Именно так представляются автору основные понятия системы государственной, правовой и социальной защиты военнослужащих в нашей стране и ее место в обществе и государстве. Формирование и совершенствование этих понятий продолжается, в том числе с учетом становления России как правового и социального государства. Сложившиеся сегодня в обществе и государстве предпосылки дают основание предполагать, что правовая и социальная защита военнослужащих будет совершенствоваться на научной основе, учитывая не только отечественный, но и зарубежный опыт.

Это позволяет сделать вывод о том, что в России созданы теоретические предпосылки для эффективной защиты прав и свобод личности. Действующая Конституция Российской Федерации заложила необходимые основы, базовые начала государственной защиты. От их обеспечения и соблюдения зависит процесс формирования гражданского общества и правового государства.

Выводы по главе.

Правовой статус военнослужащих - это одна из важнейших социально-правовых категорий, которая пронизывает социальную структуру, выступая в роли "индикатора" уровня демократизации государства и общества, состояния законности в них. Правовая и социальная защита относится к числу тех исходных, базовых условий, нормальное состояние которых обеспечивает благополучное развитие свободного и самобытного государства и его Вооруженных сил.

Злободневность вопросов правовой и социальной защиты военнослужащих, их слабая и подчас противоречивая разработанность различными специалистами, научными школами и органами государственного управления создают условия для дальнейшей активизации научных поисков оптимальных правовых конструкций в этой сфере. Здесь недопустимы решения, вырабатываемые ограниченной группой лиц.

Осуществление прав и свобод военнослужащими во многом предопределена и обусловлена конституционными принципами их реализации и защиты. Эти принципы характеризуются высшей степенью нормативной обобщенности и носят универсальный характер. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты. Среди них выделяют: гуманизм, справедливость, дифференцированное равенство перед законом, единство государственной власти, законности, ответственности, соответствие прав и свобод международным стандартам.

Весь механизм государственной защиты основан на этих принципах и зависит от них.

Глава II. Механизмы защиты прав и свобод военнослужащих в Российской Федерации

Первостепенное значение для практического воплощения идей защиты прав и свобод военнослужащих имеет, создаваемая в рамках государственных и общественных институтов, система специальных органов и средств. Именно они в своей совокупности образуют особый механизм защиты прав свобод военнослужащих в Российской Федерации.

Понятие «механизм защиты прав и свобод» близко по своему значению к понятию «механизм государства». Однако эти понятия следует различать, ибо они соотносятся как частное и общее. Механизм государства - это внутренне урегулированная система взаимодействующих друг с другом государственных органов пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, посредством которых осуществляются задачи и функции государства. См.: Копейчиков В.В. Механизм государства в советской федерации. М., 1973. с.5. Механизм защиты прав и свобод представляет собой лишь отдельно взятую часть механизма государства. Он направлен на выполнение одной из главных функций государства - защиту прав и свобод личности. Хорошо разработанный и закрепленный в законе механизм защиты прав и свобод, обеспечивает наиболее полное, быстрое и эффективное пользование различными благами, лежащими в их основе.

Важным, по мнению автора, представляется вопрос о понятии механизма защиты прав и свобод и его содержании. Формирование правильных представлений о нем способствует объективному и всестороннему анализу института правовой защиты. Механизм защиты прав и свобод включает в свое содержание следующие элементы: во-первых, нормы права, регулирующие институт защиты прав и свобод; во-вторых, систему субъектов защиты прав и свобод; в-третьих, средства государственной защиты, которые используют данные субъекты, защищая права и свободы человека и гражданина. См.: Байтин М.И. Механизм государства.//Теория государства и права. Курс лекций (под ред. Н.И. Матузова., А.В. Малько). М., 1997. с.100.

Следуя сложившейся в тории права аналогии данный механизм можно определить как внутренне урегулированную систему органов и учреждений, взаимодействующих друг с другом и функционирующих на основе общих законодательно закрепленных принципах, посредством которых осуществляют свои задачи и функции. Другое более емкое понятие механизма защиты прав и свобод предлагает Ю.И. Мигачев - механизм правовой защиты представляет собой систему закрепленных законом направлений, методов, способов, средств, применяемых субъектами правозащитной деятельности в целях обеспечения прав, свобод и интересов граждан, оказания им помощи по реализации и восстановлению своего правового статуса. См.: Мигачев Ю.И. Правовые гарантии реализации статуса военнослужащих (сравнительно-правовое исследование). Дисс... док. юр. наук. - М., 1999. С.270.

