Проблемы теории государства и права (юриспруденции)

Спикер парламента - это председатель (руководитель) палаты в парламентах (Великобритании, Индии, Японии и д.р.).

Форма государственного устройства.

Под формой государственного устройства понимается административно-территориальное устройство государства, характер взаимоотношений между государством и его частями, между частями государства, между центральными и местными органами власти.

Все государства по своему территориальному устройству подразделяются на простые и сложные.

Простое или унитарное государство - это такое государство, которое не имеет внутри себя обособленных государственных образований, пользующихся определенной самостоятельностью. Унитарное государство подразделяется лишь на административно-территориальные единицы (провинции, губернии, уезды, земли, области и т.д.) и имеет единые, общие для всей страны высшие органы власти и управления.

Сложное,государство - это такое государство, которое состоит из обособленных государственных образований, пользующихся той или иной самостоятельностью. К сложным государствам относятся империи, конфедерации и федерации.

Империя - насильственно созданное сложное государство, степень зависимости составных частей которого от верховной власти весьма различна (Древний Рим, Великобритания, Царская Россия).

Конфедерация - государство, создаваемое на добровольной (договорной) основе. Члены конфедерации сохраняют самостоятельность, объединяют свои усилия в достижении каких-либо конкретных целей.

Органы конфедерации образуются из представителей, входящих в нее государств. Конфедеративные органы непосредственно не могут принуждать членов союза к исполнению своих решений. Материальная база конфедерации создается за счет взносов ее членов. Учитывая все это, конфедерацию обычно не считают суверенным государством. Как показывает опыт истории, конфедерации существуют недолго: они либо распадаются, либо преобразуются в федеративные государства (например, США и др.).

Федерация - это суверенное сложное государство, имеющее в своем составе субъекты федерации -- государственные образования. Государственные образования в федеративном государстве отличаются от административных единиц в унитарном государстве тем, что, как правило, имеют конституцию, высшие органы власти, а отсюда и собственное законодательство. Однако государственное образование - это часть суверенного государства, а поэтому само государственным суверенитетом, в классическом его понимании, - не обладает. Для федерации характерно такое государственное единство, какого не знает конфедерация. Федерация от конфедерации отличается по ряду существенных признаков:

1. По правовым формам закрепления государственных связей. В федерации эти связи закрепляются, как правило, конституцией, а в конфедерации - договором. Мы говорим, как правило, потому, что на практике есть исключения из этого правила. Более того, могут быть и конституционно-договорные федерации и конфедерации;

2. По правовому статусу территории. В федерации есть единая территория, образованная в результате объединения ее субъектов с принадлежащей им территорией в одно государство. У конфедерации есть территории отдельных государств, вступающих в союз, но нет единой территории;

3. Федерация отличается от конфедерации решением вопроса о гражданстве. В федерации имеется единое гражданство и одновременно гражданство ее субъектов. В конфедерации нет единого гражданства, а есть гражданство каждого государства, вступившего в союз;

4. В федерации существуют общие для всего государства высшие органы государственной власти и управления (федеральные органы), в то же время в конфедерации таких органов нет. Здесь создаются лишь органы, решающие общие для конфедерации вопросы;

5. Субъекты конфедерации обладают правом нуллификации, то есть отмены акта, принятого органом конфедерации. В конфедерации принята практика ратификации акта органа конфедерации, тогда как акты федеральных органов власти и управления, принятые по их предметам ведения, действуют на всей территории федерации без ратификации;

6. Федерация отличается от конфедерации наличием единых вооруженных сил и единой денежной системы;

7. В многонациональном государстве федерация зачастую используется в качестве средства разрешения национального вопроса. Это характерно для этнофедеральных государств. Так, в России, в отличии, например, от США, этносы имеют свое историческое местожительство. Поэтому здесь проблемы федеративного устройства более сложны, нежели в США.

Федерация - это единое суверенное государство, а конфедерация - это союз суверенных государств, и она свойством суверенитета не обладает. Правда такое разграничение на практике не всегда бывает четким. В классических федерациях субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле этого слова. Несмотря на это, в некоторых странах субъекты федерации добиваются признания их государствами. Если речь идет о нормальном суверенном государстве, то трудно практически представить положение, когда суверенитетом обладает и федерация и ее субъекты одновременно. Такое положение с трудом умещается в традиционное представление о федерации и больше походит на конфедерацию. Впрочем, в историческом плане такое положение долго не может сохраняться. Такие государства или распадаются на несколько или же фактически устанавливается настоящая федерация.

Федерации бывают сильные и слабые. В сильной федерации законы, принятые федеральными органами, вступают в силу сразу после принятия. В слабой федерации примат местного права может повлиять на федеральное право. Так, в США для вступления некоторых федеральных законов, необходимо, чтобы их ратифицировали не менее 3/4 штатов. Если 13 из 50 не ратифицируют, то закон не вступает в силу. Вроде бы демократично, уважают меньшинство. Однако есть и отрицательная сторона этого вопроса: тринадцать не хотят, а могут пострадать все.

Различаются также классические и асимметрические федерации.

Классические - это когда все субъекты федерации равноправны (не равны, а равноправны), а асимметрические - когда субъекты федерации неравноправны: одни имеют больше прав, а другие, по различным ненасильственным причинам, имеют меньше прав.

