Экологическое право

Производственный контроль выделен в качестве самостоятельного вида экологического контроля в соответствии с рекомендациями, сформулированными в ряде международных документов. Так, ст. 15 Модельного закона «Об отходах производства и потребления» рекомендовано организациям, осуществляющим хозяйственную деятельность, связанную с отходами, осуществлять производственный контроль за обращением с отходами, целью которого является проверка выполнения экологических, санитарных и иных требований по обращению с отходами. Особенностями производственного контроля являются его потенциально высокая оперативность, возможность специализации в соответствии со спецификой производства, а также возможность увязывать результаты контроля с экономическим механизмом стимулирования природоохранной деятельности.1

Наряду с общими требованиями проведения производственного экологического контроля ряд федеральных законов предусматривают обязательность и (или) специфику его проведения в отдельных сферах антропогенной деятельности человека.

Во-первых, осуществление производственного экологического контроля обязательно индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области охраны окружающей среды (ст. 25 Закона об охране атмосферного воздуха).

Во-вторых, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны проводить производственный контроль, в том числе лабораторные исследования и испытания, за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукций, работ и услуг. Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном санитарными правилами и государственными стандартами. Лица, осуществляющие производственный контроль, несут ответственность за своевременность, полноту и достоверность его осуществления (ст. 32 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).

¦ Наряду с обязательностью проведения производственного экологического контроля федеральные законы устанавливают в отдельных случаях и определенную специфику его проведения с целью обеспечения дополнительных гарантий экологически безопасной работы отдельных хозяйственных объектов. Так, согласно ст. 11 Закона о промышленной безопасности, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством РФ. Для этого каждая эксплуатирующая организация разрабатывает положение о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта. Положение о производственном контроле утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а в установленных законом случаях - с иными федеральными органами исполнительной власти.

Основными задачами производственного контроля являются: обеспечение соблюдения требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации; анализ состояния промышленной безопасности, в том числе путем организации проведения соответствующих экспертиз; разработка мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращение ущерба окружающей среде; контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; координация работ, направленных на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий; контроль за своевременным проведением необходимых испытаний и технических освидетельствований технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, ремонтом и поверкой контрольных средств измерений; контроль за соблюдением технологической дисциплины.

Производственный контроль является составной частью системы управления промышленной безопасностью и осуществляется эксплуатирующей организацией путем проведения комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий.

Свою специфику имеет организация производственного экологического контроля за радиационной безопасностью в организациях, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения. Должностные лица, осуществляющие производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности, вправе приостанавливать проведение работ с источниками ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарных норм, правил и гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических документов в области обеспечения радиационной безопасности в соответствующей организации до устранения обнаруженных нарушений.

4. Общественный экологический контроль

Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями, а также гражданами и имеет многолетнюю историю. Впервые термин «общественный контроль» был использован в январе 1956 г., когда постановлением Совета Министров РСФСР был утвержден «Устав Всероссийского общества содействия охране природы и озеленению населенных пунктов». Однако долгие годы общественный экологический контроль не имел самостоятельного значения и рассматривался в качестве придатка системы государственных контрольных органов.

По действующему законодательству целью проведения общественного экологического контроля является проверка соблюдения требований экологического законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, а также оказание содействия компетентным органам в проведении мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Проведение данных мер будет способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращению нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.

Правовую основу участия общественности в экологическом контроле составляют Конституция РФ, Закон РФ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 10 января 2006 г.), ЛК РФ, ВК РФ, Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и иные нормативные правовые акты.

По критерию видов (направлений) общественного экологического контроля следует выделить контроль за состоянием отдельных видов природных объектов (например, объектов животного мира в соответствии со ст. 10 Закона о животном мире), контроль за осуществлением экологически значимой хозяйственной и иной деятельности в различных сферах экономики (радиационная безопасность, градостроительная деятельность и т.д.), контроль за осуществлением экологических процедур общего характера (своевременностью, полнотой и достоверностью предоставления компетентными органами экологической информации, участие в общественных экологических экспертизах и т.д.).

