Как видно из таблиц, если областной бюджет Ошской области изымает средства только из одного района, то в Алайском районе изъятие осуществляется из всех сельских бюджетов, которые аккумулируются в районном бюджете Алайского района. Таким образом, на практике выравнивание бюджетов происходит между уровнями местных бюджетов за счет изъятия средств у своих же нижестоящих бюджетов, можно сказать происходит горизонтальное выравнивание.

Другой формой выравнивания местных бюджетов являются средства, получаемые по взаимным расчетам, средства, получаемые по взаимным расчетам из республиканского бюджета, средства, получаемые по взаимным расчетам из местного бюджета, как показано ниже в таблице 36:

Таблица 36. (тыс. сом)

Одновременно как видно из таблицы республиканский бюджет получает средства по взаимным расчетам из местных бюджетов, при этом следует сказать, что при прогнозе местных бюджетов планируется передача средств из местных бюджетов намного больше, чем получают по итогам года, как показано ниже в таблице 37:

Таблица 37. (в тыс. сом)

Таким образом, разрыв в планировании и фактической передачей средств из местных бюджетов за 2003 год составил 208443,7 млн. сомов, за 2004 год - 152262,8 тыс. сомов, что естественно отразилось при планировании расходных обязательств как в республиканском бюджете, так и в местных бюджетах регионов по которым запланирована передача средств по взаимным расчетам. Кроме того, ежегодно утверждаемый закон "О республиканском бюджете" устанавливает, что в случае не поступления средств, передаваемых по взаимным расчетам из местных бюджетов в республиканский бюджет, приостанавливается финансирование грантов из республиканского бюджета, то есть обычная процедура, ограничивающая полномочия только со стороны местных бюджетов.

Что же конкретно подразумевается под взаимными расчетами ни в одном законе не дано ясного пояснения. Так, по данным таблицы видно, что более 30% общих и текущих доходов местных бюджетов составляют так называемые "средства по взаимным расчетам".

При исследовании полученных материалов также было выявлено, что вместо оплаты за тепло/электроэнергию из-за ограниченных ресурсов местных бюджетов (контрольные цифры Минфина едва покрывают защищенные статьи расходов): производятся взаимозачеты на центральном уровне. Однако, процедура взаимозачетов по ним настолько не прозрачна, что невозможно было их увидеть даже в формате прогнозирования местных бюджетов.

При формировании проекта бюджета одним местным бюджетам устанавливают лимиты на потребление этих услуг и соответственно средства выделяются в пределах лимита. Другие местные бюджеты на эти статьи относят остаток, который получается после распределения контрольных цифр Минфина по основным статьям расходов, то есть столько сколько останется. У одних регионов контрольные цифры не покрывают даже заработную плату, как было ранее отражено в отчете. Местные финансовые органы формально принимают участие при взаимозачетах с тепло/энергокомпаниями, фактически при исследовании мы не смогли найти общую реальную потребность необходимую для местных бюджетов, так как в бюджете проставляется, как выше было сказано или по лимиту или по оставшемуся остатку выделенных средств. В ходе исследования мы получили информацию по исследованным регионам об имеющихся задолженностях, как показано ниже в таблице 38:

Таблица 38. (тыс. сом)

Исследования показали, что децентрализация в КР осуществляется скорей на бумаге, чем на практике. Национальная стратегия в основном направлена на сферу расходных полномочий. Часть расходных полномочий была передана в ведение органов местного самоуправления, что соответствует Национальной стратегии децентрализации, но в то же время большая часть источников доходов остается в ведении центрального Правительства. На протяжении предыдущих лет значительный объем расходных обязанностей относящихся к ведению Правительства был делегирован нижестоящим уровням власти без передачи полномочий в сфере установления источников доходов.