В целом считается, что федерация, не говоря уже о конфедерации, уступает унитарному государству в плане более оптимального осуществления государственных задач. В федерации (особенно в слабых) могут образоваться различные правовые пространства, что также может помешать успешному развитию экономики, защите прав и свобод человека. Однако из этого правила могут быть и есть исключения. Проблема, в конечном счете, упирается в политический режим, который действует в государстве. Поэтому могут быть федерации с тоталитарным режимом и унитарные государства с сильно развитым местным самоуправлением. Сильная федерация и децентрализованное унитарное государство - это почти одно и то же. Именно в таких государствах создаются условия для оптимального развития всего общества с учетом и местных интересов.

Важно отметить, что федерализм практически означает прежде всего сам факт конституционного закрепления взаимоотношения союзного государства с государственными образованиями (штатами, землями, республиками, областями и т.д.), образующими этот союз и реального соблюдения федеративных отношений в деятельности государства, системе законодательства, повседневной жизни граждан. Поэтому федерализм не известен ни античности, ни средневековью. Федерализм, как категория государственного устройства, не может быть без конституционализма, без демократии, понимаемой как формы организации государственной власти. В связи с этим необходимо с большой осторожностью относиться к таким, появившимся в последнее время, понятиям как «обновленная Российская Федерация», «новые федеративные отношения в России» и т.д. По нашему мнению, Россия раньше не была федеративным государством, и сегодня им еще не является. Для понимания всего этого необходимо всесторонне осмыслить историю федерализма.

Формирование федеративных государств в историческом плане связано с эпохой перехода от федерализма к капитализму. Теократическое обоснование федерализма происходило в обстановке борьбы с абсолютизмом за утверждение прав и свобод не только человека, но и провинции, регионов, земель, национальных окраин. Федерализм непосредственно связан с внедрением демократических режимов управления в более или менее крупном государстве, с потребностью разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали. Основоположник теории разделения властей Дж.Локк государственную власть разделял на законодательную, исполнительную и федеративную, то есть как регулирование отношений власти между частями государства. Хотя в последующем в рамках теории разделения властей в основном говорили лишь о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, то есть о разделении властей по горизонтали, но всегда имелось в виду и вертикальное разделение властей, то есть разделение власти между центром и территориями, провинциями и т.д. Поэтому федеративное государство это, прежде всего, демократическое государство, оно реально возникло в период становления так называемой буржуазной демократии. Основоположником теории федерализма, на наш взгляд, следует считать того же Дж.Локка, который вошел в историю как первый автор теории разделения властей. Он имел в виду разделение власти не только по горизонтали, но и по вертикали, а именно выделял федеративную власть, регулирующую отношения между союзным государством и его частями. Теория Дж.Локка о разделении властей была в полной мере использована в США. Александр Гамильтон - лидер партии федералистов и один из авторов Декларации независимости США не скрывал об использовании теории Дж.Локка в проектах государственного устройства США. Следует здесь заметить, что первым федеративным государством мира как раз и следует признать США. Именно в Конституции США, принятой 17 сентября 1787 года, были заложены основные принципы федеративного государства. Думается, что Соединенные Штаты Америки являются не только первым федеративным государством, но и первым конфедеративным государством мира. К федеративному устройству американские штаты вышли, познав все «прелести» конфедеративного устройства. Об этом свидетельствует преамбула Конституции США, где отмечается, что «мы, народ Соединенных Штатов в целях образования более совершенного Союза... учреждаем и вводим эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки». О бывшей конфедерации США напоминают лишь положения некоторых статей Конституции (например, статья VI).

Внимательное ознакомление с положениями Конституции США 1787 года показывает, что она составлена как основной закон, определяющий полномочия Соединенных Штатов и отдельных штатов. Каждая статья Конституции США написана так, что там обязательно присутствуют интересы штатов и Соединенных Штатов. Федерализм в США изначально и в последующем используется в целях образования более совершенного Союза - целостного, суверенного, демократического государства, способного цивилизованнее и лучше обеспечивать права американцев на жизнь, свободу и на стремление к счастью чем каждый штат в отдельности.

Нам сегодня, в Российской Федерации, следует воспринимать немало того, что накоплено в федеративном устройстве США. В частности, опыт формирования Сената и Палаты представителей с четким учетом интересов каждого штата. Там в соответствии с Конституцией ни в Сенате, ни в Палате представителей не могут восседать столичные чиновники за счет квот каких-то штатов. Заслуживают внимания российских государствоведов и следующие положения Конституции США: «ничто в этой Конституции не может толковаться в ущерб законным притязаниям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата» (статья IV, раздел 3); «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного Собрания или исполнительной власти (когда Законодательное Собрание не может быть созвано) и от внутренних насилий» (статья IV, раздел 4).

Для нас сегодня важно уяснить и то, что в теории федерализма с самого начала был заложен не только политический, но и гуманистический потенциал. В демократическом обществе, признающем в полной мере права человека, федеративное устройство государства используется не только для решения политической борьбы между центром и регионами, но и для реализации идеи свободного развития людей, образующих определенный регион (республику, штаты, земли и т.д.). Региональные и культурно-национальные особенности определенных групп людей, народов и народностей были давно замечены.

