Финансирование горных территорий

Закон "О горных территориях КР" был принят с целью создания социально-экономической и юридической базы для устойчивого развития горных территорий КР, сохранения и рационального использования природных ресурсов, исторического, культурного и архитектурного наследия. Финансовая поддержка деятельности в области использования и защиты природных ресурсов, которые находятся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется за счет республиканского бюджета и местных бюджетов соответствующих уровней. Бюджет органов местного самоуправления в горных территориях может формироваться из следующих поступлений: местные налоги и сборы; ассигнования, которые даются специально уполномоченным органом по горным территориям; налоги и платежи за природопользование в горных территориях; средства спонсоров и добровольные платежи граждан; другие средства. Платежи за природопользование в горных территориях переводятся на следующие счета в размере: счет органа местного самоуправления, на территории которого расположены или имеются объекты природопользования - 90 процентов; республиканский бюджет - 10 процентов.

Финансирование дорог

Закон "О Дорожном фонде" определяет правовые основы и источники образования Дорожного фонда Кыргызской Республики, его назначение и использование. Целью создания Дорожного фонда является образование финансовых ресурсов для проектирования, содержания, ремонта, реконструкции, строительства и технического развития автомобильных дорог общего пользования и дорожной отрасли на территории республики, а также на финансирование приобретения технических средств регулирования движения на них. Средства Дорожного фонда аккумулируются в республиканском бюджете и носят целевой характер. Имеют специальное назначение и не подлежат изъятию или расходованию на другие нужды. Средства Дорожного фонда образуются за счет ассигнований из республиканского бюджета, направляемых на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений; акцизного налога на автомобильное топливо; налога с владельцев транспортных средств, уплачиваемого физическими лицами; налога за пользование автомобильными дорогами общегосударственного, республиканского и местного значения, уплачиваемого юридическими лицами; сборов за регистрацию и перерегистрацию транспортных средств; сборов за пропуск тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования; сборов за проезд транспортных средств по платным дорогам и по искусственным сооружениям на автомобильных дорогах общего пользования; иностранных инвестиций и грантов. В Дорожный фонд также направляются средства от проведения лотерей; штрафных санкций за причинение вреда автомобильным дорогам общего пользования и дорожным сооружениям, средствам организации движения; добровольных взносов, от платных стоянок и парковки транспортных средств вдоль автомобильных дорог общего пользования, а также из других источников, включая ассигнования из местных бюджетов.

Финансирование пожарной безопасности

Закон "О пожарной безопасности" определяет правовые и организационные основы обеспечения пожарной безопасности, задачи и компетенцию министерств, административных ведомств, учреждений, организаций и предприятий, обязанности должностных лиц и граждан в сфере борьбы с пожарами. Финансирование осуществляется раздельно как по источникам, так и по видам Служб пожарной безопасности. Так, государственная противопожарная служба - из средств государственного бюджета, средств, поступивших за оказанные платные услуги, которые напрямую не относятся к функциям противопожарной службы, а также добровольных пожертвований и других средств; ведомственная пожарная охрана - из средств соответствующих предприятий, учреждений и организаций; добровольные пожарные формирования - из средств добровольных пожарных обществ, предприятий, учреждений и организаций.

Финансирование здравоохранения

А также утверждаются различные национальные Программы, к примеру, Национальная Программа реформы системы здравоохранения Кыргызской Республики "Манас" (1996-2006) и Мастер-план, отражает деятельность по реформе здравоохранения на краткосрочный (1996-1997), среднесрочный (1998-2000) и долгосрочный (2001-2006) периоды. Кыргызская Республика делится на шесть областей, каждая из которых возглавляется главой областной администрации (губернатор). В каждой области имеется несколько районов, которые возглавляются районными руководителями, назначаемыми губернатором. Следующим уровнем являются сельские администрации. Система здравоохранения в сельской местности представлена фельдшерско-акушерскими пунктами (ФАП), сельскими врачебными амбулаториями (СВА), сельскими участковыми больницами (СУБ), центральными районными (ЦРБ) и номерными больницами. Главные врачи ЦРБ являются руководителями здравоохранения района.

В краткосрочном периоде планировалось, что в качестве дополнительных источников финансирования здравоохранения будут использоваться платные услуги, средства социального фонда, используемые на оплату больничных листов и курортное лечение. Сохраненные ресурсы будут направляться на области, определяемые как приоритетные. Приоритеты будут определяться по следующим критериям: ущерб, наносимый здравоохранению и государству, диапазон услуг, охватываемых проблемой, стоимость услуг, частота пользования услугами. Таким образом, приоритетом для краткосрочного периода является укрепление первичного звена здравоохранения.

