график реформы;

процесс реформы;

финансовая поддержка для реализации реформы; и,

реформу координирования.

Административно-территориальная реформа местных органов власти будет осуществлена в два этапа:

По инициативе местных органов власти до 31 декабря 2003

Согласно проектам, разработанным ответственным государственным учреждением - с 1 января 2004 до 30 ноября 2004 (Закон об административно - территориальной реформе, 1998).

В рамках структуры административно-территориальной реформы будут реализовываться следующие действия:

исследование административных территорий;

подготовка проектов по объединению (сотрудничеству для местных органов власти;

реализация проектов по объединению (сотрудничеству) для местных органов власти (Закон по административно - территориальной реформе, 1998).

Чтобы координировать реформу, Совет по административно-территориальной реформе (САТР) был установлен Кабинетом Министров, который включил в себя равное количество представителей от Союза Местных и Региональных Правительств Латвии и государственных учреждений.

Совет по административно-территориальной реформе:

Проведет оценку исследования административных территорий и проектов по объединению (сотрудничеству);

Разработает проект нормативных актов в отношении административно-территориальной реформы;

Утвердит методологию исследования административных территорий и дизайн проектов по объединению (сотрудничеству);

Подготовит предложения по исследованию административных территорий и проектам по объединению (сотрудничеству) (Закон об административно - территориальной реформе, 1998).

Исследование административных территорий в соответствии с методологией, одобренной САТР, включает:

1) отчет о социально-экономической ситуации в соответствующих административных территориях;

2) отношение жителей к административно-территориальной реформе;

3) критерии формирования областей;

4) задачи проектов по объединению (сотрудничеству) для местных органов власти.

Местным органам власти, которые осуществляют реформу в соответствии с законом, предоставляют единовременный, одноразовый грант из государственного бюджета от 1 до 5 % от общей суммы ежегодного бюджета объединенных местных органов власти.

Как правило, реформы - это очень чувствительный и непопулярный процесс. В связи с этим, Закон об административно-территориальной реформе содержит некоторые демократические особенности:

долгосрочный период - пять лет для реализации реформы (до 30 ноября 2004);

четыре года из этих пяти лет даются для реализации реформы посредством инициатив местных органов власти (добровольная реформа) (до 31 декабря 2003);

последовательная реформа, с исследованием административных территорий в качестве первого шага;

Закон требует проведение общественного опроса в отношении исследований;

Закон определяет критерии для создания новых территорий, при этом, не определяя качественные и количественные критериев, таким образом, учитывая индивидуальный подход в каждом регионе Латвии;

Закон позволяет, чтобы результатом реформы могло стать объединение муниципалитетов, а также сотрудничество муниципалитетов.

Эти элементы могут рассматриваться одновременно как очень положительные особенности, но также как и отрицательные или даже как препятствия на пути реализации реформы.

Закон включает общие критерии, которые будут использоваться с учетом административно-территориальной реформы местных органов власти:

1) долгосрочное развитие территории местного органа власти;

2) финансовая и доходная база;

3) необходимая инфраструктура для выполнения функций местных органов власти;

4) количество и структура населения;

5) экономическое, географическое и историческое единство местных органов власти;

6) доступ к услугам, предоставляемым местными органами власти;

7) другие условия, предложенные региональным советом (Закон по административно - территориальной реформе, 1998).

Критерии отмечены, но не определены, что обеспечивает очень широкий диапазон для их определения. С 1998 до 2000, исследования были проведены во всех 26 районах Латвии, и включили в себя 545 местных органов власти.

Поскольку исследования административных территорий были выполнены различными учреждениями - частными компаниями, муниципальными организациями и опытными группами - и хотя в соответствии с методическими инструкциями, но с индивидуальными подходами, более чем 120 различных критериев было предложено для рассмотрения проектов по объединению (сотрудничеству).

Результатом должно было стать предложение о формировании 154 муниципалитетов вместо существующих 545.

Учитывая различные использованные критерии, размер предложенных новых муниципалитетов сильно отличается от предыдущих размеров.

В конце 2000 года и в начале 2001 года был разработан проект по административному разделению местных органов власти, основанный на результатах исследований административных территорий, на опыте процесса реформы и рекомендаций международных экспертов. Проект включил в себя общие национальные критерии формирования новых территорий и предложение административного разделения государственной территории на 102 местных органов власти.

