Экологическое право

Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образованиях, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских поселений.

В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии примерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положению и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий. Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культурой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления, иными обстоятельствами, не имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.

Если же говорить о непосредственных полномочиях органов местного самоуправления, то следует иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении различает четыре вида муниципальных образований и, соответственно, закрепляет вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа (вопросы местного значения внутригородской территории определяет город федерального значения самостоятельно). К числу экологических вопросов местного значения поселения закон относит организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организацию благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения (п.п.18,19, 27 ч.1 ст.14).

Среди экологических вопросов местного значения муниципального района закон называет организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района (пп.9,14,22 ч. 1 ст. 15).

К экологическим вопросам местного значения городского округа отнесены организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории городского округа, "использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа (пп.11, 24, 25, 30 ч.1 ст. 16).

Данный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами.

3. Полномочия органов специальной компетенции

Органами специальной компетенции называются органы государственной власти, специально уполномоченные Правительством РФ или Президентом РФ выполнять соответствующие экологические функции.' По характеру своей специальной компетенции органы экологического управления подразделяются на два вида: межотраслевые и отраслевые. Межотраслевые органы выполняют комплекс природоохранительных задач по отношению ко всем (или большинству) природным ресурсам или видам деятельности; отраслевые осуществляют охрану окружающей среды в отдельных отраслях (сферах) экономики (транспорт, промышленность, энергетика и т.д.). экологический право экспертиза окружающий контроль

Следует отметить определенную условность такой классификации. В работах одних авторов предлагалось разграничивать комплексные, отраслевые и функциональные органы специальной компетенции (В.В. Петров). Другие ученые полагали обоснованным выделять органы межотраслевой (межведомственной) компетенции и органы управления отраслевой компетенции (Б.В. Ерофеев). Третьи писали, что подсистему органов специального экологического управления следует строить по формальному критерию, то есть в соответствии со статусом органа исполнительной власти -- министерства, комитеты, службы и т.д. (Дубовик О.Л.). Представляется, что в настоящий момент практически любая классификация будет уязвима для критики, хотя бы по причине невозможности сформулировать исчерпывающий перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих отдельные экологические функции.

Общий перечень федеральных органов исполнительной власти определяет Президент России по представлению Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ). В настоящий момент действует Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (в ред. от 23 декабря 2005 г.). В соответствии с данным Указом в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят конкретные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, причем федеральные службы могут занимать как самостоятельное место в данной структуре, так и входить в состав отдельных министерств. Федеральные агентства представлены в данной структуре только в составе министерств.

Можно выделить четыре межотраслевых органа специальной компетенции в области охраны окружающей среды: Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздрав РФ), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В ведении МПР России находятся: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию.

МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

В числе задач Минздрава РФ для нас представляют интерес вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Для решения данной задачи в ведении Минздрава находится Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. В числе природоохранных задач данной службы следует выделить: организацию и осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе на железнодорожном транспорте; государственную регистрацию представляющих потенциальную опасность для человека продукции, объектов; санитарно-эпидемиологические расследования, направленные на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); организация и осуществление мер, направленных на выявление и устранение влияния вредных и опасных факторов среды обитания на здоровье человека.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атом-пому надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Отраслевые органы специальной компетенции. Как уже отмечалось выше, отраслевые органы специальной компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства (промышленность, транспорт, оборона, энергетика и т.д.). В их число следует включить Министерство сельского хозяйства РФ, МВД России, Министерство обороны, Федеральную службу безопасности и т.д. Данный перечень не носит исчерпывающего характера.

Министерство сельского хозяйства РФ. В его ведении находятся: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральное агентство по рыболовству. Основными экологическими полномочиями данного органа являются изучение, сохранение, воспро изводство и использование водных биологических ресурсов, регулиро вание охоты и охотничьего хозяйства.

Министерство промышленности и энергетики Российской Федера ции. В его ведении находятся следующие службы и агентства, реализу ющие отдельные экологические функции:

Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии осуществляет в порядке, установленном Федеральным законом «О техническом регулировании» деятельность по контролю и надзору за соблюдением требований государственных стандартов в переходный период; регистрацию документов, подтверждающих соответствие объектов технического регулирования установленным требованиям; учет и анализ случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу и другим объектам технического регулирования вследствие нарушений требований технических регламентов.