В результате у большинства областей и районов возник дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями, и при этом региональным (областным и районным) и местным органам власти было дано право самостоятельно формировать бюджет. Для ликвидации дисбаланса между расходной и доходной частью региональных бюджетов каждый год о республиканском бюджете доля поступлений от общегосударственных налогов закреплялась за местным бюджетом. Но неравномерность распределения доходной базы явилась причиной того, что при одинаковом закреплении нормативов отчислений от общегосударственных налогов неравенство доходов между областями выросло. Кроме того, неравенство расположений, климатических условий, неравномерность транспортной сети на территории республики, приводили к значительным различиям в стоимости предоставления бюджетных услуг. В результате одни регионы (Бишкек) могли не только выполнять возложенные на них обязательства, но и проводить самостоятельную бюджетную политику, в то время как бюджеты других регионов оказались перегружены возложенными на них обязательствами при отсутствии источников для их финансирования. Возникла необходимость оказания финансовой поддержки наименее обеспеченным регионам из республиканского бюджета. Вначале размеры передаваемой помощи определялись путем переговоров, в основном через лоббирование депутатов этих регионов, затем Министерством финансов была разработана формальная методика распределения трансфертов, методика категориальных грантов.

Выравнивание бюджетов нижестоящих уровней фактически происходит не вертикально, как написано в законе, а горизонтально между самими областями путем изъятия у областных бюджетов средств и передачи их в республиканский бюджет. Аналогично, областные бюджеты изымают средства у более самодостаточных районных и городских бюджетов для горизонтального выравнивания между районами своей территории. Далее, также поступают ниже стоящие уровни бюджетов: районные бюджеты, которые также изымают средства у сельских бюджетов и выравнивают на своей территории. Интервьюирование с сотрудниками Минфина показало, что ими фактически не осуществляется мониторинг ни при выделении категориальных грантов, ни при изъятии и передаче средств так называемых "передаваемых", не имеется стандартов и индикаторов, на которые можно было бы ориентироваться при распределение расходных обязательств и при определении источников доходов на каждом уровне бюджетной системы. Создалось впечатление, что межбюджетные отношения регулируются стихийно без оценки реальной ситуации и на каждом уровне по своему усмотрению.

Международная практика

Канада

Бюджеты провинций получают финансовую помощь из федерального бюджета в виде целевых и нецелевых трансфертов. До 1997 года федеральная финансовая помощь нижестоящим уровням предоставлялась на основе программ. Существовало три программы: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных программ (Established Programs Financing - EPF) и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки (Canada Assistance Plan - CAP). Нецелевые трансферты центром выделяются бюджетам провинций для выравнивания их доходов. Принцип бюджетного выравнивания закреплен в Конституции. Формула расчета выравнивающих трансфертов построена таким образом, что федеральные средства распределяются только между семью провинциями - Ньюфаундленд, Принс Эдвард Айленд, Нова Скотия, Нью Брансвик, Квебек, Манитоба и Саскатчеван, которые имеют доходы ниже среднего уровня. При этом доходный потенциал рассчитывается как разность между среднедушевыми поступлениями каждого налога в целом по пяти провинциям, утвержденным в качестве федерального стандарта, и среднедушевыми налоговыми поступлениями на территории провинции. Налоговые поступления рассчитываются по средним ставкам (действовавшим на территории всех провинций), а сам налоговый потенциал рассчитывается по 33 позициям, включающим прямые и косвенные налоги.

По утвержденной программе с центра выделяется бюджетам провинций целевой трансферт для финансирования расходов на здравоохранение и среднее образование. Из федерального бюджета финансовые ресурсы могут передаваться бюджетам провинций как в виде прямых перечислений из федерального бюджета, а также путем передачи в доходы региональных бюджетов части налоговых поступлений федерального бюджета, сумма финансовой поддержки заранее не определяется, а действует принцип долевого финансирования. Финансовая помощь направляется на содержание детских домов, домов инвалидов, прочих учреждений социальной и медицинской помощи, а также направляется в адресном порядке инвалидам, престарелым и безработным. Средства целевых трансфертов не направляются на покрытие капитальных затрат, расходы по их финансированию полностью покрываются за счет бюджетов провинций.