Чтобы разработать предложение о 102 местных органах власти, следующие критерии использовались:

1) количество населения на вновь созданной территории местного органа власти должно быть, по крайней мере, 5000 человек;

2) должен быть центр развития с количеством населения в 20000 - 25000 человек на новой территории;

3) сеть дорог должна быть направлена от отдельных частей к административному центру;

4) расстояние между центром и границей не должно превышать 30 км.

Кабинет Министров, в целом, принял проект о 102 местных органах власти.

Но на сегодня, данный проект имеет свою законность. Запланировано, что предложение о 102 органах местной власти пройдет через Парламент и только тогда реализация этого проекта будет ясна.

Форма сотрудничества среди местных органов власти, взамен полного объединения также была представлена в ходе исследований.

Обсуждения по данному вопросу до сих пор продолжаются, поскольку юридическая терминология" объединения (сотрудничества) ” представляется как самый неопределенный и наименее ясный аспект.

С одной точки зрения, сотрудничество равно объединению, с другой стороны - это фактор, который препятствует объединению.

Грант, выделяемый из государственного бюджета для процесса объединения составляет 5 % от общего бюджета объединенных муниципалитетов, но грант, выделяемый для целей сотрудничества составляет только 1 %.

Функции местных органов власти в Латвии:

1. Организация муниципальных услуг, включая водоснабжение, канализационную сеть, центральное отопление, сбор и вывоз отходов, и очистку сточных вод

2. Обслуживание улиц, дорог и площадей, освещение улиц, площадей и других территорий, сбор и вывоз промышленных отходов, формирование и обслуживание кладбищ

3. Использование общественных лесов и водных резервуаров, при условии, что не противоречит закону

4. Обеспечение доступа к образованию (начальное и среднее), развитие культуры и поддержка библиотек

5. Развитие услуг здравоохранения для граждан

6. Социальная помощь бедным и социально уязвимым; вопросы, связанные с усыновлением и опекунством

7. Обеспечение местным жилищным фондом и содействие гражданам, нуждающимся в жилье

8. Развитие предпринимательской деятельности

9. Предотвращение безработицы и организация временных рабочих мест

10. Обеспечение общественного порядка

11. Управление строительством на территории согласно генеральному плану

12. Сбор статистических данных и ее предоставление

13. Регистрация брака

14. Организация выборов

15. Организация гражданской обороны

16. Регистрация детей и защита прав детей

VI.2 Отобранные международные практики, используемые в межбюджетных отношениях

Распределение функций в Испании

В Испании при распределении функций среди местных органов власти берут во внимание размер населения, и количество функций увеличивается по мере возрастания уровня населения на территории отдельного местного органа. Испанская система сопоставима со многими странами переходного периода, где существует большое количество небольших органов местной власти. В Испании, 60 % муниципалитетов насчитывают менее 1 000 жителей, 86 % муниципалитетов насчитывают менее 5 000 жителей, и 96 % муниципалитетов насчитывают менее 20 000 жителей. В тех случаях, когда местные органы власти не могут объединиться, или форма межмуниципального сотрудничества недостаточно эффективна, распределение функций, основанное на количестве населения, представляется довольно практичным методом.

В Испании учет размеров населения используется при распределении следующих функций. Местные органы власти, где население составляет менее 5 000 человек, несут ответственность за инспекцию водоснабжения и обслуживание магистралей. В тех органах, где насчитывается более 5 000 человек, местные органы власти должны обеспечивать инспекцию водоснабжения и обслуживание магистралей, а также общественных парков, библиотек, рынков и вывоз мусора.

На административной территории, где более чем 20 000 человек, местные органы власти должны предоставлять все услуги, которые предоставляются органами власти с меньшим числом населения, а также такие функции как: гражданская оборона, социальное обеспечение, предотвращение пожара, спортивные помещения и скотобойни.

Муниципалитеты, насчитывающие более 50 000 жителей должны предоставлять все вышеупомянутые услуги, а также общественный транспорт и защита окружающей среды.

Международные методы финансового выравнивания

Цель программ финансового выравнивания состоит в том, чтобы уменьшить различия в финансовых потенциалах местных органов власти. Финансовый потенциал местного органа власти - это его способность повышать доход относительно его затрат на выполнение обязанностей.