Условно механизм защиты прав и свобод можно разделить на два уровня. В зависимости от субъектов участвующих в его реализации выделим механизм государственной защиты и механизм негосударственной (общественной) защиты. Обоснованным будет возражение о том, что общественные структуры являются составной частью структур государства (в теоретико-правовом смысле), и сравнивать в этой связи «общую часть» с ее составляющими, представляется не совсем логичным. Любой общественный институт (в т.ч. общественные правозащитные организации) является составной частью механизма государства. И это абсолютно верно. Однако подобная градация не претендует на свою уникальность и исключительность, напротив она носит условный характер. И используется автором лишь для того, что бы более четко уловить особенности деятельности различных институтов по защите прав и свобод в Российской Федерации, их общие и противные правовые характеристики.

Важнейшее место в конституционном механизме защиты прав и свобод военнослужащих занимают институты государственной защиты.

Государственные институты защиты выступают главным структурным элементом во всем механизме защиты прав и свобод данной категории граждан. Одним из ключевых моментов повышения эффективности механизма реализации правовой и социальной защиты военнослужащих, а также ветеранов Вооруженных Сил и членов их семей является существование специальных органов государственной власти, ответственных за ее осуществление. Сегодня в России выдвигается немало предложений, касающихся реформирования, оптимизации системы органов, занимающихся правовой и социальной защиты военнослужащих. Понятие «системы» определяется как совокупность каких-либо элементов, объединенных по общему признаку. См.: Словарь русского языка. Т.IV - М., 1989, с.99. Толковый словарь В, Даля уточняет данное определение и обозначает систему (от греч. «план») -- как порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо в последовательном связном порядке. См.: Даль В. Толковый словарь. М., 1980, с.188. Отсюда можно сделать вывод, что под системой государственной защиты прав и свобод личности следует понимать совокупность органов государственной власти, закрепленных в Конституции России и в действующем российском законодательстве, которые по характеру своей деятельности обязаны защищать права и свободы, используя присущие им средства защиты. Орган государства -- это составная и в то же время относительно обособленная, самостоятельная часть государственного аппарата, наделенная собственной компетенцией и действующая от имени и по поручению государства. См.: Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982, с.22.

Органы, осуществляющие государственную защиту прав и свобод личности, можно классифицировать по отдельным основаниям:

-- по характеру деятельности: органы специальной юрисдикции, для которых деятельность по защите прав и свобод является основной или приоритетной (Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека и др.); органы общей компетенции, все остальные органы, которые, обязаны защищать права и свободы личности, в процессе выполнения иных основных задач;

-- по юридической силе решений: обязательные, т.е. решения которых являются окончательными и подлежат обязательному исполнению всеми государственными органами (суды общей юрисдикции Российской Федерации); консультативные, решения которых, затрагивающие вопросы защиты прав и свобод, носят рекомендательный характера и могут быть учтены (а могут и нет) при выработке окончательных решений (Уполномоченный по правам человека).

В настоящее время в Российской Федерации сформировалась четко определенная законодательством система государственных органов и должностных лиц государства, правомочных осуществлять в той или иной степени защиту прав и свобод военнослужащих правовыми средствами. В эту систему входят: Президент Российской Федерации и его аппарат, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека, органы прокуратуры, суда и другие правоохранительные органы (ФСБ, МВД, и т.д.).

Особое место в системе государственной защиты занимает глава государства - Президент Российской Федерации. Согласно ст. 80 Конституция Российской Федерации 1993 года он является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Причем данную функцию он осуществляет как в своей личной деятельности, так и инициируя законы, издавая указы, направленные на защиту правового положения личности в целом и военнослужащих в частности. Это позволяет нам сделать вывод, что он обязан гарантировать записанные в конституционных нормах права и свободы каждому и защищать их всеми доступными ему средствами. Автор полностью разделяет позицию Л.Д. Воеводина, который утверждает, что в демократическом и правовом государстве гарантом в истинном смысле слова является «суверен»-народ, а не какое-либо должностное лицо, как бы высоко оно не было поставлено на лестнице государственной иерархии. См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России - М., 1997, с.257. Только многонациональному народу России предоставлено право делегировать Президента Российской Федерации обязанности по защите прав и свобод, предоставляя ему широкие (в рамках Конституции) полномочия в данной области. И совершенно верном в данном случае отмечает О.А. Снежко о том, что как юридически, так и практически нет ни одного субъективного права (свободы) человека и гражданина, в реализации которого Президент не имел бы реальной возможности участвовать. Его полномочия в этой области не могут конкурировать с каким-либо другим органом общей компетенции. См.: Снежко О.А. Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Дисс... канд. юр. наук. - Саратов, 1999.

