Так, к примеру, в отдельных айыл окмоту Баткенской области Данные Лейлекского района Баткенской области по контрольным цифрам Минфина на 2005 год , доведенные контрольные цифры Минфина по статье зарплата аппарату айыл окмотам хватило только на 1 месяц и 3 дня вместо положенных 18 окладов, фактически сотрудники отдельных айыл окмоту работают бесплатно, как показано ниже в таблице 9:

Таблица 9

Таким образом, образующаяся задолженность приобретает хронический характер и способствует к проявлению недоверия к проводимым реформам.

Государственное устройство в Кыргызской Республике

КР в настоящий момент является государством с унитарным устройством с четырьмя уровнями государственной власти: центральные, региональные (областные), районные и органы местного самоуправления. Бюджетная система КР построена на принципе единства, когда каждый бюджет (республиканский и местный бюджет) выступает как часть единого государственного бюджета республики. Законодательство определяет, что основой самостоятельности бюджетов является наличие установленных законодательством собственных источников доходов у всех звеньев бюджетной системы. Также устанавливает принципы, которые должны являться фундаментом финансово-экономической основы местного самоуправления, такие как разграничение функций государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение необходимыми финансово-экономическими средствами для решения дел местного значения, для исполнения делегированных государственных полномочий, независимость местных кенешей.

Однако, такая сложившаяся ситуация приводит к тому, что принципы вступают в противоречие между собой и фактически местный бюджет не может быть самостоятельным. Ныне существующая бюджетная система в КР можно сказать построена на принципе централизма, означающую не только высокую степень централизации бюджетных средств на верхнем уровне бюджетной системы, но и почти безграничные возможности перераспределения денежных средств между различными уровнями бюджетной системы на основе централизованно принимаемых решений. Действующее законодательство по государственному устройству в ныне существующей редакции не позволяют определять распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. На сегодня закон КР "Об основных принципах бюджетного права" устанавливает расходные полномочия по отраслям: здравоохранение, культура, образование, наука для всех уровней, финансирование осуществляется также из всех источников местных бюджетов (областного, районного, сельского) и республиканского бюджета, при котором упраздняется контроль и ответственность, а также наблюдается разрозненность по отслеживанию хода исполнения бюджетов.

На практике, прослеживается сильная зависимость от решений Правительства, как самих исполнительных органов власти - местных государственных администраций, так и органов местного самоуправления. Орган местного самоуправления на практике больше выполняет роль органа подчиненного государственному органу исполнительной власти. Законодательство распределяет полномочия, в общем, не конкретно для каждого уровня власти, и не разделяя роли региональных (областных, районных, сельских (поселковых) органов управления. Между ними предусматривается только принцип подчиненности, при котором отсутствуют как прозрачность и гарантия качества услуг, так и обеспечение равенства в финансировании делегированных функций.

При этом можно сказать, что объем полномочий органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями, несмотря на дублирование полномочий между всеми уровнями управления См. таблицу 1 в Приложении к отчету. Также не определен механизм стимулирования участия местного сообщества в полномочиях районного и областного уровня.

Экономико-региональное регулирование в развитых демократических странах обычно строится на четком механизме взаимоотношений между различными уровнями власти. Законы также устанавливают не только разграничение и делегирование полномочий между республиканскими органами власти и органами власти регионов, но также устанавливают общие принципы организации управления регионами и внутри регионов между нижними уровнями управления. В КР на практике промежуточные уровни управления предназначены исключительно для распределения необходимых для единого уровня управления ресурсов по подведомственным территориям, а также за использованием этих ресурсов и одинаковом исполнении одних и тех же государственных функций в разных административно-территориальных единицах.

