Изучение направлений расходов бюджетов в современной России

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Социально-экономическое содержание и классификация расходов бюджета

1.1 Бюджетное устройство

1.2 Понятие и сущность расходов бюджета

1.3 Классификация расходов бюджета

Вывод

Глава 2. Анализ динамики расходов Федерального бюджета

2.1 Анализ состояния бюджета Российской Федерации в 1999-2004 г.

2.2 Анализ источников финансирования и направлений расходов федерального бюджета

2.3 Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы и проблемы ее осуществления

Вывод

Глава 3. Основные направления эффективного использования средств государственного бюджета РФ в рамках помощи субъектам РФ

3.1 Бюджетный федерализм как основа взаимоотношений бюджетов различных уровней

3.2 История развития межбюджетных отношений в России

3.3 Разработка основных направлений эффективного использования средств государственного бюджета РФ в рамках помощи субъектам РФ

3.4 Основные характеристики федерального бюджета на 2004 год и среднесрочную перспективу

Вывод

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Введение

Федеральный бюджет, являясь центральным звеном системы государственных финансов, придает финансам всеобщий характер. С помощью такого инструмента, как федеральный бюджет, государство образует и использует общегосударственный централизованный фонд денежных средств, и именно через бюджет государство организует перераспределение общественного продукта (к примеру, между производственной и непроизводственной сферой), следовательно, такой централизованный фонд в лице бюджета необходим государству для осуществления своих основных функций. Важнейшими из функций государства в современной экономике принято считать обеспечение расширенного воспроизводства, удовлетворение социально-культурных потребностей населения, обеспечение национальной обороны, покрытие общих издержек управления.

Федеральный бюджет позволяет государству сосредотачивать финансовые ресурсы на решающих участках экономического и социального развития, что позволяет использовать федеральный бюджет как инструмент государственного регулирования экономики. Изменяя величину и структуру расходов федерального бюджета государство способно достаточно гибко маневрировать в выборе целей проводимой социально-экономической политики. Однако не только государство может управлять величиной и структурой расходов федерального бюджета: на эти показатели могут оказывать влияние внешняя и внутренняя политика государства, государственное устройство, уровень благосостояния населения и многие другие факторы. Значения расходов федерального бюджета в развитии современной российской экономики трудно недооценить, учитывая их роль и влияние на различные стороны хозяйствования, стимулированию разработки и внедрения в производство передовых научных достижений. Нельзя также забывать и огромный вклад бюджетного финансирования в решение проблемы социально-культурного обеспечения, ведь используя инструмент расходов федерального бюджета на социально-культурные нужды, государство может проводить достаточно гибкую социальную политику.

Однако возможности свободного регулирования величиной и структурой государственных расходов ограничены, и, прежде всего объемами поступающих в федеральный бюджет доходов, а, как известно, сбор налогов в России вызывает множество нареканий.

В настоящее время исследованию проблем взаимоотношений бюджетов различных уровней посвящены работы Ю.М. Артемьева, Ю.А. Беляева, Ю.А. Вавилова, Р.Д. Винокур, О.В. Врублевской, Л.А. Дробозиной, А.С. Игудина, И.К. Ларионова, О.В. Овсиенко, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.В. Радченко, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, А.В. Смирнова, М.И. Ходоровича, Д.Г. Черника, Н.А. Ширкевич и др. Указанные авторы сосредоточились на вопросах построения бюджетной системы в целом, бюджетного федерализма и составляющих его межбюджетных отношений с позиций их экономического содержания, форм реализации и направлений реформирования.

В то же время, в области теории и практики функционирования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений осталось еще достаточно либо малоисследованных аспектов, либо вопросов, требующих своего уточнения. Нередко рассмотрение названных проблем носит фрагментарный характер и необходим свежий взгляд на подходы к реализации принципов бюджетного федерализма через систему межбюджетных взаимоотношений.

Цель работы. Актуальность поставленной темы определяет цель работы: изучение направлений расходов бюджетов в современной России.

Задачи работы. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть сущность и структуру бюджетного устройства;

- определить понятие и особенности бюджетного процесса;

- проанализировать взаимоотношения между бюджетами разных уровней;

- изучить сущность бюджетного федерализма и его значение в современной России.

Предмет исследования составляют экономические отношения между органами власти различных уровней, связанные с разграничением расходных полномочий и доходов по звеньям бюджетной системы и с распределением финансовой помощи на основе принципов бюджетного федерализма, а также формы, методы и механизмы распределения и перераспределения средств между бюджетами. Объектом исследования является трехуровневая бюджетная система Российской Федерации, включая систему межбюджетных отношений, с учетом ее специфики и тенденций развития. Методологической основой исследования послужили положения диалектики, исторического, логического и системного анализа, методы математической статистики, группировки и синтеза. Историко-логический подход применялся при анализе сложившихся теоретических версий бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; применение метода аналитических группировок позволило выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ дал возможность оценить условия развития регионов и определить адресность финансовой помощи.

