Конституционно-правовые основы защиты прав и свобод военнослужащих в Российской Федерации

В связи с проведенной судебной системой значительным изменениям подвергся институт подсудности военных судов. Исключены из подсудности дела в отношении должностных лиц исправительных учреждений, поскольку они не относятся к военнослужащим. Дела о шпионаже, рассматривавшиеся ранее только военными судами, отнесены к подсудности областных судов. Вместе с тем к подсудности военных судов отнесен широкий перечень гражданских дел, связанных с обжалованием военнослужащими неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц.

Кроме того, благодаря новациям в российском законодательстве военные суды обрели совершенно новую функцию, они стали гарантом обеспечения законных прав и интересов военнослужащих, что полностью отвечает положению п. 2 ст. 46 Конституции России. Безусловно, благодаря этой новой функции судебная власть, осуществляемая военными судами, обретает должную силу и авторитет.

В 1993 г. законодательным правом было закреплено право военнослужащих подавать жалобы в суд в случае нарушения их прав «Законом о статусе военнослужащих» и «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».См.: СЗ РФ. 1998. №22. Ст. 2331.

Чтобы понять всю значимость произошедших изменений в роли военных судов, важно осознать, что нельзя сводить осуществление судебной власти лишь к рассмотрению конкретных дел. В контексте системы сдержек и противовесов по отношению к другим ветвям власти судебную власть характеризует не только правосудие (в традиционном смысле), но и возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей, т.е. «уравновешивать» их. Эти полномочия суда превращают его в стабилизирующую силу, способную реально защищать права и свободы граждан, оберегать общество от социальных потрясений. Именно поэтому наличие властных полномочий, которыми отныне наделены военные суды, позволяет говорить о возможности осуществления ими реального судебного контроля за действиями органов военного управления и воинских должностных лиц.

По мнению Ю.С. Мигачева, правильная реализация властных контрольных полномочий особенно важна в условиях военной службы, весьма специфичных по сравнению с другими сферами государственного механизма. Пожалуй ни в одной из областей жизнедеятельности соблюдение прав и законных интересов личности не находится в такой зависимости от действий органов управления и должностных лиц, как в условиях военной службы. Наделение командования весьма широкими полномочиями в отношении подчиненных, что абсолютно необходимо для эффективного выполнения военнослужащими возложенных на них задач, предполагает использование этих полномочий в строгом соответствии с законом. Малейшее отступление от этого принципа может привести к существенным нарушениям прав и законных интересов военнослужащих. И в этом случае реализация военными судами своих властных полномочий жизненно необходима для пресечения любых попыток отступления от требований закона.См.: Мигачев Ю.И. Правовые гарантии реализации статуса военнослужащих (сравнительно-правовое исследование). Дисс... док. юр. наук. - М., 1999. С.301.

Военнослужащие активно используют предоставленное им право обжалования неправомерных действий командования. Если в 1993 г. когда военнослужащие впервые получили такое право, военные суды рассмотрели около 3000 жалоб, то в 1994 г. - уже более 13000. В 1997 г. военными судами рассмотрено свыше 21000 жалоб, а в первом полугодии 1998 г. - 22686, и количество обращений военнослужащих в суды продолжает увеличиваться.См.: Петухов Н.А. Осуществление судебной власти в Вооруженных Силах Российской Федерации: Дисс... канд. юр. наук в форме научного доклада, выполняющего функции автореферата, - М., 1998. - С. 10. Очевидно, судебная практика указывает на то, что количество рассмотренных в настоящее время военными судами гражданских дел по жалобам военнослужащих в несколько раз превышает количество уголовных дел, что является убедительным свидетельством возрастания роли системы военных судов как гаранта соблюдения прав и законных интересов военнослужащих.

Растет эффективность разрешения военными судами спорных служебных вопросов, которые, далеко не всегда своевременно разрешаются командованием добровольно, в административном порядке, даже при очевидности допущенных с его стороны нарушений. Об этом свидетельствует статистика удовлетворения военными судами жалоб военнослужащих, большинство из которых до обращения в военный суд пытались восстановить свои права путем обращения к командованию, но получали необоснованные отказы. Так, в первом полугодии 1998 г. из рассмотренных военными судами жалоб удовлетворено 90 %, отказано в удовлетворении лишь 4 %, а по остальным 6 % жалоб военными судами приняты иные решения.См.: Муранов А. Военные суды защищают правопорядок в Вооруженных Силах и права военнослужащих // Информационный бюллетень Управления военных судов и Военной коллегии Верховного Суда РФ.- 1998. - № 3 (171). - С. 13.

Учитывая то обстоятельство, что военнослужащие сегодня все чаще прибегают к судебной защите своих прав, Министр обороны РФ издал специальную директиву от 11 июля 1995 г. МД-14 «О работе органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации при рассмотрении военными судами жалоб на их действия и решения».