Президент Российской Федерации, как гарант прав и свобод личности, может защитить права и свободы любого лица, которые нарушены органами исполнительной власти или иными объективно существующими факторами (преступность, рост цен, безработица и т.д.).

Всесторонний анализ опыта зарубежных стран дает основания утверждать что деятельность главы государства (Президента) по защите прав и свобод граждан на много эффективнее если он обладает следующими свойствами:

-- во-первых, выступает как представитель конкретного государства в мировом сообществе, олицетворяя собой его единство;

-- во-вторых, является законным представителем народа данной страны, выразителем его интересов; консолидирует общество, цементирует общественно-политическую и государственную жизнь;

-- в-третьих, управляет работой всего государственного аппарата по защите конституционных основ государства и прав и свобод личности;

-- в-четвертых, отвечает за поддержание стабильности в обществе и государстве и принимает оперативные меры по обеспечению безопасности государства и защиты его граждан, несет персональную ответственность за положение дел в стране;

-- в-пятых, является «высшим защитником интересов простых граждан», «последним звеном» оперативно реагирующим на нарушения прав граждан, рассматривающим жалобы и принимающим все меры для восстановления нарушенных прав и свобод личности. См. подробнее: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса.//Вест. Моск. ун-та. Серия право - 1998. №7, с.10.

Многие из этих положений нашли свое воплощение и в российской правовой действительности, но рассматривать Президента Российской Федерации в качестве «последнего звена», которое оперативно реагирует на нарушения прав граждан и т.п. представляется не совсем корректным. Хотя по Конституции он и обладает правом на помилование (ст. 89), это компетенция органов прокуратуры и суда.

И тем не менее полномочия Президент Российской Федерации в области охраны и защиты прав личности весьма широки, что обусловлено статусом гаранта прав и свобод человека и гражданина. В этой области, на наш взгляд, он обоснованно имеет приоритетные возможности. Так, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, он «...обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» по защите прав и свобод. Такие полномочия вполне оправданы, т.к. Президент призван руководить высшими органами государственной власти и координировать их деятельность. Содержание правозащитной функции Российского Президента отчетливо выражено в присяге, произносимой им в процессе инаугурации: «...Клянусь уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации». Иными словами, Президент обязуется постоянно следить за положением дел в стране с правами и свободами и своевременно реагировать на их нарушения. Для этой цели он имеет специальные средства, позволяющие ему выполнять свою правозащитную функцию:

1. Президент Российской Федерации выступает с законодательной инициативой по наиболее важным вопросам защиты прав и свобод личности. Надо иметь в виду, что в соответствии с мировым опытом ни в президентской, ни в полупрезидентской республике Президент не обладает таким правом. Вопрос о наличие или отсутствии у Президента права внесения законопроектов должен рассматриваться исходя из конкретной политической ситуации и системы взаимоотношений между ветвями власти. См.: Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования.//Государство и право-1993. №10, с.28. Сегодня в России есть необходимость, чтобы Президент Российской Федерации, осуществляя свою функцию по охране прав и свобод личности, имел возможность выступать с законодательной инициативой по наиболее важным направлениям правозащитной деятельности российского государства.

Практика свидетельствует о том, что Президент Российской Федерации активно использует предоставленное ему право - выступать инициатором законопроектов. В частности, за прошедшие 1996-2001 г.г. им было внесено в Государственную Думу свыше тысячи законопроектов. Некоторые из которых, прямо или косвенно, затрагивают права и свободы военнослужащих в Российской Федерации. Многие из них уже приняты, а некоторые еще предстоит рассмотреть. См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. М., 1996, с.64.

2. Президент Российской Федерации осуществляет правотворческую деятельность. В частности, он издает Указы, направленные как на защиту прав и свобод всего населения, так и отдельных социальных групп, включая военнослужащих, пенсионеров, и других категорий, особо нуждающихся в защите со стороны государства. Частью Указов Президента оформляются решения нормативного характера, т.е. содержащие общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу лиц, органов государственной власти и управления. См.: Правовой статус Президента Российской Федерации (под ред. Д.А. Дмитриева). М., 1997, с.90.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 30 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» См.: С3 РФ. 1996. №19, ст.232. признал возможность издания Указов Президентом, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие Указы не противоречат Конституции Российской Федерации и Федеральным законам, а их действие ограничивается периодом - до принятия соответствующих законодательных актов. Это означает только одно, что устанавливается перечень определенных условий, при наличии которых допускается принятие Президентом Указов. Среди них:

а) наличие пробела в законодательном регулировании;

б) временное действие Указов до принятия соответствующих законов, о чем в них должно быть записано;