Практика формирования бюджета не изменилась с 1991 года, когда отдельные местные органы власти в ходе процесса разработки и утверждения бюджета переступают границы бюджетных полномочий, а другие - даже и не представляют в центральные органы свой бюджет Бюджет города Кызыл-Кия и принимают любой бюджет, который доводит Минфин, а затем в ходе его исполнения вносят в него свои поправки и добиваются выделения средств на покрытие дефицита доходной части бюджета. Обычной практикой Правительства развитых демократических стран в отношении регионов является не прямое управление развитием этого региона, а создание условий, при которых регионы были бы заинтересованы в достижении лучших экономических результатов, а также в масштабах всей страны в расширении финансовой базы, как регионов, так и страны в целом. В первую очередь обычно удовлетворяют местные потребности как обеспечение нормальных условий жизнедеятельности населения, а именно получение основного общего образования, необходимой медицинской помощи, обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, торгового, бытового и культурного обслуживания населения и т.п.

А также для содействия развитию малого и среднего бизнеса, поддержку инвестиционной деятельности, снижению безработицы на конкретной территории, удовлетворить соответствующую потребность конкретной территории возможно только при совершенствовании бюджетно-налоговой системы и разделения государственной собственности и доходов от собственности между республиканскими и региональными уровнями, а также уточнения разграничения предметов ведения и экономической ответственности между уровнями. Важнейшим принципом построения бюджетной системы является самостоятельность каждого бюджета, подкрепленная четко регламентированными полномочиями и ответственностью каждого органа власти. В развитых демократических государствах бюджетные системы различаются степенью самостоятельности каждого бюджета, входящих в бюджетную систему страны, но не являющихся его составной частью. Самостоятельность каждого бюджета доводится до логического завершения, например, в бюджетах внутри системы американского типа (США) являются не только самостоятельными, но и автономными, здесь принцип "один налог - один бюджет" реализуется полностью.

Принятый закон КР "Об основных принципах бюджетного права" устанавливает фактически одноуровневую модель местного самоуправления: аил, поселок, город и не раскрывает принципа бюджетной взаимосвязи между уровнями бюджетной системы. Правительством данный закон откладывается с момента принятия и не принимается решение по судьбе существующих в настоящее время областных и районных бюджетов, между которыми необходимо сделать выбор.

В распределении расходных обязательств КР приоритетом являются финансирование расходов на две статьи: заработная плата и отчисление в Соцфонд. Капвложения занимают самый низкий удельный вес в общих расходах, то есть бюджет республики фактически ориентирован на "проедание", а не на развитие. Если отдельные страны Центральной и Восточной Европы за последние годы передают и/или предполагают передать часть расходных обязательств на ниже стоящие уровни бюджетов при которой процессы децентрализации межбюджетных отношений ускоряются, то политика децентрализации в КР в последние годы входит в противоречие с отраслевой политикой, к примеру, отраслевая политика КР направлена на централизацию системы здравоохранения.

В разных странах процессы децентрализации проходят по-разному. Так, например, Чехия и Польша в реформировании межбюджетных отношений провели такие мероприятия, как образование новых административных уровней, внесены изменения и дополнения в налоговое законодательство, в нормативную правовую базу, регулирующую систему бюджетного выравнивания и передачи новых полномочий на нижние административные уровни. В Чехии передача расходных обязательств на ниже стоящие уровни обеспечиваются необходимыми ресурсами. В Хорватии начаты процессы передачи на местный уровень части полномочий в сфере здравоохранения, образования, социального обеспечения. В России система межбюджетных отношений предполагает ее усовершенствование более жестким распределением полномочий, разделением доходов бюджетов и изменением системы бюджетного выравнивания, установлением ограничений на объемы заимствований.