В Германии, Дании и Швеции применяются программы горизонтального выравнивания. Данные системы функционируют по принципу самофинансирования: вклады более состоятельных местных органов власти, округов в случае с Данией и Швецией и земель в случае с Германией, равны грантам, выдаваемым более бедным местным органам власти. С точки зрения центрального правительства, эта система представляет два преимущества: во-первых, она ограничивает вероятность того, что местные органы власти выступят общим фронтом, чтобы запросить увеличение ассигнований, и, во-вторых, она не использует доходы национального бюджета.

В Германии, воссоединение пяти восточных земель создало огромное напряжение при реализации программы по выравниванию. Данная система выравнивания гарантирует, что ни одна из земель не будет иметь доход на душу населения меньше чем 95 % национального среднего числа. До объединения, западные земли - бенефициарии (Нижняя Саксония, Ринеланд-Палитенат, Шлезвиг-Гольштейн, а также Саар и Бремен) получили приблизительно 20 процентов их доходов от перевода средств. После объединения восточных земель, выравнивающие гранты, полученные западными землями-бенефициариями, упали на 70 процентов между 1991 и 1995 годами. Более того, Бавария начала, впервые, делать существенные вклады в систему. В результате этих изменений, некоторые ограничения на обязательные межземельные трансфертные платежи были введены в законодательную базу.

Общая Программа Помощи для округов в Дании включает в себя Основной Грант и комплексную программы по выравниванию округов. Основной Грант распределен прямо пропорционально размеру общей налоговой базы округа, и таким образом не имеет никакого эффекта выравнивания. Программа выравнивания округов представляет собой больший компонент общей системы текущих переводов. Цель Программы Выравнивания состоит в том, чтобы помочь каждому округу предоставлять такой же уровень услуг, если бы был наложен стандартный набор налоговых ставок, несмотря на разницу в уровне дохода округов и демографических профилях. Чтобы достигнуть этой цели, существует два взаимодополняющих вида программы выравнивания для округов (и муниципалитетов): (1) программы, которые выравнивают налоговые базы между государственными органами, и (2) программы, которые дают компенсацию за разницу в расходах, необходимых для местных органов власти. Поскольку программа работает по принципу самофинансирования, обязательные платежи в программу округами (муниципалитетами) с относительно высокой доходообразующей способностью на душу населения или относительно низкими затратами на душу населения, равны платежам, сделанным программой для округов - бенефициариев.

VII. Анализ деятельности Программы Доноров по оказанию содействия

Всемирный Банк

За последние несколько лет Всемирный Банк принял огромное участие и приложил значительные усилия для усовершенствования финансового управления центральных и местных органов власти. В течение последних месяцев, Всемирный Банк подготовил новый Грант на Поддержку Сокращения Бедности, в рамках которого освещены три основные области:

Создание экономического роста и увеличение уровня трудоустройства

Повышение эффективности использования государственных ресурсов

Укрепление политики социальной защиты и их реализация

Вторая область непосредственно связана с интересом ПРООН в предоставлении поддержки для внедрения изменений в межбюджетную систему. Области, нуждающиеся в поддержке, которые были определены в рамках предложенной программы Всемирного Банка, представлены ниже;

1. реформа межправительственных финансовых отношений

a. усовершенствование законодательной и регулятивной базы в вопросах распределения обязанностей местных органов самоуправления

b. усовершенствованное распределение доходов из собственных источников и эффективность их сборов

c. разработка компонентов межправительственной системы переводов с использованием формулы

Памятная записка данного проекта предоставляет комплексный анализ масштабов и содержания данных усилий и должен быть рассмотрен ПРООН при разработке его собственной программной деятельности в области межбюджетных отношений. Головной Офис ПРООН должен поддерживать тесное взаимодействие с Всемирным Банком в отношении будущего развития этого проекта в ближайшие месяцы и избежать наложения и дублирования в этой области.

С конца 2005 Правительство КР пока не одобрило этот проект, и дата начала данного проекта может быть отложена к концу 2006 в ожидании обсуждений по предварительным условиям, которые обязательно должны быть согласованы с Правительством до перечисления денежных средств.