ФРГ

В бюджетной системе ФРГ действует трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Доходное выравнивание - конкретно через НДС: 25% от доли бюджетов земель от общей суммы поступлений НДС распределяется между всеми землями, при этом 25% от указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально численности населения.

Межбюджетное выравнивание через перераспределение бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства федерального правительства. Критерием определения получателя трансферта выступает рассчитанный региональный фискальный потенциал, который включает суммы налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и на объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала.

При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66,6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре. Прямые федеральные гранты отдельным территориям. При межбюджетном выравнивании учитываются территории с низким уровнем бюджетных доходов, а также территории с высоким уровнем бюджетных доходов, которые получают компенсацию за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды отдельным землям, трансферты на погашение задолженности региональных бюджетов, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста. Сразу после объединения (ФРГ с ГДР.), новые восточные земли не принимали участия в процессе горизонтального межбюджетного выравнивания, поскольку их включение в эту систему привело бы к постоянному перераспределению финансовых ресурсов западных земель в пользу восточных. Вместо этого выравнивание производилось внутри каждой из указанных групп, а также для уменьшения объема средств, направляемых в бюджеты восточных земель, для них была повышена доля поступлений НДС, остающаяся в распоряжении органа власти субъекта федерации (до 44%). Начиная с 1995 года, восточные земли были полностью интегрированы в федеральную систему горизонтального межбюджетного выравнивания. Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.

Япония

В Японии центральное правительство оказывает финансовую помощь ниже стоящим уровням в целях выравнивания расходных потребностей на содержание полиции, общественные работы, образование, социальное обеспечение и трудовые ресурсы, промышленность и экономика, и общее управление. Нормативы расходов не соответствуют фактическим бюджетным расходам. Они рассчитываются на основе так называемого "образцового местного правительства”, представляющего собой условную префектуру с населением в 1,7 млн. человек и площадью 6900 кв.км или муниципальное образование с населением 100 тыс. человек и площадью 160 кв.км. Нормативы по каждой статье расходов равны произведению трех измерений, представляющей собой переменную, позволяющую определять "коэффициент использования" бюджетной услуги. Например, количество полицейских, необходимых для обеспечения должной защиты населения; число жителей, нуждающихся в противопожарной охране, протяженность дорог, а также "поправочного коэффициента” - переменной, отражающей уровень затрат на предоставление услуги, который для территории может быть выше или ниже среднего по стране. Коэффициенты поправок применяются на численность населения, плотность населения, на особые факторы, такие, как расходы на оплату труда и пособия на оплату жилья, на климатические условия (позволяющие учитывать повышенные затраты на предоставление услуг в районах с холодным климатом) и т.п., то есть учетом повышенных расходных потребностей при предоставлении услуг.

Португалия

Система распределения финансовой помощи, используемая в Португалии, очень проста и предусматривает использование приближенных расчетов нормативов расходов для одного из видов трансфертов, выделяемых из Фонда финансового выравнивания. Указанные нормативы определяются на основе целого ряда показателей стоимости, а также показателей, отражающих отклонения этих значений стоимости от среднего в большую или меньшую сторону. Каждое территориальное образование получает трансферт, рассчитываемый следующим образом: 45% выделяется пропорционально численности населения; 15% делятся поровну между территориями; 15% выделяется пропорционально площади; 10% - пропорционально протяженности дорог; 5% - пропорционально числу детей; 5% - пропорционально числу церковных приходов; 5% выделяется на труднодоступные районы и 5% - на районы со слабой налоговой базой. В основном факторы выбираются с таким расчетом, чтобы они отражали расходы муниципалитетов на оказание услуг населению.

Нами приведены разные варианты, применяемые в разных странах и усилия центра по оказанию финансовой помощи, которые направлены с целью выравнивания жизненно необходимых возможностей органов власти на местах по оказанию качественных бюджетных услуг населению.