Теоретическую базу исследования составляют законодательные акты, монографические работы и статьи ведущих отечественных и зарубежных экономистов по вопросам построения бюджетного федерализма, бюджетной системы, бюджетного устройства и процесса, распределения и регулирования доходной и расходной частей звеньев бюджетной системы, разработки бюджетной и налоговой политики.

Глава 1. Социально-экономическое содержание и классификация расходов бюджета

1.1 Бюджетное устройство

Прежде чем говорить о бюджетном устройстве РФ, выявлять его достоинства и недостатки необходимо определить, что, собственно, представляет собой бюджет государства. В самом общем виде им является план доходов и расходов государства на текущий год, составленный в форме баланса и имеющий силу закона. В любой стране государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы, единство основных финансовых категорий: налогов, государственных расходов, государственного кредита - в их действии. Тем не менее, являясь частью финансов, бюджет можно выделить в отдельную экономическую категорию, отражающую денежные отношения государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей.

Таким образом, при правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства. Но здесь важно подчеркнуть, что проявление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое выражение в создаваемом государством бюджетном механизме, который является конкретным выражением бюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

Для России же в силу ее федеративного устройства важную роль приобретает не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы. Даже грамотно построенный и сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах.

В последние годы система бюджетного права освещалась главным образом в учебниках по финансовому праву по такой схеме: бюджетное устройство Российской Федерации; бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления; бюджетный процесс; внебюджетные фонды Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 1995 и 1999 гг.; Финансовое право / Под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000..

Н.И. Химичева предложила выделить следующие блоки норм бюджетного права: а) бюджетное устройство; б) структура доходов и расходов; в) компетенция (права) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; г) бюджетный процесс Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 1999. С.146..

В юридической литературе внесено предложение о выделении в системе бюджетного права Общей и Особенной частей.

В настоящее время общий массив правовых актов в области бюджетов велик. Основополагающие нормы бюджетного права определены Конституцией Российской Федерации. Бюджетное законодательство, кроме того, состоит из Бюджетного кодекса РФ, принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджетах различного уровня, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих отношения, указанные в ст.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов определяет бюджетное устройство государства.

Как уже упоминалось, бюджетная система в первую очередь определяется действующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из трех уровней:

1. Федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

2. Бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов - 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

3. Местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов.

При этом бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Важной самостоятельной частью бюджетной системы РФ как суверенного государства является Федеральный бюджет. Именно он обеспечивает мобилизацию финансовых ресурсов, необходимых для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории России. Кроме того, за счет средств Федерального бюджета покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления, обеспечение потребностей обороны страны, финансовая помощь субъектам Федерации, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов, резервов и др.

Отдельное, не менее, а может быть и более важное звено бюджетной системы РФ составляют многочисленные местные бюджеты. Если в советские времена стремление к всеобщей централизации привело к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не превышал 10-15%, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов в настоящее время обеспечивается финансирование более 80% бюджетных расходов на здравоохранение, более 60% расходов на просвещение, крупные бюджетные средства направляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры.

Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Бюджетный Кодекс РФ, ст.6. Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ -это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.

Бюджетным Кодексом РФ Бюджетный Кодекс РФ, глава 5. законодательно закреплены основные принципы, на которых строится бюджетная система страны. В их число входят:

принцип единства бюджетной системы;

принцип разделения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

принцип самостоятельности бюджетов;

принцип полноты отображения доходов и расходов в бюджете;

принцип сбалансированности бюджета;

принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств;

принцип общего покрытия расходов бюджетов;

принцип гласности;

принцип достоверности бюджета;

принцип адресности и целевого характера бюджетных средств по отдельным видам расходов.

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства.

Единая бюджетная классификация представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация дает возможность экономического и статистического анализа доходов и расходов бюджетов РФ, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов.



В Федеральном законе «О бюджетной классификации», подписанном Президентом РФ 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ, отмечается, что бюджетная классификация включает:

классификацию доходов бюджетов РФ;

функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ;

классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов РФ;

ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов РФ, функциональной классификации расходов бюджетов РФ экономической классификации расходов бюджетов РФ, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов РФ является единой для всех уровней бюджетной системы и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе своими нормативными актами производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является группировкой доходов бюджетов всех уровней и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней. в ред. Федерального Закона О бюджетной классификации РФ от 02.03.98 N 31-ФЗ ст.2.



Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня.

В соответствии с бюджетной классификацией выделяются следующие основные виды налоговых доходов:

налоги на прибыль, доход, прирост капитала;

налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;

налоги на совокупный доход;

налоги на имущество;

платежи за пользование природными ресурсами;

налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.

Из неналоговых же доходов основными являются следующие виды:

доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;

доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

доходы от реализации государственных запасов;

доходы от продажи земли и нематериальных активов;

поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;

административные платежи и сборы;

штрафные санкции, возмещение ущерба;

доходы от внешнеэкономической деятельности.

Согласно Закону РФ «Об основах бюджетных прав…», доходная часть бюджетов состоит из закрепленных и регулирующих доходов. Кроме того, в бюджеты могут поступать дотации и субвенции, а также заемные средства.