Федеративное устройство государства - это не произвольное мероприятие кого-то, а исторически складывающееся явление. В полной мере тяга к федеративному устройству, на основе подлинных региональных или национальных особенностей, проявляется при переходах к демократическому режиму управления обществом. Антидемократические режимы могут подавлять эту тягу, однако, как показывает историческая практика, не надолго. Свободное, открытое общество, распадающееся на более или менее крупные регионы, благодаря каким-то местным особенностям, не может пройти мимо проблемы федеративного или унитарного устройства своего государства. При этом вовсе не обязательно, чтобы все крупные государства были федеративными. Возникнув на начальной стадии демократизации общества, идеи федеративного государства могут реализовываться, а могут и сразу трансформироваться в унитаристские идеи.

Это объясняется тем, что федеративное устройство государства - непринципиальная проблема государственности. Принципиальной является формирование демократического государства. Демократическое государство является не только условием реализации идей федеративного его устройства, но и условием постепенного отмирания самой идеи федерализма. Идеи федерализма, возникнув как реакция на абсолютистские, тоталитарные режимы, в период их переосмысления, могут сами отмирать в условиях торжества демократического режима.

Поэтому идея федерализма в отличие от идеи «государственности», «конституционализма», «разделения властей» и некоторых других не является принципиально обязательной для формирования правового государства, к которому стремится передовое человечество. В политической философии государственности идее федерализма, на наш взгляд, следует отдавать лишь преходящее значение. Если идею федерализма поднять до уровня первостепенно важного принципа и стремиться любой ценой добиваться его реализации, то очень просто потерять истинное социальное назначение самого правового государства. Федерализм любой ценой - это требование неправового государства. Такое требование, как показывает исторический опыт государствоведения, обычно выдвигается в чисто политических целях отдельных групп, людей, стремящихся к власти или находящихся у власти. Для этих людей политическая сторона федерализма, как правило, имеет важнейшее значение для удовлетворения своих интересов, связанных с политической властью. Гуманистическая же сторона идеи федерализма в этих условиях зачатую играет лишь роль ширмы для .сокрытия истинных политических мотивов движения за федерализм. В правовом же государстве, где все проблемы, возникающие в процессе обществоведения, решаются на правовой (справедливой) основе, вопросы, вызвавшие к жизни идею федерализма, снимаются (решаются), и они потеряют свою злободневность.

В целом идея федерализма в системе ценности государство-ведения занимает больше переходяще-прагматическое, нежели основательно-концептуальное значение. Поэтому общественно-политическую мысль в перспективе все больше будет занимать сущностная сторона государства (выяснение интересов, преобладающих в деятельности государства), а не федеративное или унитарное его устройство. Право какой-то части государства или народа на федеративное устройство государства, по мере развития цивилизации и культуры, по приоритетности все более будет уступать праву людей на формирование справедливого государства. Причем эта тенденция будет определяться не количеством федеративных государств в мире или же возникающими новыми федеративными государствами. По мере демократизации общества, развития институтов гражданского общества и расширением параметров государства, соответствующих принципам правового государства, признаки федеративности государства все больше будут играть формальную роль. Важнее формировать демократическое государство, подконтрольное народной воле, институтам гражданского общества. Если формировать такое государство, то острота формирования именно федеративного государства сама по себе ослабнет.

С формой государства непосредственно связан и вопрос о политическом (государственном) режиме.

Осмысливая понятие, связанное с государственным режимом: во-первых, нужно иметь в виду, что государственный и политический режимы в обществе - это одно и то же. Понятия «государственный» и «политический» режимы - это синонимы. Различие их (а это можно встретить очень часто в учебниках по теории государства и права) необходимо было тогда, когда в советском обществе государственная власть была не суверенной, а партийная власть (власть КПСС) рассматривалась как политическая власть и ставилась выше государственной власти. В цивилизованных государствах государственная власть и есть политическая власть, а отсюда государственный и политический режимы представляют собой тождественные понятия. Государство как раз и сосредоточивает у себя реальную политическую власть;

во-вторых, государственный (политический) режим сводится к тому, что он представляет собой совокупность приемов и методов, с помощью которых в обществе осуществляется власть органами государства. Вопрос о государственном режиме является центральным во всей проблеме, связанной с формой государственного устройства, в конечном счете, позволяет определить истинное лицо государства, его связь с государствообразующим народом (нацией).

В процессе исторического развития сложились и до сих пор в реальных государствах проявляются в основном два вида государственного (политического) режима: демократический и авторитарный.

Демократический режим исходит из того, что источником государственной власти и носителем государственного суверенитета является народ как политическая общность. Политика вырабатывается и осуществляется в интересах народа и с его участием. Государство с демократическим режимом не стоит над гражданским обществом, а формируется и контролируется последним.

Авторитарный режим - абсолютно-монархический, тоталитарный, фашистский и т.д. - проявляется в отрыве государства от народа, подменой его (народа) как источника государственной власти властью императора, вождя, генерального секретаря и т.д.

Уясняя понятие государственного режима, нужно в то же время иметь в виду, что демократические и авторитарные режимы не существуют в чистом виде. Это лишь наиболее общая характеристика государственного режима, относящегося к источнику государственной власти, ее связи с народом. В реальных государствах демократические и авторитарные режимы могут на некоторое время переплетаться (особенно в переходных государствах), дополняются различными факторами, обусловленными конкретно-историческими условиями жизни того или иного государствообразующего народа.

