Таблица 19. (млн. сом)

Приведенные данные таблицы свидетельствуют, что около 20% от общей суммы местного бюджета для всей Ошской области осталось в самом областном бюджете для финансирования учреждений областного значения и от 1,5 % до 40% распределены между районными и городскими бюджетами области. Удельный вес ниже 10% по отношению к областному бюджету распределен на один Чон-Алайский район.

Далее, каждый районный (или городской, имеющий аыйл окмоту) бюджет распределяет свой бюджет между сельскими (айыл окмоту), поселковыми управами и городскими бюджетами (областного или районного значения). Так, к примеру, Алайский районный бюджет распределяет местный бюджет между своим местным районным бюджетом и тринадцатью местными сельскими бюджетами, как показано ниже в таблице 20:

Таблица 20. (тыс. сом)

И только после распределения общего местного бюджета между различными уровнями: областным, районным, городским и сельским (поселковым) бюджетами, сельские бюджеты распределяют оставшуюся сумму между селами.

На местах наравне с государственными налоговыми инспекциями областные, городские (районные) финансовые органы отвечают за сбор всех видов налогов, утвержденных для государственных налоговых инспекций этой территории, при этом, на нижестоящем уровне средства оставляемые к примеру в городском бюджете Поданным анализа доходов и расходов Джалал-Абадской области составляют еще меньше, как показано ниже в таблице 21:

Таблица 21. (тыс. сом)

В доходы местного бюджета также включаются налог на имущество По данным Джалал-Абадской области, полученным в ходе интервьюирования и сумма недоимки, как показано ниже в таблице 22:

Таблица 22. (тыс. сом)

Сбор налога на имущество

Налог на имущество был принят Парламентом и включен в Налоговый кодекс отдельной главой, хотя до сих пор не утверждено Положение о порядке его исчисления и механизм определения налоговой базы, которое находится на рассмотрении Правительства. Но, несмотря на это, Минфин доводит контрольные цифры для местного (областного) бюджета по сбору налога на имущество, сумму которого областные финансовые органы соответственно распределяют на ниже стоящие уровни бюджетов.

При интервьюировании была получена информация о том, Минфин находится в курсе данного вопроса и заведомо знает, что ни государственные налоговые органы, ни налоговые инспектора горуправ и айыл окмоту не будут заниматься сбором этого вида налога. При этом одновременно планируют поступление доходов по этому виду налога, тем самым искусственно увеличивают доходную часть и заранее планируют не обеспеченность расходных обязательств местного бюджета. Как видно из примера, доля налога на имущество в городском бюджете составляет 9,38%, то есть уже на уровне Минфина известно, что расходная часть бюджета по городскому бюджету г. Джалал-Абад не будет покрыта на эту сумму. Аналогичная ситуация обстоит в целом по республике. План по налогу на имущество Государственная налоговая инспекция республики (ГНИ) в конце года корректирует простым снятием этой суммы с плана за счет перевыполнения доходов по другим видам налогов, при такой простой корректировке автоматически происходит поглощение искусственно создаваемой недоимки. В то же время, Минфин не компенсирует расходы местного бюджета на не существующие суммы налога на имущество, а также как и ГНИ, механически увеличивает другой вид налога.

Прогнозирование по налогам

Прогноз по налогам существенно влияет на доходную часть местного бюджета. Например, в ходе интервьюирования, налоговые и финансовые органы высказали свои претензии к статистам в части включения в объем производства поставок орехов, овощей, фруктов частными лицами, выпечку лепешек, хлебных изделий кустарным способом и т.п. которые они приравнивают к промышленно-производственным отраслям. Кроме того, они отметили, что ГП Алкопром выдает лицензию на производство спирта при производстве 50,0 тыс. дал и выше, в связи с чем предприниматели при получении лицензии завышают объем, тогда как реально даже производственные помещения не позволяют им производить такой объем и по проверенным учетным данным налоговых инспекций выпуск производства составляет порядка 5,0 тыс. дал. или 10,0 тыс. дал.

Но Минфин при прогнозировании поступлений от налогов ориентируется на данные ГП Алкопром и тем самым уже в начале прогноза идет завышение объемов и соответственно суммы доходов. В ходе интервьюирования были высказаны разные мнения о том, что Минфин при прогнозе бюджета искусственно увеличивает показатели доходов местного бюджета, чтобы подравнять их под расходы. По ходу исполнения бюджетов по итогам месяца или квартала, полугодия или в конце года регулярно корректируют в сторону уменьшения. Все органы, прошедшие интервьюирование выразили желание формировать реальные показатели доходов и расходов местного бюджета. При рассмотрении разногласий с центром (данными Минфина) разрыв между прогнозами местных бюджетов составляет порядка 200,0 млн. сомов.

При исследовании не был установлен нормативный правовой акт, устанавливающей включение в прогноз доходной части местного бюджета сумм от недоимок по видам налогов при формировании проекта бюджета. Сумма недоимки тянется с прошлых лет даже с десятилетней и более давностью, по которому не имеется открытой информации (ни через веб/сайты Правительства, Минфина, ГНИ), не освещаются через средства массовой информации, не прилагаются пояснения в утвержденных отчетах исполнения бюджета причины их образования и перехода остатков из года в год. Так, в ходе интервьюирования была получена информация об имеющейся недоимке с 1996 года по отчислениям в Соцфонд с земельных участков, о тянущихся недоимках со времени ликвидации и реорганизации колхозов, совхозов, кооперативов.

Сбор налогов на практике

Сборами местных налогов, земельного налога, 4-х процентного налога с товарооборота розничной торговли и услуг занимаются государственные налоговые органы и инспектора органов местного самоуправления параллельно и одновременно. На местах идет "борьба" между ними за проверки "выгодных" налогов на местных рынках, собранные налоги госинспекторами налоговых органов зачисляются в доходы районных или областных бюджетов через обслуживающие их региональные отделения казначейства. Для примера в ходе интервьюирования нами был сделан расчет расходов личного бюджета госинспектора, приезжающего на территорию айыл окмоту (при расстоянии 50 и более километров, при средней стоимости оплаты за автобус в размере 45 сомов) и посещении им 2-х раз в неделю при отсутствии выплаты командировочных расходов, то ежемесячно получаемая им его заработная плата не смогла покрыть даже транспортные расходы. По словам инспекторов айыл окмоту из рай/обл госналоговых инспекций приезжают от 2-х до 5 человек почти ежедневно с целью оказания им помощи. Зачастую они оставляют форму № 04 для сбора земельного налога, а сами проводят рейды по рынкам, если же проверить после них, то можно выявить предпринимателей с просроченными патентами или без них, торговлю спиртных изделий без лицензий и акцизных марок и т.п.

Такое администрирование, во-первых, поощряет дотационные регионы не прилагать усилий по сбору налогов и продолжать оставаться иждивенцами, зная, что все равно им будет оказана финансовая поддержка (которая осуществляется за счет регионов, которые, прилагают усилия по сбору налогов на своей территории и затем вынуждены суммы переплат перечислять в доход республиканского (областного, районного) бюджетов для содержания дотационных территорий).

Во-вторых, не стимулирует сбор налогов в этих регионах, когда усилия затрачиваются не на улучшение собственной инфраструктуры, а на иждивенчески настроенные регионы. При исследовании мы посетили рынки, находящиеся в дотационных районах и выявили, что ни у одного предпринимателя не имеется кассовых аппаратов, многие товары не имеют лицензий и т.п. И при этом, инспектора айыл окмоту не имеет права осуществлять сбор и контроль. В отдельных районах, 4% налог с товарооборота и розничной торговли с предприятий не зачисляется в доход сельского бюджета, а зачисляется в доход районного бюджета независимо оттого, что по плану регулирования вся сумма от этого вида налога должна зачисляться в доход сельского бюджета. Такая ситуация наблюдается в районах, где айыл окмоту и райцентр обслуживает одно региональное отделение казначейства.

Таким образом, на практике - структура местного бюджета представляется бюджетами областей, районов, городов, городов в районах, районов в городах, аилов и поселков. Утверждаемые ежегодно законом "О республиканском бюджете" для областей и городов Бишкек и Ош нормативы отчислений от общегосударственных налогов в размере 35% для местных бюджетов, в свою очередь регулируются между местными бюджетами нижестоящего уровня через уполномоченные государственные органы исполнительной власти на территории областей и районов в области местного самоуправления. Эти областные, городские и районные государственные администрации через государственные территориальные финансовые органы осуществляют регулирование между нижестоящими уровнями местных бюджетов, подготавливают и вносят на рассмотрение территориальных кенешей бюджеты местных бюджетов своего уровня и размеры нормативов отчислений от общегосударственных налогов и закрепленных налогов. Затем, утвержденные нормативы и бюджеты ложатся в основу исполнения местных бюджетов всех уровней. Эти вышеназванные государственные органы осуществляют прогнозирование налоговых и неналоговых доходов, выезжают на согласование в Министерство финансов, корректируют проекты местных бюджетов на контрольные цифры, устанавливаемые Министерством финансов, и на основании их регулируют местные бюджеты нижестоящих уровней.

Исполнительно-распорядительные органы нижестоящих уровней - айыл окмоту, городские и поселковые управы формально принимают участие в прогнозировании своих местных бюджетов, фактически проектами их бюджетов на местах занимаются государственные финансовые органы, которые распределяют по статьям расходов контрольные цифры, доводимые вышестоящим уровнем местного бюджета. К примеру, район регулирует нормативы отчислений для айыл окмоту, городов районного значения, поселков на основании нормативов доведенных областным уровнем местного бюджета. Расщепление нормативов от регулируемых налогов каждой областью, каждым районом проводится самостоятельно, по своему усмотрению.

Так, в Кара-Суйском районе Ошской области принцип расщепления нормативов от регулируемых налогов (общегосударственных) и закрепленных налогов следующий: для каждой сельской управы и города Кара-Суу установлены дифференцированные размеры отчислений в областной бюджет, в районный бюджет, ТУ ФОМС и в сельские бюджеты от всей суммы регулируемых и закрепленных доходов, как показано ниже в таблице 23:

Таблица 23

Расщепление норматива в размере 35% от регулируемых налогов городским бюджетом Бишкек утверждается постановлением Бишкекского городского кенеша от плановых поступлений для каждого района города Бишкек, Чон-Арыкскому айыл окмоту и городскому бюджету индивидуально по каждому виду регулируемого налога, как показано ниже в таблице 24:

Таблица 24

В Баткенской области принцип расщепления норматива для местного бюджета в размере 35% следующий: по каждому регулируемому налогу (отчисления от общегосударственных налогов) устанавливается определенный норматив конкретно для городов Баткенской области и сельских управ, как показано ниже в таблице 25:

Таблица 25

Расщепление норматива в размере 35% по Кеминскому району Чуйской области от регулируемых (общегосударственных) и закрепленных налогов следующий: норматив отчислений устанавливается в районный бюджет дифференцированно по каждому виду регулируемых и закрепленных налогов за минусом отчислений в ТУ ФОМС, как показано ниже в таблице 26:

Таблица 26

Так если просчитать На примере утвержденных нормативов отчислений по Кеминскому району от условных 1000 единиц по подоходному налогу: 65% отчисляется в республиканский бюджет или 650 единиц, 35% отчисляется в местный бюджет или 350 единиц. Графически изображено ниже в таблице 27:

Таблица 27

Значение: (1-республиканский бюджет, 2-местный бюджет)

Эти 350 единиц расщепляются между ТУ ФОМС, районным и сельскими бюджетами. Первоначально производится отчисление в ТУ ФОМС по установленному нормативу 25,7% (350 единиц Х 25,7%) или 89,95 единиц. От разницы (350-89,95) производится отчисление в районный бюджет по нормативу 69,1% или (350-89,95Х68,1) 179,69 единиц, при этом установленный норматив применяется не к основному размеру (350), а к разнице уже отчисленной в ТУ ФОМС. И только после всех произведенных отчислений, от оставшейся суммы производится отчисление в сельский бюджет, которая выглядит таким образом: (350-89,95-179,69), то есть только 80,36 единиц. Графически изображено ниже в таблице 28:

Таблица 28

Значения: (1-ТУ ФОМС, 2-районный местный бюджет, 3-сельский местный бюджет)

Каждый сельский бюджет имеет от 4 до 15 и более сел. В сельский бюджет, в нашем примере, из 350 единиц поступает по остаточному минимуму, удельный вес отчислений в сельский бюджет от 1000 единиц составляет 0,4%, от 350 условных единиц - 22,96%. В то же время, удельный вес отчислений в районный бюджет от 1000 единиц составляет 17,96%, от 350 единиц - 51,0%; отчисления в ТУ ФОМС - 9,0% и 25,71% соответственно. При таком подходе - остаточном принципе, расщепление нормативов отчислений по отдельным видам регулируемых и закрепленных налогов в отдельные сельские управы На примере Кеминского района вообще не производится, как показано ниже в таблице 29:

Таблица 29

Земельный налог

Земельный налог делится на три вида и по ним норматив устанавливается следующим образом: для земельного налога с приусадебных участков и земельного налога несельхоз назначения в размере 90% для сельских управ и в размере 10% для районного бюджета, а с земельного налога сельхоз назначения нормативы для каждой сельской управы устанавливаются дифференцировано по усмотрению на местах. Как было ранее отмечено, что не имеется единого подхода по расщеплению норматива 35% для местного бюджета по областям и районам, так не имеется единого подхода и по сельским управам.

Фонд медицинского страхования

Законом "О медицинском страховании граждан в КР" были образованы территориальные органы управления Фонда обязательного медицинского страхования. Средства ТУ ФОМС составляют: взносы на обязательное медицинское страхование, уплачиваемое всеми плательщиками взносов, добровольные отчисления физических и юридических лиц, целевые субсидии министерств и ведомств, взносы благотворительных фондов, финансовые и штрафные санкции, другие источники, использование которых не противоречит законодательству КР. Далее этим законом установлено, что ТУ ФОМС взаимодействует с органами местного самоуправления по вопросам обязательного медицинского страхования граждан. В законе не конкретизировано, что источниками Фонда являются отчисления из средств местных бюджетов. Как показало интервьюирование, все сельские и городские бюджеты республики производят отчисления из закрепленных и регулируемых налогов по установленным нормативам местных кенешей отчисления в ТУ ФОМС. При этом, следует сказать, что расчеты для утверждения нормативов отчислений составляют и представляют на утверждение местные государственные финансовые органы Минфина. Доходы от общегосударственных налогов совместно используются различными уровнями власти (ОГА, РГА, ОМСУ).

Принципы разграничения налоговых доходов

Основными принципами разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы принято считать социальную справедливость, равномерность распределения налоговой базы, стабильность и нестабильность поступлений налогов, экономическую эффективность закрепления налога за тем или иным уровнем. Исследования показали, что на протяжении предыдущих лет уровень местных доходов, как и налоговая база из года в год сокращается, остаются такие виды налогов, которые не могут покрыть самые минимальные расходы. Фактически органы местного самоуправления не имеют своих собственных источников доходов, а полностью зависят от центра.

С каждым годом республиканский бюджет передает расходы, которые не могут покрыть сами и тем более не может покрыть местный бюджет. За разрывом в доходах и расходах бюджета стоит на наш взгляд, слабая работа по обеспечению поступлений в бюджет. Выведение налоговых и таможенных органов из ведения Минфина еще больше может привести к ослаблению сбора налогов, прослеживания администрирования и ограничения руководства со стороны Минфина осуществляющего единую налогово-бюджетную политику.

Еще не упорядочены налоговые полномочия и пропорции разделения доходов между уровнями бюджетной системы, не говоря о том, что, несмотря на принятие закона КР "Об основных принципах бюджетного права" структура местного бюджета осталась как прежде еще с постсоветских времен, не разграничены расходные полномочия и ответственности между властями разных уровней.

Сбор по закрепленным видам налогов (обязательное патентирование, подоходный налог и т.п.) целесообразней было бы передать налоговым инспекторам айыл окмоту и гор/поселковых управ (которые фактически проживают на этой территории) и могут ежедневно осуществлять сбор этих видов налогов и регулярно отслеживать Для этого необходимо укомплектовать соответствующими кадрами и регулярно готовить и учить кадры.

Существующие нормы межбюджетных отношений между республиканским и местным бюджетом без учета нижестоящих уровней местных бюджетов (и внутри нижестоящего уровня), где также имеется аналогичные нормы межбюджетных отношений, как распределение расходных обязательств, закрепление доходных источников, определение потребности в распределении финансовой помощи, позволяют ниже стоящим уровням бюджетной системы (области, районы) самостоятельно по своему усмотрению устанавливать свои нормы на каждом уровне и каждый год по разному.

На практике выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности фактически осуществляется без учета объективных различий в расходных потребностях территорий, а только для закрытия имеющихся задолженностей по тем или иным статьям расходов, в основном по защищенным статьям. Создание определенных стимулов для развития налоговой базы, усиления мобилизации доходов, выравнивание, возможно, осуществить только тогда, когда будут учитываться цели всех уровней бюджетной системы, включая регионов-доноров и дотационных регионов, и когда органы местного самоуправления будут вовлечены в проводимую реформу и желают поддерживать.

Как показало исследование, нечеткое распределение функций, как правило, приводит к возникновению несоответствия между доходами, находящимися в распоряжении определенного уровня государственного управления и его обязанностям по расходам, которая приводит к тому, что один из уровней может оказывать влияние на другой, или полностью его контролировать с помощью финансовых средств. Долевое распределение налогов (отчисления от общегосударственных налогов) осуществляется также централизованно (центральное правительство устанавливает и собирает налоги, а также устанавливает нормативы отчислений), органы местного самоуправления только принимают участие в налоговом администрировании. То есть, регионы не могут полностью и самостоятельно распоряжаться своей долей налогов, так как их регулируют вышестоящие уровни бюджетной системы. Исследования показали, что в разных территориях от трети до более половины доходов поступают в бюджеты областных и районных территорий. Поэтому от реального местного бюджета (сельского), который является основным финансовым планом отдельно взятого местного сообщества, зависит насколько эффективно распорядительно-исполнительные органы (айыл окмоту, городские и поселковые управы) сумеют выполнить возложенные на них полномочия, закрепленные законом КР по осуществлению дел местного значения и делегированных государственных полномочий.

Сложившаяся на практике система межбюджетных отношений - установление остаточного принципа характеризует реальное состояние этих бюджетов и в таких условиях еще больше отражает их финансовое положение по невозможности обеспечивать поставленные задачи перед ними.

В настоящее время существующая система межбюджетных отношений не дает возможности предоставлять услуги с учетом нужд и запросов населения местного сообщества. Муниципальные служащие не могут поддерживать экономическое развитие своих территорий.

К тому же, интервью показало, что айыл окмоту, поселковые управы, городские управы на практике заняты в основном выполнением делегированных государственных услуг и регулярных ежедневны контрольных заданий сверху, начиная с районного звена, областного и заканчивая уровнем центрального звена.

При этом, одно и то же задание выполняется рядом государственных органов одновременно и параллельно.

Международная практика

ФРГ

В ФРГ право органов различного уровня власти устанавливать те или иные налоги и распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы закреплено в конституции и не может быть изменено без внесения поправок к ней. Поступления от всех основных налогов распределяются между бюджетами различного уровня. Так, например, поступление подоходного налога с физических лиц распределяется равными долями между федеральным и региональными бюджетами (по 42,5%), а остаток (15%) зачисляется в доходы местных бюджетов. Поступления от налога на прибыль корпораций делятся поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель, 80% поступлений налога с малого бизнеса зачисляются в доходы муниципальных бюджетов, 15% - в бюджеты земель и 5% - в федеральный бюджет. Поступления от налога на добавленную стоимость распределяются почти поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель (50,5% - в федеральный бюджет, 49,5% - в бюджеты земель). Все вышеперечисленные налоги в совокупности составляют около 70% налоговых поступлений консолидированного бюджета ФРГ. В ФРГ налог на добавленную стоимость играет роль регулирующего налога и в случае перераспределения расходных полномочий, прежде всего, подлежат изменению доли федерального и региональных бюджетов в общих поступлениях НДС.

В ФРГ существует особенность: распределение налоговых поступлений между бюджетами различных уровней не совпадает с распределением ответственности по сбору налогов и платежей. Конституция определяет полномочия для федерального правительства по вопросам администрирования таможенных пошлин, фискальных монополий, акцизных платежей, устанавливаемых федеральным законодательством (включая НДС на импорт), а также налогов, введенных директивами ЕС.

Полномочия по администрированию всех остальных видов налогов устанавливают органы власти земель, однако в случаях отчисления отдельных видов налогов в федеральный бюджет, администрирование по этим видам налогов осуществляется через агентов федерального правительства. В случае же зачисления налоговых поступлений в муниципальные бюджеты, обычной практикой является полная или частичная передача полномочий по их администрированию органам власти муниципалитетов.

США

В США Конституция устанавливает полномочия по налогам для федерального и регионального правительства, органы власти штатов делегируют полномочия по установлению и сбору налогов для муниципалитетов. Особенностью налоговой системы является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству именного этого уровня. В Соединенных Штатах отсутствует такая практика распределения налогов между различными уровнями бюджета, если эти налоги поступают и регулируются на одном из уровней бюджетной системы. В федеральный бюджет зачисляются поступления федерального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также налог с фонда оплаты труда и отдельных налогов с продаж.

В бюджеты штатов направляются поступления регионального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также общий налог с продаж, который является основным источником их доходов. Основным источником муниципальных бюджетов является поступление налога на имущество, однако, в отдельных штатах муниципальные органы власти имеют также право самостоятельного введения своих ставок на налог с продаж и на подоходный налог. Кроме того, одной из особенностей бюджетной системы США является администрирование только тех налогов и платежей, которые они сами самостоятельно вводят и регулируют каждый на своем уровне власти.

Существование такого порядка предоставляет органам власти на различных уровнях большую фискальную независимость и возможность осуществлять свой контроль за налоговой базой и за достоверностью применения ставок за закрепленными за ними налогами.

Великобритания

Основными источниками доходов местного бюджета являются национальный налог на имущество, используемый в коммерческих целях и местный налог на имущество, используемый физическими лицами для проживания. При этом первый налог не является местным налогом, и его размер ставки, налоговую базу и порядок уплаты устанавливается центральным правительством.

Япония

Япония имеет 47 По официальным опубликованным данным 1990 года префектур, которые объединяют 3045 городов, поселков, районов и каждый из них сводит свой самостоятельный бюджет. Основные источники доходов местного бюджета состоят из налоговых и неналоговых поступлений. В 1990 году общие доходы местных органов управления составляли 41,6% доходной части местных бюджетов; 17,8% - отчисления от общегосударственных налогов; 13,2% - дотации государства на осуществление общенациональных мероприятий; остальные 27,3% доходов местных бюджетов - неналоговые поступления, включая займы По официальным статданным. Закон о местных налогах устанавливает виды и предельные ставки налогов, их насчитывалось в 1990 году порядка 30 видов местных налогов. В местных налогах большой удельный вес приходится на прямые налоги. К прямым налогам относятся и отдельные местные налоги на имущество. Юридические лица уплачивают префектурный подоходный налог в размере 12,3% и городской (поселковый, районный) подоходный налог в размере 12,3% от государственного. Кроме того, прибыль юридических лиц служит источником выплаты налога на предпринимательскую деятельность, поступающую в распоряжение префектур, размер ставки налога на прибыль составляет 10,71%.

Физические лица уплачивают подоходный префектурный налог по ставкам 5, 10, 15% в зависимости от суммы дохода. Кроме этого существуют местные подоходные налоги. Сверх этих налогов, каждый гражданин Японии независимо от величины своего дохода уплачивает налог на жителя в сумме 3200 По официальным данным 1990 года иен в год. К местным косвенным налогам относятся налог на табак, бензин, на рестораны и бары, на потребление электричества и газа.

Распределение прав и обязанностей в области налогообложения, расходования средств и экономического регулирования между различными уровнями государственной власти может принимать различные формы, от исключительного контроля над определенными функциями до совместной деятельности в той или иной сфере полномочий. Для распределения функций, прежде всего, необходимо знать какие расходы отнести к делам местного значения и преимущества децентрализации различных управленческих функций.

Основное преимущество децентрализации - это то, что местные органы власти и потребители услуг на субнациональном (территориальном) уровне лучше знают свои предпочтения и свою местную обстановку. Более того, должностные лица на местах находятся ближе к своим избирателям и, соответственно, должны быть в большей степени подотчетны им. Другое преимущество децентрализации заключается в поощрении конкуренции между региональными и местными органами власти, что с одной стороны, раскрывает неэффективно работающие органы власти, при котором может произойти не только отток ресурсов, но и граждане могут иммигрировать в соседние территории, то есть проголосовать "ногами".

Подоходный налог самый можно сказать, популярный который обычно используют для выравнивания бюджетной обеспеченности и особенно тогда когда не имеется налога на имущество. К подоходному налогу относится налог от обязательного патентирования.

Подоходный налог - налог на граждан и является единственным налогом для населения как получателя бюджетных услуг (здравоохранение, образование), где большинство населения получает эти услуги на территории проживания и экономическая его эффективность обеспечивается при закреплении его за любым уровнем бюджетной системы. Кроме того, уровень поступления этого налога напрямую зависит от численности населения и от уровня его доходов.

В сравнении с подоходным налогом и другими налогами самым гибким является налог на имущество. В КР первоначально необходимо было бы ввести налог на имущество предприятий. Этот налог, распределяется более равномерно, чем налог на прибыль, НДС и подоходный налог.

Преимущества налога на имущество с одной стороны в том, что база этого налога обладает относительной мобильностью, так как перемещение основных фондов (здание, оборудование) не требуют значительных расходов, с другой стороны в том, что раз значительная часть налогооблагаемой базы приходится на основные средства за вычетом амортизации, то балансовая стоимость основных средств мало зависит от экономических спадов или подъемов. Следовательно, по этим показателям этот налог также и достаточно стабилен. И при всем этом, если учитывать, что предприятия используют местную инфраструктуру (дороги, коммунальные услуги) логично было бы закрепить этот налог, поступающий от их имущества за местными бюджетами, Таким образом, финансирование бюджетных услуг можно было бы финансировать за счет тех, кто ими пользуется.

Налог на прибыль, в свою очередь, очень зависит от экономической ситуации в республике, что делает поступления его нестабильными. Кроме того, база налога на прибыль очень мобильна, так как существует много филиалов и затрудняет определение его территории, на которой создается прибыль, поэтому закреплять его за местным уровнем не желательно.

Налог с продаж желательно было бы оставлять за конкретным местным бюджетом без изъятия его в вышестоящий уровень бюджетной системы.

Кроме того, при долевом распределении любых видов налогов необходимо было бы учитывать такие ключевые моменты, как например, на каком управленческом уровне происходит определение: налогооблагаемой базы; ставки налогов и налоговых освобождений; проводится ли управление сбором налогов и аудиторскими проверками; происходит ли получение доходов. Как показывает, международная практика самым эффективным является четкое и конкретное закрепление налогов между уровнями бюджетной системы, и осуществление администрирования и самостоятельный контроль, что в свою очередь заставляет нести ответственность каждого органа управления.

V.4 Рекомендации по распределению доходных источников

Исследование показали, что выделяемые из республиканского бюджета категориальные гранты на образование и здравоохранение, фактически на практике являются суммой субвенции, направляемой на финансирование защищенных статей по статьям: заработная плата и отчисления в социальный фонд. Ежегодно закон утверждает местным бюджетам размеры категориальных грантов из республиканского бюджета для сфер образования и здравоохранения и устанавливает, что категориальные гранты направляются на финансирование приоритетных направлений расходов в сферах среднего и начального образования и здравоохранения, покрывая тем самым минимальный уровень расходов по данным секторам.

Распределением средств занимаются ТУ ФОМС по системе здравоохранения на областном уровне через рай/гор/ РОКи, при этом следует сказать, что первоначально заявки собирают на районном уровне, затем направляют в область, которая передает в центр, и вновь когда центр открывает кредиты, область распределяет и на исполнение направляет в региональные отделения казначейства. То есть процедура не только усложнена, но также влияет на движение средств, которые можно сказать проходят дважды.

На уровне представительных органов местного самоуправления айыл окмоту осуществляется распределение средств на образование. При этом, следует сказать, что фактически не изменилась система распределения, существовавшая еще в постсоветское время, то есть на местах бухгалтера айыл окмоту ведут ведомости по начислению и выдаче заработной платы учителям, как ранее в постсоветское время существовали централизованные бухгалтерии районо. Таким, образом, категориальные гранты являются просто субвенцией и разработанная формула для поддержки отдельных отраслей, фактически на сегодня не работает. За последние отчетные три года виден постоянный рост, как показано ниже в таблице 30:

Таблица 30. (тыс. сом)

Из таблицы виден рост доли категориальных грантов в общих доходах местного бюджета и к 2004 году его рост достиг около 70% объема местного бюджета.

Законом "О республиканском бюджете" категориальные гранты для образования и здравоохранения записываются одной строкой без выделения размера на образование и здравоохранение и распределяются между областными бюджетами, доля которых в разрезе областей показана ниже в таблице 31:

Таблица 31. (тыс. сом)

Как видно из таблицы расходы местных бюджетов в основном покрываются за счет категориальных грантов, и как ранее было отмечено и в предыдущих разделах настоящего отчета, эти суммы стопроцентно направляются на покрытие заработной платы и отчислений в Соцфонд.

Необеспеченность местных бюджетов покрывается также посредством выравнивающих грантов, (ежегодно в законе «О республиканском бюджете» устанавливается оговорка: "рекомендовать местным кенешам суммы выравнивающих грантов направлять в первоочередном порядке на покрытие расходов социальной сферы по статьям: "заработная плата" и "отчисление в Социальный фонд"), как показано ниже в таблице 32:

Таблица 32. (тыс. сом)

Доля выравнивающих грантов в разрезе областей показана в таблице 33:

Таблица 33. (тыс. сом)

Как видно из таблицы выравнивающие гранты направляются в дотационные регионы не только из источника республиканского бюджета, а также путем изъятия из отдельных областных и городских бюджетов определенных сумм, которые после изъятия аккумулируются в республиканском бюджете. То есть уже на уровне прогнозирования местных бюджетов происходит изъятие и тем самым суммы расходной части местных бюджетов отдельных областей уменьшаются на эти суммы изъятия в виде "средств передаваемых" в республиканский бюджет. Такая же процедура происходит на каждом ниже стоящем уровне: областном, районном.

В развернутом виде распределение местного бюджета По данным, полученным в ходе интервьюирования, план регулирования на 2005 год по областям и двум городам республиканского значения с учетом категориальных и выравнивающих грантов, включая остальные показатели показаны ниже в таблице 34:

Таблица 34. (млн. сом)

Далее, нижестоящие уровни бюджета проводят аналогичную процедуру, то есть районные, городские бюджеты передают средства в областные бюджеты, как показано ниже в таблице 34, на примере Ошской области:

Таблица 34. (тыс. сом)

Далее происходит то же самое, но на еще более, нижнем уровне местного бюджета, как показано ниже в таблице 35 на примере районного бюджета Алайского района:

Таблица 35. (тыс. сом)