в) соответствие содержащихся в таких Указах положений, нормам Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Именно такой подход к разрешению данной проблемы, по мнению В.М. Жуйкова является единственно верным и учитывающим реальную правовую ситуацию в России. См.: Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц- М., 1997, с.75-76

Так называемое президентское «указное право» должно иметь веские основания для своего существования - возникновение действительной необходимости срочно урегулировать определенные отношения, которые еще не урегулированы законом, и невозможно отложение этого решения до принятия соответствующего нормативного акта. В данном случае конкретная ситуация создает для Президента состояние «крайней необходимости» в издании нормативного Указа. Так в соответствии с п. 3 ст. 59 Конституции Российской Федерации гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой. Однако закона определяющего порядок прохождения альтернативной гражданской службы нет. Десять лет ситуация остается неурегулированной в правовом смысле, порождая негативное отношение в обществе к власти и армии. Хотя на лицо та исключительная ситуация, решить которую можно было бы Указом Президента Российской Федерации. И не будет в данном случае никаких «перегибов» ибо эта проблема относится к той сфере отношений, гарантом которых в силу ст. 80 Конституции Российской Федерации является Президент, и соответствует целям, которые указаны в этой норме: соблюдение и защита прав и свобод, основ конституционного строя, охраны Конституции Российской Федерации, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

В целом на защиту прав и свобод граждан и в т.ч. военнослужащих направлено большинство Указов Президента Российской Федерации. В частности, Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 «Вопросы прохождения военной службы» (с изм. и доп. от 15 октября 1999 г., 10 апреля, 26 июня 2000 г., 17 апреля 2003 г.) См.: СЗРФ от 20 сентября 1999 г., № 38, ст. 4534. устанавливает, что военнослужащий, общая продолжительность военной службы которого составляет 10 лет и более, нуждающийся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без его согласия не может быть уволен с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления ему жилого помещения по нормам жилищного законодательства. Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 1995 г. № 1213 «Об увольнении с военной службы и дополнительных мерах социальной защиты военнослужащих, принимающих (принимавших) непосредственное участие в боевых действиях и выполняющих (выполнявших) задачи в условиях вооруженных конфликтов» См.: СЗРФ от 11 декабря 1995 г., № 50, ст. 4900 определяет порядок льготного исчисления общего трудового стажа и льготного начисления пенсий военнослужащим, принимающих (принимавших) непосредственное участие в боевых действиях и выполняющих (выполнявших) задачи в условиях вооруженных конфликтов.

Однако следует признать, что Указов Президента Российской Федерации, направленных на охрану и защиту прав и свобод военнослужащих, крайне недостаточно. Это означает, по мнению автора, что Президент России в силу ряда объективных и субъективных причин не может единолично, в полной мере гарантировать прав и свобод человека и гражданина.

Именно по этому важным субъектом, осуществляющим функцию защиты прав и свобод, является Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации. Этот орган образован в соответствии с Указом от 26 марта 1993 г. «О Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» САПП. 1993. № 40, ст.3738. для усиления гарантий гражданских и политических прав граждан. Комиссия осуществляет свою деятельность в пределах установленной компетенции независимо от других органов. Комиссия является совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации. Она содействует реализации главой государства его конституционных полномочий -- гаранта прав и свобод и обладает широкими полномочиями в области защиты прав личности. В том числе предусматривается право Комиссии запрашивать и получать от государственных органов и должностных лиц любые сведения, документы, материалы, необходимые для выполнения возложенных на нее задач; проводить проверку деятельности государственных учреждений, относительно которых имеется информация о массовых либо грубых нарушениях прав человека; получать объяснения от любых должностных лиц. По результатам рассмотрения обращений или расследований Комиссия принимает заключения. Если сообщение о нарушении прав человека является обоснованным. Комиссия направляет заключение, содержащее рекомендации, соответствующему органу, в компетенцию которого входит решение вопроса по восстановлению нарушенных прав. Должностное лицо, получившее заключение, в течение 15 дней обязано рассмотреть рекомендации и уведомить Комиссию о принятом решении.

По аналогии с федеральным уровнем комиссии подобного рода формируются в некоторых субъектах Российской Федерации. В настоящее время комиссии по правам человека созданы в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации. Однако в некоторых субъектах считают, что создание таких комиссий излишне. При этом приводятся различные доводы. Наиболее распространенный довод - необоснованное увеличение чиновничного аппарата в связи с учреждением в ряде субъектов Федерации должности Уполномоченного по правам человека (Вологодская, Мурманская, Новосибирская области и др.). Фактически же Уполномоченный по правам человека пока избран только в Республике Башкортостан, Астраханской, Архангельской и Свердловской областях. См.: Мигачев Ю.И. Правовые гарантии реализации статуса военнослужащих (сравнительно-правовое исследование). Дисс... док. юр. наук. - М., 1999. С.291.

