1. Міністерства - це центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя (секторах державного управління), їх очолюють міністри, які за посадою є членами Кабінету Міністрів України і відповідно до цього мають статус політичних діячів (політиків).

Міністерства займають провідне місце серед ЦОВВ та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів і фінансуються із державного бюджету. Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізація яких віднесена до повноважень ЦОВВ із спеціальним статусом.

Міністерства є єдиноначальними органами. Міністр входить до складу Кабінету Міністрів, і тому як політичний діяч (політик) не є державним службовцем. Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноважень заступникам Міністра, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого Міністром розподілу службових обов'язків між заступниками.

Міністерства повинні мати право видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також відповідно до указів Президента України та актів Кабінету Міністрів України.

У змісті діяльності самого міністерства потрібно чітко визначити і розмежувати його функції:

а) як органу, який забезпечує аналітико-консультативну допомогу у виробленні та здійсненні політики Міністра у відповідному секторі державного управління;

б) як органу, який забезпечує задоволення певних потреб суспільства і держави. Ці функції пов'язані, зокрема, з наданням управлінських послуг населенню і підлягають широкій децентралізації, в тому числі шляхом їх делегування окремим госпрозрахунковим підрозділам, підпорядкованим відповідному міністерству.

Міністерство може мати підпорядковані йому підрозділи (органи), в тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану "систему міністерства".

Апарат міністерства складається з державних службовців і очолюється державним службовцем - одним із заступників Міністра.

2. Державні комітети - це центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру.

Відповідно до частини першої статті 114 Конституції України голови державних комітетів не входять до складу Кабінету Міністрів, отже, самостійно не виробляють політики уряду і не є політичними діячами (політиками), а мають статус державних службовців.

Державні комітети можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти лише у межах повноважень, визначених для них законами.

Державні комітети є зараз єдиноначальними органами виконавчої влади, хоча сама назва "комітет" властива саме колегіальним органам. Зважаючи на це, пропонується змінити назву "Державний комітет" на іншу, що більш відповідає природі єдиноначального органу, наприклад "Державне агентство".

Державний комітет може мати підпорядковані йому підрозділи (органи), в тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану "систему державного комітету".

3. ЦОВВ із спеціальним статусом - це новий вид органів виконавчої влади, який входить до групи ЦОВВ. Особливість даного виду органів полягає, зокрема, в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають повноваження і порядок діяльності саме цих ЦОВВ.

4. Урядові установи і організації - це також новий вид органів виконавчої влади, який згідно з цією Концепцією не відноситься до групи ЦОВВ. Серед урядових установ і організацій слід виділити наступні органи.

4.1 Урядові установи і організації, що безпосередньо підпорядковані (входять до системи) відповідного міністерства (або, як виняток, ЦОВВ із спеціальним статусом). Залежно від покладених на них функцій пропонується визначити такі різновиди урядових установ і організацій, безпосередньо підпорядкованих міністерствам:

департаменти - утворюються, як правило, для здійснення функцій керівництва окремими підгалузями в межах відповідних секторів державного управління;

інспекції - утворюються, як правило, для здійснення контрольно-наглядових функцій;

виконавчі бюро - утворюються для здійснення реєстраційно-дозвільних функцій щодо фізичних і юридичних осіб, в тому числі, на платних засадах (ці органи, на відміну від інших, можуть мати змішане фінансування - з бюджету та за рахунок власного доходу). При цьому важливо не допускати комерціалізації органів виконавчої влади.

Всі ці установи і організації функціонують як єдиноначальні, очолюються державними службовцями і не мають права видавати загальнообов'язкові (нормативні) правові акти.

Бюджет, для них затверджує Міністр в межах бюджету відповідного міністерства.