Подобный акт породил принципиально новые правоотношения основанные прежде всего на эффективном взаимодействии органов военного управления и военных судов, а также определил порядок подготовки должностных лиц и представителей военных организаций к участию в рассмотрении жалоб на действия и решения, нарушающие права и свободы военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил. Несомненно, появление подобных нормативных актов способствует укреплению правовых гарантий защиты военнослужащих.

Военнослужащему предоставлено право самому решать вопрос о направлении жалобы в суд либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, причем подача жалобы в суд не обусловлена обязательным предварительным рассмотрением этой жалобы по линии административной. Т.е. в данном случае военнослужащие уравнены в правах с другими категориями граждан, о чем отмечалось ранее автором.

В соответствии со ст. 4 закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» на военные суды возложена обязанность рассматривать жалобы военнослужащих на неправомерные действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц. Исходя из смысла названной нормы в военный суд могут быть обжалованы действия и решения лиц, не состоящих на военной службе, но правомочных по занимаемой в органах военного управления должности принимать решения, касающиеся прав и свобод военнослужащих.

Граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы, по своему усмотрению в народный или военный суд.

Закон не определил перечень таких действий, да это и невозможно, поскольку все жизненные ситуации, которые могут возникнуть, предусмотреть не реально. Однако в военный суд можно обжаловать достаточно широкий круг действий (решений). К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы, относятся такие (коллегиальные и единоличные), в результате которых военнослужащий незаконно лишается возможности полностью или частично осуществлять свое право, предоставленное ему законом или иным нормативным актом, либо на него незаконно возлагается какая-либо обязанность или он привлечен к какой-либо ответственности.

Например, в судебном порядке могут рассматриваться: отказ военнослужащего от перевода по службе в другую местность по состоянию здоровья (его или членов семьи), по семейным обстоятельствам, по выслуге установленных сроков службы в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями; незаконное увольнение с военной службы при наличии оснований, предусмотренных законами, иными нормативными актами; необоснованное возложение материальной ответственности; не обеспечение положенными видами довольствия; отказ в выдаче органами военного управления и воинскими должностными лицами копий документов, касающихся прав и законных интересов обратившихся к ним военнослужащих и т.д.

Можно обратиться в суд при необоснованной задержке присвоения очередного воинского звания, незаконном снижении или лишении воинского звания в дисциплинарном порядке, необоснованном понижении в должности, незаконном увольнении с военной службы, отказе в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, снятии с учета, переносе очереди на получение жилья и в ряде других случаев.См.: Мигачев Ю.И. Правовые гарантии реализации статуса военнослужащих (сравнительно-правовое исследование). Дисс... док. юр. наук. - М., 1999. С.306.

Следовательно, военный суд может рассматривать жалобы на все действия должностных лиц и органов военного управления, кроме тех, порядок обжалования которых определен специальными актами.

Практика рассмотрения военными судами жалоб на незаконные решения должностных лиц и органов военного управления только складывается и должна совершенствоваться, что бы укрепить убеждение в том, что военный суд стоит на защите прав и свобод военнослужащих.

Как уже отмечалось ранее, еще одним из способов государственной защиты прав и свобод граждан является прокурорский надзор. Его главная задача - реагирование на нарушения или неисполнение законов.

Включение в раздел III Закона о прокуратуре специальной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», с одной стороны, говорит об особой актуальности для России соблюдения прав и свобод граждан, а с другой - о повышении роли прокуратуры как органа надзора в обеспечении этих прав и свобод.См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: МНЭПУ. 1998. - С. 127.

В частности, Закон о прокуратуре устанавливает, что предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является деятельность федеральных министерств и ведомств, представительных и исполнительных органов субъектов России, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Таким образом, подтвержден всеобъемлющий характер надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод граждан.

В соответствии с Законом прокурор вправе рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений этих прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При осуществлении возложенных на него функций прокурор проверяет обращения граждан о нарушении прав и свобод человека и гражданина и разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. Прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещение поднадзорных ему органов и организаций, иметь доступ к их материалам и документам, требовать от должностных лиц соответствующих сведений, вызывать их по поводу нарушений законов.См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 10 февраля 1999 г., 29 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 20 ноября 1995 г., № 47, ст. 4472.

В Законе о прокуратуре достаточно подробно регламентированы формы реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина. В случаях, когда нарушение прав и свобод имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных нарушениях.

В случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде свои права и свободы, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших. Аналогичное полномочие имеет прокурор и в случае, когда нарушение приобрело особое общественное значение. Наконец, прокурор вправе возбудить уголовное дело при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления.

Закон предусматривает возможность принесения прокурором или его заместителем протестов на акты, нарушающие права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, или обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством России. См.: там же.