По мнению Ю.И. Мигачева, которое автор полностью разделяет, учреждение поста Уполномоченного по правам человека не исключает необходимости создания комиссий по правам человека. Как подчеркивается в ст. 3 федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», деятельность Уполномоченного лишь дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции существующих органов. Поэтому все существующие органы должны работать параллельно и каждый в пределах своей компетенции действовать принципиально и решительно.

Более того, сравнительный анализ положений о комиссиях и законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, указывает на то, что их задачи и полномочия принципиально разнятся между собой. Уполномоченные по правам человека выбираются законодательными органами и работают в тесном контакте с ними. Комиссии же создаются при главах администраций субъектов Российской Федерации и оказывают им помощь и содействие в соблюдении и защите основных прав и свобод российских граждан. Поэтому, правильно поступают в тех субъектах Российской Федерации, где создаются комиссии по правам человека и учреждается пост Уполномоченного по правам человека (Астраханская, Архангельская области и др.).

Еще одним органом, способствующим реализации функций Президента Российской Федерации по защите прав и свобод граждан является Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан - структурное подразделение Администрации Президента России. Оно ведет учет устных и письменных обращений граждан, информационно-справочную и аналитическую работу, осуществляет контроль за своевременным выполнением органами государственной власти поручений по обращениям. Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан подготовило аналитический обзор почты главы государства за 2001 год. Общее количество россиян, среди которых были и военнослужащие, обратившихся к Президенту увеличилось почти в 1,8 раза по сравнению с 2000 годом. См.: Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти- М., 2002, с.7. Этот факт свидетельствует не только о возрастании правовой активности граждан но и о увеличении числа нарушений в отношении их прав и свободы.

Все рассмотренные средства, с помощью которых Президент Российской Федерации может защитить права и свободы личности, позволяют нам сделать вывод, о том, что в его распоряжении есть эффективные правозащитные механизмы. Их умелое, активное и своевременное использование, позволит ему стать подлинным гарантом прав и свобод каждого человека и гражданина.

Следующим субъектом, входящим в механизм защиты прав и свобод является Правительство Российской Федерации. В соответствии со ст. 114 Конституции оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Гарантом эффективной деятельности высших исполнительных органов по охране прав и свобод граждан будут лишь четко разработанные процедуры осуществления указанных функций, и это имеет чрезвычайно важное значение. К сожалению, в современных российских условиях Правительство озабочено главным образом экономическим положением страны, борьбой с инфляцией, стремлением приостановить падение производства и т.д. Вопросы защиты прав военнослужащих не стали предметом изучения и рассмотрения высшего исполнительного органа власти. Между тем весь комплекс экономических, социальных и культурных прав военнослужащих в огромной мере зависит от экономической стратегии Правительства.

Весьма важным органом при Правительстве Российской Федерации, занимающимся исключительно проблемами военнослужащих, является Комиссия по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. См.: СЗРФ.-1995.- №2.- Ст. 157.

В частности, правительственная комиссия по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является координационным органом, обеспечивающим согласованную работу федеральных органов исполнительной власти по решению социальных вопросов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

На данную Комиссию возложены следующие задачи:

а) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, учреждений и организаций по решению социальных проблем, связанных с реформированием Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, воинских формирований и органов, включая разработку единых стандартов материального обеспечения, обязательного государственного страхования военнослужащих, пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы;

б) рассмотрение вопросов, связанных с использованием средств, выделяемых на социальные нужды военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы;

в) организация разработки проектов нормативных правовых актов по вопросам социально-правовой защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, федеральных программ социальной адаптации, переподготовки для получения гражданских профессий и трудоустройства лиц, уволенных с военной службы;

г) обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов военного управления и органов местного самоуправления по решению жилищных проблем граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

д) разработка мер по повышению престижа военной службы и военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации;

е) участие в разработке и реализации межправительственных соглашений о решении социальных вопросов российских военнослужащих, проходящих военную службу за пределами Российской Федерации;

ж) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению адресной социальной поддержки участников боевых действий, инвалидов военной службы, ветеранов подразделений особого риска, членов семей военнослужащих, пострадавших или погибших при исполнении обязанностей военной службы;

з) обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с общественными и религиозными организациями в работе по увековечению памяти погибших при защите Отечества и реализации межправительственных соглашений о содержании и благоустройстве воинских захоронений;

и) организация мониторинга социально-экономического положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Положение о Правительственной комиссии по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (утв. постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1999 г. N 1267)// СЗРФ 29 ноября 1999 г., № 48, ст. 5852.