В советской бюджетной системе применялись нормативы, которые использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Нормативы позволяли обеспечивать механизм контроля в процессе исполнения бюджета, а также облегчали составление бюджета. Нормативы давали возможность, во-первых, определять объем финансирования, который должен быть заложен в годовом бюджете для каждой организации или учреждения; во-вторых, контролировать минимальный объем расходов на конкретные виды услуг в ходе исполнения бюджета и, в-третьих, рассчитывать объем финансовой помощи, передаваемой центром в бюджеты нижестоящих уровней. В мировой практике очень ограниченное число стран помимо СНГ используют бюджетные нормативы для целей формирования бюджетов. Общая точка зрения такова, что данный подход к составлению бюджетов является очень дорогостоящим и запутанным.

Для международной же практики более характерно, когда расходные потребности или нормативные расходы устанавливают или предписывают в процессе исполнения бюджета. Данные нормы, используемые в ходе исполнения бюджета, имеют иную форму, и вменяться они могут по-разному, однако основная цель использования таких норм - это обеспечить оказание определенных видов услуг органами власти на местах хотя бы на таком уровне, который считается приемлемым с точки зрения центральных властей.

Как правило, существуют большие различия в расходных потребностях между территориями. Так, к примеру, органы власти в одних регионах вынуждены решать задачи, требующие предоставления отдельных видов бюджетных услуг в повышенном объеме, такие как предоставление услуг в области здравоохранения для престарелых или образования для молодежи. Другим регионам приходится решать задачи, связанные с чрезвычайно высокой стоимостью оказания бюджетных услуг, вызванной, в частности, изношенностью инфраструктуры, климатическими особенностями (высокогорье, отдаленность) или плотностью населения. "Выравнивающие трансферты” призваны выравнивать в той или иной степени расходные возможности органов власти. Но для того, чтобы решить эти вопросы, необходимы Программы для каждой территории и оценить расходные потребности каждой территории в сравнении с другими территориями. Такие расходные потребности часто также называются "нормативами расходов”. Полученные путем расчетов такие нормативы могут затем использоваться при определении объемов финансовой помощи, распределяемой центром между нижестоящими органами власти. Утвержденная постановлением Правительства "Инструкция по формуле расчета выравнивающих грантов" 2 сентября текущего года пока еще не применялась на практике и невозможно сейчас дать ей оценку. Пока, в ходе исследования мы увидели обратную картину, когда центр не поддерживает, а занимается единоличным контролем и изъятием средств с ниже стоящих уровней бюджетов.

И несмотря на то, что закон "О финансово-экономических основах" Статья 7 настоящего закона устанавливает, что категориальные гранты выделяются из республиканского бюджета органам местного самоуправления на основе формулы, рассчитывающей потребность в финансировании государственных программ на местном уровне, фактически это расходы на две статьи: зарплата и отчисления в Соцфонд. Этот же закон устанавливает, что выравнивающие гранты рассчитываются и распределяются также на основе формулы, утвержденной Правительством Кыргызской Республики, которая учитывает финансовый разрыв между потенциалом доходов и потребностями местного бюджета на финансирование расходов местного сообщества. Однако, в период исследования формула еще не была утверждена постановление Правительства КР "Об утверждении Инструкции по формуле расчета выравнивающих грантов" принято 2 сентября 2005 года за N 403 , а как выше проанализировано - выравнивание между местным и республиканским бюджетом осуществляется путем изъятия средств из ниже стоящих местных бюджетов. Другой вид оказания "финансовой помощи" местным бюджетам, на практике происходит в основном за счет проведения взаиморасчетов путем изъятия в республиканский бюджет соответствующих сумм в случае уменьшения расходов или увеличения доходов местных бюджетов.