Международная практика

Канада

Канада является государством с федеративным устройством, при котором Федеральное правительство осуществляет свои полномочия по регулированию вопросов войны и мира, обороны, общественного правопорядка, национального государственного долга и государственной собственности, денежно-кредитной и банковской системы, торговых и коммерческих отношений. Конституция Канады дает полномочия органам власти субъектов федерации принимать решение по вопросам местного характера в отношении государственных учреждений, образования, юстиции, а также регулирование всех вопросов, связанных с частной собственностью (право собственности и гражданское право). Законодательство не устанавливает полномочия для муниципалитетов, предполагая, что органы власти провинций по своему усмотрению делегируют определенный объем полномочий муниципальным органам власти. Бюджетная система соответственна федеративной системе органов государственной власти - правительство каждого уровня имеет свой собственный бюджет. Расходные полномочия органов власти различного уровня закреплены в конституции. Федеральное правительство осуществляет финансирование расходов в области обороны, международных отношений, промышленной политики и научных исследований, а также на социальное обеспечение. В ведении бюджетов провинций находятся государственное образование, здравоохранение и муниципальные службы. Смешанные функции и финансирование с двух уровней бюджетов осуществляется в сельском и лесном хозяйствах, где имеется общий интерес.

ФРГ

Германия хотя и является государством с федеративным устройством, однако взаимоотношения между различными уровнями государственной власти похожи на страны с унитарным устройством, где обычно центр имеет расширенные полномочия, единое законодательство по основным вопросам, а также единую налоговую систему для всей федерации. Оказание социальных услуг строится на принципе обеспечения равного уровня жизни для всех жителей страны, а не из минимальных социальных стандартов. В то же время, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов - земель, а также муниципальных образований. В сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг. Также в полномочия органов власти земель входят регулирование вопросов культуры, образования, юстиции и правопорядка, здравоохранения, а также региональной экономической политики.

В ведении муниципальных органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем, объем компетенции органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Расходы в области социальной политики и строительства объектов инфраструктуры осуществляются бюджетами всех уровней. В последние годы происходит тенденция передачи расходных полномочий на ниже стоящие уровни бюджетной системы (из муниципальных бюджетов финансируется около двух третей всех государственных капитальных затрат), при этом, полномочия с вышестоящего уровня на нижестоящий уровень не просто передаются, а обеспечиваются ресурсами для их финансирования.

Великобритания

Великобритания является унитарным государством с двухуровневой бюджетной системой. Структура местных органов власти различна во всех трех частях Великобритании: Англии, Уэльсе и Шотландии. В Англии существует двухступенчатая система местных органов власти состоящая из графств и округов в сельской местности и городов и округов в урбанизированных районах. В 1992 году в Уэльсе и Шотландии была введена одноступенчатая система местных органов управления. За органами местного самоуправления закреплены полномочия по финансированию социальных услуг, транспорта, образования, жилищно-коммунального хозяйства. В одно время, из компетенции местных органов власти были исключены права на строительство и приобретение жилья, осуществление контроля за отдельными типами образовательных учреждений, приватизация местного транспорта и коммунальных сетей при котором расходные обязательства местных властей соответственно сократились. Даже при сокращении, в настоящее время из местных бюджетов финансируется порядка 36% всех государственных расходов Великобритании.

США

Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов и насчитывается 50 По официальным статданным штатов и около 83000 муниципальных образований. Для США характерно наличие муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности - так называемых школьных округов и районов специального обслуживания. Ответственность органов власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно относится за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция и пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, а также высшее образование на уровне штата. Обязанность по финансированию национальной обороны и системы государственного социального обеспечения относится только на федеральное правительство.