Орган исполнительной власти обязан рассмотреть протест прокурора не позднее чем в десятидневный срок с момента поступления, а также незамедлительно сообщить прокурору о результатах этого рассмотрения в письменной форме. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Представление об устранении нарушения прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранять допущенное нарушение. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца должны быть приняты меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих. Прокурор должен быть извещен в письменной форме о результатах принятых мер.

Важным упущением анализируемого закона, по мнению автора, является отсутствие у прокурора права возбуждать вопрос о дисциплинарной ответственности должностного лица, виновного в нарушении прав гражданина. Дисциплинарная ответственность государственных служащих также является важным инструментом защиты военнослужащих от произвола командования и игнорировать ее недопустимо.

Следует отметить, что в соответствии с законом о прокуратуре (ст. 6) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение таких требований влечет за собой установленную законом ответственность (как правило, административная ответственность в виде штрафа).

Так же прокурор вправе возбудить своим постановлением дело о привлечении соответствующего лица к административной ответственности и направить такое постановление в районный, городской суд, который в данном случае призван разрешить дело по существу.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время законодательно решен вопрос о существовании такого специфического института защиты прав и свобод граждан, как общий надзор прокуратуры. По-видимому, это обстоятельство даст возможность ученым-юристам, высказывавшимся категорически против сохранения института общего надзора, пересмотреть свои позиции и тщательно изучить складывающуюся практику охраны прокуратурой прав и свобод граждан.

Прокурорский надзор является одним из центральных правовых средств в реализации и защите прав и свобод военнослужащих. Он имеет большое теоретическое и практическое значение.

Анализ материалов свидетельствует о том, что проблемы правовой и социальной защиты военнослужащих, в том числе уволенных с военной службы, и членов их семей продолжают обостряться, особенно в условиях реформирования Вооруженных Сил и иных воинских формирований. С учетом этого деятельность военных, территориальных и других специализированных прокуратур все больше направлялась на решение этих проблем, на предупреждение и пресечение бездействия командования и местных органов власти, пренебрежительного отношения с их стороны к обеспечению прав и свобод военнослужащих и членов их семей.

Подводя итог анализу проблем обозначенных в названии параграфа необходимо сразу оговориться - рамки диссертационного исследования не позволили автору рассмотреть все государственные органы, участвующие в защите или охране прав и свобод военнослужащих. Однако, анализ деятельности предложенных органов и должностных лиц позволяет сформировать целостное представление о всей системе механизма государственной защиты прав и свобод.

Они представляют собой определенные звенья единой системы. Деятельность всех этих звеньев необходимо координировать. Отработка четких и действенных связей по защите прав военнослужащих между различными правоохранительными органами, закрепление этих связей в нормативных актах различного уровня - важный фактор эффективного функционирования данной системы.

На основе Конституции России четко определен статус органов, осуществляющих защиту прав и свобод военнослужащих. Он конкретизирован в действующих нормативно-правовых актах.

Принятие новых федеральных законов в этой области позволит не только поднять уровень деятельности по реализации прав и свобод военнослужащих, усовершенствовать их защиту, но и скоординировать функционирование всей системы.

2.2 Общественные (негосударственные) институты защиты прав и свобод военнослужащих в России

Как уже отмечалось ранее, проблема построения правового государства неразрывно связана с существованием в государстве институтов гражданского общества. Именно благодаря им органы государственной власти вынуждены считаться с интересами различных слоев общества, учитывать их в процессе своей деятельности забывая о своих ведомственных амбициях.

Опыт зарубежных демократий имеет массу примеров подтверждающих созидательную силу гражданского общества в целом и различных институтов в борьбе с бюрократизмом, формализмом и безразличием государства в лице его органов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина. На тех направлениях, где общественный напор ослабевал, нередко принимались решения, удобные государственному аппарату, но не отдельной личности. И наоборот, мощные общественные правозащитные движения и кампании заставляли пересматривать уже принятые решения, отказываться от планов, носящих сугубо ведомственный характер.

Масштабная, непоколебимая общественная инициатива, развитость институтов гражданского общества являются необходимым условием эффектного функционирования всей системы защиты прав и свобод личности. Существующая в современной России ситуация указывает на то, что судьба российских реформ зависит не только от преобразований внутри власти, но и от появления в России влиятельных институтов гражданского общества. Роль неправительственных организацийВпервые данный термин был употреблен Матвеевой Т.Д. в работе «Неправительственные организации в механизме защиты прав человека. М., 1997. в плане обозначения гражданских позиций по тем или иным вопросам трудно переоценить. Это своего рода индикатор, отражающий реакцию общества (его части) на действия, решения и интересы государственных органов.

Задачи по защите прав и свобод возложены на многие институты гражданского общества, но особе место среди них занимают правозащитные общественные объединения.