В отношении применения утвержденной инструкции по формуле расчета выравнивающих грантов следует отметить, что эта формула может заработать только при обеспечении айыл окмоты повсеместно компьютерами и программным обеспечением. А для внедрения программного обеспечения потребуется, в первую очередь, закрепление в законодательном порядке собственных источников местных бюджетов. Также потребуется необходимость определения органа, который должен будет исчислять величину корректировочного коэффициента для айыл окмоту, также потребуется разработка механизма исчисления и определение показателей, которые должны стать базовыми для исчисления величины корректировочного коэффициента. В отдельных странах для исчисления корректировочных коэффициентов обычно используются такие показатели, как численность населения, плотность населения, или учитываются какие-либо особые факторы, к примеру, расходы на оплату труда и пособия на оплату жилья, расходы, связанные с климатическими условиями (повышенные затраты на предоставление услуг в районах с холодным климатом) и т.п. То есть показатели позволяющие учитывать повышенные расходные потребности при предоставлении услуг. Применение формулы возможно после выполнения ряда выше названных и тому подобных условий и непременно, в первую очередь, установления определенной базы, позволяющей исчислять корректировочный коэффициент.

V.6 Рекомендации по оказанию финансовой помощи

Исследования показали, что поступления спецсредств из года в год растут, как показано ниже в таблице 39:

Таблица 39. (тыс. сом)

Как свидетельствуют данные таблицы, в сравнении с республиканским бюджетом доля спецсредств местных бюджетов в общих и текущих доходах местных бюджетов занимает значительный удельный вес и неуклонно растет из года в год. В то же время, не имеется сводного статистического отчета, отражающего, сколько внебюджетных доходов "прошло" через бюджет, сколько доходов получили бюджетные учреждения из внебюджетных фондов, сколько в КР бюджетных учреждений, какой орган отслеживает, где и кем осуществляется свод и оценка? Все внебюджетные фонды: Социальный фонд, пенсионный фонд, внебюджетные фонды министерств, предприятий, органов государственного и местного управления и другие существуют отдельно, в связи, с чем у главного распорядителя кредитов - Минфина не имеется возможности дать оценку по качеству предоставления бюджетных услуг. Возможно, есть необходимость привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению бюджетных услуг, что позволит уменьшить расходные обязательства всех уровней бюджетов.

Наличие списка бюджетных учреждений, учета и оценки их работы позволили бы главным распорядителям кредитов выявлению получателей бюджетных средств, осуществляющих непрофильную деятельность, учреждений по профилю деятельности относящейся к сфере компетенции другого уровня бюджетной системы, учреждений с высокой долей доходов от предпринимательской деятельности. Несмотря на проводимую реформу в отношении фискальной децентрализации и принятия законов в этой области, на наш взгляд местный бюджет всех уровней (областной, районный, городской, сельский) существующих в настоящее время недостаточно изучен и не прозрачен как для главного финансового ведомства страны Минфина, так и Парламента, ежегодно рассматривающего консолидированный бюджет. Складывается впечатление, что на всех уровнях консолидированный бюджет рассматривается формально путем сложения республиканского и местного бюджета, без анализа и не ведения в каком реальном финансовом положении находятся местные бюджеты нижестоящих уровней. Закон "Об основных принципах бюджетного права" дает определение государственного (консолидированного) бюджета, что государственный бюджет сосредотачивает в себе часть валового внутреннего продукта (ВВП) государства, является основным финансовым планом образования и использования фонда его денежных средств и представляет собой сметы доходов и расходов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

Из-за нечеткого его определения, на местах каждая бюджетная организация как может, так и выравнивает свое финансовое положение, и отдельные (из-за ограниченных бюджетных средств) школы и больницы, поликлиники заключают прямые договора с международными организациями. Так, в одном из исследованных городов, к примеру, спонсорами международной организации была установлена система отопления на 1600, 0 тыс. сомов, данная сумма не была включена в консолидированный местный бюджет. При этом, местные финансовые органы не знают и не отслеживают реальное его исполнение, не учитывается даже предложение местного городского отдела образования, насколько целесообразно было бы устанавливать систему отопления, тогда как эта школа функционирует более 40 лет, крыша течет, окна требуют срочного ремонта. Возможно, приоритетным было бы первоначально отремонтировать крышу, закрыть окна, а потом приступить к установлению отопительной системы. В другом случае, отремонтировали крышу, но почему-то не установили сточные трубы, весной все было затоплено, пришлось заключать договор с другим спонсором, но уже на ремонт потолка и стен. Не отслеживание хода исполнения финансирования расходов за счет источников покрытия: бюджета или другой помощи приводит к таким казусам, которые можно было бы избежать. Аналогичная ситуация обстоит во всех регионах.