Италия

Италия является унитарным государством с четырех уровневой системой государственной власти: центральный - региональный - провинции - муниципалитеты. Административно-территориальное деление состоит из 20 регионов, 99 провинций, 8100 муниципальных образований и 212 местных единиц здравоохранения, их которых пять регионов из двадцати имеют особый статус, при котором эти регионы имеют самостоятельность в определении расходов своих бюджетов, закрепленное в Конституционном законодательстве. Бюджеты регионов осуществляют расходы по финансированию услуг медицинских учреждений, планирования градостроительства, водоснабжения, а также дорожного строительства и внутреннего регионального пассажирского транспорта. При этом в законодательстве устанавливается правовая норма, позволяющая передачи части расходных полномочий органами власти регионов на нижестоящие уровни бюджетной системы, что происходит на практике, обычно в случаях расходов, связанных с финансированием жилищно-коммунального хозяйства или общественных работ. Бюджеты провинций осуществляют расходы по финансированию строительства и содержания государственных автомобильных дорог регионального значения, финансированию водного и горного транспорта, мероприятий по защите окружающей среды и образовательных учреждений и культурных заведений регионального значения (местные университеты, музеи, театры и т.п.). Основными статьями расходов бюджетов муниципалитетов являются содержание местных подразделений полиции, системы социального обеспечения, строительство и содержание зданий для органов юстиции и образовательных учреждений, строительство, ремонт и уборка муниципальных улиц и дорог, обеспечение населения муниципалитета газом и электроэнергией. Большинство вышеназванных расходных полномочий были получены с вышестоящих уровней бюджетной системы, при этом передача расходных полномочий обеспечивается выделением целевых грантов из бюджета соответствующего уровня на финансирование переданных функций. Из всех бюджетов субнационального (территориального) уровня самые низкие расходы приходятся на бюджеты провинций (в 1992 По официальным статданным 1992 года году их расходы не превышали 1% к ВВП).

Япония

Структура бюджетной системы Правительства Японии начинается с расходов на финансирование капиталовложений, а затем на текущие расходы (военные расходы, госаппарат и полицию, на проценты и выплаты по госдолгу на социальные расходы, из них: на образование и здравоохранение, на прочие социальные услуги, на денежные выплаты населению, в том числе, на пенсии по старости и инвалидности) и на другие текущие расходы. За счет государственного бюджета в Японии финансируются расходы на так называемое общественное вспомоществование. Оно охватывает тех, кто не способен самостоятельно обеспечить свой минимальный уровень жизни. Такая помощь предоставляется на основе Закона о гарантиях прожиточного минимума и выплачивается по семи направлениям: на повседневные нужды, образование, жилье, медицинское обслуживание, материнство, безработица, похороны. 75% выплат по общественному вспомоществованию предоставляется из центрального бюджета, 25% - из бюджетов местных органов власти.

Если посмотреть процентное По официальным статданным 1992 года соотношение расходов местных органов власти и расходов центрального Правительства, то расходы местных органов власти выше расходов центрального Правительства и из года в год наблюдается по ним рост, как показано в таблице 10:

Таблица 11

За счет средств местных органов власти финансируется развитие производственной инфраструктуры, мероприятия, связанные с ликвидацией последствий стихийных бедствий, через местные бюджеты осуществляются расходы на подготовку рабочей силы, выплату различных пособий, пенсий, значительная часть бюджетных средств расходуется на содержание местных органов власти, в том числе полиции, органов суда и прокуратуры.

Рекомендации

Реформа межбюджетных отношений обычно строится на базе создания сбалансированной системы прав и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для того, чтобы преодолеть бюджетный кризис реформирование желательно начать с упорядочения межбюджетных отношений. Острой и сложной проблемой остается оптимизация многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет республиканский бюджет, местные бюджеты областей и местные районные бюджеты (городские, сельские, районные в городах и т.п.). На практике отношения между уровнями бюджетной системы расплывчаты и неустойчивы, противоречия возникают постоянно, никто толком не знает, какой уровень власти отвечает за расходование налогов на те или иные цели. Бюджетная система слишком сложна и запутанна.

V.2 Рекомендации по распределению расходных обязательств

1. Предотвращение безработицы и организация временных рабочих мест

2. Обеспечение общественного порядка

3. Управление строительством на территории согласно генеральному плану

4. Сбор статистических данных и ее предоставление

5. Регистрация детей и защита прав детей

6. Регистрация брака

7. Регистрация смерти

8. Организация выборов

9. Оказание содействия в организация призыва на воинскую службу.

10. Осуществление выплат различных пособий, пенсий.

11. Социальная помощь бедным и социально уязвимым; вопросы, связанные с усыновлением и опекунством

12. Распределение и использование земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий;

13. Учет, сбор и контроль собственных налогов местных бюджетов закрепить за местными налоговыми инспекциями.