Федеральное агентство по промышленности осуществляет лицензирование деятельности по утилизации боеприпасов, а также выполнению работ и оказанию услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия, производству, хранению и применению взрывчатых материалов и т.д.

3) МВД России в пределах, предусмотренных действующим законо дательством задач, оказывает содействие должностным лицам органов государственного экологического контроля в осуществлении их закон ной деятельности; принимает меры по предотвращению и пресечению преступлений и правонарушений (включая экологические); проводит' оцепление определенных территорий при ликвидации последствий стихийных бедствий, а также экологических аварий и катастроф; участ вует в обеспечении общественного порядка.

В ведении МВД России наиболее значимы экологические функции ГИБДД, которые заключаются в осуществлении контроля за соблюдением установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в сфере безопасности движения, в том числе по охране атмосферного воздуха от вредного воздействия выбросов автомототранспорта.

Необходимо отметить существование в течение нескольких лет подразделений экологической милиции в ряде субъектов Российской Федерации (Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Нижний Новгород и т.д.). Так, главными задачами, например, Московского управления милиции по предупреждению экологических правонарушений являлись «предупреждение и пресечение экологических правонарушений, обеспечение безопасности деятельности природоохранных органов, санэпиднадзора и других при исполнении ими служебных обязанностей, осуществление оперативного контроля за выполнением городских природоохранных мероприятий и за состоянием охраняемых природных территорий города».1 В 2000 г. МВД РФ было принято решение о прекращении деятельности данных структур, несмотря на возражения руководителей субъектов Российской Федерации. С 1 октября 2001 г. экологическая милиция восстановлена в Москве и аналогичные процессы идут в других регионах.

4) Экологическая функция Министерства обороны РФ выполняется посредством осуществления наблюдений за состоянием окружающей среды и ее изменением в результате повседневной военной деятельности; проверка соблюдения воинскими частями требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей среды; выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей среды; контроль за выполнением заключений государственной экологической экспертизы и т.д. Особенности государственного контроля за состоянием отдельных видов природных ресурсов (например, лесов), расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов на землях обороны определяются отдельными нормативными правовыми актами.

5) Экологическая функция Федеральной службы безопасности выражается в выявлении, предупреждении и пресечении деяний, посягающих на экологические интересы общества, представляющие особую экологическую опасность. К таким деяниям относятся экологическая контрабанда, связанная с незаконным вывозом стратегически важных природных ресурсов и ввозом на территорию России опасных отходов. Кроме того, в свете Экологической доктрины, впервые предусмотревшей систему мер по предотвращению терроризма, создающего опасность для окружающей среды, экологические функции данного органа будут и далее развиваться.

Лекция 4. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды

Мировой опыт свидетельствует, что использование экономических рычагов воздействия на природопользователей дает больший эффект в деле охраны природы, чем применение к последним административных санкций. Поэтому во всем мире задача охраны окружающей среды решается путем сочетания этих двух методов. Не является исключением и Россия.

Экономическое регулирование отношений в области охраны окружающей среды (экономического механизма охраны окружающей природной среды) связано с Постановлением Правительства СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Впоследствии заложенные в нем конструкции экономического воздействия на природопользователей были расширены и дополнены в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. и других нормативных актах.

Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды -- это совокупность способов воздействия со стороны государства на поведение субъектов экологических правоотношений для формирования у них экономической заинтересованности в соблюдении экологических правил и норм в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях достижения разумного баланса экологических и экономических интересов общества.

Анализ российского экологического законодательства позволяет выделить несколько принципиально разных направлений экономического регулирования деятельности субъектов экологических правоотношений.

Во-первых, экономические санкции -- меры принудительного взимания с природопользователей платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Во-вторых, экономические стимулы -- предоставление налоговых и иных, льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В-третьих, экономические гарантии -- система условий реализации и средств защиты права каждого на благоприятную окружающую среду, включая финансирование природоохранной деятельности из бюджетов всех уровней, разработку государственных прогнозов социально-экономического развития и экологических программ, экологическое страхование и аудирование, учет экологических факторов при приватизации государственных и муниципальных предприятий, поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды и т.д.