В среднесрочном периоде система здравоохранения будет финансироваться из трех основных источников - государственный бюджет, взносы обязательного медицинского страхования, средства от платных медицинских услуг. Основным источником на этот период будет бюджетное финансирование. Доля от взносов обязательного медицинского страхования первоначально еще не будет иметь значимый удельный вес. Средства от социального страхования на оплату по листкам временной нетрудоспособности и санаторно-курортного лечения будут переведены в фонды здравоохранения. В течение среднесрочного периода все поставщики медицинских услуг будут переведены на новые механизмы оплаты медицинских услуг и их финансирование будет производиться на безстатейной основе. Министерство здравоохранения, которое не контролировало распределение бюджетных средств в сектор здравоохранения, станет непосредственным участником этого процесса в целях распределения средств по областям в соответствии с потребностями и приоритетными услугами. Постатейный бюджет будет сохранен при оплате объектов первичного здравоохранения на селе. Больницы будут финансироваться через глобальные бюджеты, а группы первичного здравоохранения будут финансироваться на подушной. В сельской местности первым контактным пунктом будут ФАПы (фельдшерско-акушерский пункт). ФАПы будут сохранены по существующим критериям населенности. Сельские врачебные амбулатории будут усилены для предоставления более эффективных и качественных услуг путем реорганизации их в центры первичной медико-санитарной помощи. ЦПМСП будут отвечать за медицинское обслуживание на первичном уровне, профилактические услуги для отдельных лиц и на коммунальном уровне. В городах на базе городских поликлиник будут созданы городские ЦПМСП. Городские поликлиники будут функционировать до тех пор, пока не будет создано достаточное количество ГЦПМСП. Стационарное лечение будет оказываться районными больницами, городскими больницами, областными больницами, республиканскими учреждениями и НИИ. В принципе, сельских больниц не будет, но в некоторых отдаленных сельских районах сельские больницы будут продолжать работать. Однако, эти больницы будут иметь небольшое число коек и ограниченные мощности и будут располагаться только в отдаленных районах, которые имеют затрудненное транспортное сообщение с районными больницами. Районные больницы будут основными объектами вторичного уровня здравоохранения, а также будут являться отправной точкой для учреждений первичного уровня. Будет усилена роль Министерства здравоохранения за медицинскими фондами, адресные налоги и сборы с пользователей будут введены для увеличения поступлений; поступления социальных фондов на оплату больничных листов и санитарного лечения будут переводиться в здравоохранение. Больницы будут иметь большую автономию в управлении своими бюджетами (через введение глобальных бюджетов), а также в усовершенствовании внутреннего управления; первичная медицинская помощь будет усилена путем обновления существующих сельских учреждений (СП, ФАПы) в качестве центров первичной медицинской помощи, и путем создания групп первичной помощи, которые в городских районах будут финансироваться по подушному принципу, а также за счет подготовки медперсонала.

В долгосрочном периоде источниками фондов останутся общие налоги, целевые налоги и платные услуги. Будет вводиться социальное страхование. Первичная медико-санитарная помощь будет обеспечиваться ФАПами и центрами первичной медико-санитарной помощи в сельской местности, и группами первичной медико-санитарной помощи в городах. Центры первичной медико-санитарной помощи будут контролировать ФАПы. Учреждения первичного здравоохранения будут финансироваться на душу населения и у них будут функции фондодержателей для зарегистрированного населения. Они будут заключать договоры с поставщиками вторичного здравоохранения. У больниц будет автономный статус и они будут заключать договоры с фондом здравоохранения и поставщиками третичного уровня здравоохранения. Структура управления больницами будет изменяться в соответствии с автономным статусом. Третичная медицинская помощь будет обеспечиваться областными больницами и республиканскими учреждениями. Республиканские учреждения будут заключать контракты с областными управлениями здравоохранения и получать основные средства из республиканского бюджета.

Внесение изменений в Бюджет

Также регулярно после утверждения бюджета в Парламенте в течение бюджетного года Правительством принимаются постановления и/или распоряжения Правительства разного характера, по уточнению бюджета, связанные с изменением отдельных показателей доходов или расходов и предельного размера дефицита, а также производятся уточнения во взаимные расчеты с бюджетами областей, городов Бишкек и Ош. Уточнения оформляются в форме закона о внесении изменений и дополнений в закон о республиканском бюджете.