Общественный экологический контроль, как и государственный, осуществляется в форме предупредительного и текущего. Предупредительный контроль может проявляться в участии граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в проведении общественных обсуждений в ходе осуществления ОВОС, референдумах по экологическим вопросам, участии в проведении общественной экологической экспертизы, а также направлением своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы.

Текущий экологический контроль граждане, общественные и иные некоммерческие объединения осуществляют, предъявляя требования органам государственной власти, местного самоуправления, хозяйствующим субъектам о предоставлении информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, сообщая компетентным органам об известных им экологических правонарушениях, обращаясь в суд с исками об отмене решений о строительстве, реконструкции или эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и т.д.

В осуществлении вышеназванных форм общественного экологического контроля могут принимать участие не только специализированные экологические общественные и иные некоммерческие объединения, но и профессиональные союзы. Так, согласно п.2 ст. 20 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (в ред. от 9 мая 2005 г.), профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей природной среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами. В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам охраны труда и окружающей природной среды в соответствии с федеральным законодательством (текущий контроль).

Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся и эксплуатируемых производственных объектах, а также в экспертизе безопасности проектируемых и эксплуатируемых механизмов и инструментов (предупредительный контроль).

Результаты общественного экологического контроля, оформленные в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению. Например, граждане вправе обратиться с обращением в орган местного самоуправления, в котором высказать предложения по совершенствованию его работы в области охраны окружающей среды, либо с требованием о предоставлении информации о намечающемся строительстве и необходимости учета общественного мнения в соответствии с градостроительным и экологическим законодательством. Должностные лица соответствующего органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения. В противном случае, в соответствии с законом соответствующего субъекта РФ, такие муниципальные должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 32 Закона о местном самоуправлении).

Появление подобных норм в федеральных и региональных законах 1 вполне оправдано в свете нередкого противостояния экологической общественности и органов власти, которое иногда принимает крайние формы. Например, несколько лет назад экологи города Калининграда принесли к дверям мэрии настоящий гроб, в котором лежало спиленное дерево. Эта акция привела к началу серьезного сотрудничества общественности и городских властей.1

Однако в целом, сегодня система общественного экологического контроля еще продолжает формироваться. Наиболее перспективная сфера, которую он может занять - это создание дополнительных информационных возможностей для работы государственного экологического контроля. Дублирование функций государственного экологического контроля представляется малоэффективной задачей. В то же время при налаженном взаимодействии с государственными контрольными органами, общественные объединения и граждане могли бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующей экологической обстановке во дворе, микрорайоне, квартале и т.д.

Лекция 7. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза

Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду

Проблема экологической оценки впервые возникла в США, когда правительство под давлением общественного мнения в 1970 г. было вынуждено принять Закон о национальной политике в области окружающей среды (NEPA). Его важными аспектами стали: требование подготовки общедоступных заявлений о воздействии хозяйственной деятельности на окружающую среду (ЗВОС) для всех федеральных проектов, которые могут повлечь за собой значительные экологические последствия; участие общественности в формировании проекта и обоснованное принятие решений. Впоследствии эта практика получила распространение во всем мире, включая и Российскую Федерацию.1

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии со ст.11-12 Закона об экологической экспертизе. Так, в частности, согласно ст. 11 данного закона, обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации. Следовательно, в отношении указанных проектов будет обязательно проведена оценка воздействия на окружающую среду, а материалы по оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду войдут в состав документации, представляемой на экологическую экспертизу.

Целью проведения ОВОС является предотвращение или смягчение воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. Результатами ОВОС являются: а) информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий; б) выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности; в) решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее, с учетом результатов проведенной оценки воздействия на окружающую среду.

При проведении ОВОС необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности (принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности), а также равной обязательности требований о проведении ОВОС для всех без исключения физических и юридических лиц (как коммерческих, так и некоммерческих).

Можно выделить несколько этапов проведения ОВОС. Первый этап - уведомление органов власти и информирование общественности о намечаемой деятельности, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду.

Второй этап - проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Третий этап - подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду. Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились). Окончательный вариант утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится).