Однако не все положения главы четвертой Закона об охране окружающей среды, посвященные вопросам экономического регулирования охраны окружающей среды, можно назвать удачными. Во-первых, закон относит к числу экономических методов возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением. Такой подход вряд ли обоснован, поскольку это мера гражданско-правовой ответственности, а, следовательно, составная часть правового механизма (а не экономического) реализации экологического законодательства.1

Во-вторых, отдельные элементы экономического механизма не до конца продуманы и включены в систему иных нормативно-правовых актов., Так, ст. 14 Закона об охране окружающей среды предусматривает возможность предоставления Юридическим лицам и гражданам налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, однако подобная мера «не вписана» в банковское и налоговое законодательство, что затрудняет ее исполнение.

В-третьих, в отличие от ранее действовавшего закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., действующий Закон об охране окружающей среды не предусматривает в качестве метода экономического регулирования возможность создания экологических фондов как формы консолидации денежных средств, расходуемых исключительно на цели охраны окружающей среды. В связи с этим, в некоторых субъектах РФ приняты региональные законы, например, закон Удмуртской Республики от 20 апреля 2001 г. «Об экологическом фонде Удмуртской Республики». Данный закон установил правовые основы функционирования этого целевого бюджетного фонда республики. Утверждено положение о фонде, его цели и задачи, в частности, финансирование экологических программ и мероприятий.

В-четвертых, необходимо дополнить главу IV Закона об охране окружающей среды отдельной статьей, посвященной экологическому аудиту, поскольку данный термин раскрывается (ст. 1), но далее по тексту нигде не используется.

Существует ряд причин, по которым экономическое регулирование в области охраны окружающей среды пока не заняло достойного места в механизме охраны окружающей среды. К их числу следует отнести затяжной экономический кризис, непоследовательность в экономических реформах (в том числе налоговой), что не приводит к появлению реальной экономической заинтересованности у тех субъектов, которым адресованы такие нормы. Кроме того, следует отметить чересчур схематичный характер правового обеспечения экономических инструментов, наличие норм, отсылающих «в никуда».1 Последний недостаток проявляется и во многих иных эколого-правовых институтах.

2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Природопользование и негативное воздействие на окружающую среду является в России платным. Следует различать плату за использование природных ресурсов (земельный налог, водный налог и т.д.), основания и порядок взимания которых предусмотрен НК РФ, и плату за негативное воздействие на окружающую среду, предусмотренную ст.16 Закона об охране окружающей среды. К видам такого негативного воздействия относятся: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632, определяет объекты платежа, базы и порядка исчисления, а также субъектов его уплаты.

Объектом платежа являются следующие виды вредного воздействия на окружающую среду: выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов. Порядок исчисления и ставок платы за иные виды вредного воздействия .(шум, вибрация, электромагнитные излучения и т.д.) пока не установлены.

Порядок исчисления платы дифференцирован по видам платежа, а именно: -- плата за загрязнение окружающей среды в размерах, не превышающих установленные предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения;

плата за загрязнение окружающей среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения;

плата за сверхлимитное загрязнение окружающей среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.

В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов, вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная.

Ставки обязательного платежа за негативное воздействие на окружающую среду в настоящее время установлены постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления». Контроль за поступлением платежей осуществляется налоговыми органами во взаимодействии с территориальными органами МПР России.

Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления применяются с использованием коэффициентов, учитывающих экологические факторы, согласно приложению № 2 и дополнительного коэффициента 2 для особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия.

Согласно п.7, п.1 ст.254 НК РФ, платежи за загрязнение окружающей среды в пределах установленных нормативов учитываются для целей налогообложения в составе материальных расходов, а платежи за сверхнормативное загрязнение окружающей среды не учитываются в качестве расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу по. налогу на прибыль организаций.