Однако Грант по Институциональному Развитию был одобрен и будет двухгодичная программа по созданию потенциала местного самоуправления. Этот проект ожидается в начале 2006. Главным целью этой программы будет развитие расширенного уровня обучения. Программа ПРООН по Демократическому Управлению должна тесно скоординировать с этим проектом и развить области, где объединенные усилия проекта Всемирного Банка и программы ПРООН по Демократическому Управлению были бы плодотворны.

ЮСАИД

ЮСАИД реализует два главных проекта, которые близко связаны с областями межбюджетных отношений и развития системы местных органов власти.

Первый из них - это Проект Реформы Экономической Политики, осуществляемый компанией Bearingpoint, выступающей в качестве подрядчика. Данный проект в значительной степени поддержал Министерство финансов в разработке среднесрочной структуры расходов, но также обеспечил существенную поддержку при разработке формулы выравнивания для межбюджетных переводов. Эта формула была описана в предыдущем разделе данного отчета. Несмотря на что, эта поддержка сыграла существенную роль в продвижении этой проблемы на первое место в повестке дебатов о политике органов местного самоуправления; еще существует огромный объем работы, которая должна быть сделана, чтобы доработать систему, построенную с использованием формулы. Эта область, где ПРООН мог бы обеспечить дальнейшую поддержку в сотрудничестве с Инициативой по Финансовой Децентрализации.

В дополнение к этой технической поддержке, данный Проект Реформы Экономической Политики также предоставил расширенные обучающие программы с целью повышения квалификаций служащих органов Министерства финансов на местном уровне. В течение прошлого года, посредством обучения 65 тренеров, программа обучила 650 человек, где участвовали, по крайней мере, по одному представителю от районов и сел. Ожидается, что проект продолжит программу обучения в следующем году.

Проект, реализованный Bearingpoint, также оказал поддержку при создании трех региональных ресурсных центров при Министерстве финансов в Бишкеке, Оше и Джалал-Абаде. Данные центры на сегодня еще не полностью развиты и частично используемы и необходимо предоставить им существенную поддержку в течение следующих нескольких лет, чтобы они могли полностью отвечать требованиям обучающих программ в рамках осуществления значительных перемен в системе межбюджетных отношений. Это еще одна возможность для Программы ПРООН "Государственное Управление" для участия в этой области.

Проект Инициативы Местного Управления, финансируемый ЮСАИДом и осуществленный Урбан Институтом также способствовал значительному развитию системы местных органов власти и оказал поддержку при разработке правовой базы, существующей на данный момент, а также при разработке поправок, которые на сегодня находятся на рассмотрении в свете распределения функциональных обязанностей. Проект Инициативы местного Управления показал особую эффективность при институциализации процесса общественных бюджетных слушаний на муниципальном уровне, который и являлся основным местом действия в рамках деятельности проекта. Этот проект работает только с этими 9-ю муниципалитетами, не включая сельский уровень правления. Данный проект провел тщательную экспертизу и оказал огромную поддержку в развитии системы местных органов власти в Кыргызстане и дальнейшая координация и сотрудничество ПРООН с данным проектом является необходимым условием для дальнейшего развития.

VIII. Рекомендации по усовершенствованию системы межбюджетных отношений

На основе анализа законов, собранной финансовой информации, и результатов выездных интервью проведенных в ходе данной миссии, стали очевидными области для возможного участия ПРООН в поддержке дальнейшего развития системы межбюджетных отношений в Кыргызстане. Следующие области рассматриваются как одни из самых важных областей в плане продолжения процесса реформы и исполнения правовой базы, которая была утверждена. Существует необходимость поддерживать больше действий по реализации и повышению потенциала соответствующих заинтересованных сторон, вовлеченных в систему межбюджетных отношений. Данные заинтересованные стороны включают Министерство финансов, Министерство Местного Управления и Регионального Развития, а также местные органы власти, особенно сельского уровня. Эти рекомендации были разработаны с учетом анализа других донорских программ поддержки, в частности, анализа проекта, предложенного Всемирным Банком и существующим проектом ЮСАИД, проводимым совместно с Министерством финансов, который направлен на оказание поддержки в разработке формулы финансового выравнивания. Любые действия, которые будут предприняты ПРООН, должны развиваться в тесном сотрудничестве с этими донорскими организациями.

