Экологическое право

Более востребованной формой защиты гражданами своих экологических прав в настоящий момент является их участие в проведении референдумов по экологическим вопросам. Согласно п.З. ст. 3 Конституции России, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на участие в референдуме предусмотрено также п.2 ст. 32 Конституции России. Референдумы могут быть трех уровней - федеральные, региональные (субъекта РФ) и местные.

Референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения (ст. 1 Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации» от 28 июня 2004 г.). Одним из таких вопросов государственного значения вполне может быть и охрана окружающей среды.

Из получивших наибольший общественный резонанс таких попыток следует отметить проходивший в начале 2001 г, в ряде субъектов РФ сбор подписей для проведения референдума по вопросу о возможности ввоза в Россию отработавших ядерных материалов и ядерного топлива зарубежных АЭС в целях захоронения и переработки на территории России (в первом чтении Государственной Думой РФ в декабре 2000 г. был принят закон, которым такая возможность допускалась). Однако данная инициатива общественности по ряду причин не была реализована, несмотря на сильный общественный резонанс.

Как показывает практика, проведение референдума даже с положительным для инициаторов - общественных экологических организаций и граждан - результатом еще не создает само по себе необходимых гарантий от нарушения экологических прав граждан. Так, в г. Калуге был проведен референдум по вопросу строительства второй атомной станции. Отрицательный результат референдума был обжалован Минатомом России в Верховный Суд РФ, который согласился с доводами Минатома о необходимости строительства этой станции. Как отмечалось в научной литературе, такая позиция Верховного Суда РФ противоречит конституционному принципу осуществления народом власти непосредственно как носителем суверенитета и единственным источником власти.1

Опыт показывает, что большинство региональных и местных референдумов проводится по вопросам атомной энергетики (строительство АЭС и т.д.). Более редкими являются случаи проведения референдумов по охране особо ценных территорий, отдельным вопросам природопользования и т.д. При этом следует иметь в виду, что федеральные энергетические системы и ядерная энергетика находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 21 июля 2005 г.) определяет, что на референдум субъекта РФ или местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся соответственно в ведении субъекта РФ или органа местного самоуправления (ст.12). Однако вопросы атомной энергетики не находятся в ведении субъектов РФ или совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.1

В-третьих, п.2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды закрепляет право граждан требовать от органов государственной власти, местного самоуправления, иных организаций предоставления своевременной, полной и достоверной экологической информации, что является конкретизацией одного из основных принципов охраны окружающей среды.

Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (ред. от 10 января 2003 г.) понимает под информацией сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления (ст.2). Совокупность отдельных документов, их массивов и документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах) представляют собой информационные ресурсы. Такие ресурсы могут быть государственными и негосударственными и как элемент состава имущества находиться в собственности граждан и юридических лиц, органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Проблемам, возникающим при получении, использовании, защите информации уделяется внимание в рамках практически всех отраслей российского права. Так, Конституция России (ч.2 ст.24) предусматривает обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Данное положение корреспондирует и с ч.4 ст.29 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе в сфере экологии).

ГК РФ, рассматривая информацию в качестве объекта гражданских прав, регулирует, главным образом, вопросы защиты особой разновидности информации, которая составляет служебную или коммерческую тайну. Она является таковой в случае, если имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа, а ее обладатель принимает меры к охране ее конфиденциальности (ст. 139 ГК РФ). Такая информация может дать экономическое преимущество незаконно получившей ее стороне в условиях конкуренции в ходе ведения предпринимательской деятельности. Регулируются гражданским законодательством и вопросы защиты интеллектуальной собственности.

Под экологической информацией следует понимать любую информацию о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а, кроме того, о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды.1

Указанной информацией располагают, в первую очередь, специально уполномоченные органы государства в области охраны окружающей среды. Такую информацию о состоянии окружающей среды они получают посредством мониторинга (наблюдения за качественным состоянием окружающей среды). Однако если речь идет о размере и характере вредного воздействия хозяйствующего субъекта, то по запросу общественного экологического объединения соответствующую информацию обязан предоставить его руководитель.