Размер платы за негативное воздействие на окружающую среду подлежит ежегодной индексации. Например, согласно ст. 19 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» от 26 декабря 2005 г., нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленные в 2003 году, применяются в 2006 году с коэффициентом 1,3, а нормативы, установленные в 2005 г. - с коэффициентом 1,08.

Как следует из ст.ст. 51,57,62 БК РФ, плата за негативное воздействие на окружающую среду является неналоговым доходом бюджета и распределяется в пропорции: федеральный бюджет - 20 %; бюджет субъекта РФ - 40 %; бюджет муниципальных районов и городских округов -- 40 %. Плата за загрязнение окружающей среды не освобождает природополь-зователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. В последнем случае суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании), подлежат зачислению в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, городских округов и бюджеты муниципальных районов по месту нахождения природного объекта (ст. 20 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»).

Проблема обоснованности взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду неоднократно была в поле зрения судебных органов. Так, по иску ОАО «Кольская горно-металлургическая компания» постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», как возлагающее обязанность по уплате налога, не установленного федеральным законом, решением Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. № ГКПИ 2002-178 было признано незаконным. МНС России издало письмо от 23 июля 2002 г. № НА-6-21/1065 «О плате за загрязнение окружающей природной среды», в котором указало, что с 4 июня 2002 г. законных оснований для взимания платы нет, и с этой даты плату перечислять в бюджет не следует.

Однако Конституционный Суд РФ в Определении от 10 декабря 2002 г. № 284-0 опроверг выводы Верховного Суда. Основной вывод Конституционного Суда РФ состоял в том, что плата за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия является сбором и не обладает рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле.

При установлении сборов вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решается, исходя из характера конкретного сбора, и в данном случае решен таким образом, что субъект, объект и в общих чертах налоговая база платы определены в Законе об охране окружающей среды, а остальные элементы -- в Постановлении Правительства РФ. Но мнению Конституционного Суда РФ, такой порядок определения элементов сбора не противоречит Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ определил, что Постановление Правительства РФ № 632, принятое во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера, сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как непротиворе-чащее Конституции РФ.

Суммы платежей за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, взысканные с организаций налоговыми органами либо уплаченные ими самостоятельно до 4 июня 2002 г., не подлежат возврату. Суммы платежей, взыскание которых было приостановлено, подлежат взысканию. Если предприятия приостановили исчисление и уплату указанных платежей,, то они обязаны доначислить и уплатить соответствующие суммы и пени, исчисленные за весь период, начиная с момента такого приостановления. После 10 декабря 2002 г. исчисление и уплата данных платежей должны осуществляться в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ № 632. Данное постановление будет иметь юридическое значение до принятия главы 31 НК РФ, предусматривающей экологический налог.

3. Экологическое страхование

Экологическое страхование -- необходимая правовая мера охраны окружающей среды. Российское законодательство определяет страхование как отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении предусмотренных событий за счет денежных фондов, которые создаются из уплачиваемых ими страховых взносов. Из этого определения можно выделить отношения, направленные на защиту имущественных интересов граждан и юридических лиц при наступлении экологических неблагоприятных последствий за счет денежных фондов, создаваемых страховщиками.

Страхование имущественных интересов предусмотрено пЛ ст. 18 Закона об охране окружающей среды. Закон допускает обе формы страховых отношений -- добровольное и обязательное страхование, но не ¦ называет ни одного вида страховых отношений (например: страхование физических и юридических лиц, их собственности и доходов на случай аварий и катастроф, экологических и стихийных бедствий и т.д.). Порядок экологического страхования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. Все подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие страховые экологические отношения, не должны противоречить законам Российской Федерации.

Целью экологического страхования является предоставление страховой защиты имущественных интересов юридических и физических лиц, претерпевших ущерб в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды.

Страхователями могут являться юридические лица всех форм собственности, а также физические лица. Наибольший интерес экологическое страхование представляет для владельцев промышленных или производственных объектов, деятельность которых воплощает в себе потенциальную опасность для возможного возникновения катастроф или аварийных ситуаций.

Страховщиками являются юридические лица, созданные в соответствии с законодательством РФ для осуществления страхования, перестрахования, взаимного страхования и получившие лицензии в установленном порядке.