Усовершенствование формулы финансового выравнивания переводов

Несмотря на то, что была проведена начальная работа с целью разработки формулы выравнивания для безусловных переводов средств на уровень местных органов власти, остается еще многое осуществить, чтобы разработать факторы формулы и провести тестирование уровней выравнивания. Существует необходимость собрать более детальную информацию от местных органов власти относительно расходов и доходов на этих уровнях. Данная финансовая информация на данный момент не соответствует тому уровню точности, которая необходима, чтобы провести соответствующий тест предложенной формулы и модели.

Существующая модель только рассматривает финансовую информацию и не использует такие элементы как демографические и экономические условия, которые также необходимо рассматривать при разработке адекватной формулы переводов средств. Эти факторы должны быть определены и включены в формулу.

И наконец, изменения в структуре административно-территориальных органов должны оказать значительное воздействие на существующую базовую формулу, и будет более правильным провести тестирование модели финансового выравнивания после того, как создано новое административно-территориальное разделение.

В ближайшее время, в период осени 2005 года будет необходимость предоставить больше международной экспертизы в отношении разработки формулы выравнивания. В июне 2005, первый заместитель министра Министерства Местного Управления и Регионального Развития, несколько специалистов Министерства финансов, а также представители от областных и районных финансовых администраций посетили конференцию в Турции, спонсируемой Инициативой по Финансовой Децентрализации. презентации, в ходе которых были представлены описания формул выравнивания, разработанных в Грузии, а также модель выравнивания, представленная российским экспертами вызвали большой интерес. Дополнительно, формулы выравнивания из Албании, Армении, и Латвии должны быть изучены в качестве возможных моделей для применения к ситуации в Кыргызстане.

Это доказывает необходимость в более расширенном применении международного опыта при разработке формулы финансового выравнивания и является областью, где ПРООН может предоставить существенную поддержку. Ожидая источники финансирования, которые могут быть выделены офисом RBEC или Инициативой по Финансовой Децентрализации, рекомендуется, предоставить дальнейшую международную экспертизу для Министерства финансов, с тем, чтобы поддержать разработку формулы финансового выравнивания.

Следует отметить, что региональный центр ПРООН Братиславы обеспечил консультанта, для того чтобы сделать анализ формулы межбюджетного перехода. Ольга Воронцова завершила анализ. Госпожа Воронцова имеет обширный опыт в развитии межправительственных фискальных систем перехода в России и других стран СНГ. Анализ прикреплен к этому отчету и предоставляет суть и рекомендаций для улучшения межбюджетной системы перехода в Кыргызстане.

Новые административно-территориальные структуры:

Развитие новой административно-территориальной структуры является основным шагом вперед в процессе создания усовершенствованной системы межбюджетных отношений. Это является политической вопросом и может вызвать ощутимое сопротивление от тех местных органов власти, которые будут в результате объединены, а также от тех уровней власти, которые будут ликвидированы. Следовательно, эта попытка должна быть основана на самой надежной информации и должна рассмотреть много различных факторов в процессе принятия решения в отношении консолидации отдельных политических границ.

Это еще одна область, где ПРООН мог бы предоставить специализированную международную экспертизу и дополнительную информацию в свете подготовки к данной реорганизации, существуют превосходные примеры того, как был достигнут и завершен процесс слияния местных органов власти. Среди прочих, это примеры Балтийских стран, особенно Латвии и Эстонии, где состоялся очень открытый и прозрачный процесс, а разработанные критерии были крайне важны в обеспечении базы для слияния местных органов власти.

ПРООН может предоставить экспертизу и международный опыт при рассмотрении предложенных критериев по слиянию органов местной власти, потенциального воздействия на консолидацию предоставляемых услуг, и потенциальных решений, направленных на поддержание и усовершенствование услуг таким образом, чтобы граждане не столкнулись с более низким уровнем услуг в связи с объединением органом местной власти.

Развитие нового административно-территориального деления не было завершено, как предполагалось к концу 2005. В декабре 2005-го выборы местной власти проводились для новых советов в местных органах власти. Это дает то, что эти новые избранные советы и едва ли смогут вносить любые изменения в структуре административно-территориального деления в течение следующего года. Это еще другая потерянная возможность для поддержания более эффективно местного органа власти и системы межбюджетных отношений.