Такие понятия как «правозащитные общественные объединения» и «правозащитное движение» в обществе рассматриваются как синонимы. Однако последнее, являясь довольно распространенным в отечественной юридической науке, чаще всего употребляется в связи с коллективными действиями в форме различного рода объединений для защиты прав и свобод либо как общей задачи, либо как целевой задачи обеспечения интересов определенных категорий населения (военнослужащих, участников войн, жертв политических репрессий и т.д.). Общая теория прав человека./ Руководитель авторского коллектива и отв. ред. Е.А. Лукашева - М.,1996, С.96. История правозащитного движения в России, по мнению автора, прошла в своем развитии три основных периода.

Начало первого периода ассоциируется, как правило, с авторитарным режимом, существовавшим в Советском Союзе, при котором создание независимых правозащитных организаций преследовалось. Его можно со всем основанием назвать диссидентским. В этот период возникают такие организации, в центре внимания которых находились требования свободы религии, права на эмиграцию, свободы слова и мнений, права на культурное и национальное самоопределение. Большинство мероприятий, проводимых правозащитными организациям этого периода имели ярко выраженный политический характер, так как реализацию правозащитных идей эти организации связывали, как это уже отмечалось, с неизбежностью смены политического строя. Заслуги российского правозащитного движения этого периода виделись, прежде всего, в сломе тоталитарного режима. Характерной особенностью существующих нелегальных организаций была зависимость от международных правозащитных структур, которые через прямые и непрямые контакты воздействовали на их формирование и деятельность. См.: Аверкиев И.О. «О диссидентском консерватизме и правозащитном модернизме» (тезисы) / Правозащитник- 1994. №3. С.8-12.

Принятием Хельсинкского заключительного акта ознаменовало начало второго - легального периода деятельности правозащитных организаций. Его начало также сопровождалось выходом из подполья раннее запрещенных правозащитных организаций. Кроме того, в конце 80-х начале 90-х годов в России начался процесс создания новых неправительственных организаций, нацеленных на содействие развитию демократических институтов, соблюдению международных стандартов прав человека.

Третий (современный) период в деятельности правозащитных неправительственных организаций связан с принятием всенародным голосованием 12 декабря 1993г. Конституции Российской Федерации. Принятие новой Конституции дало новый толчок для развития правозащитного движения в Российской Федерации. Целый ряд неправительственных организаций посвятили себя решению конкретной задачи - содействие гражданам в реализации их конституционных прав и свобод, усовершенствование законов, формирование правового государства.

В России деятельность неправительственных организаций, в компетенцию которых входит защита прав и свобод человека, сегодня осуществляется на основе гарантированного Конституцией Российской Федерации (ст. 30) права граждан создавать общественные объединения и свободы их деятельности. Правозащитная организация выступает в качестве одной из организационно-правовых форм общественных объединений, и характеризуется как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Членами общественных объединений могут быть как физические, так и юридические лица. См.: Федеральный Закон от 19.05.95 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» /Собрание законодательства РФ, 22.05.95, № 21, ст. 1930.

Содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации регулируются принятым Государственной Думой 14 апреля 1995 г, Федеральным законом об общественных объединениях Гражданским кодексом Российской Федерации

См.: Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть первая. Принят Государственной Думой 21 октября 1994 года. - М., 1995. и другими законами об отдельных видах общественных объединений. Во всех названных правовых актах содержатся положения, дающие возможность беспрепятственно создавать неправительственные организации, занимающиеся защитой прав человека. Они ни в коей мере не противоречат международным стандартам, содержащимся в международных договорах в сфере прав человека, участниками которых является Россия. Более того, Федеральный закон «Об общественных объединениях» гласит, что «создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан» (ст. 3). Важно и то, что закон закрепляет право граждан «создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления. В статье 16 Закона особо подчеркивается, что «ограничения на создание отдельных видов общественных объединений могут устанавливаться только федеральным законом». Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается. См.: Федеральный Закон от 19.05.95 № 82-Федеральный закон, ст. 16.

Этот закон весьма важен для молодого российского правозащитного движения, так как он четко определяет организационно-правовые формы общественных объединений, принципы их создания, ограничения на их создание, требования, предъявляемые к учредителям, членам и участникам общественных объединений, исключает какие-либо незаконные способы ограничения правозащитного движения. Закон предусматривает регистрацию создаваемых гражданами общественных объединений, однако нормы регистрации весьма демократичны. Закон также определяет, что функционирование общественных объединений возможно и без регистрации. Кроме того в нем предусматривает право общественных объединений не регистрироваться в органах юстиции. Но в этом случае они не приобретают прав юридического лица. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента регистрации данного объединения.

Несомненно, качественно новой являются нормы закона, определяющие, что учредителями и участниками общественных объединений могут быть наряду с гражданами Российской Федерации иностранные граждане и даже лица без гражданства, а также то, что в России могут создаваться и существовать международные неправительственные организации. Принадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод (это положение особенно важно для членов правозащитных организаций).