В то время, как в странах Центральной и Восточной Европы наблюдается значительное улучшение информационной прозрачности и качества управления региональных и местных органов власти и администрации обращаются к проведению внешних независимых аудиторов, публикуют детализированную финансовую отчетность и данные о состоянии долга, разрабатывают финансовую стратегию, а также поддерживают информативные веб-сайты, содержащие сведения о муниципальных образованиях. В Кыргызстане в последние годы после упразднения финансовой инспекции, выполняющего роль ранее существовавшего контрольно-ревизионного управления Минфина, а затем образования внутреннего аудита на уровне центрального аппарата Минфина и его отсутствия на местах, то фактически ни один государственный или независимый орган не отслеживает ход исполнения местных бюджетов различных уровней. Контроль исполнения местных бюджетов осуществляется Счетной палатой один раз в два года и только после совершения расходов, когда к тому времени не имеется возможности исправить недостатки или ошибки, а только отметить об имеющихся недостатках, что повторяется из года в год.

Бюджетный дефицит

Законодательная база

Далее исследование реального финансового положения местных бюджетов показали, что местные бюджеты принимают прямое участие в покрытии дефицита республиканского бюджета. Ежегодно утверждаемый закон "О республиканском бюджете" устанавливает порядок регулирования превышения расходов над доходами или дефицита республиканского бюджета. Так в законе 1991 года была установлена сумма дефицита и источник его покрытия - союзный фонд стабилизации. С 1992 года по 1995 год включительно норма об источнике покрытия была исключена. С 1996 года по 1999 год включительно была вновь введена норма об источнике покрытия дефицита республиканского бюджета за счет источников внутреннего и внешнего финансирования. С 2000 года по 2004 год источником покрытия (за исключением закона 2001 года) было установлено покрытие дефицита республиканского бюджета за счет источников внешнего финансирования.

Описание и оценка текущей ситуации

Исследование межбюджетных отношений между уровнями бюджетной системы в КР показали, что источниками покрытия дефицита республиканского бюджета кроме источников внешнего финансирования являются также так называемые краткосрочные заимствования Из пояснительной записки отчета исполнения бюджета 2004 года, как показано ниже в таблице 40:

Таблица 40. (тыс. сом)

Данные таблицы свидетельствуют о том, что, несмотря на закон 2004 года, которым было установлено покрытие дефицита республиканского бюджета за счет источников внешнего финансирования, отчетные данные показывают, что источником покрытия дефицита 2004 года послужили также авансы от органов управления, полученные из местных бюджетов. Как видно по данным показателям отчета, авансы образовались за счет имеющихся остатков местных бюджетов на их основных и спецсчетах.

Исследования также показали, что региональные отделения казначействаВ соответствии с инструкцией Минфина устанавливают ограничение на расходование наличных средств (за исключением заработной платы) в зависимости от размеров сметных назначений на год. Так бюджетные учреждения не имеют возможности приобрести товары или оплатить за оказанные услуги из-за ограничения использования наличных средств. При сумме до 200,0 тыс. сомов имеют право получить наличными не более 20%, от 200,0 тыс. сомов до 500,0 тыс. сомов - не более 15%, более 500,0 тыс. сомов - не более 10%. (по состоянию на ноябрь 2005 года внесены изменения в сторону увеличения)

Также на уровне Центрального казначейства ежедневно устанавливается лимит по местному бюджету (в ходе интервьюирования мы были свидетелями установления лимитов в пределах 50,0 тыс. сомов, 100, 0 тыс. сомов для районных бюджетов). То есть из-за установления лимита, останавливаются все операции, айыл окмотам приходится приезжать по несколько раз в неделю, для того чтобы провести платежное поручение по оплате и это при том, что региональные отделения казначейства, как правило находятся в районном центре, на отдалении нескольких десятков и более километров.