Но, несмотря на закрепление права граждан и их объединений на получение экологической информации в Конституции РФ и федеральных законах, а также наличии утверждаемых Правительством РФ положений о специально уполномоченных федеральных органах в области охраны окружающей среды, которым вменяется в обязанность предоставлять гражданам экологическую информацию, получение последней до сих пор связано с большими проблемами. Одной из них является отсутствие механизма реализации данного права, то есть подзаконными актами не установлен порядок предоставления информации: какие должностные лица, в каком объеме, в какие сроки должны ее предоставлять. В качестве шага к решению данной проблемы можно рассматривать создание в мае 2002 г. в Министерстве природных ресурсов РФ (в том числе в территориальных структурах) общественной приемной, одной из задач которой является обеспечение работы с общественностью и обращениями граждан по вопросам, относящимся к сфере деятельности МПР России, а также организация личного приема граждан руководством МПР России.

В результате, например, в 2002 г. в общественную приемную Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Волгоградской области поступило 250 жалоб и обращений граждан, в том числе устных и по «горячей линии», из них письменных - 8. Наибольшее количество жалоб пришлось на качество атмосферного воздуха (40%), несанкционированное размещение отходов (30%), состояние зеленых насаждений (10%), состояние недр (4%) и около 15% обращений были признаны не относящимися к компетенции данного органа.

Увеличивается роль и значение муниципальных природоохранных органов. Например, Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации города Волгограда в октябре 2003 г. привел данные, из которых следует, что 13 % поступивших жалоб на состояние ¦ окружающей среды подали жители Тракторозаводского района города Волгограда, большей частью, по поводу загрязнения воздуха, вызванного промышленными выбросами ОАО «Волгоградский алюминий».

Но возникают сложности с привлечением к ответственности должностных лиц за непредставление экологической информации, несмотря на наличие соответствующего состава правонарушения. Так, ст. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации» нового КоАП РФ предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения или иного вредного воздействия на них, о радиационной обстановке, а также искажение сведений о состоянии земель, водных и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.

На наш взгляд, четкую правовую регламентацию имеют только категории «своевременная» и «достоверная» информация. Законами предусмотрен срок рассмотрения заявления граждан о предоставлении информации (1 месяц), пропуск которого означает нарушение должностными лицами требований закона. Недостоверной информацией могут считаться заведомо ложные, не соответствующие действительности сведения о состоянии окружающей среды. Типичным примером была авария на Чернобыльской АЭС, правду о которой российские граждане узнали с большим опозданием. До этого соответствующие должностные лица сообщали, что ничего особенного на Чернобыльской АЭС не произошло, то есть предоставляли недостоверную экологическую информацию.

Категория «полная» информация носит оценочный характер. Оценка полноты предоставленных сведений зависит от содержания и четкости предмета информационного запроса, сформулированного гражданами и их объединениями. В этом плане как раз и существуют сложности субъективного плана, связанные с тем, что граждане не всегда обладают необходимыми знаниями для того, чтобы юридически грамотно сформулировать вопрос к соответствующим должностным лицам. Следовательно, «полнота» или «неполнота» ответа соответствующих должностных лиц на запросы граждан подлежат индивидуальной оценке, в которой могут присутствовать элементы субъективизма, поскольку нормативными актами критерии «полноты» экологической информации не определены.

Одним из способов реализации права граждан на экологическую информацию должно стать более широкое распространение Государственного доклада о состоянии окружающей среды. Такой доклад издается на уровне Российской Федерации" и субъектов РФ и отражает реальные факты состояния окружающей среды, но он не доступен для широкого ознакомления. Например, Федеральный доклад публикуется в газете «Зеленый мир», число читателей которой невелико, а Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды субъекта РФ не публикуется в СМИ и не поступает в открытую продажу.

Наконец, необходимо подчеркнуть, что информация о состоянии окружающей среды не относится к числу сведений, которые составляют государственную тайну (см. ст. 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (ред. от 22 августа 2004 г.).

В-четвертых, граждане вправе обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления, иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды, негативного воздействия на нее, получать своевременные и обоснованные ответы.