4. Закрепить в законодательном порядке правовую норму позволяющую передачи части расходных полномочий органами власти на ниже стоящие уровни бюджетной системы, таких как финансирование жилищно-коммуналного хозяйства, общественных работ и тому подобных (перечень можно расширить в зависимости от способности выполнять эти услуги).

5. Передачи полномочий в органы местного самоуправления сопровождать выделением грантов и/или средствами из соответствующего бюджета на осуществление переданных им функций.

6. Установить особый порядок отношений с дотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов.

7. Разработать и внедрить механизм внешнего финансового управления для регионов и территорий, находящихся в состоянии финансового кризиса.

8. Законодательно закрепить, что любые внесенные в течение года поправки к первоначально утвержденному бюджету должны быть показаны отдельно с пояснениями расхождений между утвержденным и измененным бюджетом.

V.3 Распределение доходных источников

В данной области, нормативно-правовая база представлена Налоговым кодексом, Таможенным кодексом, законами "Об основных принципах бюджетного права", "О финансово-экономических основах местного самоуправления", которые определяют распределение государственных доходов на общегосударственные налоги и местные налоги, определяют налоговую базу, регулируют освобождения и устанавливают ограничения размеров ставок для местных налогов. Налоговый кодекс устанавливает, что только Жогорку Кенеш КР имеет право введения новых видов налогов, сборов, установление размеров ставок. Представительные органы местного самоуправления имеют право самостоятельно вводить или отменять местные налоги и сборы, при этом установлено, что, ставки по местным налогам устанавливаются Жогорку Кенешем.

Вышеперечисленные законы устанавливают доходы республиканского и местного бюджетов и определяют поступления от общегосударственных налогов, неналоговых платежей и других доходов, местных налогов соответственно по бюджетам, но не дают четкого определения долевых и недолевых налогов.

На практике все имеющиеся налоги и поступления механически делятся на долевые и не долевые налоги. Разница между не долевыми и долевыми налогами заключается в том, что поступления от не долевых налогов распределяются исключительно для Правительства.

К не долевым налогам относятся - налог на добавленную стоимость; акцизный налог на импортную продукцию; налог за пользование автомобильными дорогами, взимаемый с юридических лиц; импортные и экспортные таможенные пошлины; отчисления для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; отчисления на развитие и воспроизводство минерально-сырьевой базы; проценты по кредитам (ссудам), выдаваемым из республиканского бюджета; сбор за выдачу специалисту свидетельства на право ведения операций с ценными бумагами; комиссионный сбор за регистрацию эмиссии ценных бумаг; сбор за регистрацию залога, произведение выписки из Единого государственного реестра и дополнительное залоговое уведомление; сбор за регистрацию (перерегистрацию) транспортных средств; консульские сборы; сбор и отчисления за осуществление туристской и альпинистской деятельности; незаконно полученные доходы, в том числе за осуществление деятельности без лицензии, в отношении которого установлен лицензионный порядок; доходы от проведения республиканских лотерей (плата за право осуществления лотерейной деятельности); плата за опробирование и клеймение ювелирных (бытовых) изделий из драгоценных металлов (техническая экспертиза и контрольные анализы драгоценных металлов); доходы от аренды и приватизации объектов, находящихся в государственной собственности; доходы концессионные (от аренды имущества, земли и ее недр иностранными инвесторами) и роялти; плата за загрязнение окружающей среды (включая плату за сбросы, выбросы загрязняющих веществ и размещение отходов); доходы за оказанные государственными организациями платные услуги и выполненные работы, согласно реестру, утверждаемому Правительством КР; доходы за прохождение альтернативной (вневойсковой) службы; доходы за пользование природными ресурсами и недрами; доходы от реализации конфискованного имущества, имущества, безвозмездно перешедшего в установленном порядке в государственную собственность, в том числе товары и транспортные средства, оформленные в таможенном режиме отказа в пользу государства; доходы от прибыли Национального банка; доходы от дивидендов на государственный пакет акций; государственная пошлина; доходы уголовно-исполнительных инспекций; суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в хищении и недостаче материальных ценностей, административные штрафы и санкции; прочие неналоговые, иные доходы.