4.2 Урядові установи, і організації, які підпорядковані безпосередньо Кабіну Міністрів України і які за сферою діяльності не можуть бути структурно включені до того чи іншого ЦОВВ. (Окремі з них наприклад, ВАК та комісії з премій, мають змішану - державно-громадську природу). Ці органи можуть функціонувати на засадах як єдиноначальності, так і колегіальності, і мають право видавати загальнообов'язкові (нормативні) акти лише в межах повноважень делегованих їм Кабінетом Міністрів України.

Запровадження запропонованих концептуальних змін в побудові системи міністерств, інших ЦОВВ передбачає перехід до використання функціонального принципу утворення міністерств у поєднанні з галузевим принципом у тому разі, коли це зумовлено специфікою відповідних секторів державного управління та поточним станом соціально-економічного розвитку держави.

Окремі міністерства можуть бути багатогалузевими або надга-лузевими (наприклад охоплювати такі галузі, як промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, енергетика).

У цілому структурна реорганізація органів виконавчої влади повинна проводитись обов'язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур.

Кількість міністерств, з одного боку, не повинна бути надто малою, щоб кожен з міністрів мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його відання, а з іншого боку - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається водночас на кількох міністрів, що загрожує виникненню колізій та конфліктів інтересів.

Існування державних комітетів виправдано лише в тому разі, коли певні функції виконавчої владні неможливо або небажано віднести до відання якогось одного міністерства або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття політичних рішень та за їх реалізацію.

Запропоновані зміни в системі ЦОВВ можуть сприяти раціоналізації чисельності працівників цих органів, інтенсифікації їх роботи і покращанню матеріально-технічного забезпечення. В той же час слід уникати механічного скорочення чисельності управлінських кадрів, коли це не є природним наслідком удосконалення управління, а тим більше може погіршити його результати.

Після ґрунтовного аналізу функцій та повноважень діючих центральних органів виконавчої влади необхідно провести консолідацію в поєднанні із змінами, що будуть проходити насамперед на мікрорівні, та децентралізацією функцій на рівень місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування відповідно до вимог, встановлених законами України.

Реформування процедур управління (адміністративного менеджменту) має враховувати такі вимоги:

жодний орган виконавчої влади не повинен реалізовувати ті функції, між якими можливий конфлікт інтересів. Тільки відкрита суспільству процедура розв'язання конфлікту забезпечує ефективний компроміс. Це стосується більш за все потенційного конфлікту між такими функціями в будь-якому секторі суспільного виробництва, як вироблення політики та норм для даного сектору, представлення інтересів держави як власника і регулювання (зокрема, встановлення обмежень) діяльності господарюючих одиниць в цьому секторі;

функція розроблення і коригування стратегії та функція вдосконалення процедур і організаційних структур відповідно до завдань, що змінюються, є постійними, обов'язковими, організаційно уособленими для будь-якого органу виконавчої влади;

політична та ідеологічна єдність управлінських рішень процедурно забезпечується шляхом цілеспрямованого контролю за їх виробленням і виконанням;

на всіх структурних рівнях виконавчої влади обов'язково визначаються особи (посади), що приймають рішення і персонально відповідають за них, з відповідним розподілом прав і відповідальності;

особа, яка приймає рішення, повинна нести відповідальність за невирішені проблеми, за бездіяльність щодо запобігання виникненню збитків;

процедура узгодження має носити дорадчий характер, за винятком випадків, передбачених законами;

обмеження на отримання інформації повинні бути вичерпними, обгрунтованими і формалізованими в нормативно-правових актах.

Важливим питанням реформування міністерств є зміна їх внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників.

Вважаємо за доцільне запровадити порядок, згідно з яким Міністр (так само як Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр та віце-прем'єр-міністри) займає свою посаду як політичний діяч (політик). За допомогою поняття "політичний діяч (політик)" в цій Концепції визначається правовий статус окремих керівних посад у сфері виконавчої влади (зокрема, членів уряду), який відмежовується від статусу державного службовця, встановленого Законом України "Про державну службу".