4. Механизм государства

Под механизмом государства принято понимать совокупность средств с помощью которых оно реализовывает свои задачи и функции. Перечисляя же те конкретные средства, с помощью которых государство реализовывает свои функции, некоторые авторы переходят к государственным органам как одному из основных таких средств. Иногда механизм государства полностью сводят к его органам, то есть совокупности его органов и должностных лиц.

По нашему мнению, понятие «механизм государства» шире понятия «государственный аппарат». Кроме «государственного аппарата» в механизм государства (то есть в систему средств, с помощью которых государство реализовывает свои функции) входят и государственные предприятия (предприятия же понятием государственный аппарат не охватываются), государственная казна, выпуск государственных облигаций, золотой запас и т.д. Другими словами, когда мы говорим о государственном механизме, то речь идет действительно о системе средств, с помощью которых государство реализовывает свои задачи. Система государственных органов является основным средством реализации государственных задач, но не единственным.

Сущность государственной власти (государства) в реальной жизни выражается через деятельность государственных служащих.

Государственная служба - это выполнение служащими обязанностей по реализации функций государства на конкретном участке. Она осуществляется от имени государства и за счет государства, и несут ее государственные служащие, имеющие различные чины и звания.

Корпус государственных служащих подразделяется на несколько видов.

Политические служащие государства. Это сменяемые высшие должностные лица государства (президент, премьер-министр, министры и т.д.), их правовой статус определяется особо. Могут подвергаться импичменту - политической ответственности.

Военнослужащие - военные, находящиеся на постоянной службе. Их правовой статус также отличается от других служащих. Они. как правило, деполитизированы, деидеологизированы: служат государству, охраняют его главным образом от внешней опасности.

Судьи, прокуроры - избираемые или назначаемые служащие государства. Имеют особый статус, определяемый законами. Обладают личной неприкосновенностью.

Гражданские служащие государства. Все, кто не входит в первые три группы, но получает жалование у государства. У них тоже особый статус, определяемый законодательством. В некоторых странах, как, например, в Англии, гражданские служащие деполитизированы. Поскольку государство выполняет общесоциальную функцию, его служащие не могут состоять в какой-либо партии и выражать только ее интересы.

Гражданские служащие государства подразделяются на три класса: административный, исполнительный, канцелярский. Каждый класс делится на ранги (ступени), а ранги - на должности (посты).

В связи с осмыслением вопроса о государственной службе может представить известный интерес наше отношение к некоторым связанным с ней понятиям.

Чиновник - государственный служащий. В разговорной речи слово чиновник имеет отрицательный смысл, но если уважать государство, принимать его законы как объективно необходимую реальность, социальную ценность, то не признавать, не уважать его (чиновника) просто нельзя. Если Людовик XIV говорил: «Государство -это я», то мы сегодня можем утверждать, что современное государство - это его чиновники (государственные служащие).

Чиновник - понятие общесоциологическое. В царской России чиновник был государственным служащим, имевшим чин (классный) по табелю о рангах.

Клерк - светское, общесоциологическое понятие, означающее конторского служащего.

Должностное лицо - юридическое понятие, выражающее лицо, которое осуществляет функции представителя власти или занимает в государственных, коммерческих учреждениях, предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Бюрократия * в сознании многих имеет отрицательный смысл. Но буквальный перевод слова бюрократия с французского и греческого означает господство канцелярии. Главная черта бюрократии и бюрократа (лица, принадлежащего к бюрократии, т.е. канцелярии), в частности - формализм.

Вопрос о формализме в государственной службе, следовательно о бюрократии, является весьма актуальным. Не быть формальным - значит открыть путь к нарушениям буквы и духа закона, его сути. Поэтому формализм, ведущий к четкому следованию закону, есть позитивный формализм. Отсюда и бюрократия, как объективно необходимая государственная служба, в определенной мере должна быть терпимой обществом.

«Пусть погибнет мир, но торжествуют законы, фемида», - говорили древние. Вроде бы, на первый взгляд, формализмом пахнет. Но если глубже задуматься, то можно понять, что торжество законов не ведет к гибели мира, скорее, наоборот, беззаконие грозит гибелью людей и мира в целом.

Отрицательные стороны бюрократии устраняются законодательным путем.

При любой государственной службе могут быть злоупотребления, деградация ее положительной сути. Поэтому законодательство должно предусмотреть гарантии от злоупотреблений. К ним относятся:

- четкое распределение дел между различными ведомствами;

- порядок назначения или выборов государственных служащих;

- снятие социальных ограничений при поступлении на государственную службу;

- контроль сверху за каждой управленческой должностью и функцией;

- проверка квалификации при приеме на службу и повышение квалификации в ходе ее прохождения;

- определенные моральные требования и надлежащее политическое воспитание государственных служащих;

- материальное обеспечение служащих должностными окладами и другими благами;

- оптимальное соотношение гласности и секретности в государственной службе и охране государственной тайны;

- обеспечение права граждан на службу в государственном аппарате независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, отношения к религии и местожительства;

- деполитизированность служащих.

Государственная служба в цивилизованных странах строится и функционирует с учетом этих гарантий от злоупотреблений.

