и имуществу или нет. В случае причинения такого вреда ст. 79 Закона об охране окружающей среды и гражданское законодательство предусматривают порядок возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Обязанности по предъявлению исков в суд по возмещению вреда окружающей среде возложены также на специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.

Из Конституции России и экологического законодательства вытекает ряд конкретных правомочий граждан в области охраны окружающей среды. По логике законодателя, использование указанных правомочий гражданами России позволит им реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду. Все нижеприведенные правомочия граждан могут быть классифицированы в две большие группы по критерию способа защиты: самозащита своих экологических прав и защита с помощью государственных институтов. В первую группу войдут правомочия граждан по проведению демонстраций, пикетирования и иных подобных мероприятий, а во вторую группу - обращения в органы государственной власти с заявлениями, жалобами, предложениями, исками и т.д. В их числе следует особо выделить следующие.

Во-первых, право на создание общественных объединений, фондов и иных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. Порядок создания таких некоммерческих объединений предусмотрен в ПС РФ и иных федеральных законах. Так, порядок создания общественных объединений указан в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. № 82 «Об общественных объединениях» (ред. от 10 января 2006 г.). Все юридические лица, включая некоммерческие экологические объединения, приобретают предусмотренные законодательством права и обязанности с момента их государственной регистрации.

Во-вторых, граждане вправе принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах и иных непротиворечащих законодательству акциях по охране окружающей среды. Данная норма конкретизирует предоставленную ст. 31 Конституции России гражданам возможность собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. При осуществлении данного права не допускается нарушение прав и свобод других лиц, а также использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, т.е, для их проведения не требуется специального разрешения властей;

Проводившиеся в форме демонстраций, пикетов и митингов протесты против строительства различных хозяйственных объектов конца 80-х - начала 90-х годов XX века сменились на сегодняшний день практически полной апатией населения к подобным формам протеста. Из числа немногих примеров использования гражданами данной возможности по защите своих прав следует отметить простоявший в апреле 2002 г. три дня возле столичного представительства Орловской области пикет «Экологического движения Центральной России» с протестом против строительства в Орловской области нефтеперерабатывающего завода. Причины своего пикета активисты движения объясняли тем, что переработка 6 млн. тонн нефти (проектная мощность завода) приведет к использованию 16 млн. тонн воды, 12 млн. из которых будет возвращено природе с вредными примесями. Никаких конкретных результатов пикетчики не достигли.