Объектом экологического страхования будут имущественные, интересы, связанные с обязанностью возместить причиненный другим лицам вред (страхование гражданской ответственности),, наступивший вследствие загрязнения окружающей среды или конкретного природного объекта.

Страховым случаем в экологическом страховании является фактически наступившее событие в виде непреднамеренного, внезапного причинения ущерба окружающей среде, предусмотренное законом или договором страхования и влекущее возникновение обязанности страховщика произвести страховую выплату. В этом его отличие от риска как события, которое еще только может наступить. С понятием страхового случая не надо смешивать понятия случайности события. Все пострадавшие, а именно получившие ущерб граждане и юридические лица могут обращаться в суд, арбитражный суд. Иск о возмещении причиненного ущерба должен рассматриваться с учетом ст. ст. 77 -- 79 Закона об охране окружающей среды, где определяется порядок полного возмещения вреда, компенсации вреда окружающей среде, возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан.

Страховое возмещение выплачивается страховщиком в виде денежной суммы страхователю в сроки, установленные договором или законом на основании наступления страхового случая.

Страховое возмещение включает в себя: компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества; сумму убытков, связанную с ухудшением условий жизни и окружающей среды; расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в состояние, соответствующее нормативам, при условии, что на них дано предварительное согласие страховщика; расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым в результате страхового случая причинен вред, или по уменьшению ущерба, причиненного страховым случаем; связанные с предварительным расследованием, проведением судебных процессов и другие расходы по улаживанию любых исков, предъявляемых страхователю, которые могут быть предметом возмещения по договору, при условии, что на эти расходы дано предварительное согласие страховщика.

Обязательное экологическое страхование - это страхование гражданско-правовой ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, чья деятельность является источником повышенной опасности для природных объектов, за причинение вреда гражданам и юридическим лицам в результате негативного воздействия на окружающую среду последствий аварий и техногенных катастроф на подконтрольных им объектах, а также в результате воздействия загрязненных природных объектов на население и территории.

Йекоторые риски подлежат обязательному экологическому страхованию в соответствии со следующими федеральными законами:

а) законом об атомной энергии. В соответствии со ст. 18, опреде ленный круг лиц подлежит обязательному бесплатному страхованию личности от риска радиационного воздействия за счет средств собс твенника или владельца (пользователя) объектов использования атомной энергии;

б) законом РФ от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (ред. от 29 декабря 2004 г.), согласно которому соглашение о разделе продукции должно предусматривать обязатель ства инвестора по страхованию ответственности за ущерб в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую при родную среду (ст. 7);

в) законом о промышленной безопасности (ст. 6, 9, 15). В п. 1 ст. 9 Закона предусмотрено, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;

г) законом о безопасности гидротехнических сооружений (ст. 15). Риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических лиц, унич тожением или повреждением имущества физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию на время строительства и эксплуатации данного гидротехнического сооружения. Страхователем риска граж данской ответственности за причинение вреда является собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация, а страховщик, может быть отобран на открытом конкурсе.

Добровольное страхование осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Правила добровольного страхования устанавливаются страховщиком самостоятельно в соответствии с законом о страховании. Основными нормативными правовыми актами в области добровольного экологического страхования является: а) ст. 927 гл. 48 ГК РФ; б) Федеральный закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации* (ред. от 21 июля 2005 г.); в) Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации, утв. МПР России 3 декабря 1992 г. и Российской государственной страховой компанией 20 ноября 1992 г. (далее - Типовое положение). На основании этого Типового положения страховая организация (страховщик) предоставляет страховую защиту гражданской (имущественной) ответственности страхователям за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды на территории России.

В Типовом положении определены страховые события и убытки, по которым страховщик не несет ответственности. Это события: прямо или косвенно связанные с последствиями военных действий, восстаний, путчей, забастовок, внутренних беспорядков, боевых действий; вызванные радиоактивным загрязнением, облучением и другими последствиями деятельности, связанной с использованием ядерного топлива; связанные с умышленными действиями страхователя при условии, что он знал вредные последствия этой деятельности; вызванные нарушением законов и других нормативных актов; связанные с управлением производством персоналом, неуполномоченным на это или просрочившим время инструктажа, переподготовки, а также лицами, страдающими душевными болезнями и другими заболеваниями, ограничивающими их дееспособность; некоторые другие страховые события.