Принятые и вступившие в действие законодательные акты создали правовую базу для реализации программ и проектов правозащитных неправительственных организаций, способствуют их деятельности. В стадии разработки находится закон «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», «О некоммерческих фондах», «О добровольческой (волонтерской) деятельности».

Характерно, что в российском законодательстве второй половины 90-х годов обозначилась тенденция к выделению правозащитных организаций в особую категорию неправительственных организаций, а их правовая сущность определяется принадлежностью к важнейшим «общественным институтам», с которыми государственные органы призваны налаживать конструктивное взаимодействие в целях содействия становлению и полноценному функционированию гражданского общества и обеспечения более эффективного контроля над соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Эта тенденция особенно четко проявилась в Указе Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации».См.: Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» от 13.06.1996, № 864./ «Собрание законодательства Российской Федерации», 17.06.96, ст.2598 Администрация Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обязываются оказывать содействие правозащитным организациям в их деятельности. Вступил в действие Закон Российской Федерации «О государственной поддержке детских и молодежных общественных объединений».См.: Федеральный Закон Российской Федерации от 12.06.95 № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» / «Собрание законодательства Российской Федерации », 03.07.95, №27, ст. 2503.

Принятые конкретные законодательные шаги, направленные на поддержку правозащитных организаций, как и законодательство в сфере обеспечения прав общественных объединений в целом, определяют меру возможного поведения правозащитных организаций, которая включает:

-- возможность выступления с инициативой создания правозащитного объединения;

-- возможность вступления в любое из правозащитных объединений и свободно заниматься деятельностью по выполнению их уставных задач;

-- возможность открытого действия:

-- реальная правовая возможность претендовать на определенные действия лиц и организаций, нарушающих права человека;

-- возможность участия в международном сотрудничестве.

Фактически созданы все условия для дополнительного гарантирования деятельности правозащитных организаций - и это весьма значительный фактор. Хотя формально подобные права и предоставлялись общественным объединениям в советский период, на практике их реализация оказывалась невозможной. Не санкционированная властью деятельность в сфере защиты прав человека выходила за рамки закона.

Можно с полным основанием заявить, что сегодня правозащитные неправительственные организации в России создаются и действуют на прочном законодательном фундаменте. Получив конституционное право на объединение во имя защиты своих прав, граждане России могут, как в общих, так и конкретных взаимоотношениях, реализовать субъективное право на создание неправительственных правозащитных организаций, вступление в них и достижение целей этих организаций в соответствии с существующим законодательством. Такое право, как и другие права человека, обеспечиваются органами государственной власти, а их гарантом является Президент Российской Федерации.

Говоря о конституционных гарантиях деятельности правозащитных организаций в России, следует подчеркнуть, что они усиливаются признанием Конституцией Российской Федерации приоритета норм международного права. В частности в статье 15 Конституции страны объявляются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, заключенные Россией с государствами и международными организациями, составной частью правовой системы Российской ФедерацииСм.: Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, ст.15, п. 4.. После официального признания, ратификации и одобрения международные договоры приобретают обязательную силу на всей территории России. Данное положение Конституции открывает широкие возможности для осуществления деятельности правозащитных организаций. Официально зарегистрированные правозащитные объединения, обладая правами юридического лица, могут ссылаться прямо на нормы международного права при разрешении споров между собой и государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями. Кроме того, неправительственные организации могут пользоваться также другими возможностями, которые вытекают из международных договоров в сфере прав человека, участниками которых является Российская Федерация.

Продолжая рассуждения об усилении правовой обеспеченности деятельности правозащитных неправительственных организаций, расширению правовой базы их включения в систему защиты конституционных прав и свобод человека, гарантий государственной поддержки, важно обращать внимание и на необходимость укрепления обязанностей правозащитных организаций по отношению к государственным структурам и обществу, во имя интересов которого они создаются. М.В. Баглай, подчеркивая важность неправительственных организаций, отражающих способность демократического общества к самоорганизации, т.е. к решению общественных проблем без вмешательства государственной власти, важную социально-политическую роль объединений, справедливо замечает, что существует опасность использования их в антиобщественных целях. Ссылаясь на Конституции других стран мира, М.В. Баглай ставит вопрос о правовом закреплении отношений, складывающихся между объединениями и государством.См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - 1997. С.204. Скорее всего, речь идет об усиление акцентов на взаимную ответственность, потому что, чаще всего, основы таких правоотношений уже закреплены в российском законодательстве. Однако отдельные вопросы (в особенности те, которые относятся к сфере правоотношений, складывающихся по поводу защиты прав человека) безусловно требуют дополнительного урегулирования. Принимая во внимание динамику происходящих в России демократических преобразований, эволюцию института прав человека, в целом, есть основания полагать, что потребуются новые законодательные шаги, относящиеся как к вовлеченным в эти процессы неправительственным организациям, так и другим механизмам, необходимым для системного обеспечения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека.

Несомненно, неправительственные правозащитные организации занимают особое место в общей системе защиты прав и свобод граждан. Причем, разветвленная сеть именно таких организаций, свидетельствует о зрелости общества, его развитости, способности к саморегулированию и самоуправлению на основе свободной инициативы граждан и их объединений в целях обеспечения прав и свобод каждого члена общества.См.: Гавриленко В.И. Институты гражданского общества: проблемы становления и развития.//Конституционное развитие России. Саратов-1996, с.79.

В настоящее время в России существует много неправительственных правозащитных организаций, движений, центров и комитетов, которые активно включились в борьбу за права и свободы каждой личности, Так, например, общество «Мемориал», Московская Хельсинская группа по правам человека, Московский исследовательский центр по правам человека, комитеты и фонды солдатских матерей, Фонд защиты гласности и др. Процесс формирования правозащитной сети в России только начат. Именно поэтому Президент Российской Федерации в одном из своих ежегодных послании Федеральному Собранию (в 1998 году) подчеркнул необходимость поддержки со стороны государства неправительственных правозащитных организаций. «Сегодня государство поддержит неокрепшие институты гражданского общества, завтра эти институты помогут государству лучше управлять, не доводить дело до конфликтов и кризисов, гораздо эффективнее обеспечат выполнение разумных государственных решений».См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию./Общими силами - к подъему России. М- 1998, с.63-64. Таким образом обозначена необходимость четкой совместной работы органов государства и правозащитных организаций для решения различных задач, стоящих перед обществом и государством.

Взаимодействие государственных и общественных структур невозможно, если нет общих точек соприкосновения. Сегодня государственная власть и правозащитные организации имеют одну общую цель: обеспечить нормальную жизнедеятельность каждой личности, признавая, соблюдая и защищая ее права и свободы.См.: Обзор деятельности и роли неправительственных правозащитных организаций. М., 1995, с.117. Поэтому необходимо конструктивное сотрудничество и взаимодействие государственных органов и общественных организаций в правозащитной сфере. Анализ опроса, проведенного среди руководителей правозащитных организаций, позволяет сделать вывод, что в настоящее время государственные органы и общественные правозащитные организации взаимодействуют пока очень слабо. Такое положение, на наш взгляд, объясняется множеством причин.

Во-первых, правозащитные организации появились как результат борьбы с советским политическим режимом. Тем самым существует временная «установка», что государство - это противник, а не союзник в деле защиты прав и свобод. Одной из первых таких организаций можно назвать общество «Мемориал». Это неправительственная правозащитная организация возникла в целях оказания консультативной, правовой, гуманитарной помощи бывшим политическим заключенным и жертвам тоталитарных режимов, являющимися как гражданами, так и иностранцами. Его деятельность и сейчас носит самостоятельный и разносторонний характер. В частности, им собирается и распространяется информация о нарушениях прав и свобод среди различных категорий граждан (в том числе и среди военнослужащих), ведется архив исторических источников, проводятся поиски и захоронения жертв политических репрессий, выпускается специальный журнал по правам человека и прочее.

Во-вторых, у органов государства и правозащитных организаций различные средства защиты. Государственные органы зачастую под предлогом защиты прав и свобод большинства населения могут ущемлять или ограничивать права и свободы меньшинства. Правозащитные организации, в большей степени, ориентированы именно на права и законные интересы меньшинства, т.е. интересы отдельной личности. В качестве примера можно привести ряд подобных правозащитных организаций, функционирующих в городе Саратове (Союз офицеров запаса, Общество защиты прав потребителей, Союз женщин города Саратова, Саратовский правозащитный центр инвалидов чернобыльцев «Солидарность», Союз беженцев и вынужденных переселенцев и др.).См.: Снежко О.А. Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Дисс... канд. юр. наук. - Саратов, 1999. С. 56. Само название этих организаций свидетельствует об их направленности на защиту прав и свобод отдельных категорий граждан. Однако проведенное нами исследование деятельности этих организаций позволяет сделать вывод, что круг защищаемых ими лиц достаточно широк.

В-третьих, правозащитные организации зачастую жестко критикуют органы государственной власти, т.к. последние не всегда защищают права и свободы, а иногда и сами нарушают их. Причем, по данным социологических исследований чаще всего нарушают права и свободы правоохранительные органы, местные и федеральные органы исполнительной власти Общественные правозащитные организации, как правило, выявляют подобные нарушения, сталкиваясь лицом к лицу с людьми, права которых государственные структуры либо сами нарушили, либо не защитили.