Політичний характер зазначеної посади зводиться не до факту обов'язкової належності особи, що обіймає дану посаду, до певної політичної партії. Це - можливий варіант (особливо з огляду на розвиток у найближчій перспективі політичної структурованості суспільства), але не обов'язковий.

Особливості статусу посади "політичного діяча (політика)" виявляються у трьох ключових моментах:

по-перше, в особливому порядку призначення на посаду;

по-друге, в особливому порядку звільнення з посади;

і по-третє, в особливих рисах відповідальності, яка має ознаку публічної (тобто перед главою держави, парламентом, а також в певних формах - перед населенням) відповідальності за наслідки діяльності.

Міністр повинен взяти на себе виконання всіх політичних функцій в міністерстві, головні з яких полягають у визначенні відповідного напряму урядової політики та в його реалізації в довіреному міністерству секторі державного управління.

Міністр має право формувати власну патронатну службу. Патро-натна служба Міністра як його особистий апарат має бути спрямована на підготовку необхідних матеріалів для Міністра, організацію його контактів з громадськістю та засобами масової інформації. Водночас вона повинна виконувати роль сполучної ланки між Міністром та колективом службовців апарату міністерства, а також між певним міністром та іншими міністрами.

Інші посадові особи міністерства є державними службовцями, які разом з технічними та обслуговуючими працівниками становлять апарат (персонал) міністерства. Його очолює один з заступників Міністра, який є державним службовцем і призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів за поданням керівного органу управління державною службою. Орієнтовна назва посади цього заступника Міністра, що пропонується, - Керівник апарату міністерства. Запровадження цієї посади дозволить звільнити Міністра від обов'язків щодо адміністративно-оперативного керівництва апаратом і водночас - забезпечити стабільність і певну незалежність апарату від змін політичного курсу і політичних діячів, а також професійне наступництво в роботі апарату міністерства.

Решта заступників Міністра повинна бути також державними службовцями, призначатися на посаду та звільнятися з посади Кабінетом Міністрів за поданням Міністра. Було б доцільно, щоб попередній відбір кандидатів на посаду цих заступників Міністра здійснював керівний орган управління державною службою (за спеціальною процедурою, що має бути законодавче унормована). Зазначені заступники Міністра керують роботою міністерства за відповідними функціональними чи галузевими напрямами і в їх підпорядкуванні перебувають відповідні основні структурні підрозділи міністерства.

Місцеві органи виконавчої влади

Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні тобто в областях, районах, містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські та районні в містах Києві і Севастополі державні адміністрації. Місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших ЦОВВ також здійснюють визначені законодавством функції виконавчої влади.

Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є положення статей 118 і 119 Конституції України, згідно з якими виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, а також відповідні положення майбутніх законів "Про місцеві державні адміністрації", "Про Кабінет Міністрів України" та "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади".

Метою реформування місцевих органів виконавчої влади є:

підвищення ефективності здійснення державної політики уряду на територіальному рівні;

спрямування їх діяльності на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, розширення видів державних (управлінських) послуг та підвищення їх якості;

гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку;

сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції, що уособлюються головами місцевих державних адміністрацій. Згідно з пунктом 10 статті 106 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду за поданням Прем'єр-міністра України і звільняються з посади Президентом України. При здійсненні своїх повноважень вони відповідальні перед главою держави і Кабінетом Міністрів України. Районні державні адміністрації також підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Голови місцевих державних адміністрацій формують їх склад та приймають рішення, які повинні відповідати Конституції України, іншим актам законодавства.

Основними напрямами діяльності місцевих державних адміністрацій законодавче мають бути визначені такі:

виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

забезпечення законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян;

загальний нагляд за дотриманням Конституції та інших актів законодавства України;

реалізація державних і регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

розроблення проектів відповідних бюджетів, забезпечення їх виконання та звітування про виконання бюджетів і програм;

взаємодія з органами місцевого самоврядування;

реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

У діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням У діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій.