Убытки, связанные с генетическими последствиями загрязнения окружающей среды; причиненные работникам страхователя во время их нахождения на службе (работе); связанные с действием причин, о которых страхователю было известно до начала действия договора; штрафы, неустойки; ущерб имуществу, находящемуся на территории, принадлежащей, занимаемой, используемой, находящейся под охраной или контролем страхователя.

Институт добровольного экологического страхования в России только начинает юридически формироваться, он находится в стадии развития. С принятием специального федерального законодательства будет установлен более четкий порядок в этой сфере деятельности.

Лекция 6. Контроль в области охраны окружающей среды

Понятие, задачи и система органов экологического контроля

Экологический контроль можно рассматривать в двух смыслах: как проявление экологической функции современного государства и как элемент механизма управления качеством окружающей среды, что позволяет рассматривать его в качестве гарантии выполнения экологических мероприятий и реализации эколого-правовых норм, способа обеспечения законности в государственном управлении охраной природы.1

Экологический контроль - это система мер, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований охраны окружающей среды.

Классификацию видов экологического контроля можно производить по нескольким критериям. По субъектам, осуществляющим экологический контроль, различают государственный, производственный и общественный экологический контроль.

По направленности контроля следует различать внешний (надведомственный) и внутренний (внутриведомственный) экологический контроль. Внутренний экологический контроль осуществляется самим хозяйствующим субъектом для самоконтроля и носит название производственного.

По критерию объекта экологического контроля следует выделить, во-первых, состояние природных ресурсов (вод, лесов и др.); во-вторых, обеспечение благоприятного состояния как окружающей среды в целом, так и отдельных природных комплексов; в-третьих, соблюдение экологических норм природопользователями при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

До недавнего времени состояние системы экологического контроля, осуществляемого органами публичной власти, характеризовалось разнообразием видов контроля и множеством осуществляющих его органов. Например, на территории города Волгограда государственный экологический контроль осуществляли Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Волгоградской области (территориальное управление МПР России) и Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области (его территориальные органы), а муниципальный экологический контроль - Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов в структуре администрации города Волгограда.

Формально, наличие трехуровневой системы экологического контроля должно было бы повысить ответственность природопользователей за соблюдение экологического законодательства. Однако этого не происходило по причине отсутствия согласованности действий между упомянутыми природоохранными органами. В результате, с одной стороны, природопользователь подвергался тройному контролю, а с другой, ни одна природоохранная структура не могла по ряду объективных причин осуществлять тотальный экологический контроль, что значительно снижало его эффективность.

Не способствовал эффективности экологического контроля и характер взаимоотношений между контрольными структурами, что при отсутствии четкого разграничения полномочий указанных органов нередко приводило к открытому конфликту. Внесенные в августе 2004 г. изменения в Закон об охране окружающей среды радикально разрешили данную ситуацию, исключив субъект РФ из системы государственного экологического контроля. В результате изменений в Закон об охране окружающейхреды от 31 декабря 2005 г. муниципальный экологический контроль был исключен из системы экологического контроля, и в настоящий момент она включает в себя федеральный экологический контроль и государственный экологический контроль субъектов РФ.

2. Государственный экологический контроль

Государственный экологический контроль представляет собой систему мер, проводимых органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений международных принципов и норм, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Государственный экологический контроль следует подразделить на общий, осуществляемый органами общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ и т.д.), и специальный, осуществляемый органами исполнительной власти Российской Федерации (МПР России и другие) и субъектов РФ.

Специальный государственный экологический контроль может быть предупредительным и текущим. Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Он осуществляется на стадии планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию различными способами. Основными из них являются проведение государственной экологической экспертизы, а также проведение согласования намечаемой деятельности с природоохранительными органами, выдача ими заключений на проекты решений.