В том случае, если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие, проведение, исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется с учетом положений Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Осуществление процедуры ОВОС предусмотрено и иными международными документами. Так, в 1997 г. вступила в силу Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду, разработанная Европейской Экономической Комиссией ООН (ЕЭК ООН). Обязательность проведения ОВОС отмечалась и участниками Конференции ООН 1992 г, в Рио-де-Жанейро, которые в частности подчеркивали, что участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду является одной из предпосылок для достижения устойчивого развития (п. 23.2 Повестки дня на XXI век).

При проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также выявить, проанализировать и учесть экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая «нулевой вариант» (отказ от деятельности). При этом информирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду.

Информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на ее проведение осуществляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействия.

В публикации представляются сведения о названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности; наименовании и адресе заказчика или его представителя; примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду; органе, ответственном за организацию общественного обсуждения; предполагаемой форме общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум, и т.п.), также форме представления замечаний и предложений; сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и иной информации.

Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликования информации. Данные замечания и предложения учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по оценке воздействия на окружающую среду.

На этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду. При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности!

Общественные обсуждения - комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Порядок проведения общественных обсуждений определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности.

Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по ОВОС в течение всего срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности. Существуют позитивные примеры работы данной правовой нормы. Так, в январе 2005 г. в Иркутске были проведены общественные слушания в рамках процедуры ОВОС, в которых приняло участие более 160 человек. Предметом обсуждения был проект газификации Иркутской области, предусматривавший несколько этапов. В целом проект получил положительную оценку принявшей участие в обсуждении общественности; замечания носили уточняющий характер. Тем не менее, все замечания были занесены в протокол с обещанием разработчиков по их учету в ходе доработки проекта.

В феврале 2006 г. состоялись общественные слушания по оценке воздействия на окружающую среду «Технико-экономического обоснования строительства газопровода Ковыкта - Саянск - Иркутск» в нескольких муниципальных образованиях на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.1

Состав материалов по оценке воздействия на окружающую среду определяется порядком ее проведения и зависит от вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности, требований к обосновывающей данную деятельность документации, являющейся объектом экологической экспертизы. Степень полноты (детальности) проведения оценки воздействия на окружающую среду зависит от масштаба и вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности и особенностей предполагаемого региона ее реализации (см. также Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г.).

В заключение следует отметить не совсем удачную формулировку п.2 ст.32 Закона об охране окружающей среды по поводу участия «общественных объединений» в процедуре ОВОС. Общественные экологические объединения являются разновидностью некоммерческих юридических лиц (ст. 117 ГК РФ), а возможность широкого участия последних в природоохранной деятельности предусматривается ст. 12 Закона об охране окружающей среды. Поэтому сужение прав некоммерческих юридических лиц на участие в ОВОС можно рассматривать как недостаток юридической техники данного закона.

2. Понятие и признаки экологической экспертизы

Экологическое законодательство Российской Федерации выделяет несколько видов государственных экспертиз в области охраны окружающей среды. Наряду с экологической экспертизой, о которой пойдет речь ниже, предусмотрены санитарно-эпидемиологическая экспертиза, экспертиза промышленной безопасности и ряд других. Не следует считать, что экологическая экспертиза является комплексной или базовой экспертизой, а остальные экспертизы в области охраны окружающей среды являются специальными видами экологической экспертизы. Напротив, следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что все виды указанных государственных экспертиз в сфере охраны окружающей среды и обеспечения безопасности населения следует относить к специальным государственным экспертизам с независимым и самостоятельным их проведением. У каждой из них имеется свой собственный правовой режим, нормативная база, субъекты и объекты, требования к объему специальных знаний экспертов и т.д. Экспертные заключения, правда, по необходимости могут сводиться в единый документ и их результаты комплексно оцениваться для определенных целей. Однако такое сводное заключение не будет считаться заключением экологической экспертизы.1

В ряде необходимых случаев федеральные законы прямо предусматривают обязательность проведения нескольких экспертиз в отношении отдельных объектов или видов деятельности. Так, ст. 42 Закона об электроэнергетике устанавливает, что инвестиционные проекты, связанные со строительством объектов электроэнергетики, в соответствии с законодательством об инвестиционной деятельности подлежат следующим видам обязательной государственной экспертизы: экспертизе промышленной безопасности, осуществляемой в соответствии с Законом о промышленной безопасности; экологической экспертизе, осуществляемой в соответствии с Законом об экологической экспертизе; экспертизе безопасности гидротехнических сооружений (для проектов строительства гидравлических электростанций), осуществляемой в соответствии с Законом о безопасности гидротехнических сооружений; экспертизе безопасности ядерных установок (для проектов строительства атомных электростанций), осуществляемой в соответствии с законодательством РФ об использовании атомной энергии. Таким образом, экологическая экспертиза является всего лишь наиболее распространенным видом экспертиз в области охраны окружающей среды.