Данная норма корреспондирует с положением ст. 33 Конституции России, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное право является важным средством защиты экологических прав граждан, а также формой их участия в управлении делами государства. Праву граждан на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц рассмотреть в установленных порядке и сроке обращения граждан и уведомить их о результатах. Действующее законодательство предусматривает три основные формы обращения:

Во-первых, граждане могут обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления с предложениями по совершенствованию работы природоохранных органов, их структуры, путей решения отдельных экологических задач. Во-вторых, посредством заявления гражданин обращается к конкретному должностному лицу о содействии в реализации принадлежащего ему конституционного права на благоприятную окружающую среду, основные элементы которого конкретизированы в законах РФ и субъектов РФ. В-третьих, посредством жалобы граждане вправе требовать устранения допущенных нарушений своих экологических прав в результате принятия решения, либо иными действиями (бездействиями) соответствующих должностных лиц. Предложения и заявления подаются тем должностным лицам, в ведении которых находится решение соответствующего экологического вопроса. Жалобы подаются должностным лицам, в подчинении которых находится принявший обжалуемое решение, либо в суд.

В-четвертых, граждане вправе предъявлять иски & суд о возмещении вреда окружающей среде, а также их жизни, здоровью и имуществу.

Такие обращения направляются в суды общей юрисдикции и в-Конституционный Суд РФ. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 179-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» были признаны неконституционными положения данного Федерального закона об уменьшении размера выплат и льгот гражданам, пострадавшим от радиации, сужен круг лиц, пользующихся такими льготами. Суд указал на недопустимость сокращения объема обязательств, ранее принятых на себя государством в отношении таких граждан.

В-пятых, граждане вправе оказывать содействие органам государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды. Данное правомочие может быть реализовано путем проведения гражданами общественного экологического контроля и сообщения компетентным органам о выявленных правонарушениях.

3. Экологические обязанности граждан

Под обязанностями в юридической науке понимается установленные законом вид и мера должного, общественно необходимого поведения, обеспечивающего право другой стороны и гарантированного государством. В отличие от прав граждан, реализуемых свободно и по своему усмотрению, обязанность как предусмотренная Конституцией России и экологическим законодательством форма регулирования общественных отношений опирается на властное начало, предполагающее в случае необходимости государственное принуждение.

Экологические обязанности тесно связаны с субъективными правами - это парные, взаимосвязанные категории. Поэтому право на благоприятную окружающую среду реализуется через права и обязанности как органов публичной власти, так и самих граждан и их объединений. Заложенный в экологическом законодательстве принцип единства прав и обязанностей вытекает из международных пактов о правах человека, из признания взаимной ответственности государства и гражданина, общества и личности.

В отличие от большинства обязанностей, предусмотренных нормами гражданского права и направленных на обеспечение интересов отдельных граждан или хозяйствующих субъектов, предусмотренные п.З. ст. 11 Закона об охране окружающей среды экологические обязанности устанавливаются в интересах общества в целом. Невыполнение или ненадлежащее выполнение юридической обязанности является правонарушением и влечет меры государственного принуждения. Данная норма конкретизирует положения ст. 58 Конституции, согласно которой каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Аналогично правам Конституция разграничивает также и обязанности человека и гражданина. Например, обязанность защиты отечества возложена только на граждан (ст. 59). Относительно обязанности беречь природу и окружающую среду, Конституция использует термин «каждый», распространяя эту обязанность как на российских граждан, так и на иностранных граждан и апатридов, находящихся на территории России.

Как следует из ст.1 Закона об охране окружающей среды, граждане обязаны сохранять природу и окружающую среду, причем под последней понимается «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов», а под антропогенным объектом - «объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов». Таким образом, во-первых, природная среда входит составной частью в состав окружающей среды, а, во-вторых, остается неясным, зачем в законодательном порядке возлагать на граждан обязанность по сохранению антропогенных объектов, не имеющих никакого отношения к охране природы.

Для реализации ст. 58 Конституции России в различных актах экологического законодательства предусматриваются конкретные обязанности граждан общего и специального характера. Так, п.1 ст. 77 Закона об охране окружающей среды предусматривает обязанность граждан, причинивших вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи и иного вредного воздействия возместить его в полном объеме.