В настоящий момент последняя разновидность предупредительного контроля указана, например, в ст. 50 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (ред. от 31 декабря 2005 г.), согласно которой размещение, проектирование, строительство, реконструкция и ввод в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов, а также внедрение новых технологических процессов согласовывается с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными федеральными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов. Например, согласно ст. 10 Закона об уничтожении химического оружия осуществляется надзор и контроль за безопасностью ведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия и состоянием окружающей среды на объектах по хранению и уничтожению химического оружия, в зонах защитных мероприятий, а также по маршрутам его перевозки.

В числе основных видов (направлений) государственного экологического контроля в Российской Федерации можно выделить:

а) контроль за состоянием природных объектов: земель (особенно земель сельскохозяйственного назначения); лесов; вод; атмосферного воздуха; животного мира; недр;

б) контроль за состоянием природных комплексов на особо охраняе мых природных территориях, в исключительной экономической зоне, континентальном шельфе, внутренних морских водах и в территориаль ном море и т.д.:

в) контроль за соблюдением экологических требований в отдельных сферах деятельности: в промышленности, в сфере обращения с отхода ми, при уничтожении химического оружия, за радиационной обстанов кой и т.д.

Функция контроля за состоянием окружающей среды в той или иной мере присуща нескольким федеральным органам исполнительной власти. Наиболее обширные, на наш взгляд, полномочия в данной сфере присутствуют у двух федеральных органов: Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (находится в ведении МПР России). Последняя осуществляет надзор и контроль в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов и т.д.

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, кроме объектов федерального экологического контроля. Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется законодательством субъектов РФ.

Государственный экологический контроль как элемент механизма управления качеством окружающей среды имеет ряд особенностей. Первая особенность состоит в том, что он носит надведомственный характер, охватывает все природные ресурсы, их состояние, а также деятельность любых природопользователей не зависимо от подчиненности и форм собственности. Для него нет закрытых зон. Такой вывод следует из ст. 66 Закона об охране окружающей среды,, согласно которой государственные инспектора в области охраны окружающей среды вправе осуществлять экологический контроль на оборонных и иных объектах, подлежащих государственной охране.

Вторая его особенность заключается в содержании мер административного принуждения, применяемых государственными инспекторами к нарушителям экологического законодательства. К их числу относятся меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний) и т.д.

Необходимо иметь в виду, что законодательством предусматривается ряд гарантий интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц от произвола со стороны контрольных органов посредством уточнения взаимных прав, обязанностей и ответственности, а также установления правовых процедур контроля. Такие гарантии, в частности, предусматривает Закон РФ от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (ред. от 31 декабря 2005 г.). Например, ст. 7 данного закона устанавливает перечень оснований, при наличии которых контрольный орган вправе проводить внеплановые контрольные проверки. К их числу относится получение контрольными органами информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества и т.д.

Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, определен постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю».

Данное постановление определяет следующие объекты федерального экологического контроля. Во-первых, это объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации: объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения, информации и связи; объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности, относящиеся к оборонному производству, производству ядовитых веществ и наркотических средств; объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности, в том числе землях лесного фонда Российской Федерации; объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, государственные природные заповедники и иные природные комплексы, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение; редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв Российской Федерации, и леса; зоны произрастания или места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу РФ, в том числе подпадающих под действие международных договоров РФ; природные объекты Байкальской природной территории.

Во вторую группу входят объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации: объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности; объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы; объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; объекты, расположенные на территории водосборных площадей трансграничных водных объектов, производящие сброс или удаление иным способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные водные объекты; объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды.

Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды закреплены в ст.66 Закона об охране окружающей среды. К данному перечню следует лишь добавить, что отдельные права и обязанности государственных инспекторов могут конкретизироваться в иных федеральных законах, например, ст.27 Закона об охране атмосферного воздуха и некоторых иных.

3. Производственный экологический контроль

Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой (отдельным работником) юридических лиц или индивидуальными предпринимателями и имеет своей задачей проверку выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды и т.д. В случае организации субъектом хозяйственной деятельности производственного экологического контроля, на него возлагается обязанность информировать об этом специально уполномоченный орган в области государственного экологического контроля.