К примеру, только в течение 2004 года Правительством было принято 37 постановлений, повлиявших на увеличение расходной части бюджета. Расходы, связанные с созданием новых комплексов при ВУЗах, с увеличением размеров оплаты труда и с учетом дополнительного роста численности сотрудников бюджетных учреждений, выделением средств на проведение IV Иссык-Кульских спортивных игр, пролонгацией Соцфонду просроченных ссуд без начисления процентов и штрафов, и компенсацией Соцфонду страховых взносов из республиканского бюджета, с расширением Перечня высокогорных населенных пунктов при котором население будет получать различные льготы по пенсионному обеспечению, с созданием Республиканской детской инженерно-технической Академия "Алтын-Туйун" с установлением коэффициента 1,8 к заработной плате, с включением в пенсионное обеспечение военнослужащих системы противопожарной службы, с выделением 12,1 млн. сомов ОсОО "Ивар" из республиканского бюджета, с выделением средств на завершение каналов, поддержку шахты "Жыргалан"-11,0 млн. сомов (по итогам визита Акаева А. А.) и другие расходы, увеличивающие расходную часть республиканского бюджета. По результатам принятых постановлений сумма расходов, ранее утвержденная в Жогорку Кенеш 14 951, 968 млн. сомов, была увеличена на 1 289,765, млн. сомов и составила 15 419, 537 млн. сомов и соответственно увеличила сумму дефицита первоначально утвержденный дефицит бюджета - 736, 016 млн. сомов, с увеличением расходов на основании постановлений после утвержденного бюджета 2004 года - 822, 196 млн. сомов бюджета, запланированного на 2004 год.

Также следует отметить, что принимаются постановления Правительства, которые регулируют отношения между бюджетом и бюджетными организациями по обеспечению финансирования ранее невыполненных обязательств перед этими организациями. Так, Правительство "О мерах по обеспечению финансирования Комитета по доходам при Министерстве финансов" постановило Министерству финансов увеличить Комитету по доходам на 2004 год план по сбору налоговых и таможенных платежей на сумму 110, 486 млн. сомов и одновременно постановило эту сумму направить в 2004 году на дополнительные расходы Комитета по доходам, из них на заработную плату - 90,568 млн. сомов, на отчисления в Социальный фонд Кыргызской Республики - 19,918 млн. сомов, то есть только в 2004 году был профинансирован объем фонда оплаты труда работникам Комитета по доходам на основании ранее принятых указов Президента "Об условиях оплаты труда государственных служащих" от 1 августа 2000 года N 196, "О внесении изменений и дополнения в Указ Президента Кыргызской Республики "Об условиях оплаты труда государственных служащих" от 1 августа 2000 года" от 13 ноября 2002 года N 314.

Дважды были внесены поправки в закон "О республиканском бюджете на 2004 год" - от 7 октября 2004 года и от 15 февраля 2005 года, которые увеличили дефицит бюджета, расходную и доходную часть бюджета 2004 года. Закон "об основных принципах бюджетного права" Статья 15 закона устанавливает, что производимые в процессе исполнения бюджета расходы бюджета не могут превышать их предельные размеры, предусмотренные в бюджетах, утвержденных Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, аильными, поселковыми и городскими кенешами. Изменения показателей утвержденного бюджета как в целом по доходам и расходам, так и по разделам, главам, подглавам доходов и основным группам, группам, подгруппам расходов могут быть приняты Жогорку Кенешем и аильными, поселковыми и городскими кенешами только при наличии конкретных, обоснованных источников покрытия дополнительных расходов и выпадающих доходов. Конституция Статья 65 Кыргызстана устанавливает, что поправки в проект закона о республиканском бюджете могут быть внесены только с согласия Правительства Пункт 4 стать 65. Изменения Пункт 5 стать 65 в закон о республиканском бюджете, об изменении финансовых обязательств государства, проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет госбюджета, либо сокращение его доходной части могут быть внесены Жогорку Кенеш и приняты только с согласия Правительства.

Наряду с постановлениями принимаются Указы президента разного направления, так, к примеру, Указом Президента "О Таласском областном государственном комплексе "Манас Ордо" о придании ему статуса Кыргызского национального комплекса "Манас Ордо" было дано поручение Правительству решить финансовые и организационные вопросы, связанные с приданием вышеуказанному комплексу статуса национального.

Указом Президента "О дополнительных мерах по социальной поддержке студенческой молодежи в целях усиления социальной поддержки студенческой молодежи постановило считать целесообразным установление для наиболее нуждающихся студентов 1000 дополнительных ежемесячных стипендий в размере минимальной заработной платы рабочих и служащих за счет областных, городских, районных и районных в городе бюджетов.