В соответствии со ст. 13 ЗК РФ на собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков возложена специальная обязанность по охране земель от различных видов вредного воздействия, а также бережному отношению к земле как природному объекту, вытекающая из наличия прав на земельный участок. Аналогичные специальные природоохранные требования содержатся в лесном, водном, горном и ином природоресурсовом законодательстве. Такие специальные природоохранные нормы отраслевых законов корреспондируют с положениями ст. 36 Конституции РФ, в которой выделяется обязанность не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами.

Отдельная группа специальных экологических обязанностей предусмотрена экологическим законодательством для граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также для граждан, занимающих определенную должность. Так, п.1 ст. 73 Закона об охране окружающей среды предусматривается, что руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Таким образом, обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам распространяется не только на жителей городских и сельских поселений (или, например, охотников и туристов), но и на предпринимателей и должностных лиц, занимающихся определенными видами деятельности и сталкивающихся с решением экологических вопросов. Выполнение такими гражданами своих специальных обязанностей и должно обеспечить благоприятное качество окружающей среды.

4. Экологические правомочия общественных и иных некоммерческих объединений

Для более эффективной и организованной защиты своих экологических прав граждане вправе создавать общественные и иные некоммерческие экологические объединения. Данная редакция ст. 12 Закона об охране окружающей среды является более прогрессивной по сравнению с ранее предусматривавшейся аналогичной нормой закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., согласно которой в России действовали «экологические и иные общественные объединения». Такая классификация форм участия общественности в области охраны окружающей среды конкретизировалась и в иных экологических законах. Например, согласно ст. 20 Закона об экологической экспертизе, общественная экологическая экспертиза может проводиться только теми общественными объединениями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.

В новом законе предлагается другая классификация форм экологического объединения граждан, упоминая наряду со ставшими традиционными формами - общественными объединениями - еще и некоммерческие экологические объединения. С позиций гражданского законодательства, некоммерческие объединения (юридические лица) - это категория родовая, включающая в себя в качестве разновидности и общественные объединения.

Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Таким законом является, например, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 10 января 2006 г.), предусматривающий, кроме указанных в ПС РФ, и ряд других организационно-правовых форм некоммерческих объединений, например, некоммерческое партнерство или автономная некоммерческая организация, создаваемые для достижения общественно-полезных целей:

Указанная новелла Закона об охране окружающей среды отражает сложившуюся практику работы некоммерческих объединений (особенно фондов) в области охраны окружающей среды, а также необходимость законодательного подтверждения прав некоммерческих юридических лиц в области охраны окружающей среды.

На сегодняшний день наиболее характерной для России формой организации граждан пока продолжает оставаться общественное объединение. Такие объединения могут создаваться в нескольких организационно-правовых формах: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности (ст. 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. Н° 82-ФЗ «Об общественных объединениях»).

Одним из наиболее крупных экологических объединений является Международный Социально-экологический союз, собирающий и распространяющий экологическую информацию, разрабатывающий экологические программы. Не менее известна эколого-правовая фирма «Женщины-юристы за окружающую среду и развитие» (г. Москва), которая осуществляет общественную экологическую экспертизу, оказывает прочие юридические услуги по вопросам экологии, в том числе защищает экологические права и интересы в судах. Этим же занимается правовой центр «Юристы за экологию» (г. Санкт-Петербург), Партия зеленых (Санкт-Петербург) и др. Кроме того, следует отметить Экоцентр «Дронт» (Нижний Новгород), Эколого-правовой центр (Томск), «Движение за ядерную безопасность» (Челябинск), «Байкальскую экологическую волну» (Иркутск), Ассоциацию «зеленых» Карелии, «Экологическую вахту Сахалина», общественное экологическое объединение «Экопресс» (Волгоград) и ряд других.

Существуют и международные общественные экологические организации и объединения, которые имеют в России свои филиалы и представительства. В их числе неправительственная организация «Гринпис», которая в России «воюет» по 4 направлениям: лесная, антиядерная, токсическая и байкальская кампания. Кроме Гринписа, в нашей стране получили известность такие международные неправительственные некоммерческие организации, как «Экология» и «Зеленый крест».