Глава 6. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1. Развитие теории государственной власти

Как мы уже отметили, государство представляет собой организацию политической власти общества. По тому как будет функционировать эта власть как раз и люди будут судить о характере этой власти. Гражданское общество не только участвует в формировании основных (ключевых) звеньев единой политической (государственной) власти, но и определяет порядок функционирования этой власти и может эффективно контролировать деятельность власти. На этот счет современная теория государства и права выработала специальное учение о государственной власти, что, по нашему мнению, означает одно и то же, что и понятие «политическая власть».

Государственная власть как понятие представляет собой разновидность власти вообще. Власть же в общем смысле (общесоциологическом смысле) представляет собой способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств. В этом смысле государственная власть стоит рядом с такими понятиями, как социальная власть, экономическая власть, родительская власть и т.д. Каждая из этих видов властей по существу направлена на оказание воздействия на поведение людей с помощью различных средств - авторитета, воли, насилия и т.д. Государственная власть также может использовать различные средства для воздействия на поведение людей. Однако отличительной чертой государственной власти, по сравнению с другими видами власти, является то, что она и только она может применять и, как правило, применяет юридические законы (систему общеобязательных велений) в качестве средства воздействия на поведение людей.

Осмысливая понятие и сущность государственной власти, во-первых, необходимо иметь в виду, несмотря на то, что государственная власть, так же как и само государство, бывает различных типов, но она характеризуется общими признаками, отличающими ее от других видов власти в обществе. Отсюда следует, что государственная власть, когда бы в историческом плане и где бы не проявилась, она остается специфической, ей только присущими особенностями, разновидностью власти.

Во-вторых, государственная власть конкретного государства, какие бы разграничения функций в ее рамках не осуществлялись, всегда остается единой и целостной. Это очень важный момент в усвоении сути государственной власти: государственная власть в любом обществе образует, прежде всего, целостное единство. Иначе государство просто не сможет выполнить свои задачи по обслуживанию интересов общества. Единство государственной власти основывается на том, что источником и носителем государственной власти является народ, как политическая общность, имеющим общие интересы и волю.

Единая, целостная государственная власть характеризуется следующими чертами или свойствами:

1. Каждая конкретная государственная власть имеет свою социальную опору, базу. Такой базой может выступать определенный класс или определенные слои общества. Такой базой могут выступать в определенных случаях и сами государственные служащие. Это наблюдается в тоталитарных государствах, где государственный аппарат раздувается, вся общественная жизнь огосударствляется и государственная власть обслуживает как бы саму себя.

В цивилизованных демократических странах государственная власть должна опираться на общие интересы своего народа, образующего единую политическую или политико-правовую общность. Это положение объясняется тем, что источником государственного суверенитета и государственной власти всегда остается народ, формирующий государство и определяющий рамки власти.

2. Государственная власть в обществе обладает свойством верховенства. Это означает, что другие власти в обществе по отношению к государственной власти носят подчиненный, подзаконный характер. Государственная власть в целом, а не какая-либо ее ветвь обладает верховенством в обществе.

3. Свойством государственной власти является ее всеобщность и универсальность. Это означает, что на территории данного государства, как политико-территориальной организации, государственная власть действует повсеместно, распространяет свою волю на всех без исключения. При этом опять-таки государственная власть выступает как единое, целостное явление.

4. Свойством государственной власти является ее иерархическое построение. Это означает, что государственная власть в обществе строится сверху вниз, а не .наоборот. Это объясняется тем, что воля всего народа, как политической общности, формируется в высших представительных органах власти (парламенте, конгрессе, национальном собрании и т.д.). Воля людей отдельных регионов, отдельных частей государства не может перекрывать волю государствооб-разующего народа. Если допустить такое, то оно приведет к хаосу и беспорядкам, поскольку каждая местность начнет выпячивать свои интересы. Так же как действует примат международных принципов перед национальными принципами, положенные в основу деятельности государства и закрепленные в Конституции страны превалируют (при их столкновении) перед интересами отдельных частей государства.

Целостность государственной власти в рамках конкретного государства цементируется политической общностью народа, образующего государства, его суверенитетом. В стабильных государствах, в первую очередь, достигается политическое единство народа (хотя бы большинства), на чем и основывается целостность государственной власти.

Понимание проблемы целостности государственной власти, в свою очередь, ставит задачу уяснения смысла разделения власти. Как же соотносятся понятия «целостность государственной власти» и принцип «разделения власти»? Что представляет из себя понятие «разделение властей».

2. Понятие разделения власти

Осмысливая понятие разделение власти, следует иметь в виду, что в литературе обычно пишут о разделении властей, то есть слово власть употребляют во множественном числе. Между тем речь должна идти о разделении единой (одной) власти, так как государственной власти органически присущи единство и целостность.

Чтобы лучше разобраться в понятии разделение власти, нужно это понятие сопоставить с такими смежными понятиями, как единоначалие, разделение функций.