В-четвертых, государственные структуры чувствуют свою действительную власть и прямую зависимость правозащитных организаций от них. Практически каждое окончательное решение по защите прав и свобод выносится органом государственной власти. Это объясняется тем, что только государство располагает необходимыми средствами для претворения отдельных решений в жизнь. См.: Кризис отношений личности и государства. Материалы правозащитной конференции. М., 1998, с.49.

Правозащитные организации сегодня, по сути, брошены на произвол судьбы. У них нет поддержки со стороны государственных структур, нет прочной экономической, технической и информационной базы. Эти организации не требуют у государства денег, им необходимо организационное содействие, избавление от бюрократических преград, на преодоление которых приходится тратить время, необходимое для социально полезной деятельности. Она может быть достаточно полезной и нужной для любого государства. Так, например, в США существуют тысячи организаций, активно защищающих права и свободы. Эти организации образуют целую сеть, пронизывающую все общество. Среди них Американский союз гражданских свобод, где работают свыше четырехсот адвокатов, защищающих в судах интересы пострадавших от нарушений гражданских прав, Общество правовой защиты военнослужащих армии США, Центр содействия общественным переменам и другие.См.: Фиципатрик К. Опыт американского правозащитного движения.// Российский бюллетень по правам человека. М.,1991, с.131. При этом можно выделить три основных фактора, которые благоприятствуют деятельности подобного рода организаций и движений: 1) четкое и общедоступное законодательство, позволяющее отличать защиту прав и свобод от других форм юридической деятельности; 2) наличие сильных массовых общественных организаций и движений, существующих за счет благотворительных пожертвований и добровольной безвозмездной работы; 3) существование такого явления, как безвозмездные адвокаты, т.е. адвокаты, услуги которых предоставляются во имя общей пользы.

В американской практике преобладает мысль о том, что лучшей защитой прав человека является та, которая обеспечивается национальным законодательством и деятельностью общественных групп. Этим подчеркивается необходимость совместной работы государственных и общественных структур в целях защиты прав и свобод личности.

4. Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 19 декабря 1998 г. «О государственной поддержке деятельности международного союза общественных объединений «Международный фонд защиты от дискриминации, за соблюдение конституционных прав и основных свобод человека». В нем предполагается развивать сотрудничество между государственными органами и фондом с целью координации деятельности и повышения эффективности общественного контроля в сфере защиты прав и свобод человека. См.: Права человека в условиях становления гражданского общества. Материалы международной научно-практической конференции. //Государство и право. 1997, №10, с.102

Однако существующая практика, свидетельствует пока об обратном. Государственные органы не охотно взаимодействуют с неправительственными правозащитными организациями, а зачастую и открыто мешают их деятельности. Так, например, в Москве существует Центр содействия международной защиты прав и свобод, который помогает готовить жалобы на Российскую Федерацию, как субъект международного права. В июне 1998 года после получения решения по отдельным жалобам, органы прокуратуры стали тщательно проверять все учредительные, уставные и другие документы. Центр в итоге был закрыт на том основании, что правозащитная организация, не имеющая лицензии не вправе оказывать правовые услуги, хотя адвокаты Центра работали бесплатно. См.: Кризис отношений личности и государства./ Материалы правозащитной научно-практической конференции. //Государство и право. 1997, №11, с.56

Часто официальная реакция военных властей на вышеупомянутые события выражается главным образом в осуждении деятельности правозащитных организаций. В одном из телевизионных интервью министр обороны С. Иванов заявил, что «так называемые комитеты солдатских матерей» действуют вне рамок закона и своих уставов. Главный военный прокурор в своем интервью «Красной Звезде», официальной газете Министерства обороны, хотя и упомянул о конструктивной деятельности многих неправительственных правозащитных организаций, подчеркнул, что некоторые из них финансируются из сомнительных источников и действуют с нарушениями закона, вовлекая в эти нарушения военнослужащих по призыву и их родителей. Интервью Генерального прокурора Российской Федерации В.В.Устинову // Красная звезда от 14 января 2003г.

Государственные органы должны взаимодействовать с общественными правозащитными организациями с целью активного использования потенциалов общественных организаций для практической защиты прав и свобод человека и гражданина. Необходимо конструктивное сотрудничество общественных правозащитных организаций с органами государственной власти, что позволит совместными усилиями защищать права и свободы более эффективно. Следует согласиться с выводом Т.Д. Матвеевой, что «оптимальным вариантом функционирования правозащитных организаций в демократическом государстве является их органическое включение в продолжение государственной политики, которое позволит устранить существующие недостатки в деятельности государства по обеспечению и защите прав и свобод человека». См.: Матвеева Т.Д. Неправительственные организации в механизме защиты прав человека. М, 1997, с.94

На наш взгляд, правозащитные организации должны стать буфером между гражданами и органами власти и вести работу в следующих направлениях:

1) правовое воспитание и обучение населения;

2) привлечение представителей общественности при проведение расследований фактов нарушений прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в вооруженных силах России;

3) сбор и распространение информации о нарушениях прав человека, передача ее заинтересованным лицам, организациям и средствам массовой информации;

4) всестороннее взаимодействие с органами государственной власти по экспертизе действующего законодательства и законопроектов на соответствие общепризнанным международным нормам в области прав и свобод личности;

5) оказание практической помощи гражданам, права которых нарушены.