Одной из причин неустойчивости результатов исполнения бюджетов объясняется также и проводимые, непоследовательно и урывками, реформирование межбюджетных отношений, в результате которых определенная часть обязательств без анализа финансового состояния местных бюджетов из центра передается на нижестоящий уровень. На протяжении последних трех лет на обслуживание государственного долга в среднем приходится около 5,0% от текущих доходов различных уровней бюджетной системы, как показано ниже в таблице 41:

Таблица 41. (тыс. сом)

Такой низкий процент вероятней всего происходит преимущественно из-за "удлинения" срока заимствования, так как по последним данным государственный долг составляет 84,379 По отчетным данным по состоянию на 31. 08.2005 года млрд. сомов, которые составляют порядка пяти бюджетов текущих доходов. Вместе с тем, как видно из таблицы покрытие дефицита из республиканского бюджета из года в год падает, тогда, как из местного бюджета растет.

Проводимые половинчатые реформы в стране фактически не улучшили ни жизненный уровень населения в целом, ни бюджетную систему в частности, а привели к огромным государственным долгам, которые гражданам страны придется выплачивать на протяжении жизни нескольких поколений. При этом, следует отметить, что большинство населения не информированы о результатах проводимых реформ и не имеют представления об истинном состоянии финансово-бюджетной сферы, так как ни один орган, начиная, с Правительства не рассматривает консолидированный бюджет в совокупности. Если не принять срочные меры по исправлению положения в финансово-бюджетной сфере, то продолжающиеся процессы планирования дефицита бюджета, а также управления внешним и самое главное, внутренним долгами государства приведут в скором времени, не только к обнищанию населения страны, эмиграции трудоспособного поколения страны, но и остановят развитие страны и откинут ее на сотни лет назад.

Международная практика

Япония

В Японии специальные фонды являются составной частью специальных счетов. В 80-е годы имели порядка 12 специальных фондов, такие как страховые, пенсионные, сберегательные и другие фонды. С середины 80-х годов в Японии началось постепенное реформирование пенсионной системы, основной задачей было направление: создать национальную базу пенсий всего населения, включая пенсий, выплачиваемые предприятиями наемным работникам. Базовая пенсия выплачивается по старости, инвалидности, а также всем нуждающимся.2/3 финансирования обеспечивается средствами различных страховых пенсионных фондов, например, фонд базовой пенсии по старости, фонд потерявших кормильца. На создание пенсионных фондов работает практически все население Японии в возрасте от 20 до 60 лет. В 1994 году каждый работающий японец вносил в тот или иной фонд около 100 долларов в месяц. Пенсионный фонд наемных работников частного сектора состоит из отчислений предприятий, взносов самих работников и доплат со стороны государства. Пенсия составляет около 70% месячной зарплаты работника-мужчины. Пенсионные фонды работников государственных и муниципальных предприятий и учреждений формируются из средств обществ взаимопомощи, которые создаются по месту работы, а также выплат самих предприятий и государственных дотаций. Для получения базовой пенсии по старости необходим 25-летний трудовой стаж и 65-летний возраст. Размер такой пенсии может быть сокращен до 58% установленного уровня в случае ухода на пенсию в 60 лет и увеличен до 188% при уходе на пенсию в 70 и более лет. В середине 90-х годов базовая пенсия составляла 65 тысяч иен (примерно 600 долларов). Таким образом, доход семейной пары пенсионеров складывается из базовых пенсий мужа и жены плюс пенсия по страхованию наемного работника. В 1994 году в совокупности это составляло в среднем свыше 2200 долларов.