Экологическая экспертиза является самостоятельным видом экологического контроля, имеющим предупредительное значение и направленным на формирование условий, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду путем предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на их жизнь и здоровье. Особое значение этой форме экологического контроля придает тот факт, что предотвращение загрязнения окружающей среды, по некоторым оценкам, обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений.

Экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы (ст. 1 Закона об экологической экспертизе). Как видно из данного легального определения экологической экспертизы, она решает две основных задачи: установление соответствия намечаемой .деятельности экологическим требованиям, закрепленным в законе, и анализ допустимости реализации объекта в связи с его возможными неблагоприятными воздействиями на окружающую среду и связанными с ними социальными, экономическими и иными последствиями его реализации. Таким образом, экспертиза выступает не как простое наложение параметров объекта на существующие стандарты, но и предполагает (даже при соответствии таким стандартам) возможность вынесения отрицательного экспертного заключения при наличии социальных, экономических и иных негативных последствий.

Можно выделить следующие характерные признаки экологической экспертизы. Она характеризуется превентивным, предупредительным характером, особым субъектом (субъектами) организации и проведения, жестким соблюдением процессуальной формы, специальной целью исследования, разномасштабностью, а в ряде случаев - сложностью и. объемностью объекта экспертного исследования, императивным характером результатов.

Существует несколько классификаций видов экологической экспертизы. По критерию субъекта различают государственную экологическую экспертизу и общественную экологическую экспертизу,2 причем государственная экологическая экспертиза осуществляется органами исполнительной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. По критерию времени и процедуры рассмотрения выделяют первичную экологическую экспертизу и повторную, осуществляемую добровольно или по решению суда. Но результатам экологическая экспертиза может привести к положительному или отрицательному заключению.3

Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах. презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения и т.д.

3. Государственная экологическая экспертиза

Субъектами государственной экологической экспертизы являются специально уполномоченные федеральные органы экологической экспертизы либо органы государственной власти субъектов РФ, а также заказчики объектов экологической экспертизы. Специально уполномоченными федеральными органами в области экологической экспертизы являются Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (находится в ведении МПР России)..

Субъектам РФ переданы полномочия Российской Федерации по принятию нормативно-правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики субъекта РФ, организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, а также осуществлению контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе и информированию населения о намечаемых и проводимых экспертизах и их результате (ст.6 Закона об экологической экспертизе).

Заказчики - это юридические и физические лица, которые заказывают и оплачивают специально уполномоченным органам организацию и проведение работы по выявлению соответствия предполагаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. При этом в случае отступления от проекта, получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы, заказчик обязан пройти экспертизу повторно.

Объектом экологической экспертизы являются материалы и документы, представляемые заказчиком на государственную или общественную экологическую экспертизу. Их перечень представлен ст. 11-12 Закона об экологической экспертизе. Разграничение объектов экологической экспертизы между федеральными и региональными органами исполнительной власти в области экологической экспертизы осуществляется следующим образом. Объекты федеральной экологической экспертизы указаны в ст. 11 Закона об экологической экспертизе. Ее проводят два специально уполномоченных федеральных органа.

1) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору организует и проводит государственную экологическую экспертизу проектов схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации; проектов межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ; технико-экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации, осуществление которых может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе на окружающую среду сопредельных государств и т.д.

2) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования организует и проводит государственную экологическую экспертизу материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание им правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также программ реабилитации этих территорий; проектов схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других , природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации и тд.

Органы исполнительной власти субъектов' РФ проводят государственную экологическую экспертизу объектов, указанных в ст. 12 Закона об экологической экспертизе, в том числе: проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду; нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность; материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории субъектов РФ; материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта РФ, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации и местного значения; все виды градостроительной документации и т.д.