Все экологические организации (объединения) по критерию характера осуществляемых видов деятельности можно подразделить на три группы. Во-первых, общественные объединения, осуществляющие открытый перечень неюридических видов природоохранной деятельности, например, научную, образовательную, воспитательную, культурно-оздоровительную и т. д. Во-вторых, общественные организации, занимающиеся конкретными проблемами охраны окружающей среды, например, охраной животных (Межреспубликанский благотворительный фонд в защиту животных «Россиянин») или сохранением видового разнообразия птиц (Союз охраны птиц в России).

В-третьих, общественные объединения, участвующие в разработке нормативных правовых актов, парламентских слушаниях, осуществляющие защиту экологических прав граждан в судах и другую правовую помощь населению («Экоюрис», «Юристы за экологию», «Экопресс» и т.д.), а также общественные экологические экспертизы, организующие референдумы по экологическим вопросам.

Кроме того, общественные экологические объединения по критерию численности могут различаться от насчитывающих в своем составе нескольких человек до нескольких десятков и даже сотен; по территориальному охвату они могут быть локальные, региональные и общероссийские; по уровню решаемых проблем - от локальных до глобальных; по специализации ~ от небольшого числа рассматриваемых проблем до проведения широкого комплекса экологически значимых работ; по отношению к государственным органам - от сотрудничества до выступления с альтернативных позиций. Кроме того, в последние годы стала проявляться принципиально новая черта российского экологического движения, связанная с попытками участия в выборах под политическими лозунгами и создания соответствующих политических партий и движений (Российская экологическая партия «Зеленые»).

В настоящий момент в России действует более одной тысячи общественных экологических объединений. Данные общественные объединения в разном объеме пользуются предоставленными им экологическими правами. Представляются наиболее важными в практическом отношении видами деятельности общественных и иных некоммерческих объединений осуществление судебной защиты экологических прав и законных интересов граждан. Такая судебная практика (хотя еще и не многочисленная) постепенно складывается.

Так, 19 декабря 1995 г. правительство Ленинградской области приняло постановление, согласно которому уменьшалась территория, заказника «Линдуловская роща» (было изъято 584 из 939 га леса). По мнению межрегионального общественного объединения «Партия зеленых», предусмотренное изменение границ особо охраняемой природной территории (далее - ООПТ) Линдуловской лиственной рощи не соответствует требованиям ранее принятого нормативного акта, а также нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду, а изменение режима природопользования может отрицательно повлиять на состояние животного мира.

Правительство Ленинградской области не признало требования общественного экологического объединения «Партия зеленых». Приняв дело к своему производству по первой инстанции, Ленинградский областной суд требования заявителя удовлетворил. В кассационной жалобе представители правительства Ленинградской области просили об отмене решения суда, считая, что факта нарушения прав граждан на благоприятную среду в результате исполнения обжалуемого постановления судом не установлено. Кроме того, по их мнению, объединение «Партия зеленых», согласно Уставу объединения, неправомочно оспаривать нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ 23 января 1998 г. решение областного суда оставила без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения по следующим основаниям.

Возможное наступление или отсутствие вредных экологических последствий в связи с изменением правового статуса, режима и размера государственного заказника «Линдуловская роща» в результате реализации постановления правительства области от 19 декабря 1995 г. могло быть установлено только государственной экологической экспертизой, которая вопреки требованиям закона не состоялась. Таким образом, довод, приведенный в кассационной жалобе, не может быть принят во внимание.

Не менее известное дело с участием общественных экологических объединений было выиграно в 1999 г., когда проект бурения разведочной скважины компанией «ЭКССОН» получил отрицательное заключение государственной экологической экспертизы в связи с предполагаемым сбросом отходов бурения в море. Несмотря на это, Правительство РФ своим распоряжением фактически разрешает указанный сброс. Комитет по экологии Государственной Думы РФ и «Экоюрис» от имени природоохранных общественных организаций и граждан Дальнего Востока в 1999 г. опротестовали данное решение в ВС РФ, который признал его недействительным. В результате спустя несколько месяцев распоряжение Правительства РФ было отменено Председателем Правительства РФ.1

В последние годы все большее значение приобретает право общественных и иных некоммерческих объединений подавать в органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления и в суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Одним из примеров этого направления работы общественных экологических объединений является попытка Волгоградского областного экологического объединения «Экопресс» в судебном порядке потребовать прекращения строительства элитных жилых домов в рекреационной зоне города Волгограда.