До сфери контрольно-наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно, зокрема, віднести:

збереження і раціональне використання державного майна;

додержання фінансової дисципліни, порядку ведення обліку та звітності, виконання державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належне і своєчасне відшкодування збитків, заподіяних державі;

використання та охорона земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;

охорону пам'яток історії та культури, збереження житлового фонду;

одержання виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією;

додержання санітарних та ветеринарних правил, правил збирання, утилізації і захоронения промислових, побутових та інших відходів, додержання правил благоустрою населених пунктів;

додержання архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів;

виконання правил торгівлі, побутового, транспортного і комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;

додержання законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства і дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;

додержання громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху;

додержання законодавства про державну таємницю та інформацію.

Місцевим державним адміністраціям відповідно до законів України можуть передаватися (делегуватися) для здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади вищого рівня. Надання таких повноважень повинне супроводжуватися передачею місцевим державним адміністраціям відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Реформування організації та діяльності місцевих державних адміністрацій необхідно проводити поступово з урахуванням загальних тенденцій перетворення структурних та функціональних засад всієї системи органів виконавчої влади та інституту державної служби.

Особливу увагу слід приділити поетапності здійснення змін на рівні обласних державних адміністрацій, які є ключовою ланкою у реалізації державної політики уряду на територіальному рівні.

У міру накопичення досвіду функціонування місцевих державних адміністрацій обов'язково відпрацьовуються шляхи і засоби запровадження нової моделі організації державних адміністрацій обласного рівня, яка передбачає, що на заключному етапі реформування (орієнтовно з 2000 року) вони мають бути побудовані за наступною схемою:

а) голова обласної державної адміністрації повинен мати статус політичного провідника єдиної державної політики в регіоні. Голова обласної держадміністрації призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України;

б) перший заступник, заступники голови обласної державної адміністрації повинні мати (за аналогією із заступниками міністрів) статус державних службовців з деякими особливостями, які мають бути визначеними Законом України "Про державну службу". Вони призначаються головою облдержадміністрацій за погодженням, відповідно, з Першим віце-прем'єр-міністром України або з Віце-прем'єр-міністром України з конкретного напрямку його функціональних повноважень з урахуванням кандидатур, запропонованих керівним органом управління державною службою;

в) сфери відання та відповідальності заступників голови обласних державних адміністрацій, як правило, повинні відповідати розподілу функціональних повноважень між віце-прем'єр-міністрами України. Це є підставою для обмеження кількості заступників го лови обласної державної адміністрації;

г) запроваджується посада Секретаря обласної державної адміністрації, який повинен здійснювати адміністративно-оперативне керівництво апаратом цієї адміністрації. Призначення на цю посаду здійснюється головою облдержадміністрації з врахуванням кандидатур, поданих керівним органом управління державною службою, за погодженням із Державним секретарем, а звільнення з посади у порядку, визначеному у законодавстві про державну службу;

д) між посадовими особами обласної державної адміністрації повноваження повинні бути розмежовані таким чином, щоб голова адміністрації був максимально звільнений від вирішення поточних, оперативних питань та зосереджували увагу на проблемах розроблення і здійснення державної політики з урахуванням специфіки відповідного регіону (регіональної політики).

Районні державні адміністрації організовуються з урахуванням того, що функції голів цих адміністрацій за своїм змістом не мають ознак політичної діяльності. Відповідно до цього голови районних державних адміністрацій повинні мати статус державних службовців. Згідно з частиною 10 статті 106 і частиною IV статті 118 Конституції України вони призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України.

У подальшому, з огляду на перспективи розвитку інституту державної служби, кандидатури на зазначені посади повинні пропонуватися керівним органом управління державною службою. Перебування їх на посаді не повинне обмежуватися строком повноважень Президента України, що забезпечить стабільність становища цих посадових осіб, їх певну незалежність від політичних змін.