Долевые налоги - это отчисления от общегосударственных налогов, которые совместно используются Правительством с местными (областного, районного, сельского и городского) уровня органами управления. К ним относятся: налог на прибыль, акциз на внутреннюю продукцию, подоходный налог, налог от доходов от обязательного патентирования, единый налог для субъектов малого предпринимательства, налог на проценты, налог на доходы от нерезидентов, поступления от страховых фондов.

Местные налоги и сборы по закону включают в себя 16 видов - это налог с туристов, гостиничный налог, налог на право охоты и рыболовства, налог на рекламу, курортный налог, 4-х процентный налог с розничной торговли, налог с граждан, выращивающих цветы в тепличных условиях, налогообложение видеосалонов, налог на право использования местной символики, сборы на вывоз мусора с территории населенных пунктов, сбор за парковку автотранспорта, сбор с владельцев собак, сбор со сделок, совершаемых на товарно-сырьевых биржах, сбор за право проведения аукционов и лотерей, налог за право использования местной символики, налог с владельцев транспортных средств.

Долевые налоги в КР регулируются основным законом "О республиканском бюджете", который ежегодно устанавливает нормативы отчислений от общегосударственных налогов в местный бюджет. Исследование отчислений от общегосударственных налогов в период с 1991 года по 2005 показывают, что первоначально в период с 1991 года по 1996 год нормативы отчислений от общегосударственных налогов в местные бюджеты устанавливались дифференцированно (от 2,9% до 100%), как в отношении к отдельным областям, так и конкретным районам и городам областей.

При этом нормативы отчислений от налога на добавленную стоимость и акцизов устанавливались от общей суммы этих налогов (то есть без разделения на внутренний, импортный).

Ранее большая часть основных общегосударственных налогов (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, подоходный налог, земельный налог, плата за природные ресурсы по драгоценным металлам, поступления по денежно-вещевой лотерее) оставалась в местных бюджетах, как показано ниже в таблице 12:

Таблица 12/ Нормативы, утвержденные законом "О республиканском бюджете на 1991-2005 года"

Как видно из таблицы размер ставки норматива отчислений от общегосударственных налогов в местный бюджет с 1997 года был установлен в едином размере 35% и остается неизменным по настоящее время. В то же время, количество общегосударственных налогов ежегодно изменяется как по составу, так и количеству.

С 1997 года нормативы отчислений от налога на добавленную стоимость были отменены, а с 2001 года нормативы отчислений от акцизного налога были установлены только на внутреннюю продукцию, соответственно поступления в доход местного бюджета уменьшились на всю сумму НДС с 1997 года и на акцизный налог в части импорта с 2001 года.

С 2002 года оставшееся количество долевых налогов дополнили два вида налогов - доходы от обязательного патентирования и единого налога для субъектов малого предпринимательства. В 2004 году их список дополнился поступлениями от страховых фондов. В 2005 году - дополнился налогом на проценты, налогом на доходы нерезидентов.

Ограничения и процедуры отчислений

Вышеназванный закон ежегодно вносит разные нормы регулирования межбюджетных отношений в виде установления ограничений и порядка отчислений от сверхплановых сумм переплат от общегосударственных налогов. Так, в 1997 году был введен термин "от плановых поступлений" и одновременно установлено ограничение по зачислению в местный бюджет сумм полученных при перевыполнении по этим видам налогов, в связи, с чем сумма переплат по общегосударственным налогам, на которые были установлены нормативы, стала перечисляться в доход республиканского бюджета. Аналогично произошло и по сбору налога на добавленную стоимость Налог на добавленную стоимость полностью перечисляется в доход республиканского бюджета , так при исполнении местного бюджета на полученную сумму переплаты было установлено ограничение по зачислению в местный бюджет Только в части НДС на внутреннюю продукцию дифференцированно для областей и города Бишкек по нормативу (75% с 1997 по 2001 год, и 65% с 2002 по 2005 год). Разница от суммы переплат по налогу на добавленную стоимость стала зачисляться в доход республиканского бюджета также дифференцированно (25% с 1997 по 2001 год, и 35% с 2002 по 2005 год).