Высокая значимость деятельности данной Комиссии не вызывает сомнений в контексте сложной социально-экономической ситуации, с которой приходится сталкиваться лицам уволенным с военной службы и членам их семей.

Новым, но уже широко известным институтом государственной защиты прав и свобод граждан, согласно Конституции Российской Федерации является Уполномоченный по правам человека. В нашей стране учреждение подобного института носит беспрецедентный характер, хотя о нем писали многие российские юристы. См., например, Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества.: Автореф. дисс... док. юр. наук, М., 1995; Хаманбва Н.Ю. Уполномоченный по правам человека -- защитник прав граждан. М., 1998; Гавриленко В.И. Институты гражданского общества: проблемы становления и развития.//Конституционное развитие России. Саратов, 1996 г. и др. И, несомненно, это является подтверждением приверженности избранного курса построения правового и социального государства.

Институт Уполномоченного по правам человека хорошо известен конституционному законодательству зарубежных государств. Во всем мире он занимает важное место в системе органов, эффективно защищающих права и свободы личности. В настоящее время существует около ста подобных институтов в различных странах мира. При этом во многих странах установлено собственное наименование этого института: Уполномоченный по гражданским правам - в Польше, Защитник народа - в Испании, Коллегия народной правозащиты - в Австрии и другие. Впервые такая должность была введена в 1809 году в Швеции и носила наименование «парламентский омбудсмен». См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996, с.14. Поэтому, можно утверждать, что специфические условия каждой страны и государственно-правовые преобразования предопределили ту или иную модификацию классического скандинавского омбудсмена.

В государственно-правовом смысле «омбудсмен» понимается, как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав и свобод личности и имеющее надзорные полномочия за всеми государственными органами и должностными лицами. С точки зрения отдельного человека - это, прежде всего, должностное лицо, к которому можно обратиться в случаях нарушения органами власти отдельных прав личности. Широкие функции омбудсмена и его активная и полезная деятельность определили высокий авторитет этого института и признание его мировой общественностью. См.: Снежко О.А. Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Дисс... канд. юр. наук. - Саратов, 1999.

Идея введения в России подобного института возникла в 1990 году и получила впервые юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина принятой 22 ноября 1991 года. См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. №52, ст. 1865. В п. 3 ст. 40 Декларации, в частности, указывалось, что «полномочия Парламентского Уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления устанавливаются законом». До принятия Конституции России 1993 года указанный закон так и не был издан. Только по истечении четырех лет после введения ее в действие ст. 103 была конкретизирована в нормах специального закона. Сегодня деятельность Уполномоченного по правам человека регламентирована Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». СЗ РФ от 3 марта 1997 г. № 9, ст. 1011.

Принципиальной, отличительной особенностью данного его деятельности является демократичный и менее формализованный характер по сравнению с другими институтами, осуществляющими защиту прав граждан.

В учреждение такой должности в Российской Федерации просматривается не только стремление во всем следовать демократическому, конституционному опыту западных государств, но и острая необходимость государства защитить права и свободы граждан, подтверждая тем самым свою силу и значимость. В современном государстве необходимо постоянное совершенствование старых и создание новых механизмов, направленных на реализацию и защиту прав личности. Поэтому, как верно отмечает Н.Ю. Хаманева, институт Уполномоченного «следует рассматривать как дополнительное, а не альтернативное средство правовой защиты в системе государственного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина». См.: Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека -- защитник прав граждан. М., 1998, с.50 И чем больше действенных способов защиты прав и свобод в государстве, тем оно человечнее. Деятельность Уполномоченного, дополняя существующие средства защиты прав и свобод личности, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав. Вся его деятельность должна быть направлена на то, что бы способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства, а также приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Первым, исполняющим обязанности Уполномоченного в Российской Федерации был назначен 17 января 1994 года известный правозащитник С.А. Ковалев. См.: Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. №1, ст. 44. Но по истечении года был освобожден от исполнения обязанностей в данной должности. В настоящее время на эту должность назначен депутат Государственной Думы, доктор юридических наук, профессор О.О. Миронов. См.: С3 РФ 1998. №31, ст.1456.

На основании норм федерального конституционного закона должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственной Думой. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.

Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности он руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

Деятельность Уполномоченного как уже было отмечено дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях. Благодаря данным правам обеспечивается диалог между парламентом и гражданами России. Это позволяет, по мнению автора, значительно расширить рамки парламента с населением и дает законодательному органу возможность владеть наиболее полной и достоверной информацией о состоянии дел с правами человека в государстве. Кроме того, это законодательным путем способствовать устранению негативных тенденций в правозащитной сфере.

Особые полномочия предоставлены Уполномоченному по правам человека в области судебной защиты. Он вправе знакомится с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу и с прекращенными производствами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Тем самым, Уполномоченный наделяется некоторыми контрольными полномочиями за судебными органами. Однако в отличие от них он не связан формально-юридическими требованиями и руководствуется соображениями не только законности, но и собственными представлениями о справедливости и гуманизме. Именно поэтому личность Уполномоченного не должна вызывать никаких сомнений в его честности, беспристрастности и порядочности. Несмотря на то, что Уполномоченный имеет право изучать уголовные и иные дела, он не может их официально затребовать, что накладывает определенные сложности в его работе. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ 0.0. Миронова.//Российская газета. 1999. 10-11 марта

В докладе Уполномоченного по правам человека в РФ О.О. Миронова за 1998 г, подчеркивалось, что сегодня в России ситуация с правами и свободами человека и гражданина крайне неблагоприятная. Большинство жалоб граждан поступает на нарушения, возникающие социально-экономической сфере (невыплаты заработной платы отдельным категориям граждан, нарушения социального законодательства и др.). Поэтому деятельность Уполномоченного по защите социально-экономических прав военнослужащих является сегодня наиболее важной.

Так, за первые два месяца работы Уполномоченного от граждан поступило около 4000 жалоб, из них 30 % по гражданско-правовой и 15 % по уголовно-правовой проблематике». См.: Миронов О.О. У нас защита прав человека существует на деле // Московский журнал Международного права. Спец. выпуск. - Декабрь 1998. - С. 47. Это связано с тем, что его деятельность более демократична и менее формализована по сравнению с другими институтами, осуществляющими защиту прав граждан. Он не в такой степени связан правовыми рамками и руководствуется не только соображениями законности, но и своими представлениями о справедливости.

Исходя из всего вышесказанного можно сделать несколько выводов, указывающих на характерные черты и особенности российского института Уполномоченного по правам человека:

- во-первых, институт Уполномоченного является самостоятельным, независимым органом государственной власти, специально предназначенным для охраны прав и свобод личности. Он не принадлежит ни к одной ветви власти, хотя постоянно с ними взаимодействует;

- во-вторых, должность Уполномоченного относится к высшим должностям государства. Он назначается и освобождается от должности Государственной Думой и подотчетен только ей;

- в-третьих, Уполномоченный в целях охраны прав и свобод личности наделяется обширной компетенцией. Он рассматривает жалобы граждан, возбуждает производство в соответствующих государственных органах в интересах заявителя, анализирует состояние дел в правозащитной области, разрабатывает предложения по устранению нарушений прав и свобод человека. См.: Снежко О.А. Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Дисс... канд. юр. наук. - Саратов, 1999.

Кроме того, важно отметить, что отдельные задачи и функции уполномоченного по правам человека во многом схожи с органами прокуратуры (процедура деятельности слабо формализована, право возбуждать некоторые дела, не дожидаясь жалобы частного лица; нет никаких прав по принятию управленческих решений и по их изменению и т.д.).

Учитывая положительные характеристики прокурорского надзора, полагает О.А. Снежко, одним из вариантов размежевания сферы полномочий между Уполномоченным по правам человека и органами прокуратуры может быть предоставление права человеку самому выбирать, к кому из них обращаться. В этом случае эти органы должны не просто параллельно функционировать, но и действовать рука об руку, помогая друг другу в целях защиты прав граждан.

К сожалению, Конституция Российской Федерации не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Вместе с тем, по мнению того же О.А. Снежко, с которым автор совершенно согласен, ему следовало бы предоставить возможность влиять на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека, вносить предложения в Государственную Думу Российской Федерации об изменении действующих законов или принятии новых законодательных актов. Содержащейся в законе нормы о праве Уполномоченного обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями об изменении законодательства явно не достаточно. Возможность обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в деле, не восполняет данный пробел. См.: там же.