Распределение функций

После создания новых административно-территориальных подразделений, распределение функциональных обязанностей будет более ясным. Размер органов местной власти, в плане количества населения и размеров экономической базы, будет оказывать значительное влияние на распределение функций.

Исходя из предложенного варианта административного разделения, при котором предполагается как минимум 5 000 жителей для органа местной власти в высокогорных районах и как минимум 10 000 жителей для равнинных территорий, можно предположить, что возможно функциональные обязанности должны распределяться в соответствии с данными диапазонами населения. Например, те органы местной власти, в которых насчитывается от 5 000 до 10 000 жителей, будут ответственны за предоставление минимального числа услуг, таких как сбор мусора, досуг и культура и другие минимальные услуги. Органы местной власти, где насчитывается более 10 000 жителей, будут наделены функциями в полном объеме, включая здравоохранение, образование, транспорт и другие жизненно необходимые услуги. Этот подход применяется в Испании, а также и в других странах и представляет собой практический метод достижения соответствующего уровня при наделении функций. Другие страны, такие как Армения, которая продвинулась вперед на пути к децентрализации, также создала соответствующий уровень функций, который отвечает специфическим обстоятельствам и финансовым возможностям органов местной власти.

Программа ПРООН "Государственное управление" также собрала огромное количество информации относительно функций и видов деятельности на областном, районном и сельском уровнях, которая также может быть использована при распределении функций. Данная информация может стать одним из основных источников информации и рекомендаций при разработке функциональных обязанностей. Следовательно, Программа ПРООН "Государственное управление" занимает ключевую позицию в плане оказания содействия при разработке новой системы распределения функций в Кыргызстане.

Результаты функциональных анализов местных органов власти программы ПРООН по демократическому управлению завершились к концу 2005. Дальнейшие анализы и рекомендации будут проделаны в грядущие месяцы. Первоначальные оценки и рекомендации были представлены в нескольких постановках задач к центральному органу власти и региональным должностным лицам для их комментариев. Этот процесс все еще в процессе разработки.

Источники доходов

Чтобы местные органы власти были способны финансировать исполнение наделенных функций, необходимо создание более эффективной системы доходов для местных органов власти. В настоящее время, наблюдается недостаточная база налоговых доходов для местных органов власти, и это усугубляется низким уровнем налоговых сборов. Районы и села были наделены полномочиями по сбору налогов, но это было сделано без предоставления необходимого обучения и штатных ресурсов, необходимых для эффективного сбора налогов. В ходе выездных интервью было выявлено, что многие местные налоги не собираются и существуют трудности в процессе их сбора, в частности, при сборе земельного налога и налога на предпринимателя. Наблюдается высокий процент уклонения от данных налогов, и подсчитано, что возможно только местные налоги составляют меньше 50-70 % того, что могло быть собрано.

Существует необходимость в усовершенствовании потенциала местных органов власти во взимании налогов через обучение налоговых инспекторов и оказание поддержки в правоприменении при нарушении налоговых сборов в некоторых налоговых областях.

Другая основная область поддержки - это предоставление поддержки в осуществлении налога на недвижимость с использованием инструкций и земельного кадастра, чтобы сделать систему налога на недвижимость эффективной.

ПРООН может предоставить международную экспертизу и поддержку в проведении обучающих программ, а также в усовершенствовании системы налога на недвижимость. Это будет иметь огромное воздействие на потенциал местных органов власти в сборе доходов и улучшит систему межбюджетных отношений.

Поддержка Развитию Региональных Учебно-Ресурсных Центров при Министерстве финансов

Существует необходимость поддержать развитие потенциала Министерства финансов, чтобы обеспечить необходимое обучение и информационные ресурсы для усовершенствования финансового управления и сбора доходов на уровне местных органов власти. Существующим Региональным Учебно-ресурсным Центрам, созданным при поддержке проекта ЮСАИД необходимо расширить свой охват и выйти за пределы обслуживаемых на сегодня трех областей: Бишкек, Ош, и Джалал-Абад. Институциональный потенциал Министерства финансов необходимо усилить, чтобы оно могло поддержать долгосрочное управление и функционирование этих центров.