В первую очередь, нужно уяснить, что термин разделение власти относится не к характеристике государственной власти в целом. Государственная власть в конкретном обществе характеризуется, как уже отмечалось, единством, целостностью. Поэтому «единство власти» - это характеристика государственной власти в целом. Разделение же власти - это понятие, которое характеризует порядок функционирования государственной власти. Поэтому понятие «разделение власти» корреспондируется с понятием «единоначалие». Другими словами, если мы зададимся вопросом: каким образом функционирует государственная власть в том или ином конкретном обществе, то мы должны выйти на проблемы единоначалия и разделения власти. Отсюда можно сделать вывод, что государственная власть в конкретном обществе, в соответствии с его конституцией, может функционировать на принципах единоначалия или разделения власти. Отсюда понятие «разделение власти» нужно отличать и от понятия «разделение функций». Последнее характерно для любого порядка функционирования государственной власти, основанной на принципах разделения ли власти или единоначалия. Когда говорят о разделении функций, то речь идет о разграничении функций различных органов государственной власти, что характерно для любого государства.

Далее. Для лучшего освоения сущности понятия «разделение власти» необходимо подойти к раскрытию его в историческом соотношении с понятием «единоначалия».

Еще с древних времен установился двоякий подход к функционированию государственной власти. Одни считали, что государственная власть должна функционировать на принципах единоначалия. Носителем единоначалия является монарх, император, король и т.д. Этот принцип обосновывался тем, что при единоначалии обеспечивается устойчивое централизованное государственное управление обществом, устраняется сепаратизм и общество развивается лучше. Просвещенными сторонниками теории единоначалия выступали итальянец Н.Макиавелли (1469-1527 гг.), француз Жан Воден (1530-1596 гг.), англичанин Т.Гобсс (1588-1679 гг.). По мнению представителей единоначалия, воля монарха считается волей всех, его власть -выше закона, безгранична. Монарх не несет ответственности перед какой-либо человеческой инстанцией. Разделение власти, по их представлению, ведет к безначалию. В государстве с единоначалием законодательству и суду отводится роль марионеток. Теория единоначалия в свое время служила оправданием абсолютной монархии, а в последнее время способствовали возникновению и функционированию административно-командной системы управления.

Наряду и параллельно с теорией единоначалия возникла и с переменным успехом развивалась теория разделения власти. Возникновение этой теории также уходит в древние века. Уже древние римляне пытались разделить власть на законодательную и исполнительную. Это делалось для того, чтобы увести государственное управление обществом от деспотизма, диктатуры монархов. Но наибольшее развитие теория разделения власти получила в эпоху просвещения. Учениями англичанина Джона Локка (1632-1704 гг.), французского юриста Шарля Монтескье (1689-1755 гг.) идея разделения власти превратилась в целостную и весьма привлекательную теорию.

Суть теории разделения власти направлена на критику теории единоначалия, которая ведет к тоталитаризму и деспотии. В соответствии с теорией разделения власти единая государственная власть должна функционировать в рамках системы сдержек и противовесов. Система сдержек и противовесов направлена на то, чтобы: во-первых, государственная власть не сосредоточивалась только в одной ветви власти, у одного лишь главы государства; во-вторых, она предполагает самостоятельную в рамках законов и взаимовлиятельную деятельность трех частей единой государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной,, Но главная цель «изобретения» теории разделения власти заключается в том, чтобы удержать власть монарха, императора, короля и т.д. Отсюда и в современных условиях, когда вроде и нет монархов, императоров, королей и генеральных секретарей, но необходимость в разделении власти, то есть в действенности системы сдержек и противовесов остается. Система сдержек и противовесов в современных президентских республиках должна быть направлена на удержание в рамках законов исполнительной ветви власти.

В переводе на житейский язык систему сдержек и противовесов следует понимать так, что обществом оперативно (повседневно, ежечасно) управляет исполнительная власть (Президент, Кабинет Министров). Однако исполнительная власть действует, осуществляет свою деятельность в строгом соответствии с законами, принятыми законодательной властью (Парламентом). Независимая судебная власть существует для того, чтобы привлечь к ответственности любого, кто нарушает закон. При этом все три ветви власти независимы друг от друга, но четко и тесно связаны друг с другом законами.

Смысл принципа разделения власти сводится к тому, что даже законодательная власть не всесильна. Она принимает законы в рамках Конституции и не имеет права произвольно вмешиваться в сферу исполнительной и судебной ветвей властей.

Отсюда полновесность теории разделения власти сводится не просто к наличию трех ветвей власти в государстве - законодательной, исполнительной и судебной (почти в любом государстве эти ветви власти имеются и их функции в общем и в целом разграничены), а к тому, что эти три ветви власти на законодательной основе функционируют как система сдержек и противовесов по отношению друг к другу.

Конечно, такая раскладка трех ветвей властей требует очень четкой конституционной базы их деятельности, наличия недвусмысленных механизмов влияния друг на друга в случаях нарушения конституционных требований к их функциям и т.д.

Принцип разделения властей характерен для истинно демократических государств с четко выделенной представительной формой правления. Принцип разделения власти предполагает безусловную легитимность государственной власти. Легитимность государственной власти применительно к конкретному обществу означает, что конституция этого общества принята с участием большинства народа и выражает его волю, а формирование и деятельность всех органов государства осуществляется в строгом соответствии с предписаниями конституции, особенно это относится к порядку формирования и деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти. Законодательная власть не властна, а ограничена в своих полномочиях конституцией. Исполнительная власть, как правило, также формируется выборным путем, а не назначается и освобождается законодательной властью. Короче говоря, государственная власть - это власть от народа и в интересах народа. Там, где государственная власть субъективно разделена между отдельными лицами или узурпирована кем-то, благодаря каким-то махинациям, власть теряет свою легитимность. Легитимная власть - это справедливая, народная, демократическая власть. Лишь при соблюдении легитимности власти можно говорить о действительном разделении власти.