Далее с 2000 года было введено уточнение в части перевыполнения суммы, зачисляющейся в местный бюджет, и в сумму перевыполнения каждого вида налога стала включаться плановая сумма недоимки и взаимозачеты, которые первоначально отразились на местных бюджетах областей и города Бишкек. А с 2001 года - на местных бюджетах городов, районов и айыл окмоту, одновременно, в этом же году было установлено ограничение в части того, что зачисление суммы перевыполнения от общегосударственных налогов в местный бюджет может производиться только при стопроцентном выполнении плана по основному налогу.

С 2002 года был установлен порядок, при котором в случае перевыполнения плановых показателей в первом полугодии и не выполнении их по результатам года средства, перечисленные в первом полугодии подлежат изъятию в республиканский бюджет в следующем году, а сумма перевыполнения плановых показателей за счет переплаты по налогам подлежит вычету из сверхплановых поступлений.

Начиная с 1997 года в КР была введена единая система нормативов отчислений от общегосударственных налогов в местный бюджет в размере 35% и соответственно в республиканский бюджет - 65%, и несмотря на увеличение в последние три года количества долевых налогов, сумма отчислений от общегосударственных налогов с каждым годом уменьшается за счет ежегодно устанавливаемых ограничений.

Кроме вышеназванного закона, межбюджетные отношения между уровнями бюджетной системы КР регулируются также законами "Об основных принципах бюджетного права" и "О финансово-экономических основах местного самоуправления". В сравнении с выше проанализированным законом Закон «О республиканском бюджете, эти законы устанавливают несколько иной порядок, по которому доходы, дополнительно полученные при исполнении местного бюджета и суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах, остаются в распоряжении органов местного самоуправления и не подлежат изъятию. И должны использоваться на финансирование расходов местного бюджета по усмотрению местных кенешей.

Собственные доходы и отчисления в местный бюджет

Вышеперечисленные законы определяют собственные доходы местного бюджета, которые формируются из местных налогов и называются закрепленными налогами и включают также налог на собственность, земельный налог и доходы от сборов за вывоз мусора и т.п., и из регулируемых налогов, которые образуются за счет отчислений от долевых общегосударственных налогов.

Динамика текущих доходов По данным, полученным в ходе интервьюирования (план регулирования по годам) и отчетные, прогнозные данные государственного бюджета республиканского и местного бюджета характеризуется следующими показателями, как показано ниже в таблице 13:

Таблица 13. (тыс. сом)

Как видно из таблицы доходы местного бюджета из года в год падают по отношению к республиканскому бюджету, несмотря на их абсолютный рост.

Мы проанализировали прогноз местного бюджета 2005 года, то есть посмотрели из чего 19,09% складываются и как далее распределяются между ниже стоящими уровнями бюджетной системы.

Итак, источниками доходов местных бюджетов являются регулируемые налоги (отчисления от общегосударственных так называемых долевых налогов) и закрепленные налоги, которые включают местные налог, неналоговые платежи и другие доходы.

Вклад от долевых налогов - (35% отчислений от общегосударственных налогов), включая налог за оказание платных услуг населению с розничных продаж по отчетным данным 2004 года составил 58,4%, как показано ниже в таблице 14:

Таблица 14. (млн. сом)

Как видно из таблицы 41,07% в местных доходах составляют отчисления от долевых налогов, тогда как в общем государственном бюджете их доля составляет 19,27%, а в республиканском бюджете около 14,99%.