Анализ положений Закона об экологической экспертизе позволяет выделить три этапа проведения государственной экологической экспертизы: а) научно-исследовательский этап, включая его элементы - ОВОС и экологическое обоснование; б) получение от государства официального разрешения на реализацию проекта; в) контроль за исполнением заключения.

Первый этап государственной экологической экспертизы начинается с представления экспертам соответствующего объекта (объектов). Обязательным условием принятия документов и материалов на государственную экологическую экспертизу является наличие в них данных по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации. На этом же этапе происходит исследование экспертными комиссиями (экспертами) представленного объекта, выявление его соответствия установленным экологическим и другим специальным нормам, правилам и нормативам. Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта экспертизы, но не должен превышать 6 месяцев (обычно составляет 30 дней для простых объектов и 60 дней для сложных).

На втором этапе представленные объекты получают экспертную оценку посредством принятия заключения государственной экологической экспертизы. Данное заключение должно содержать обоснованные выводы о допустимости (недопустимости) воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта экспертизы. Наличие положительного1 заключения подтверждает соблюдение заказчиком экологических требований при подготовке рассмотренной документации и дает право на финансирот вание этого объекта из любых источников. В случае отрицательного заключения реализация объекта экологической экспертизы запрещена.

Следует иметь в виду, что существует два вида отрицательного заключения государственной экологической экспертизы - (а) заключение о недопустимости реализации проекта и (б) заключение о необходимости доработки предоставленных материалов. Выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд. Так, в 1994 году прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением в интересах государства и граждан о признании незаконными и необоснованными выводов государственной экологической экспертизы по проекту перекладки коксовой батареи на Кузнецком металлургическом комбинате, из заключения которой вытекает, что права граждан на охрану здоровья не нарушаются воздействием хозяйственной деятельности комбината на окружающую среду.

Однако проектные решения по охране воздушного бассейна не обеспечивали достижения санитарных норм в жилой зоне города. Последующая перекладка коксовой батареи, по утверждению прокурора, будет оказывать вредное воздействие на природную среду не только на территории комбината, но и нарушит право на благоприятную среду обитания граждан, проживающих в этом регионе. Президиум Верховного Суда РФ согласился с доводами прокурора, указав в Постановлении от 2 февраля 1994 г., что предметом судебного обжалования может быть заключение государственной экологической экспертизы, выводы которой могут нарушить права на благоприятную сферу обитания граждан.

Между тем, как справедливо отмечалось в научной литературе, законодательством не определен механизм реализации вышеуказанных запретов (третий этап). Для повышения эффективности данной нормы необходимо предусмотреть в законе о банках и банковской деятельности норму о том, что в качестве одного из условий финансирования или предоставления кредита по объектам экологической экспертизы, является положительное экспертное заключение. В этом случае банк станет требовать экспертное заключение и не выдаст без него кредит (в противном случае он может быть лишен лицензии).1

В числе федеральных заключений, получивших особый общественный резонанс, следует отметить государственную экологическую экспертизу высокоскоростной магистрали Москва-Санкт-Петербург. В ходе проведения этой экспертизы были осуществлены многочисленные нарушения земельного законодательства, законодательства об ООПТ (трасса пролегала через территорию Валдайского национального парка), лесного законодательства (осуществлялась вырубка лесов первой и второй группы без соответствующего постановления Правительства РФ). Проект ТЭО не прошел общественных слушаний в субъектах РФ. Однако Минприроды РФ дало положительное заключение. Впоследствии это заключение было обжаловано в Генеральную прокуратуру РФ, обнаружившую в ходе проведения проверок нарушения основополагающихпринципов экологической экспертизы - законности ее выводов и независимости экспертов.

Анализ материалов государственной экологической экспертизы на уровне субъектов РФ позволяет говорить об определенной региональной специфике документов и материалов, предоставляемых на экспертизу.

Финансирование государственной экологической экспертизы осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, которые он перечисляет на специальный счет государственного органа РФ или субъекта РФ в области экологической экспертизы.