В силу федеративного устройства России государства законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» закрепляется возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах России. Необходимость создания подобных органов обусловлена: во-первых, большой территорией государства; во-вторых, обширной компетенцией Уполномоченного. Формирование региональных Уполномоченных, сохраняющих свою независимость от федерального Уполномоченного, не должно исключать их взаимодействия. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Хотя далеко не все субъекты с энтузиазмом восприняли подобную новацию. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова.//Российская газета. 1999. 10 марта

Установление института Уполномоченного по правам человека в нашей стране стало важным шагом в развитии демократических процессов, направленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако в настоящий момент, его быстрое развитие весьма проблематично, т.к. во-первых, требуются немалые бюджетные средства, а их в государстве просто нет; и, во-вторых, обширная компетенция и множество жалоб граждан, не может позволить Уполномоченному оперативно вникать во все конфликты. Несмотря на все трудности, аппарат Уполномоченного практически сформирован. Он включает: 3 управления (по восстановлению прав граждан, по правовому просвещению и административно-хозяйственный), в которые входят различные отделы, специализирующиеся на защите отдельных прав (например, отдел конституционного и административного права, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и др.). Как показывает практика, число обращений к Уполномоченному растет. См.: Ингервью с Уполномоченным по правам человека в России О.О. Мироновьм.//Журнал Российского права 1999. №1, с. 8.

Мировое сообщество не без интереса следит за становлением данного института в России. И именно с ним многие увязывают возможности по ликвидации существующих пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина. Автор надеется, что институт Уполномоченного окажет положительное влияние на стимулирование позитивной деятельности государственной власти, т.к. не обладая правом вынесения окончательного решения, Уполномоченный тем не менее оказывает значительное влияние на все органы государственной власти, призванные гарантировать права и свободы.

Продолжая рассуждения о важнейших элементах механизма государственной защиты прав и свобод граждан, уместным было бы в общих чертах охарактеризовать деятельность органов прокуратуры и суда.

Прокуратура призвана охранять права, обязанности и законные интересы личности: она опротестовывает незаконные правовые акты органов, учреждений и организаций, нарушающие права личности, активно участвует в охране прав в гражданском судопроизводстве, привлекает виновных в нарушении прав к уголовной и иным видам юридической ответственности.

Самой востребованной юридической гарантией прав и свобод является судебная защита (ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации), которая в соответствии с Основным законом государства гарантируется каждому человеку, в т.ч. и военнослужащему. В п. 2 ст. 118 Конституции России отмечается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. И главная задача государства и его органов в этой связи заключается в том, что бы все эти формы судопроизводства стали эффективными способами защиты прав военнослужащих.

Центральное место, в рамках судебной системы, в деле защиты прав и свобод человека и гражданина отводится Конституционному Суду. Согласно ст. 96 федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» СЗ РФ от 25 июля 1994 г., № 13, ст. 1447 правом подачи индивидуальной или коллективной жалобы на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в законе.

Ситуация упрощается еще и тем, что особых требований в отношении жалобы (порядка ее оформления и подачи) не устанавливаются. Но при обращении военнослужащих в Конституционный Суд необходимо помнить, что содержание жалобы должно быть обращено на закон, затрагивающий конституционные права и свободы военнослужащих, а также на закон, подлежащий применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» Сборник законодательных актов Российской Федерации, выпуск VIII, 1993 г., ст. 117. от 27 апреля 1993 г. значительно расширил пределы судебного контроля, предусмотрев возможность обжалования нормативных актов, а также действий органов управления. Гражданине вправе самостоятельно определять вопросы о направлении жалобы в суд либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, причем при подаче жалобы в суд претензионный (административный) порядок может быть и исключен. За гражданином закреплено право выбора суда либо по своему месту жительства, либо по месту нахождения органа, должностного лица, действия которого обжалуются.

Военные трибуналы, как специфические военно-судебные органы появились после их упразднения на фронтах к концу 1918 г., но вплоть до начала 20-х гг. военнослужащие могли реализовать свои права лишь путем обжалования в случае ущемления их в порядке, определенном общевойсковыми уставами, т.е. внесудебном порядке. В современных условиях законодательным актом, обеспечивающим правовую основу деятельности этих органов, является Положения о военных трибуналах 1980 г., которое действует в части, не противоречащей законодательству России.

Изменения, произошедшие в государственном устройстве России после 1993 г., когда страна окончательно перешла на путь строительства открытого демократического общества, привели к качественному изменению роли военных судов в жизни Вооруженных Сил.

В соответствии со ст. 10 и ст. 118 Конституции Российской Федерации 1993 г. судебная власть является самостоятельным видом государственной власти и принадлежит только судам. В развитие данных конституционных положений в Федеральном законе «О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции» от 4 декабря 1994 г., а затем и в ст. 22 Федерального конституционного закона от 11 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» установлено, что в войсках, органах и формированиях, где предусмотрена военная служба, судебную власть осуществляют военные суды. СЗ РФ от 6 января 1997 г., №1, ст. 1