ПРООН мог бы обеспечить поддержку для повышения потенциала и увеличить число региональных учебных центров. Это та сфера деятельности, где ПРООН имеет особые возможности и может стать основным вкладом в усовершенствование системы финансового управления на уровне местных органов власти. ПРООН уже предпринял меры по проведению обучения на сельском уровне, но институциональный потенциал не был создан для этого на базе Министерства финансов или Министерства Местного Управления и Регионального Развития. Это новая деятельность, которая сильно рекомендуется для Программы ПРООН в целях оказания поддержки системы межбюджетных отношений в Кыргызстане.

IX. Заключение

Этот отчет является комплексным и расширенным по межбюджетным отношениям в Кыргызстане. Исследование всех аспектов ситуации и получение лучшей доступной информации со всех уровней межбюджетной системы происходило всесторонне. Необходимо только здесь сделать немного заключительных замечаний в качестве полной оценки ситуации и продвижения вперед.

Из проведенных оценок по правовой базе, расходным обязательствам, источникам финансирования, а также грантовой и переходной системе, очевидно, что есть впереди множество проблем и сложных задач, если адекватный бюджет и управление финансовой деятельностью могут быть осуществлены в Кыргызстане. Глубину проблем, сложность и несоответствие настоящей системы, и затруднений в решении многих из этих проблем необходимо рассмотреть, если прогресс должен быть сделанным к политическому видению, что общественные деятели продолжают толковать. Поэтому, необходимым первым шагом для политического руководства - признать настоящее затруднительное положение и дать правильное направление государственным служащим для решения этих проблем.

Существует несколько ключевых областей, где фокус должен быть направлен на исправление настоящего положения. Первой среди них - это развить более адекватную правовую базу и устранить многие несоответствия, которые в настоящее время существуют. Без усовершенствования правовой базы, есть малая вероятность того, что другие улучшения можно сделать. В настоящее время существует слишком много законов, которые обращены тем же проблемам и вносят путаницу, что раскрыто в этом отчете.

На втором этапе, необходимость изменить структуру административно-территориального деления является существенной. Было бы полезным начать этот процесс путем исключения некоторых из настоящих 4 уровней и сделать структуру государственной организации более рациональной. Многие из финансовых проблем не могут быть решены, если будут продолжать существовать излишний уровень государственной структуры, малые и неработоспособные местные органы власти, которые не жизнеспособны экономически и тяготят национальную финансовую систему. Фискальные проблемы правительства могли быть разрешенными, если бы существовал менее обременительный уровень бюрократии, который дублирует работу на различных уровнях. Эта ситуация была раскрыта в данном отчете, также и широко известна для правительственной системы, но еще в достаточной мере должна быть рассмотренной.

Очень интересно то, что в то время как многочисленные законы и указы были обнародованы, фактическое их исполнение отсутствовало. Хорошим примером этого является закон, обеспечивающий осуществление налога на собственность, но пока еще центральные министерства должны выполнять положения для эффективного осуществления данного закона. Данная ситуация представляет отсутствие технического потенциала на уровне государственной службы, что неспособны сформулировать эти положения и произвести эффективное осуществление. Есть многочисленные другие примеры недостатков на центральном, областном уровнях и местных органах власти.

Следующим шагом должна быть разработка соответствующего функционального назначения ответственностей к субнациональным уровням. Эффективная реорганизация административно-территориальных делений сделала бы это более осуществимой задачей. Достаточная работа, проделана ПРООН по функциональному анализу министерств и местных органов для эффективного функционального назначения. В ближайщие месяцы это необходимо более адекватно разработать. Необходимо улучшить систему налогового ведомства и систему сбора налогов, особенно на субнациональных уровнях. Увеличение сбора налогов, которые в настоящее время избегают систему является необходимым условием для улучшения источников финансирования от центрального к местному уровню. Много работы должно быть проделано в данной области, которая также является определенной областью поддержки от донорского сообщества в ближайшие месяцы.

В конце концов, система грантов и переводов может быть приведена в соответствие, но только в том случае, если многие из выше определенных проблем разрешены заранее. Развитие межбюджетной системы ближе к концу ряду событий, делая систему государственных финансов эффективной. Этот отчет рассмотрел многие проблемы относительно настоящей системы, также предоставивший реальные рекомендации, которые должны быть осуществлены для улучшения в настоящее время недостаточной и слабой системы переводов.