В заключение данного вопроса нельзя не отметить проходящую в России реформу градостроительной деятельности, которая, в том числе, повлечет неизбежное сокращение сферы действия государственной экологической экспертизы с 1 января 2007 г. Такой вывод следует из ч.б ст.49 ГрадК РФ, Единая государственная экспертиза градостроительной документации прямо вытекает из идеологии перехода в сфере проектирования и строительства на требования безопасности из серии технических регламентов. Это приведет к неизбежному внесению изменений в законы: О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Об экологической экспертизе, О промышленной безопасности, Об охране окружающей среды и ряд других. В итоге почти десяток специальных экспертиз различных аспектов безопасности жизнедеятельности человека будет заменен одной, градостроительной экспертизой. Остальные либо прекратят свое существование, либо сфера их действия изменится (уменьшится).

4. Общественная экологическая экспертиза

Общественная экологическая экспертиза является одним из важнейших способов участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений. Являясь разновидностью экологической экспертизы, она организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями и объединениями, основным направлением деятельности которых (по их уставу) является охрана окружающей среды и проведение общественной экологической экспертизы. Объектами общественной экологической экспертизы являются те же объекты, что и государственной, за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. Граждане и общественные объединения вправе получать от уполномоченных государственных органов, проводящих экспертизу конкретных объектов, информацию о результатах ее проведения.

В научной литературе неоднократно высказывалось мнение о несвоевременности законодательного закрепления общественной экологической экспертизы как самостоятельного, однопорядкового с государственной, вида деятельности.1 Однако, на наш взгляд, несмотря на ограниченность возможностей общественной экологической экспертизы, она является почти единственным механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы. При этом, безусловно, возможности общественной экологической экспертизы ограничены. Однако представляется вполне обоснованным ставить вопрос о закреплении права экспертов на доступ к документации под их персональную ответственность за сохранение конфиденциальности. Как нам кажется, подобный подход был бы уместен и в случае, когда объект экспертизы содержит сведения, отнесенные к государственной тайне. Известен прецедент, имевший место еще до принятия Закона «Об экологической экспертизе» когда группа экспертов с необходимой формой допуска проводила общественную экспертизу закрытого объекта.2

В настоящий момент общественная экологическая экспертиза тех же объектов, что и государственная, может проводиться до, либо одновременно с государственной экологической экспертизой. Условиями проведения общественной экологической экспертизы являются: во-первых, регистрация в установленном порядке заявления о ее проведении. Для этого необходимо написать заявление, указав наименование общественной организации, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, сведения об объекте общественной экологической экспертизы и сроке ее проведения. Данное заявление должно быть зарегистрировано в семидневный срок. Во-вторых, указание в уставе этих общественных объединений в качестве основного вида деятельности охрану окружающей среды и проведение общественной экологической экспертизы.

Общественные экологические объединения, проводящие общественную экологическую экспертизу, имеют право: получать от заказчика предусмотренную законом документацию, подлежащую экологической экспертизе; знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы; обращаться к Правительству РФ, органам исполнительной власти субъекта РФ по вопросам приостановки хозяйственной деятельности предприятия, в прокуратуру по фактам нарушения требований экологической безопасности, в организации строящихся объектов и действующих производств с целью выявления возможной экологической опасности, в природоохранные организации.

В качестве примера реализации данных правомочий можно привести следующие общественные экологические экспертизы. Во-первых, это экспертизы, проводимые при поддержке общественной организации ЭКОЛАЙН - проекта завода по переработке гептила (Сергиев посад), проекта рекультивации карьера в п. Коренево (Люберецкий район), плана застройки микрорайона «Д» г. Троицка и другие. Во-вторых, Российским экологическим союзом в 2002 г. была проведена общественная экологическая экспертиза проектов «Северной нефти* по обустройству Черпаюского и Хасырейского месторождений вала Гамбурцева. В данном случае экспертная комиссия пришла к выводу о том, что по объему и содержанию проекты соответствуют требованиям экологического законодательства.1

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, но независимо от такого признания может публиковаться в средствах массовой информации. Данное заключение обязательно направляется федеральному органу исполнительной власти и органу испрлнительной власти субъекта РФ, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Финансирование общественной экологаческой экспертизы осу ществля-ется за счет собственных средств общественных объединений, организующих и проводящих эту экспертизу. Источниками необходимых средств могут стать общественные экологические фонды, добровольные пожертвования, гранты благотворительных организаций, а также средства, выделяемые по решению соответствующих органов местного самоуправления.