Решение этих задач невозможно без активного и открытого сотрудничества общественных правозащитных организаций с государственными органами. Только путем совместных действий, координации деятельности всех звеньев конституционного механизма защиты прав и свобод можно добиться кардинального изменения в защите прав и свобод в стране.

На сегодняшний день в Российской Федерации созданное значительное количество правозащитных организаций. Их многообразие определяется множеством социальных групп, чьи права и свободы нарушены и нуждаются в защите.

По направлениям деятельности правозащитные организации России в основном разделились на следующие категории. Это - общеправозащитные организации, уставные цели которых предусматривают деятельность по всему спектру правозащитных проблем, и профильные организации, которые осуществляют деятельность по конкретному направлению категории прав.

К первой группе, в частности, относятся такие организации как:

Правозащитный центр «Мемориал», деятельность которого посвящена широкому кругу наиболее острых проблем нарушения прав человека. Сюда входит и защита прав национальных меньшинств; защита нарушенных прав человека в ходе вооруженных конфликтов немеждународного характера; защита нарушенных прав человека в сфере уголовного правосудия и многие другие.

Московский научно-исследовательский центр по правам человека. Его основная цель - содействие российским правозащитным организациям в участии в процессах трансформации России в демократическое общество, в котором уважаются права человека. В настоящее время деятельность Центра осуществляется через его отделения, которые объединяют более 70 правозащитных организаций в 9 городах России.См.: Смирнов С. Контакт с провинцией //Правозащитник. 1994. № 2. С. 12-16.

Санкт-Петербургский правозащитный центр, который наблюдает за нарушением процессуальных прав и профессионально-этических норм в гражданском судопроизводстве.

Фонд «3а гражданское общество» создан по инициативе российских правозащитных организаций. Цель Фонда - оказание организационной, технической и финансовой поддержки неправительственным организациям, чья деятельность направлена на становление гражданского общества в России. Основными задачами Фонда (в соответствии с его Уставом) являются: создание оптимального механизма поддержки правозащитных организаций; их информационное обеспечение, создание горизонтальных сетей информационных связей и взаимодействия между ними; выявление тенденций развития правозащитного движения; распространение правовых знаний, проведение лекций, семинаров, конференций, симпозиумов, курсов, стажировок; изучение и распространение зарубежного опыта работы неправительственных организаций; содействие установлению на международном уровне активного сотрудничества и партнерских отношений между неправительственными организациями России и других стран, создание системы взаимного информирования, поиска партнеров, представления интересов общественных объединений России за рубежом. Во имя реализации этих целей Фонд занимается аккумулированием и распределением получаемых грантов.

Организации общеправозащитной направленности созданы в Восточной Сибири (Красноярский Краевой Фонд «Правовая защита»), в Западной Сибири (Томский исследовательский центр по правам человека), на Урале (Гуманитарно-просветительский центр «Мемориал», Екатеринбургский информационно-правозащитный центр, Пермский региональный правозащитный центр), в Центральном районе (Ивановское областное общество прав человека, Нижегородское общество прав человека, Курский региональный центр по защите прав человека, Тульский общественный правозащитный фонд), в Южном регионе (Астраханский общественный комитет содействия защите законных прав человека, в Поволжье (Ассоциация «3а права человека»).

К первой группе также относится целый ряд организаций, вышедших в свое время «из подполья». Так, Московская группа содействия Хельсинкским соглашениям (Московская хельсинкская группа), объявила о своем создании 12 мая 1976 г. Она была основана 11 правозащитниками (Инициативная группа была создана в Москве в 1974 г.) и нелегально работала в квартире А.Д. Саxарова. Группа провозгласила своей целью сбор информации о выполнении советским правительством обязательств по правам человека, взятых им в рамках Хельсинкских соглашений, и информирование о положении с выполнением этих обязательств общественности и правительств стран-партнеров по Хельсинкским соглашениям. Деятельность МАГ в связи с арестами и эмиграцией большинства членов групп была приостановлена в сентябре 1982 г. Московская группа возобновила свою работу в 1989 г. на легальных основаниях. МАГ действует под руководством Координационного Совета, куда входят руководители таких правозащитных организаций, как Общественный центр содействия реформе уголовного правосудия. Просветительские семинары по правам человека, Московский исследовательский центр по правам человека, Группа «Движение без границ», Московская хельсинкская группа входит в Международную Хельсинкскую Федерацию.