Конфликт экологической общественности города Волгограда с ООО «Росойл» и администрацией города Волгограда начался осенью 2002 г., когда, несмотря на имеющуюся в городе тенденцию к ухудшению состояния окружающей среды, было принято постановление администрации города Волгограда от 25 октября 2002 г. №1273 «Об изъятии земельных участков и предоставлении земельного участка для строительства обществу с ограниченной ответственностью «Росойл». Часть указанного земельного участка (4500 кв. м), изъятого под строительство у управления культуры администрации города Волгограда, до этого, занимал Центральный парк культуры и отдыха (далее - ЦПКиО), который является муниципальным учреждением культуры Волгограда, осуществляющим культурно-досуговую деятельность, и, используя природные ресурсы, организует массовый отдых и развлечения для различных групп населения (п. 1.1 Устава муниципального учреждения культуры ЦПКиО).

Изъятые земельные участки были предоставлены ООО «Росойл» в аренду на три года для строительства девяти семнадцатиэтажных домов в кварталах 59,61, 61а Центрального района города Волгограда. Для того, чтобы место подготовить к строительству, потребовалось уничтожить акации, березы, вязы, тополя, ясени, голубые ели, каштаны - в количестве 137 штук, при этом только на территории ОАО «НИИ энергетических сооружений* (часть территории которого также была передана под строительство) было вырублено более 60 полувековых деревьев высотой по 25 метров.1

Между тем, согласно п.1 ст. 4Ј Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 г., действовавшего в тот момент, рекреационные зоны пред-_ назначены для организации мест отдыха населения и включают в себя парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, иные объекты (практически дословно данная норма воспроизведена в п. 9 ст. 85 ЗК РФ). Произрастающие в парках зеленые насаждения, не входящие в состав лесного фонда, выполняют главную экологическую функцию по поддержанию экологического баланса.

Поэтому, согласно п. 2 ст. 45 Град РФ на территориях рекреационных зон не допускается строительство и расширение действующих коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. Исходя из вышеизложенного, сокращение территории парка ухудшает экологическую Ситуацию на территории Центрального района, поскольку наличие системы озелененных территорий в городе Волгограде является одним из главных факторов оздоровления на соответствующей территории экологической обстановки.

В защиту права граждан на благоприятную окружающую среду с требованием о признании недействительным постановления главы администрации и о приостановлении строительства в соответствии ст. 3 и п.1 ст. 22 ГПК РФ, ст.1, п.1 ст. 12 Закона об охране окружающей среды; п.1 ст. 45 Град РФ; п.9 ст. 85 ЗК РФ выступила Волгоградская областная общественная организация «Информационный центр «Волгоград-Экопресс». Дело было принято к рассмотрению Центральным районным судом города Волгограда, и хотя в иске было отказано, представляется очень важным преодоление (хотя бы и в единичном случае) обычной пассивности общественности в деле охраны окружающей среды, поскольку данное дело приобрело в Волгограде широкий общественный резонанс.

В данном контексте показателен пример из зарубежного опыта. Крупная австралийская авиакомпания решила воздвигнуть в Сиднее стоэтажный небоскреб, и, получив все необходимые разрешения, развернула строительство. Однако в самом разгаре строительства некая гражданка предъявила строителям претензии, что здание загородит ей вид на залив, что ущемит ее жизненно важные права, в частности, право на комфорт. Строительство было остановлено, и возобновить его компания смогла только после долгих переговоров и поиска компромисса с заявительницей. Однако в России до подобного господства права еще далеко.

Лекция 3. Система органов экологического управления

Понятие и система органов экологического управления

Государственное управление является достаточно исследованной категорией в юридической литературе. При этом оно формулируется в широком и узком смыслах. В широком смысле государственное управление определяется как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. В более узком смысле (например, в административном праве) под государственным управлением понимается вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. Лишь в последнее время в связи с появлением института местного самоуправления стало упоминаться муниципальное управление.