3. Система сдержек и противовесов в осуществлении власти

Принцип разделения власти в конкретном государстве обеспечивается рычагами, в совокупности образующими механизм проявления системы сдержек и противовесов в осуществлении единой государственной власти. К числу этих рычагов, как правило, относятся следующие:

1. Конституционное закрепление принципа разделения власти с четким указанием пределов прав каждой власти и определением средств сдержек и противовесов в рамках взаимодействия трех ветвей власти. При этом важно, чтобы Конституция в конкретном государстве принималась специально созданной организацией (конституционной ассамблеей, конвентом, учредительным собранием и т.д.)- Это необходимо, чтобы законодательная власть не определяла сама объем своих прав и обязанностей. Как показывает практика, если конституцию принимает парламент, то он не всегда подходит объективно к определению своего места в структуре государства.

2. Юридическое ограничение пределов властных полномочий ветвей власти. Принцип разделения власти не позволяет ни одной ветви власти обладать неограниченными полномочиями: они ограничиваются конституцией. Она же определяет и основную функцию законодательного органа - создание и поддержание условий, которые обеспечивают достоинства человека как личности (гражданские, политические права и свободы). Каждая ветвь власти наделяется правами воздействия, если та становится на путь нарушения конституции и законодательства.

На практике бывает очень непросто ограничивать полномочия законодательной власти, которая нередко считает, что может принять любой закон. Между тем в соответствии с Конституциями правовых обществ четко определяется направление деятельности законодательной власти и ее полномочия также ограничиваются.

Главное направление деятельности законодательной власти -это установление и обеспечение в обществе легитимного закона и справедливости. Поэтому сама законодательная власть:

а) не должна принимать законы, допускающие дискриминацию отдельных лиц, групп или меньшинств по признаку расы, религии, пола и тому подобным признакам, которые дают основания для 186

проведения различия между людьми, группами людей или меньшинствами;

б) не должна нарушать свободу религиозных убеждений и свободу совершения религиозных обрядов;

в) не должна отказывать членам общества в праве иметь выборную исполнительную власть;

г) не должна налагать ограничений на свободу слова, свободу собраний или свободу ассоциаций;

д) должна воздерживаться от придания законам обратной силы;

е) не должна препятствовать осуществлению основных прав и свобод личности;

ж) должна предусмотреть процедурный механизм и гарантии, посредством которых реализуются и сохраняются вышеназванные свободы.

От исполнительной власти требуется эффективность в ее деятельности по оперативному управлению общественной жизнью и добросовестность в соблюдении законов. Исполнительная власть должна быть наделена достаточными полномочиями, самостоятельностью в реализации своих функций, но в рамках закона.

Главная характеристика судебной власти - это ее независимость от других ветвей власти, что позволяет ей без страха выполнять свои обязанности. Независимая судебная власть является неотъемлемым признаком свободного общества, признающего власть права. Принцип независимости судебной власти в разных странах разрешается по-разному. Многое здесь зависит от порядка назначения, перемещения и продвижения судей, материально-технического оснащения их деятельности. Важным здесь представляется и порядок смещения судей, когда такая необходимость возникает объективно. Представляется, что более подходящим для обеспечения принципа независимости судей является порядок, когда смещение судей с поста рассматривается не законодательной или исполнительной властями, а органом судебного характера (особым составом суда, специальной судебной инстанцией, корпорацией юристов и т.д.).

3. Взаимное участие в кадровом наполнении органов власти. Этот рычаг сводится к тому, что законодательная власть участвует в формировании высших должностных лиц исполнительной власти. Так, в парламентских республиках правительство формируется парламентом из числа представителей той партии, которая одержала победу на выборах и имеет большое количество мест в парламенте. В результате, как правило, получается неплохое взаимодействие двух ветвей власти. Парламент может принимать участие в формировании правительства и в- президентских республиках, формируя правительство, Президент конституционно обязан согласовать некоторые кандидатуры с парламентом. Парламент и Президент участвует в формировании судебной власти.

4. Вотум доверия или недоверия. Вотум доверия или недоверия - это воля, выраженная большинством голосов в органе законодательной власти по поводу одобрения или неодобрения политической линии, определенной акции или законопроекта правительства. Вопрос о вотуме может поставить само правительство, орган законодательной власти, группа депутатов. Если орган законодательной власти выразил вотум недоверия, в зависимости от конкретных условий конкретного государства, то правительство уходит в отставку или им распускается парламент и объявляются выборы.

В результате очень большой специфичности этого рычага противовес вотум доверия или недоверия практикуется лишь в парламентских республиках с неравноправной двухпалатной системой общенационального представительного учреждения (парламента). Как правило, распускается,нижняя палата парламента, а в этот период функция законодательной власти осуществляется верхней палатой парламента. С учетом того, что вотум доверия или недоверия является очень радикальной мерой, то возможность использования этого рычага воздействия на определенную ветвь власти и, самое главное, процедура осуществления его должны быть четко предусмотрены в Конституции страны, где он применяется.