Лекция 8. Правовые основы формирования эколого-правовой культуры

Понятие и задачи экологического образования

Осуществление конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации на благоприятную окружающую среду и конституционной обязанности каждого по сохранению природы и окружающей среды в целях обеспечения экологической безопасности как важнейшей государственной задачи требует высокой экологической культуры граждан, достигаемой в процессе непрерывного экологического образования в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании, охране окружающей среды, о средствах массовой информации и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На содержании данных терминов следует остановиться подробнее.

Экологическая культура - это совокупность экологического сознания и экологического поведения человека, способ организации и развития жизнедеятельности в системе ценностных ориентации и экологических норм взаимодействия с окружающей средой на основе экологических знаний, навыков и умений. В структуре экологической культуры для практических целей можно выделить несколько относительно самостоятельных ее видов. В зависимости от характера объекта экологическая культура подразделяется на материальную и духовную. По субъектам экологическая культура подразделяется на социальную и личную. В зависимости от сфер приложения экологической культуры выделяют: экологическую культуру материального производства; государственного управления; научного, технического и художественного творчества'.

Лекция 9. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

Понятие и виды юридической отве-Гственности за экологические правонарушения

Юридическая ответственность является разновидностью социальной ответственности (наряду с моральной, политической и иными видами), возникающей в результате регулирования поведения субъектов юридическими нормами. В случае соответствия поведения физических и юридических лиц нормам экологического права, говорят об ответственности позитивной (иногда ее также называют перспективной). Поведение, нарушающее требования и императивы, содержащиеся в нормах экологического права, влечет наступление негативной (ретроспективной) ответственности, наступающей за правонарушения, совершенные в прошлом. Обе формы ответственности тесно взаимосвязаны. Можно даже сказать, что отношения ответственности есть фактически переход из одного состояния в другое.

Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается правовое отношение между государством в лице специально уполномоченных органов и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим), на которое возлагается обязанность претерпевать меры государственного принуждения в форме определенных лишений (личного, имущественного или организационного характера) за нарушение требований экологического законодательства. .

Основанием и моментом возникновения правоотношений юридической ответственности является экологическое правонарушение, т.е. запрещенное эколого-правовыми нормами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации под угрозой применения мер юридической ответственности виновное деяние, посягающее на конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, в том числе причиняющее вред природной среде (отдельным ее объектам) либо содержащее реальную угрозу его причинения. 134

Из данного определения следует три исключения: во-первых, вред, причиненный источником повышенной опасности, должен быть возмещен независимо от вины причинителя, а, во-вторых, правонарушением не будет считаться причинение вреда окружающей среде лицом в состоянии крайней необходимости. Наконец, в-третьих, в числе обстоятельств, исключающих преступность деяния, УК РФ упоминает обоснованный риск. Однако риск не будет признан обоснованным, если он заведомо был сопряжен с угрозой для жизни многих людей, в том числе угрозой экологической катастрофы и т.д.

Состав экологического правонарушения (как и любого другого) включает в себя 4 элемента: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Родовым объектом экологических правонарушений являются отношения по поводу конституционного права каждого человека на благоприятную окружающую среду. Таким образом,, нами не разделяется некогда господствовавшая точка зрения о том, что объектом экологических правонарушений (преступлений) являются отношения собственности на природные ресурсы либо отношения по их хозяйственному использованию. Непосредственными объектами являются конкретные общественные отношения по охране, рациональному использованию отдельных видов природных богатств, а также соблюдению требований при осуществлении хозяйственной или иной деятельности. Например, объектом незаконной охоты являются отношения по охране и рациональному использованию отдельных видов диких зверей и птиц, а объектом загрязнения водоемов и воздуха - отношения по охране вод и атмосферы.

Для отнесения правонарушения к числу экологических необходимо, чтобы объект посягательства в момент его совершения состоял в системе экологических связей с окружающей средой. Этим экологическое правонарушение отличается, например, от нарушения права собственности на природные объекты, где объектом посягательства являются полномочия собственника по поводу использования природного ресурса, находящегося в его собственности.