Как было замечено в данном отчете, децентрализация в Кыргызстане осуществляется больше "на бумаге", чем в реальности, в будничные работы правительства. Приводит в замешательство то, что за 15 лет Кыргызстан получил огромную международную донорскую помощь в области реформы государственной службы и децентрализации, то деятельность системы государственных финансов в большой степени как во времена Советского Союза, или в других случаях, ситуация больше усугублена. Для донорского сообщества, которое активно вовлечено в оказании поддержки, в особенности ПРООН, Всемирный Банк и ЮСАИД необходимо разработать более скоординированный и согласованный подход на пути к обеспечению технической и обучающей помощью в предстоящем году. С этими замечаниями, этот отчет завершается. Ответственные лица в проведении исследования и составлении данного отчета могли бы быть довольны представить более оптимистичную картину ситуации государственных финансов в Кыргызстане. Однако, реальность, представленная в данных собранных для этого отчета и интервью, проведенных на всех уровнях бюджетной системы показывает, что ситуация находится на критической точке и некоторые крутые меры должны быть приняты, если Кыргызстан не собирается стать "неудачным государством".

Список источников и интервью

1. Конституция Кыргызской Республики

2. Национальная Стратегия по децентрализации государственных органов и развития местного самоуправления до 2010, утвержденная Указом Президента, № 381 от 17 декабря 2002

3. Национальная стратегия "Комплексное развитие села до 2010 года", утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики от 23 июня 2004 года N 210

4. "Об основных принципах бюджетного права в КР"

5. Ежегодные законы "О республиканском бюджете" (1991-2005 года)

6. "О финансово-экономических основах местного самоуправления"

7. "О местном самоуправлении и местной государственной администрации"

8. "О коммунальной собственности на имущество"

9. "Об основных положениях Казначейства Кыргызской Республики"

10. Налогового кодекса

11. "О базовых ставках земельного налога за право пользования сельскохозяйственными угодьями, приусадебными и дачными участками, землями населенных пунктов и несельскохозяйственного назначения"

12. "О неналоговых платежах"

13. "Об отчислении средств для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Кыргызской Республикее"

14. "О налоге с предприятий, объединений и организаций"

15. Кодекс об Административной ответственности

16. Закон о коммунальной собственности

17. Закон "О муниципальной собственности на имущество"

18. Закон "Об отчислении средств для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"

19. Закон "Об основных положениях Казначейства"

20. "Об образовании"

21. Закон о ВИЧ/СПИДе

22. Закон "Об охране труда"

23. Закон "О науке и об основах государственной научно-технической политики"

24. Закон "О библиотечном деле" является правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Кыргызской Республике

25. Закон "О ветеранах войны, Вооруженных Сил и тружениках тыла"

26. Закон "О горных территориях КР"

27. Закон "О Национальном архивном фонде КР"

28. Закон "О государственных пособиях в Кыргызской Республике"

29. Закон "О Дорожном фонде"

30. Закон "О культуре"

31. Закон "О науке и об основах государственной научно-технической политики"

32. Закон "О пожарной безопасности"

33. Закон "О содействии занятости населения"

34. Закон "О социальной защите инвалидов в Республике Кыргызстан"

35. Закон "О социальной защите граждан Кыргызской Республики"

36. Закон "Об энергетике"

37. Закон "О защите населения от туберкулеза"

38. Национальная Программа реформы системы здравоохранения Кыргызской Республики "Манас"

39. Указы Президента

40. Постановления Правительства "Отчетов об исполнении государственного бюджета КР за 2003, 2004, 2005 года"

41. Постановление Правительства КР "Об утверждении Инструкции по формуле расчета выравнивающих грантов" принято 2 сентября 2005 года за N 403

42. Постановление ПКР от 30 октября 2004 года N 798 и поправка к нему в 2005 году "О поэтапном переходе бюджетных учреждений и организаций на полное бюджетное финансирование".

43. Статические отчеты зарубежных стран, Кыргызстана

44. Отчетные материалы областных, городских, районных финансовых органов, региональных отделений Казначейства при Минфине Кыргызской Республики, республиканский бюджет Кыргызской Республики

45. Отчет ПРООН, Министерства международного развития Великобритании, Минфина "Функциональный анализ деятельности подведомственных и территориальных структур Министерства финансов КР"

Размещено на Allbest.ru