5. Право вето. Вето - это безусловный или отлагательный запрет, налагаемый одним органом власти на постановления другого. Правом вето пользуется глава государства, а также верхняя палата, при двухпалатной системе, по отношению к постановлениям нижней палаты. В условиях развития парламентаризма глава государства (монарх, Президент) сегодня не пользуется абсолютным (безусловным) правом вето. Безусловное вето сохраняется лишь (в отдельных случаях) за верховной палатой парламента.

Президенту, как правило, принадлежит право отлагательного вето, которое парламент может преодолеть путем вторичного рассмотрения и принятия постановления квалифицированным большинством.

Право вето при президенте имеет реальную силу в президентских республиках, где президент является и главой государства и главой правительства. Здесь право вето, при определенных случаях, может привести к вотуму доверия или недоверия и роспуску парламента.

6. Конституционный надзор. Конституционный надзор означает наличие в государстве специального органа, призванного следить за тем, чтобы ни одна власть не нарушала требование Конституции. Функции Конституционного надзора, как правило, выполняют специально созданные органы (Конституционный суд, Конституционный Совет) или органы, на которые Конституцией возложены функции надзора за соблюдением ее требований (например, Верховный суд США). Правом обращаться к органам Конституционного надзора обладают как органы законодательной власти, так и исполнительной власти. Органы конституционного надзора могут рассмотреть конституционность актов органов государственной власти и управления и по своей инициативе.

7. Политическая ответственность высших должностных лиц государства. Политическая ответственность - это ответственность, предусмотренная Конституцией за политическую деятельность. От уголовной, материальной, административной, дисциплинарной ответственности она отличается основанием наступления, процедурой привлечения к ответственности и мерой ответственности.

Основанием политической ответственности являются поступки, характеризующие политическое лицо виновного, затрагивающие его политическую деятельность.

Процедура привлечения к ответственности (политической) отличается тем, что ею занимаются не общие следственные органы и суды, а специальные, особо предусмотренные в Конституции той или иной страны органы. Ими могут быть Конституционный суд, Верховный суд в специально предусмотренных случаях, какая-то палата парламента, специальная комиссия и т.д.

Мерами ответственности при этом выступает отставка от занимаемой должности, смещение с поста, лишение иммунитета неприкосновенности (например, депутатской, дипломатической и т.д.).

Распространенным видом политической ответственности является импичмент, представляющий собой порядок привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел о правонарушениях высших должностных лиц. В настоящее время импичмент применяется в двухпалатных парламентских странах, где привлечение к ответственности и предание суду осуществляет нижняя палата, а рассмотрение дела - верхняя палата парламента.

8. Судебный контроль. Деятельность любых органов государственной власти и управления, решения которых неблагоприятным образом затрагивают правовой статус личности, честь и достоинство человека, должна подвергаться надзору судов с правом окончательного решения о конституционности их актов. То же самое, если гражданину нанесен вред в результате незаконных действий органов власти. Он должен располагать достаточными средствами защиты, иметь право возбудить судебный иск против государства и его органов.

Таким образом, если в целом представить механизм функционирования трех ветвей власти, то центральное место в нем нужно отводить исполнительной власти, которая постоянно обеспечивает слаженное функционирование его государственного механизма. Но она работает в рамках власти закона, установленной Конституцией и деятельностью законодательной власти. Судебная власть, с другой стороны, следит за тем, чтобы она (исполнительная власть) не нарушала установленные правовые требования.

Разделение власти и сегодня во многих странах используется как «фулпруф», что в переводе с английского означает «защиту от дураков» (т.е. от случайных ошибок какой-либо ветви власти или высокого должностного лица государства). В то же время разделение власти - важный признак сохранения демократического режима в обществе.

4. Исторические формы легитимации государственной власти

Для более четкого уяснения природы государственной власти большое значение имеет правильное понимание форм легитимации государственной власти. Под легитимацией государственной власти понимается признание или подтверждение законности формирования органов власти, должностных лиц, основанных, как правило, на демократических выборах1.

Теория юриспруденции имеет дело в основном с легитимной государственной властью. В принципе она может вырабатывать рекомендации лишь в духе должного. Конечно, она должна обобщать и сущее, выявлять недостатки в организации и деятельности государственной власти. Но главная задача теории юриспруденции - раскрывать и определить схемы деятельности именно легитимной государственной власти.

В современной теории юриспруденции основной формой легитимации государственной власти является формирование и деятельность ее на основе демократических законов. Проблема легитимности государственной власти особое значение имеет в случаях реализации мер государственного принуждения.

Государственное принуждение всегда должно осуществляться как на легитимной основе (например, судьями, избранными или назначенными в порядке, предусмотренном законодательством), так и в легальной форме (например, закрытые судебные заседания могут быть лишь в случаях, предусмотренных в законодательстве). Легитимация и легализация государственного принуждения всегда должна облекаться в правовую форму.

В то же время история знает случаи, когда юридическое право не может служить единственной формой легитимации государственной деятельности. Иногда эта функция переходит к обычным социальным нормам, признаваемым международным сообществом. Так, например, в США сложившаяся социальная норма о праве народа на сопротивление угнетению в свое время позволила разорвать колониальные отношения американского общества с Англией.