III.2 Оценка нормативной правовой базы

Так, согласно Закону "О местном самоуправлении и местной государственной администрации местные кенеши Статья 17 закона - представительные органы местного самоуправления избираются сроком на пять лет. В то же время согласно Конституции Статья 95, пункт 6 депутат местного кенеша избирается сроком на 4 года. Такое противоречие прямо отражается на работе исполнительно-распорядительных органах - айыл окмотах, городских управах и мэрии, так как закон "О муниципальной службе" определяет, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан в органах местного самоуправления на должностях, не являющихся выборными. Профессиональная деятельность осуществляется за счет средств местного бюджета.

Закон "Об основных принципах бюджетного права" определяет местный бюджет, как аил, поселок, город, однако на практике формируются местные бюджеты областей и районов, что будет подробно изложено в другом разделе настоящего отчета

Постановление Правительства КР от 15.04.2005 года за № 215 устанавливает норму по предоставлению права получения ТУ ФОМС средств из республиканского и местных бюджетов, в то же время регулирующие межбюджетные отношения законы такого права не устанавливают.

Согласно Налоговому кодексу сбор местных налогов закреплен за налоговыми инспекциями, а законом "О финансово-экономических основах" установлено, что сбор местных налогов и сборов осуществляется органами Налоговой службы и уполномоченными ими налоговыми инспекторами органов местного самоуправления, а сбор местных неналоговых поступлений осуществляется уполномоченными сотрудниками органов местного самоуправления. На практике такое противоречие не только не позволяет качественно администрировать, но "помогает" недобросовестно осуществлять сбор этих налогов, так как размывается ответственность между этими органами.

В то же время, следует отметить, что основной закон страны - Конституция КР Статья 11, пункт 2 устанавливает формирование доходов республиканского бюджета, и предусматривает только полномочия Статья 95, пункт 1 местных кенешей в утверждении местного бюджета. Отсутствие такой правовой нормы дает возможность Правительству по ежегодно принимаемому закону о республиканском бюджете изменять доходную часть местных бюджетов, как по составу и количеству общегосударственных налогов, так и по формированию местных бюджетов.

Согласно Конституции установлено, что Президент КР "вправе Статья 46, пункт 5, п/п 5 решать вопросы финансирования мероприятий, имеющих неотложный характер, за счет государственных средств". И далее Конституция устанавливает, что "государственная власть Статья 7, пункт 1 в КР "основывается на принципах разграничения функций государственной власти и местного самоуправления". А закон "Об основных принципах бюджетного права" устанавливает возможность утверждения Жогороку Кенешем чрезвычайного бюджета Статья 28 по представлению Правительства КР.

Противоречия в Основных Законах влияющих Программам

В разделе показаны наряду с бюджетным законодательством и отраслевые законы, Программы, которые также влияют на межбюджетные отношения. Многие отраслевые законы, на наш взгляд существуют как бы сами по себе и на практике многие нормы и положения, закрепленные за ними не находят своего применения, так как эти нормы носят в основном отсылочный характер. К примеру, гражданам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы, участвовавшим в ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС и ее последствий устанавливаются основные виды и размеры денежных и других материальных компенсаций и льгот, которые определяются Правительством, если не оговорено иное.

Взаимоотношения местных государственных органов и предприятий топливно-энергетического комплекса вне зависимости от их форм собственности, осуществляются в соответствии с законодательством и другими нормативными актами. Однако, нигде конкретно не установлен механизм производимых взаиморасчетов, который осуществляется на практике. Далее закон "О защите населения от туберкулеза" устанавливает, что средства, направляемые на финансирование противотуберкулезных мероприятий, предусматриваются отдельной строкой в республиканском и местных бюджетах и тому подобное.

При этом следует отметить, что любая поправка автоматически отражается на всех уровнях бюджетной системы. Интервью показало, что комитеты Парламента не запрашивают Перечень поправок при рассмотрении и утверждении отчета бюджета. Счетная палата проверяет утвержденный бюджет и обычно отмечает, что были внесены поправки в закон о бюджете текущего года и/или об изменениях планируемого дефицита

Нами перечислены принимаемые постановления, Указы с той лишь целью, чтобы в будущем все органы, защищающие свои бюджеты максимально учитывали все неотложные и необходимые задачи в период разработки прогнозов бюджетов и решения по ним были приняты до утверждения бюджета и в последующем эти задачи были включены в утвержденный бюджет, а не вносились бы поправки по ходу исполнения бюджета. Чтобы главному финансовому органу - Минэконфину была дана возможность отслеживать ход исполнения бюджета, а не отвлекаться на постоянные регулирования и перекраивания бюджетов.

III.3 Рекомендации по нормативной правовой базе