В пределах этой общей доктрины экологическое законодательство предусматривает два вида экологического управления -- государственное и муниципальное управление, хотя некоторые авторы в своих трудах указывают и иные его виды - «общественное», «производственное», «отраслевое (ведомственное)» и др. На наш взгляд, общественное управление в рассматриваемом контексте не имеет правового характера по причине отсутствия у общественных объединений возможности реализации внешних властных функций. Общественные объединения могут осуществлять только «экологически значимую деятельность» либо «участвовать в обеспечении экологического правопорядка» (например, посредством сообщения соответствующим государственным органам о совершении экологических правонарушений, осуществления общественной экологической экспертизы). Применительно к производственному экологическому управлению следует отметить, что речь тут может идти не о реализации функции управления, а лишь об обязанности соблюдения определенных законодательных предписаний об охране окружающей среды.

Под управлением в области охраны окружающей среды (экологическим управлением) нами понимается исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на регулирование отношений в сфере взаимодействия природы и общества для обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты экологических прав и интересов физических и юридических лиц.

Именно в силу особых субъектов его реализации, специфических форм и методов осуществления экологическое управление является понятием более узким по сравнению с понятием природоохранная деятельность (охрана окружающей среды). Последняя осуществляется не только органами государственной власти и местного самоуправления, но и иными субъектами (общественными и иными некоммерческими объединениями, юридическими и физическими лицами).

Таким образом, управленческая деятельность в области охраны окружающей среды осуществляется исключительно органами государственной власти и органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства, вплоть до-применения мер государственного принуждения).

Природоохранные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления - это нормативно закрепленный комплекс прав и обязанностей этих органов по реализации экологической функции. Конституция России 1993 г. относит охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности государственных и муниципальных органов власти.

Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае, законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции России). Признание за субъектами РФ принимать законы по предметам совместного ведения й собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта, его особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.

Говоря о разграничении полномочий федерального уровня и уровня субъектов РФ, следует иметь в виду и такую реальность сегодняшнего дня, как формирование субфедерального управленческого уровня в результате создания федеральных округов, представленного территориальными подразделениями ряда федеральных органов исполнительной власти, наделенных определенными полномочиями по охране окружающей среды.

Под муниципальным экологическим управлением следует понимать деятельность органов местного самоуправления, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий в границах соответствующего муниципального образования.

Реализуя экологическую функцию, органы местного самоуправления продолжают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной деятельности.

2. Полномочия органов общей компетенции

Принимая правовые акты, включающие нормы права о компетенции определенных органов управления, государство тем самым определяет границы действия органов управления в сфере охраны окружающей среды.

Эти органы могут быть классифицированы по нескольким критериям: по содержанию и объему присущих им властных полномочий -- на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией наделены Президент РФ, Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. В отдельных работах среди органов общей компетенции упоминается Федеральное Собрание РФ, а также представительные органы субъектов РФ.

На наш взгляд, такой подход не оправдан, поскольку представительные органы РФ и субъектов РФ осуществляют законотворческие, а не исполнительно-распорядительные (управленческие) функции. Кроме того, подобная позиция противоречит установленному Конституцией РФ принципу разделения властей.

Органы общей компетенции выделены в особый вид органов государственной власти потому, что решение вопросов охраны окружающей среды не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду с решением иных государственных задач.

Закон об охране окружающей среды не устанавливает четкого распределения экологических управленческих полномочий между федеральными органами исполнительной власти или между органами исполнительной власти субъектов РФ, оставляя детальное распределение таких полномочий другим федеральным законам и иным нормативно-правовым актам. Например, распределение полномочий в сфере охраны окружающей среды между представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также возможное наделение экологическими полномочиями специально создаваемых региональных органов оставлено на усмотрение субъектов РФ. Закон лишь определяет перечень вопросов федерального и регионального значения, не исключая при этом возможности взаимного делегирования соответствующих полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

В настоящий момент на федеральном уровне решение экологических задач осуществляется следующими органами общей компетенции. Согласно ст. 80 (ч.2) Конституции РФ, Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на благоприятную окружающую среду. Поэтому для нас представляют интерес следующие полномочия Президента Российской Федерации.

Во-первых, Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том числе и экологической политики. В целях ее реализации Президент Российской Федерации утверждает по представлению Правительства РФ систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят органы государственной власти, решающие вопросы охраны окружающей среды, а также определяет компетенцию некоторых таких органов и назначает их руководителей.

Во-вторых, Президент РФ определяет государственную стратегию РФ в области охраны окружающей среды, выступает субъектом законодательной инициативы по экологическим вопросам, подписывает международные документы по вопросам охраны природы и реализации права человека на благоприятную окружающую среду. В соответствии с перечисленными документами Президент РФ своими указами разрабатывает механизм имплементации международных норм по правам человека в национальную правовую систему.

В-третьих, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, противоречащих Конституции России и федеральным законам. Так, например, указом Президента РФ от 15 мая 2000 г. было приостановлено действие постановления главы администрации Смоленской-области от 26 июня 1998 г. <Ю взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области».

Задача осуществления мер по обеспечению экологических прав граждан входит в компетенцию Правительства Российской Федерации. Свое конституционное закрепление это положение находит в п. «в» ч.1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство России обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Согласно п. «е» указанной статьи, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду.

Указанные полномочия конкретизированы в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации* от 17 декабря 1997 г. (ред. от 1 июня 2005 г.). Согласно ст. 18 данного закона, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия.

Для этого Правительство РФ занимается разработкой и реализацией государственных экологических программ, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Аналогичные полномочия присущи и органам исполнительной, власти субъектов Российской Федерации в пределах их юрисдикции. Они осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды с учетом специфических социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов и требований Конституции РФ и федеральных законов в области охраны окружающей среды.

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ относится: участие в реализации федеральной политики в области экологического развития; участие в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга); осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта РФ; обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды; предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; ведение Красной книги субъекта Российской Федерации; право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения; участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта РФ и т.д. (ст.6 Закона об охране окружающей среды).

Свои экологические полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений. Так, значительную часть принадлежащих Волгоградской области экологических пол-, номочий осуществляет комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды, входящий в структуру администрации Волгоградской области.

Таким образом, разграничение полномочий федеральных и региональных государственных органов осуществляется по двум направлениям: посредством детального перечисления в нормативно-правовых актах и договорах (соглашениях) полномочий федеральных органов и органов субъектов РФ, а также посредством разграничения полномочий по территориальному признаку. Последний означает, что в фаницах субъекта РФ могут находиться две разновидности территорий федерального значения с особым эколого-правовым статусом: особо охраняемые природные территории федерального значения (заповедники, национальные парки и т.д.) и. экологически неблагополучные территории (зоны экологического бедствия).

Обе разновидности территорий могут располагаться в пределах границ двух и более субъектов РФ. В связи с этим в научной литературе предложена категория «экологический регион», т.е. часть территории субъекта (субъектов) Российской Федерации с особым статусом. Так, предлагается принятие совместного законодательства Республики Башкортостан и Оренбургской области, направленного на охрану и рациональное использование вод реки Сакмара, протекающей через территории указанных субъектов РФ.

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и специальными соглашениями совокупность прав и обязанностей этих органов по .осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.

Целью экологической деятельности органов местного самоуправления является создание, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы государственной власти РФ о придании территории города (района) статуса зоны экологического бедствия с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.

Экологическими проблемами в городских и районных муниципальных образованиях может заниматься либо специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства, и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими. Представляется, что возможность создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия у соответствующих органов местного самоуправления необходимых финансово-экономических ресурсов.

Установленные законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по охране окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. С одной стороны, деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп объективных факторов. Во-первых, от того, является ли муниципальное образование городским или сельским. В городских поселениях с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обусловливает создание отдельных комитетов по охране окружающей среды в структуре городской администрации. Для населения сельских муниципальных образований более актуальны вопросы, связанные с ведением сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйственных земель пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, в связи с чем отдельных экологических служб не создается.