Важливим питанням реформування місцевих органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (далі - місцеві органи) є забезпечення чітких субординаційних зв'язків між цими органами та органами виконавчої влади вищого рівня.

При цьому треба зазначити, що важливою особливістю правового статусу місцевих державних адміністрацій є те, що в ньому певним чином поєднуються повноваження загальної та спеціальної компетенції. Зокрема, повноваження спеціальної компетенції здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до відання яких віднесені питання галузевого чи функціонального управління на відповідній території (наприклад, управління охорони здоров'я, фінансове управління тощо). З огляду на це серед місцевих органів виділяються органи двох типів:

перший тип - органи, що підпорядковані міністерствам та іншим ЦОВВ, хоч і мають певні зв'язки з місцевими державними адміністраціями;

другий тип - органи, що підпорядковані голові відповідної державної адміністрації і водночас мають враховувати вимоги реалізації завдань відповідного міністерства чи іншого ЦОВВ.

Згідно із зазначеними типами місцевих органів визначається різний характер їх відносин з іншими органами виконавчої влади, а також порядок призначення керівників.

III. ОРГАНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через державну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави. Державна служба - це спеціально організована професійна діяльність громадян з реалізації конституційних цілей і функцій держави. Система державної служби складається з інсти-туційних (правових, організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців - осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі державних органів.

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби.

Основними цілями і завданнями державної служби як інституту української держави є:

охорона конституційного устрою, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і громадянина;

забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських послуг політичному керівництву цих органів та громадськості.

Для успішної реалізації визначених цілей і завдань державна служба повинна будуватися на таких базових принципах:

верховенство Конституції і законів України;

пріоритет прав та свобод людини і громадянина;

патріотизм;

професіоналізм і компетентність;

оптимальне поєднання повноважень та відповідальності;

політична і релігійна нейтральність;; *и відкритість і прозорість.

Зазначені цілі, завдання і принципи обумовлюють головні функції державної служби, зокрема:

забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;

залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів;

побудову кар'єри та просування по службі на основі особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців;

професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;

здійснення ефективного управління державною службою;

забезпечення зв'язків з громадськістю.

Для цього державна служба має розвиватися з урахуванням наступних засад.

Класифікація державних органів і державних посад.

У побудові державної служби насамперед слід виходити з функцій державних органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення повноважень органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень їх працівників. Тобто потрібна функціональна класифікація державних органів різних рівнів і напрямів діяльності всіх гілок влади на основі узагальнення предметно-цільових характеристик, функцій та повноважень. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між структурними підрозділами та штатними посадами.

З урахуванням цього можна здійснити класифікацію посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами обіймання посади і надання повноважень, а також розробити реєстри і типові професійно-кваліфікаційні характеристики посад.

На основі класифікації державних органів слід виділити і законодавче визначити такі типи державних посад:

політичні;

патронатні;

адміністративні.

Зокрема, до політичних посад повинні належати посади міністра (так само, як і посади інших членів Кабінету Міністрів).

Визначення сфери державної служби і статусу державних службовців.

На основі наведеної класифікації адміністративні і патронатні посади в державних органах доцільно віднести до державної служби. Працівники на цих посадах є державними службовцями і беруть участь у здійсненні завдань та функцій державної влади, займаються державною управлінською діяльністю (керують, організують, виконують) в органах трьох гілок влади. Ці працівники мають державно-владні повноваження, несуть відповідальність за посадою, отримують від держави винагороду за свою працю.

Найпершим радикальним заходом реформування державної служби має стати чітке законодавче визначення статусу державних службовців, встановлення та утвердження норм і гарантій цього статусу. Це дасть змогу розмежувати дві групи посадових осіб у державних органах - політичних діячів (політиків) і державних службовців.

Керівництво проходженням державної служби в органах державної влади покладається на вищу посадову особу, яка є державним службовцем.

Размещено на Allbest.ru