Канада

В Канаде бюджеты различных уровней имеют право привлекать заемные средства в целях финансирования дефицита бюджета. Законодательство не устанавливает ограничений для федерального правительства и для органов власти провинций на объем привлеченных средств на финансирование как текущих, так и капитальных расходов. В то же время, нормативные акты провинции Альберта разрешают региональным органам власти привлекать заемные ресурсы на текущие цели в размере, не превышающем прогнозный годовой объем налоговых доходов бюджета провинции. В Канаде существует несколько источников заемных средств для финансирования дефицита бюджета. Для федеральных органов власти - это внутренний и внешний рынки долговых бумаг, а также кредиты, полученные от Канадской пенсионной программы. Органы власти провинций привлекают средства на внутреннем рынке долговых бумаг и в виде кредитов от Канадской пенсионной программы. При этом, Канадская пенсионная программа имеет право покупать федеральные государственные облигации и облигации органов власти провинций только в случае превышения доходов над расходами на выплату пенсий. Нормативные акты регионов, регулирующие деятельность муниципалитетов, устанавливают для муниципальных органов власти, чтобы их бюджеты, в отличие от бюджетов вышестоящих уровней, были сбалансированы по текущим расходам. Таким образом, местные органы власти имеют право привлекать заемные средства только для финансирования дефицита по капитальным расходам. В случае необходимости привлечь дополнительные финансовые ресурсы, органы власти муниципальных образований обязаны, в зависимости от субъекта федерации либо согласовывать с вышестоящими властями объемы заимствований, либо предоставлять для утверждения в правительство провинций программу заимствований на срок, превышающий цикл бюджетного планирования, либо привлекать ресурсы в пределах лимитов на объем кратко - средне - и долгосрочных займов, установленных законодательством провинции. Органы власти многих провинций оказывают содействие местным бюджетам в получении займов путем организации государственных посреднических институтов или предоставляя ссудные займы на условиях долевого финансирования.

ФРГ

В ФРГ бюджеты различных уровней имеют право привлекать заемные средства для финансирования дефицита, но при этом устанавливают очень жесткие ограничения на объем привлекаемых ресурсов, при этом, ограничение объема заемных средств федерального бюджета зависит от уровня плановых расходов бюджета направленных на инвестиционные цели. Для государственных и муниципальных заимствований формы привлечения заемных средств для погашения задолженности федерального бюджета оформляется почти полностью посредством облигации, а большая часть бюджетов земель и почти все бюджеты муниципальных образований - банковскими кредитами. Таким образом, регулирование привлечения кредитов правительствами местного уровня сталкивается с определенными трудностями: во-первых, в связи с отсутствием рынка ссудных капиталов для муниципальных бюджетов, сложно контролировать соответствие цены заимствований рыночным ставкам, а во-вторых, нельзя предотвратить получение кредитов от местных сберегательных банков, учрежденных муниципальными органами власти. Для государственных и муниципальных заимствований в ФРГ характерны следующие формы привлечения заемных средств: задолженность федерального бюджета оформлена практически полностью в облигации, а большая часть бюджетов земель и почти все бюджеты муниципальных образований привлекают финансовые ресурсы в форме банковских кредитов, вследствие чего в ФРГ отсутствует рынок муниципальных облигаций.

Япония

В Японии из-за недостаточности доходов, дефицит покрывается с помощью государственных займов. Динамика доходов и расходов местных органов власти Японии за 1978-1990 года показана ниже в таблице 42:

Таблица 42. Трлн. иен

Данные таблицы свидетельствуют о постоянном росте и доходной, и расходной части местных бюджетов Японии, причем рост доходов опережает рост расходов. При этом, следует сказать, что местные бюджеты в Японии сводятся без дефицита. Кроме общего баланса текущего года учитывается реальный баланс, который рассчитывается путем исключения из общего баланса остатка финансовых ресурсов предыдущего года.

V.8 Рекомендации в отношении внебюджетного фонда, бюджетного дефицита, консолидированного бюджета