В то же время, исследования отчетных данных исполнения государственного бюджета за 2004 год показали, что вклад местных налогов и сборов является очень ограниченным и составляет 1,45% Постановление Правительства КР от 13 мая 2005 года № 186 «Отчет об исполнении государственного бюджета КР за 2004 год». Текущие доходы местного бюджета - 2850376,8 тыс сом, местные налоги - 41305,5 тыс. сом от текущих доходов местного бюджета, а от текущих доходов государственного и республиканского бюджетов менее 0,3%, как показано ниже в таблице 15:

Таблица 15. (тыс. сом)

Вклад Налоги на собственность - 378496,2 тыс сом., неналоговые поступления - 766186,3 тыс сом., налог на прибыль, подоходный налог - 922480,7 тыс. сом., акциз на внутреннюю продукцию - 193887,7 тыс. сом., налог на оказание платных услуг населению и с розничных продаж - 548020,4 тыс. сом. налога на собственность, включая земельный налог - составляет 13,3% от текущих доходов местного бюджета; вклад неналоговых поступлений - составляет 26,9% от текущих доходов местного бюджета. В общем объеме государственных доходов доходы местного бюджета составляют довольно незначительную часть (менее 20%). Доходы местного бюджета помимо вышеперечисленных налогов и поступлений включают также официальные трансферты, которые в 2004 году составили 3011967,1 тыс. сомов и общие доходы местного бюджета этого года с полученными официальными трансфертами составили 5910184,6 тыс. сомов как показано ниже в таблице 16:

Таблица 16. (тыс. сом)

Доля трансфертов за 2004 год в местных доходах составила 50,96%, а по отношению к текущим доходам - 105, 67%. Общая сумма местного бюджета составила 5,9 млрд. сомов или 32,23% к общим доходам государственного бюджета и 38,12% к общим доходам республиканского бюджета (включая трансферты), то есть менее 40,0%, что свидетельствует о том, что доход местных бюджетов почти полностью зависим от регулируемых налогов и трансфертов. Даже при включении трансфертов, доход местного бюджета составляет 32,2 % По отчетным данным исполнения бюджета 2004 года по отношению к доходу государственного бюджета и 38,12% по отношению к доходу республиканского бюджета.

Далее мы проанализировали распределение общей суммы местного бюджета в размере 19,09% между ниже стоящими уровнями бюджетной системы. Исследование показали, что местный бюджет подразделяется на семь областных бюджетов, 40 районных бюджетов и 471 сельских бюджетов (айыл окмоту и поселковые управы), два городских бюджета республиканского значения и двадцать три городских бюджетов местного (областного, районного) значения.

Распределение местного бюджета по областям и городам

Распределение местного бюджета По плану регулирования на 2005 год полученным в ходе проведения интервьюирования по областям и двум городам республиканского значения показаны ниже в таблице 17:

Таблица 17. (млн. сом)

Как видно из таблицы, общая суммы местного бюджета (2912, 7 тыс. сомов - контрольная цифра доведенная Минфином) в разрезе областей и двух городов колеблется от 1,58% до 47,34%, несмотря на имеющуюся незначительную разницу численности населения (по данным статистики) в отдельных областях и регионах.

Далее местные бюджеты областей распределяют общую сумму между районными (городскими) бюджетами своей области и областным бюджетом. Ниже приведенная таблица 18 показывает распределение местного областного бюджета на примере Ошской области между шестью местными районными бюджетами, двумя городскими бюджетами и областным бюджетом:

Таблица 18. (тыс. сом)

Из общей суммы местного бюджета - 2912,7 млрд. сом на долю общего местного бюджета Ошской области приходится в абсолютной сумме 150,9 млн. сом или 5,18%, которые были распределены как показано в таблице между ниже стоящими уровнями бюджетов. Удельный вес ниже стоящих уровней бюджетов и областного бюджета к общей сумме местного бюджета, доведенного центром до Ошской области, а также удельный вес районных и городских бюджетов к областному бюджету показан ниже в таблице 19: