19

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема 1. Поняття, місце і роль адміністративного права в системі права України

1. Поняття адміністративного права. Історичний аспект виникнення і розвитку адміністративного права.

2. Адміністративне право як наука, галузь права, навчальна дисципліна.

3. Предмет і метод адміністративного права в контексті реформи адміністративного права.

4. Роль адміністративного права у становленні і розвитку незалежної правової демократичної держави Україна.

5. Основні напрямки реформи адміністративного права.

Адміністративне право, як і конституційне право, опосередковує функціонування публічної влади в державі, тобто воно є правом державного управління, що передбачає владний вплив держави, в особі державних органів і посадових осіб, на різноманітні суспільні відносини. Одночасно, метою адміністративного права є закріплення таких форм і напрямків діяльності зазначених органів, їх посадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Конституційна вимога щодо переходу від пануючої у минулому ідеології "домінування держави" над людиною до нової ідеології - "служіння держави" людині повинна стати основним принципом адміністративного права і пройти через весь його зміст.

Особливу увагу слід звернути на те, що при визначенні адміністративного права необхідно враховувати єдність трьох головних функцій, а саме: а) управлінської (тобто регулювання управлінської діяльності); б) правореалізаційної (реалізація прав і свобод громадян); в) правозахисної (захист порушених прав і свобод громадян). Саме в межах третьої функції передбачено створення адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод громадян від порушень з боку органів виконавчої влади.

Адміністративне право має давню історію. Перші адміністративні норми появилися у правових системах Стародавнього Сходу та античного Заходу (кодекс Хаммурапі, публічне право Стародавнього Риму). Як самостійна галузь права адміністративне право бере свій початок у XVIII столітті. Саме у Франції сформувалося спочатку поліцейське законодавство, потім - поліцейське право, яке переросло в "право управління" (друга половина XIX ст., Німеччина), а пізніше стало базою для розвитку адміністративного права.

Слід зазначити, що в колишньому Радянському Союзі адміністративне право двічі заборонялося як галузь права і навчальна дисципліна (1917-1921 рр., 1928-1937 рр.). У 1938 р. воно було реабілітоване за умови його розвитку тільки на марксистсько-ленінській ідеології, що передбачало неприйняття адміністративної юстиції як складової адміністративного права. Одночасно, в ході дискусії 1938-1941 рр. був визначений предмет адміністративного права - суспільні відносини у сфері державного управління, поняття і сутність якого використовується в теорії адміністративного права до цього часу.

Проведення адміністративної реформи в Україні викликало об'єктивну необхідність переосмислення предмету цієї галузі і розгляду його як:

відносини державного управління у сфері економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності;

управлінські відносини в системі та в структурі державних рганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (включаючи відносини державної та муніципальної служби);

управлінські відносини, що складаються в процесі внутрішньої організації та діяльності апарату інших державних органів (апарату прокуратури, апарату судів, Секретаріату Верховної Ради України, Адміністрації Президента України тощо), а також в адміністраціях державних підприємств, установ, організацій;

управлінські відносини, пов'язані із реалізацією функцій та повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавним інстанціям;

відносини у зв'язку із забезпеченням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування реалізації та захисту прав і свобод громадян, а також надання їм різноманітних управлінських послуг;

відносини у зв'язку з організацією та діяльністю адміністратив них судів (тобто у сфері адміністративної юстиції);

відносини у зв'язку із застосуванням заходів адміністративної відповідальності фізичних та юридичних осіб.

При вивченні методу адміністративного права слід звернути увагу на те, що в ньому використовуються як загальні методи правового регулювання: імперативний і диспозитивний, які реалізуються шляхом: а) використання приписів, б) встановлення заборон, в) надання дозволів; так і спеціальні, притаманні тільки цій галузі: субординації, координації, реординації, адміністративного договору, реєстрації, стимулювання, інвестицій та ін.

У розв'язанні завдань адміністративної реформи вирішальну роль має зіграти адміністративне право, оскільки воно органічно пов'язане з виконавчою владою, являючи собою, з одного боку, її правові засади, а з іншого - важливий засіб, інструмент її здійснення. Оскільки адміністративне право відстає від вимог сьогодення, неповно і суперечливо регулює суспільні відносини, не забезпечує утвердження пріоритету прав і свобод людини у її стосунках з державою, виникла нагальна потреба реформування адміністративного права.

Реформа адміністративного права має на меті:

переосмислити принципові науково-методологічні засади цієї фундаментальної галузі права з урахуванням наслідків руйнування колишньої тоталітарно-державної системи і утвердження

нових політико-ідеологічних та соціально-економічних орієнтирів історичного розвитку українського суспільства;

трансформувати зміст і систему чинного адміністративного законодавства відповідно до потреб якісної зміни ролі адміністративного права у регулюванні взаємовідносин між державою і людиною, а також більш ефективного здійснення державного управління в різних сферах суспільного життя;

сприяти більш ефективному використанню адміністративного законодавства як основи правового супроводження самої адміністративної реформи. При вивченні даної теми необхідно звернути увагу на проект Концепції реформи адміністративного права України (див. с.240).

Тема 2. Механізм адміністративно-правового регулювання

1. Поняття і елементи механізму адміністративно-правового регулювання.

2. Поняття, структура і види адміністративних норм. Дія адміністративних норм в часі, в просторі, за колом осіб.

3. Поняття джерел адміністративного права, їх види та система. Співвідношення адміністративного права та адміністративного законодавства.

4. Поняття, ознаки і види адміністративно-правових відносин. Підстави виникнення адміністративно-правових відносин та їх класифікація.

Обов'язковим елементом механізму адміністративно-правового регулювання виступають адміністративно-правові норми, тобто правила поведінки, які встановлюються або санкціонуються державою і є обов'язковими для виконання. Адміністративно-правові норми займають особливе місце в системі права не тільки України, але й інших держав, оскільки вони регулюють особливі суспільні відносини - відносини у сфері державного управління, тобто забезпечують організацію і діяльність державного апарату, взаємовідносини людини і держави та ін. Слід особливу увагу звернути на те, що в умовах адміністративної реформи адміністративно-правові норми повинні відіграти важливу роль в утвердженні конституційного постулату: у взаємовідносинах людини з державою, в особі державних органів центральною постаттю виступає людина.

Слід мати на увазі, що адміністративно-правові норми досить різноманітні, їх можна класифікувати на різні види в залежності від підстави класифікації, зокрема:

за змістом - матеріальні І процесуальні;

за часом дії - постійні і тимчасові;

за юридичною силою - норми законів і норми підзаконних нормативних актів;

за адресатами - такі, що регулюють діяльність державних органів і їх службовців, недержавних утворень, громадян;

за методом дії - на заборонні, зобов'язуючі, рекомендаційні, стимулюючі, уповноважуючі; ; за дією в просторі - загальні і місцеві;

за дією за колом осіб - загальні і спеціальні та ін.

Вивчення сутності адміністративно-правових норм неможливе без уяснення їх структури, тобто внутрішньої побудови, яку складають: гіпотеза, диспозиція, санкція. Слід мати на увазі, що гіпотеза - це такий елемент адміністративно-правової норми, в якому зазначаються умови, обставини у сфері державного управління, з настанням яких норма реалізується. Особливістю адміністративних норм, в частині структури, є те, що гіпотеза в них часто відсутня. Гіпотеза може бути абсолютно визначеною або відносно визначеною, простою або складною.

Диспозиція - це основна частина норми, в якій зазначаються права або обов'язки учасників адміністративно-правових відносин. Характерною особливістю диспозиції є те, що вона має імперативний характер, тобто встановлене правило поведінки не може бути змінене за згодою учасників управлінських відносин. Диспозиція може мати посилковий (коли необхідно звернутися до іншого нормативного акту) і дозвільний (коли законодавець дозволяє учасникам відносин встановлювати правила поведінки у сфері державного управління) характер і може мати абстрактну або казуїстичну форму.

Санкція являє собою таку частину норми, в якій зазначаються заходи адміністративно-правового примусу у разі невиконання учасниками управлінських відносин своїх обов'язків (див. статтю 24 КпАП України).

Джерела адміністративного права являють собою зовнішню форму виразу адміністративних норм. Слід зазначити, що з чотирьох відомих джерел права (правовий звичай, правовий прецендент, нормативний договір, нормативно-правовий акт) основним джерелом адміністративного права, проте не єдиним, є нормативно-правовий акт, який може бути у формі:

закону (Конституція України, кодекси (КпАП, Митний, Повітряний та ін.), Основи законодавства Україні про культуру, Основи законодавства України про охорону здоров'я, закони);

підзаконного нормативного акту (укази та розпорядження Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні накази, інструкції центральних органів виконавчої влади, нормативні акти місцевих органів державної виконавчої влади, нормативні акти органів місцевого самоврядування з питань делегованих повноважень, нормативні накази керівників державних підприємств, установ та організацій).

Крім того, відповідно до статті 9 Конституції України міжнародні договори, що містять норми адміністративного права, також є джерелом адміністративного права.

Одним із засобів удосконалення механізму адмінстративно-право-вого регулювання є систематизація адміністративного законодавства, направлена на впорядкування чинних інститутів даної галузі права, усунення протиріч у змісті правових норм, вилучення застарілих та створення нових норм права, які відповідатимуть потребам суспільного розвитку. Основними формами систематизації виступають: кодифікація, інкорпорація, консолідація. Нині адміністративне законодавство кодифіковане лише частково. В процесі реформування адміністративного права ставиться завдання розробити та прийняти, зокрема: Адміністративно-процесуальний кодекс, Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс, Кодекс про адміністративні проступки (див. Концепцію реформування адміністративного права).

При вивченні даної теми студентам слід звернути увагу на форми реалізації адміністративно-правових норм, а саме: використання, виконання, дотримання, застосування. Застосування, на відміну від інших форм, є державно-владною діяльністю, яка здійснюється при наявності певних умов і не залежить від бажання уповноваженого суб'єкта, як це має місце при використанні, дотриманні, виконанні.

Адміністративно-правові відносини є важливою складовою механізму адміністративно-правового регулювання. Будучи різновидністю правових відносин, вони мають такі ж ознаки, як останні. Поряд з цим, їм властиві певні особливості, зокрема: - обов'язковою стороною виступає державний орган або його посадова особа;

права і обов'язки сторін цих відносин пов'язані з діяльністю органів державного управління;

як правило, відносини будуються за принципом "влада-підпорядкування";

у випадку порушення адміністративно-правової норми відповідальність наступає перед державою;

вони можуть виникати за ініціативою будь-якого суб'єкту адміністративного права і, при цьому, згоди іншої сторони не треба;

спори, які виникають між сторонами, в більшості випадків, розглядаються в адміністративному порядку та ін.

Слід звернути увагу на класифікацію адміністративно-правових відносин, а саме: вертикальні і горизонтальні; матеріальні і процесуальні; регулятивні і охоронні; односторонні і двосторонні.

Структуру адміністративно-правових відносин складають: об'єкт (дія, поведінка людей, матеріальні предмети, речі), суб'єкт (громадяни, особи, державні органи, підприємства, установи, організації та ін.), зміст (сукупність прав і обов'язків сторін).

Тема 3. Суб'єкти адміністративного права

1. Поняття та види суб'єктів адміністративного права.

2. Факти, що впливають на копо суб'єктів адміністративного права.

3. Адміністративна право - та дієздатність.

4. Адміністративно-правовий статус громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства.

5. Зміст адміністративно-правового статусу виконавчих органів державної влади.

6. Особливості адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування.

7. Адміністративно-правовий статус підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, релігійних організацій.

При вивченні даної теми слід з'ясувати, що бути суб'єктом адміністративного права означає мати права та обов'язки у сфері державного управління. На коло суб'єктів впливають такі фактори,

як: політичні, економічні, ідеологічні. Коло суб'єктів адміністративного права досить багаточисельне і різноманітне. Суб'єктів адміністративного права можна розділити на два види: індивідуальні та колективні. В адміністративній науці їх часто називають фізичні та юридичні особи. Варто мати на увазі, що сам підхід до класифікації є досить вдалим, однак сутності адміністративного права більше відповідає саме перша класифікація.

До індивідуальних суб'єктів належать: громадяни України, іноземці, особи без громадянства, біженці; до колективних - органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування; підприємства, установи, організації незалежно від форми власності; громадські організації, релігійні організації та ін.

Адміністративно-правовий статус індивідуального суб'єкту - це правове положення особи у її відносинах з державними органами, врегульоване нормами адміністративного права. Складовими цього статусу є адміністративні право - і дієздатність. Адміністративна правоздатність - це здатність мати права і обов'язки, закріплені нормами адміністративного права. Вона наступає з моменту народження і закінчується смертю особи. Адміністративна дієздатність - це здатність особи своїми діями здійснювати права, виконувати обов'язки і нести відповідальність згідно з нормами адміністративного права. Слід мати на увазі, що адміністративна дієздатність буває повна, часткова, обмежена. Особа також може бути визнана у судовому порядку недієздатною.

Адміністративно-правовий статус громадян України визначається Конституцією України, законами України: "Про державну службу", "Про громадянство України", "Про звернення громадян", "Про свободу совісті та релігійні організації", "Про об'єднання громадян", "Про захист прав споживачів", "Про відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду", "Про альтернативну (невійськову) службу", "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" та ін. Обсяг адміністративних прав та обов'язків іноземців, осіб без громадянства та біженців вужчий ніж громадян України: вони не мають права на участь у державному управлінні, на державну службу, військову службу та ін. їхній правовий статус передбачається Конституцією України, законами України "Про правовий статус іноземців", "Про біженців", Постановою КМУ "Про навчання іноземних громадян в Україні", Положенням про статус біженця, Положенням про прийом іноземців та осіб без громадянства на навчання до вищих навчальних закладів, Правилами в'їзду іноземців в Україну, їхнього виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, міжнародними угодами, іншими нормативно-правовими актами. На відміну від громадян України їхня адміністративна правосуб'єктність виникає з моменту прибуття в Україну і закінчується в момент залишення її території.

Серед колективних суб'єктів адміністративного права слід, в перше чергу, виділити органи виконавчої влади, їх можна класифікувати на різні види в залежності від критерію класифікації, а саме:

а) від обсягу і характеру компетенції: загальної компетенції (КМУ, РМ АРК, місцеві державні адміністрації), галузевої компетенції (Міністерство оборони, Міністерство освіти і науки та ін.),

спеціальної компетенції (Міністерство економіки, Міністерство фінансів та ін.);

б) від порядку вирішення питань: єдиноначальні (міністерства, комітети та ін.) та колегіальні (КМУ, РМ АРК та ін.);

в) від предмета спрямованості компетенції: органи управління економічною сферою; органи управління соціально-культурною сферою; органи управління адміністративно-політичною сферою;

г) від обсягу повноважень по території: центральні (КМУ, міністерства, комітети) та місцеві (державні адміністрації);

д) від характеру повноважень: міністерства; державні комітети (державні служби), центральні органи виконавчої влади зі спеці альним статусом.

При вивченні питання правового статусу центральних органів виконавчої влади необхідно звернутись до Указу Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" (від 15.12.1999 р.) і мати на увазі, що:

а) міністерство - це головний (провідний) орган в системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності. Згідно з вищеназваним указом створені такі міністерства:

Міністерство аграрної політики;

Міністерство внутрішніх справ;

Міністерство екології та природних ресурсів;

Міністерство економіки;

Міністерство палива та енергетики;

Міністерство закордонних справ;

Міністерство культури і мистецтв;

Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

Міністерство оборони;

Міністерство освіти і науки;

Міністерство охорони здоров'я;

Міністерство праці та соціальної політики;

Міністерство транспорту;

Міністерство фінансів;

Міністерство юстиції;

б) державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів;

Державний комітет архівів;

Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики;

Державний комітет по водному господарству;., Державний комітет по земельних ресурсах;, Державний комітет зв'язку та інформатизації;

Державний комітет з енергозбереження;

Державний комітет у справах релігії;

Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення;

Державний комітет лісового господарства;

Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму;

Державний комітет промислової політики;

Державний комітет у справах ветеранів;

Державний комітет у справах охорони державного кордону;

Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації;

Державний комітет статистики;

Державна атестаційна комісія;

Національне космічне агентство;

Пенсійний фонд;

Головне контрольно-ревізійне управління;

Державне казначейство;

в) центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом - це орган, який має особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань;

Антимонопольний комітет України;

Державна податкова адміністрація;

Державна митна служба;

Державний комітет з питань регуляторної політики та підприєм-$ ництва;

с Національна комісія регулювання електроенергетики; > (Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку; в Державний департамент з питань виконання покарань;

Фонд державного майна;

Служба безпеки України;

Управління державної охорони;

Головне управління державної служби.

Для з'ясування статусу центральних органів виконавчої влади слід звернутися до таких нормативно-правових актів, як укази Президента "Про Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України", "Про державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації", Положення про Міністерство оборони України, Положення про Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України, Положення про Міністерство юстиції України, Положення про Міністерство охорони здоров'я України, Положення про Міністерство транспорту України та ін. (див. рекомендовану літературу).

Особливість адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування проявляється, в першу чергу, у виконанні ними делегованих повноважень органів виконавчої влади (ч.3. ст.143 Конституції України). Слід мати на увазі, що ні Закон "Про органи місцевого самоврядування в Україні", ні Закон "Про місцеві державні адміністрації" не передбачають переліку таких повноважень. Дане питання вирішується згідно з договором між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. На сьогоднішній день немає нормативно-правового акту, який би закріпляв механізм делегування повноважень. Слід мати на увазі, що при виконанні делегованих повноважень органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування регламентується Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації". В свою чергу, органи місцевого самоврядування також можуть делегувати ряд своїх повноважень місцевим державним адміністраціям і контролювати їх виконання.

Серед суб'єктів адміністративного права підприємства, установи та організації посідають особливе місце, оскільки через їхню діяльність держава здійснює свої функції та завдання, їх правосуб'єктність проявляється, в першу чергу, у взаємовідносинах з державними органами. Чинне законодавство встановило основи таких взаємовідносин, а саме: порядок здійснення державної реєстрації, ліцензування окремих видів діяльності, сертифікації; здійснення оперативного та бухгалтерського обліку; ведення статистичної звітності та ін.

При вивченні даного питання необхідно звернути увагу на те, що підприємство - це самостійний господарюючий статутний суб'єкт, який має права юридичної особи, здійснює виробничу, науково-дослідницьку та комерційну діяльність з метою одержання відповідного прибутку (див. закони України: "Про підприємства в Україні", "Про власність", "Про підприємництво", "Прогосподарські товариства", "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ і організацій за правопорушення у сфері містобудування", "Про відповідальність підприємств, установ і організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину"; укази Президента: "Про запровадження ліцензування діяльності господарюючих суб'єктів у сфері природних монополій", "Про ліцензування окремих видів підприємницької діяльності", "Про запровадження єдиної державної регуляторної політики у сфері підприємництва"; постанови КМУ: "Про порядок дежавної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності", "Про деякі питання управління казенними підприємствами" та ін. (див. рекомендовану літературу).

Установи - це колективні утворення, які мають права юридичної особи, виконують соціально-культурні та адміністративно-політичні функції (див.: Основи законодавства України про культуру, Основи законодавства України про охорону здоров'я, закони України: "Про національний архів і архівні установи", "Про музеї та музейну справу", "Про професійно-технічну освіту", "Про освіту", "Про основи державної політики у сфері науки і науково-технічної діяльності, "Про бібліотеки та бібліотечну справу" та ін. (див. рекомендовану літературу).

Адміністративно-правовий статус об'єднань громадян визначається сукупністю прав та обов'язків, які реалізуються у правовідносинах, що виникають між ними і суб'єктами виконавчої влади. Цей статус визначається Конституцією України та законами України "Про об'єднання громадян", "Про професійні спілки, їх права і гарантії діяльності", "Про молодіжні та дитячі громадські організації", Указом Президента "Про Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму" та ін.

Особливу увагу слід звернути на питання легалізації об'єднань громадян, зокрема: установчі документи; органи, що проводять реєстрацію; вимоги до засновників об'єднань громадян; встановлені державою обмеження на їх створення та діяльність; державний контроль за їх діяльністю; відповідальністю за порушення чинного законодавства (див. вищевказані закони).

При з'ясуванні адміністративно-правового статусу релігійних організацій необхідно звернутися до статті 35 Конституції України, Закону "Про свободу совісті та релігійні організації", Положення про Державний комітет у справах релігії, Типового положення про управління у справах релігії Київської міської державної адміністрації, відділ у справах релігії обласної та Севастопольської міської державної адміністрації і мати на увазі, що взаємовідносини держави та релігійних організацій будуються на засадах:

по-перше: держава та її органи не користуються методами державно-правового контролю або примусу при визначенні громадянами свого ставлення до релігії, не втручаються у релігійну діяльність організацій віруючих, якщо вони не порушують законів держави та встановленого порядку, не надають релігійним організаціям матеріальної підтримки, не доручають їм виконання будь-яких державних функцій; по-друге: держава сприяє встановленню відносин взаємної релігійної та світоглядної терпимості і поваги між людьми, охороняє законну діяльність релігійних організацій та право віруючих на відправлення релігійних культів та ритуальних обрядів, здійснює, державний контроль за додержанням законодавства України про свободу совісті та релігійні організації;

по-третє: релігійні організації позбавлені права втручатися у справи держави, брати участь у діяльності політичних партій, висувати кандидатів до органів державної влади; разом з тим вони мають право на участь у суспільному житті та використання засобів масової інформації нарівні з об'єднаннями громадян.

Особливу увагу слід звернути на питання державної реєстрації релігійних організацій, їхню адміністративної відповідальності (див. Закон "Про свободу совісті та релігійні організації").

Тема 4. Державна служба та державні службовці

1. Державна служба як правовий інститут адміністративного права.

2. Законодавство про державну службу. Тенденції становлення та розвитку службового права. Поняття, ознаки та склад службових правовідносин.

3. Поняття, ознаки та види державної служби. Принципи та функції державної служби. Право на державну службу.

4. Поняття, ознаки та класифікація державних службовців. Основні права і обов'язки державних службовців. Проходження державної служби. Службова кар'єра. Відповідальність державних службовців. Державні службовці і корупція.

5. Управління державною службою.

6. Основні напрямки реформування державної служби.

При вивченні даної теми слід мати на увазі, що державна служба є невід'ємною складовою механізму державного управління. Вона виникла за часів первісного суспільства і має багатовікову історію свого розвитку, її можна розглядати як вид суспільної діяльності, комплексний правовий інститут, правовий інститут адміністративного права, навчальну дисципліну. В Україні поки що не існує офіційно визнаної самостійної галузі права про державну службу як систему теорій, ідей, уявлень про правове регулювання державно-службових відносин. Разом з тим, можна стверджувати, що по мірі розвитку законодавства про державну службу, державно-службових відносин та методів їх регулювання, відбувається становлення нової комплексної галузі права - службового права.

Вперше на законодавчому рівні визначення поняття "державна служба" закріплене у статті 1 Закону України "Про державну службу", згідно з яким вона являє собою професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їхньому апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Державна служба характеризується такими ознаками: а) професійна діяльність; б) діяльність у державних органах та їхньому апараті; в) заробітна плата за рахунок державних коштів.

Студентам слід знати, що під функціями державної служби слід розуміти основні напрями практичної реалізації правових норм інституту державної служби, які сприяють досягненню відповідної мети правового регулювання державно-службових відносин і виконанню державною службою своєї соціальної ролі і державно-правового призначення.

Принципи державної служби - це основоположні ідеї, настанови, що виражають об'єктивні закономірності та визначають науково обґрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань і функцій державної служби, повноваження державних службовців, їх можна класифікувати на конституційно-правові та організаційно-функціональні.

Вивчаючи питання про види державної служби, слід мати на увазі, що на законодавчому рівні це питання не врегульоване. Немає єдиної думки з цього приводу і в науці. Найчастіше державну службу класифікують на такі види, як:

а) службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади;

б) цивільну та мілітаризовану (воєнізовану) службу;

в) цивільну (в органах законодавчої, виконавчої влади) та спеціалізовану (військову, дипломатичну, митну, в правоохоронних органах та ін.)

адміністративне право україна

Органи управління державною службою - це спеціальні державні органи або підрозділи державних органів, до компетенції яких відноситься забезпечення і розвиток системи державної служби. При цьому слід мати на увазі, що серед них можна виділити органи забезпечення державної служби та органи управління державною службою. Органом управління державною службою є Головне управління державної служби України, правовий статус якого визначається вище зазначеним законом, указами Президента України та Положенням про Головне управління державної служби України.

Особливу увагу студентам слід звернути на з'ясування сутності державного службовця. На законодавчому рівні визначення поняття "державного службовця" дається в ст.1 Закону України "Про державну службу" через визначення самої державної служби, тобто державний службовець - це особа, яка здійснює професійну діяльність, займаючи посади в державних органах та їхньому апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержує заробітну плату за рахунок державних коштів.

Немаловажне значення для уяснення статусу державного службовця має питання класифікації державних службовців, їх можна класифікувати на різні види в залежності від:

розподілу державної влади - державних службовців органів законодавчої, виконавчої, судової влади;

характеру державної служби - цивільні та спеціалізовані державні службовці;

обсягу посадових обов'язків - посадові особи і особи, що не є посадовими;

характеру повноважень, що визначають роль і ступінь участі у здійсненні державно-владних функцій - керівники, спеціалісти, технічні виконавці.

Під час вивчення даної теми студенту необхідно уяснити, що юридична відповідальність виступає важливим елементом правового статусу державного службовця і може бути визначена як передбачений санкцією правової норми засіб державного примусу, у якому виявляється державний осуд службовця, винного у скоєнні правопорушення і який повинен понести покарання особистого чи майнового характеру. Державний службовець може притягуватися до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної, цивільно-правової відповідальності. Особливу увагу, при цьому, слід звернути на адміністративну відповідальність державних службовців за корупцію і корупційні діяння, передбачену Законом України "Про боротьбу з корупцією".

При вивченні питання про проходження державної служби необхідно звернутися до таких нормативно-правових актів, як: закони України "Про міліцію", "Про прокуратуру", "Про державну податкову службу", "Про державну виконавчу службу", "Про загальний військовий обов'язок і військову службу", Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, Порядок ведення особових справ державних службовців в органах виконавчої влади, Порядок розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та ін. (див. рекомендовану літературу).

Основними особливостями дисциплінарної відповідальності є те, що вона застосовується в межах службової підлеглості, а її підставою може виступати дисциплінарний проступок, адміністративний проступок або порушення морального характеру. Вона регламентується Законом України "Про державну службу" і КЗпП України. Щодо окремих видів державних службовців зазначений вид відповідальності встановлюється виключно адміністративно-правовими нормами, закріпленими в статутах і положеннях про дисципліну (службовців органів внутрішніх справ, Збройних Сил України, органів прокуратури та ін.).

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення високоефективної, стабільної, авторитетної державної служби, підготовка управлінської еліти (див. Указ Президента "Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000-2001 роки", Концепцію реформування адміністративного права).

При вивченні даної теми слід звернутися до навчально-методичного посібника "Організація державної служби в Україні".

Тема 5. Поняття, сутність, принципи і функції державного управління. Соціальне управління

1. Поняття та сутність державного управління.

2. Принципи та функції державного управління.

3. Суб'єкти державного управління.

4. Рівні державного управління.,. '. - . -'-

5. Режими державного управління.

При вивченні даної теми слід уяснити, що управління - це цілеспрямований вплив на складну систему. Управління може бути соціальним, технічним, біологічним. Соціальне управління, як особливий вид управління, являє собою вплив одних людей на інших з метою упорядкування соціальне важливих процесів, забезпечення стійкого розвитку соціальних систем. Воно характеризується такими ознаками, як:

проявляється через спільну діяльність людей, організує їх для такої діяльності у відповідні колективи та організаційно оформлює;

має на меті упорядкування спільної діяльності шляхом забезпечення погоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю);

виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідносин, що виникають між суб'єктом та об'єктом у процесі реалізації функцій соціального управління;

є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин;

має особливий аппарат реалізації через організаційно оформлені групи людей.

Державне управління є видом соціального управління. В адмі-ністративно-правовій науці немає єдиного визначення поняття державного управління. Найбільш поширеним є таке визначення: дер-жавне управління - це самостійний вид державної діяльності, що має підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер органів (посадоних осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі регулювання економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами.

Сутність державного управління проявляється в його особливостях, а саме:

другорядний, підзаконний характер;

організуючий характер;

систематична, неперервна діяльність, направлена на збереження соціальної системи, її зміцнення та розвиток;

універсальний характер в часі та просторі, тобто здійснюється завжди і кругом, де функціонують людські колективи;

суб'єкти державного управління використовують наявні у них правові та фактичні можливості для застосування позасудового, тобто адміністративного примусу;

у віданні органів державного управління знаходиться фактична державна міць: правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні ресурси, якими вони розпоряджаються;

наявність великого державного апарату;

підконтрольний характер діяльності;

Принципи державного управління - це основоположні ідеї, наукові положення даного виду діяльності. В адміністративно-пра-вовій науці немає єдиної думки з приводу видів принципів державного управління, підстав їх класифікації. Найчастіше пропонується така їх класифікація:

а) загальносистемні:

об'єктивності державного управління;

демократизму державного управління;

правової упорядкованості державного управління;

законності державного управління;

розподілу влади в державному управлінні;

публічності державного управління;

б) структурно-цільові:

погодженості між собою цілей державного управління за основними параметрами;

взаємодоповнювання цілей, при якому одна ціль сприяє іншій;

підпорядкування приватних, локальних цілей загальним цілям державного управління;

в) структурно-функціональні:

диференціації і фіксування функцій шляхом видання правових актів і закріплення управлінських функцій в компетенції органів державного управління;

концентрації, яка обумовлює необхідність надання певному органу таких управлінських функцій, щоб його державно-управлінський вплив дійсно широко і міцно направляв, організовував і регулював об'єкти управління;

комбінування (направлений на те, щоб певна сукупність управлінських функцій від різних суб'єктів управління не допускала дублювання і паралельності);

достатньої різноманітності, яка вимагає, щоб управлінські функції щодо того чи іншого об'єкту управління, за кількістю і змістом відповідали різним управлінським запитам останнього; відповідності управлінського впливу реальним вимогам та запитам об'єктів управління.

в) структурно-організаційні:

єдності системи державної влади, яка забезпечує цілісність, погодженість і дієвість державно-управлінських процесів;

територіально-галузевий, який обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва і послуг, сфери суспільного життя;

різноманітності організаційних зв'язків, які розкривають вертикальні і горизонтальні організаційні взаємовідносини органів державної влади і місцевого самоврядування в системі державного управління;

поєднання колегіальності і єдиноначальності, зумовлений специфікою організаційної подубови та порядку діяльності органів державного управління;

г) структурно-процесуальні:

відповідності елементів (методів, форм, стадій) управлінської діяльності органів державного управління їхнім функціям;

конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати;

стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності.

Функції державного управління являють собою основні напрямки діяльності державних органів для виконання завдань державного управління.

Слід мати на увазі, що в юридичній науці немає єдиної думки з приводу видів функцій державного управління, їх можна класифікувати:

а) в залежності від направленості і місця впливу: соціально-організаційні (вплив державних органів на об'єкти управління) і внутрішньоорганізаційні (управління усередині державного управлінського апарату);

б) за змістом, характером і обсягом впливу: на загальні, спеціальні, допоміжні.

До загальних функцій відносяться:

організація (визначення організаційних положень, що встановім люють порядок управління, регламентів, нормативів, вимог, відпо-ві відальності та ін.);

планування (визначення мети, необхідних ресурсів, способів, А строків, форм і методів поетапного контролю за діями об'єкту); * прогнозування (наукове передбачення, систематичне дослідженій ня стану, структури, динаміки та перспектив управлінських явищ З. і процесів);

регулювання (через нормативно-правові акти, державний бюджет, державні контракти, податкову систему, стандарти, митні тарифи, визначення пріоритетів розвитку галузей та ін.);

координація (забезпечує узгодження діяльності систем управління).

Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб'єкту (Президента України, КМУ, місцевих державних адміністрацій та ін.) чи об'єкту управління (економічна, соціально-культурна, адміністративно-політична сфери).

Допоміжні функції сприяють процесам реалізації загальних та спеціальних функцій. До них можна віднести: стратегічне та поточне планування; фінансування, стимулювання, кадрове забезпечення, керування, діагностування та ін.

При вивченні питання про суб'єктів державного управління слід мати на увазі, що ними можуть бути: органи державної виконавчої влади (КМУ, міністерства та інші центральні органи, місцеві органи), органи місцевого самоврядування (з питань делегованих державою повноважень), адміністрації державних підприємств, установ та організацій та їх посадові особи.

Тема 6. Форми державного управління

1. Поняття і види форм державного управління.

2. Поняття, ознаки та класифікація актів державного управління.

3. Вимоги, які висуваються щодо актів державного управління. Поняття, ознаки і функції адміністративного договору.

При вивченні данної теми необхідно мати на увазі, що форма державного управління - це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами державного управління для реалізації поставлених перед ними завдань. Студентам слід зосередити свою увагу на видах форм державного управління і мати на увазі, що загально прийнятої класифікації форм управлінської діяльності немає. В юридичній літературі прийнято розрізняти такі форми, як:

видання нормативних актів управління;

видання індивідуальних актів управління;

проведення організаційних заходів;

здійснення матеріально-технічних операцій.

Форми державного управління можна класифікувати на правові (які тягнуть за собою певні юридичні наслідки) і неправові (які не зумовлюють настання юридичних наслідків). У правовій формі управління виділяють:

прийняття правових актів управління;

укладення договорів;

здійснення інших юридичне значимих дій.

До неправової форми управління відносяться проведення організаційних заходів і здійснення матеріально-технічних операцій.

Акт державного управління являє собою підзаконний, офіційний юридичний документ, прийнятий суб'єктом державного управління, оформлений у відповідності до норм права, який передбачає одностороннє владне волевиявлення і тягне за собою певні юридичні наслідки.

Важливе значення для уяснення сутності актів державного управління має ї'х класифікація на види, а саме:

а) за юридичним змістом: нормативні і індивідуальні;

б) за суб'єктами: акти органів виконавчої влади; акти громадських організацій, яким делеговані державою владні повноваження;

в) за формою: письмові, усні, конклюдентні;

г) від порядку прийняття: колегіальні (постанови КМУ та ін.) і єдиноначальні (укази Президента України та ін.);

д) від об'єкту управління: рішення щодо охорони здоров'я, освіти, оборони, агропромислового комплексу, національної безпеки та ін.

При вивченні даного питання слід звернути увагу на умови ефективності актів державного управління: їх якості, організації виконання, стабільності обстановки, кваліфікації кадрів та ін. Основними вимогами ефективності є доцільність (тобто, їх корисність для публічних інтересів) та законність. Остання обумовлюється: а) наявністю компетенції у суб'єкта управління; б) його відповідністю закону по суті; в) відповідністю меті закону; г) його прийняттям у передбачений законом строк; д) дотриманням процесуальних правил видання акту.

Акти державного управління, які не відповідають вимогам, що висуваються до них, признаються дефектними: нікчемними або заперечними. Нікчемні акти - це незаконні акти, які не породжують ніяких правових наслідків. Заперечні акти мають певні недоліки, які не позбавляють їх законної сили, але вони можуть бути оскаржені зацікавленими особами у встановленому порядку.

Адміністративний договір - це один із видів публічно-правових договорів. Він являє собою засновану на підставі норм адміністративного права і добровільної згоди волі двох або більше суб'єктів адміністративного права, один із яких завжди виступає суб'єктом державної волі, угоду, яка започатковує, змінює і припиняє взаємні права і обов'язки його учасників.

Необхідно звернути увагу на класифікацію адміністративних договорів, а саме: дво - і багатосторонніх; типових і консенсуальних, попередніх і основних. Крім наведених виділяють й такі:

а) за предметним критерієм:

договори про компетенцію, зокрема про розмежування або делегування повноважень і предметів відання (див. закони "Про орга

ни місцевого самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації" та ін.);

договори у сфері управління державною власністю;

договори, що забезпечують державні потреби (державні контракти);

договори з військовослужбовцями, студентами;

фінансові та податкові угоди;

договори про взаємодію, співпрацю;

концесії, інвестиційні угоди;

договори про надання деяких платних послуг приватним особам (див. постанови КМУ "Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися державними архівними установами", "Про перелік платних послуг, які можуть надаватися інформаційними підрозділами органів внутрішніх справ", "Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися підрозділами Державної пожежної охорони МВС") та ін.;

б) за змістом: чисто організаційні і змішані (організаційні питання пов'язані з трудовими, майновими); чисто адміністративні і комбіновані (разом з адміністративними правовідносинами регулювати трудові, цивільні та ін.).

Важливо уяснити функції адміністративного договору, зокрема:

структурно-організаційну;

соціального компромісу;

забезпечувальну;

орієнтаційно-стимулюючу;

демократизації виконавчої влади;

виховну;

охоронну.

Тема 7. Адміністративно-правові методи державного управління

1. Поняття і види адміністративно-правових методів. Методи прямої і' непрямої дії.

2. Заохочення як метод державного управління.

3. Стимулювання як метод державного управління. _м Поняття дозвільної системи. Поняття і стадії дозвільного провадження.

Адміністративно-правові методи - це способи та прийоми безпосереднього і цілеспрямованого впливу органів державного управління (посадових осіб) на підпорядковані їм об'єкти управління. Методи досить різноманітні, однак вони мають загальні риси, а саме: способи впливу органів державного управління на підпорядко-: н вані їм об'єкти управління;

вираження державного публічного інтересу; '' засоби досягнення мети;

способи організації, прийоми здійснення функцій, що виника-<а ють в процесі спільної діяльності; ? і способи реалізації компетенції.

В юридичній науці виділяють такі види адміністративно-правових методів, як: переконання, заохочення, примусу; прямого і непрямого впливу; нагляду, регулювання, керівництва та ін.

Переконання - це один із основних адміністративно-правових методів, який проявляється в різних роз'яснювальних, виховних, організаційних заходах для формування волі підвладного. Способами такого методу є навчання, пропаганда, роз'яснення, обмін досвідом та ін.

Примус як адміністративно-правовий метод (див. тему 9).

Заохочення - це такий спосіб впливу, який через інтереси, свідомість направляє волю людей на здійснення корисних, з точки зору суб'єкту управління, справ. Правовою основою застосування даного методу є Указ Президента "Питання Комісії по державних нагородах України при Президентові України", "Про заснування відзнаки Президента України "Іменна вогнепальна зброя" та ін. Даний метод характеризується такими ознаками, як: - фактичною підставою для нього є заслуга, діяння, яке позитивно

оцінюється суб'єктами влади;

воно пов язане з оцінкою уже здійснених дій;

воно персоніфіковано, застосовується у відношенні окремих індивідуальних або колективних суб'єктів;

воно проявляється у моральному схвалені, наділенні правами, пільгами, матеріальними цінностями та іншими благами.

Метод прямого впливу характеризується наступними ознаками:

прямий вплив на волю;

директивність, наказовий характер;

однозначність команди, яка, як правило, не дає виконавцям мож ливості вибору варіанту поведінки;

наявність великого адміністративного апарату, контролюючого виконання команди і наділеного повноваженнями застосовувати примусові заходи за невиконання.

Для методу непрямого впливу характерно:

вплив на волю здійснюється через створення ситуації, яка зацікавлює в необхідній поведінці через інтереси, запити виконавця;

у виконавця є право вибору відповідного варіанту поведінки;

нормами права передбачається діючий механізм стимулювання (одержання прибутку, пільги та ін.).

Дозвільна система - це урегульована нормами права сукупність суспільних відносин суб'єктів державного управління з громадянами і організаціями з приводу видачі дозволу на зайняття певними видами діяльності з наступним наглядом за дотриманням правил і умов здійснення дозвільної діяльності. Вона включає в себе чотири основних елементи:

1) наявність відносної заборони (займатися певною діяльністю можна тільки при наявності дозволу на це);

2) діяльність щодо видачі дозволу, здійснювана суб'єктами державного управління у відношенні громадян, організацій організа ційно їм не підвладних (ліцензій, прав на управління транспортним засобом, допуск до державної таємниці та ін.);

3) нагляд за дотриманням правил і умов особами, що одержали дозвіл на певну діяльність;

4) застосування примусових заходів щодо припинення порушення правил, умов здійснення діяльності і притягнення винного до відповідальності.

Правову основу здійснення дозвільної системи визначають закони та підзаконні нормативні акти (див. закони: "Про підприємництво", "Про господарські товариства", "Про зовнішньоекономічну діяльність", "Про друковані засоби масової інформації (преси) в Україні"; укази Президента: "Про запровадження ліцензування діяльності господарюючих суб'єктів у сфері природних монополій", "Про ліцензування окремих видів підприємницької діяльності", "Про запровадження єдиної регуляторної політики у сфері підприємництва", "Про порядок ліцензування підприємницької діяльності"; постанову КМУ "Про затвердження Положення про дозвільну систему України" та ін. (див. рекомендовану літературу).

Важливою складовою дозвільної системи є дозвільне провадження, яке включає в себе наступні стадії: я 1) порушення дозвільної справи;