Закрепленные доходы - доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. Регулирующие доходы - доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Ст. 1 Закона РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления.”

В условиях бюджетного дефицита, когда для покрытия бюджетных расходов недостаточно собственных средств, исполнительные органы власти могут привлекать заемные средства, т. е. получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях, брать краткосрочные кредиты коммерческих банков.

Особенностью заемных средств как источника бюджетных доходов является условие их возвратности.

Конкретный состав доходов и их объемы по каждому отдельному бюджету устанавливаются правовыми актами о соответствующем бюджете на каждый год.

Основным порядком в распределении доходов между бюджетами является закрепление доходов за бюджетами. Доходы могут быть закреплены за тем или иным бюджетом на постоянной или долговременной основе, что повышает бюджетную самостоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления.

1.2 Понятие и сущность расходов бюджета

Расходы федерального бюджета - это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению.

Государственное устройство, внешняя и внутренняя политика государства, этап общественного развития, общий уровень развития экономики, уровень благосостояния граждан, разветвленность связей бюджета с народным хозяйством, формы предоставления бюджетных средств - вот только несколько факторов, которые влияют на величину и структуру расходов федерального бюджета. Структура расходов государства и их доля в валовом общественном продукте зависят также от размеров государственного сектора в экономике, традиции, наконец. В совокупности вышеперечисленные факторы на каждом из этапов развития государства порождает такую систему расходов, которая соответствует экономике, типу и уровню управления ею. Все эти факторы влияют на проявление категории расходов бюджета, которая проявляется через конкретные виды расходов на какие-то нужды, причем такие расходы могут быть охарактеризованы как с качественной, так и с количественной стороны. (Качественная характеристика каждого вида расходов бюджета позволяет определить экономическую природу и общественное назначение каждого элемента расходов, количественная - их величину).

Расходы федерального бюджета выполняют функции политического, социального и хозяйственного регулирования. Государственные расходы вызваны самим фактом наличия государства и по своей природе они являются отношениями дополнительной эксплуатации, поскольку основным источником их образования выступают налоги, представляющие вычет из заработков и доходов. Кроме того, государственные расходы служат воспроизводству экономических и социальных отношений, существующих в конкретном государстве в конкретное время, а также в основной своей массе государственные расходы являются непроизводительными, поскольку они являются долей национального дохода, выбывающей из воспроизводственного процесса.

Состав расходов бюджетной системы определяется задачами и функциями государства. В зависимости от уровня бюджетов он может иметь некоторые различия. Однако анализ российского бюджетного законодательства позволяет выделить следующие основные направления расходов, характерные для бюджетной системы в целом:

расходы на финансирование народного хозяйства;

расходы на финансирование социально-культурных мероприятий;

расходы на финансирование государственных и муниципальных программ и инвестиций;

расходы на финансирование фундаментальных научно-технических исследований, государственных и муниципальных научно-технических программ;

расходы на оборону;

расходы на содержание органов государственной и муниципальной власти, правоохранительных органов, судов, прокуратуры;

расходы на внешнеэкономическую деятельность;

расходы, связанные с выплатой разного рода пособий и компенсаций гражданам;

расходы по выплате дотаций, субвенций и т.д.

Конкретные направления и размеры расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов определяются соответствующими органами государственной или местной власти и закрепляются в правовых актах о бюджете на конкретный год.

Расходы бюджетов, предусмотренные бюджетной классификацией, подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития.

К бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и иные расходы, не включенные в расходы развития.

К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство. Статья 18 Закона РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления.”

В условиях бюджетного дефицита возникает ситуация, когда финансирование всех запланированных расходов невозможно. Согласно законодательству первоочередному финансированию подлежат текущие расходы. Существуют также так называемые защищенные статьи расходов, определяемые органами представительной власти при утверждении бюджета. Защищенные статьи должны финансироваться в полном объеме.

В настоящее время в России практически нет политика, который бы не осознавал, что экономический рост и обеспечение соответствующих темпов экономического роста - главная задача любого государства. Только экономический рост может решить все известные общественные проблемы. Об этом четко заявлено в послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля этого года.

В этой связи необходимо отметить, что ключевые направления действий Российской власти в целях создания должного уровня экономического роста в основном определены, это:

реформа банковского сектора, включая систему гарантирования банковских вкладов населения;

реформа земельного законодательства, включая закон об обороте земли;

создание условий для конкурентности и реализации процедур банкротства;

реформа трудового и пенсионного законодательства;

административная реформа;

налоговая реформа и, в частности, снижение налогов для малого бизнеса, отмена оборотных налогов и налога с продаж.

Относительно последнего направления реформ заметим, что по среднесрочному прогнозу Минэкономразвития России потенциал снижения налогового бремени практически исчерпан. Поэтому исполнительная власть вынуждена все больше внимания уделять расходам бюджета, поскольку без сокращения обязательств в области расходов, без создания эффективных систем управления государственными расходами дальнейшее снижение налоговой нагрузки, по существу, невозможно.

Для того, чтобы разобраться со структурой обязательств государства, объем которых в настоящее время кратно превышает объем фактически имеющихся в стране бюджетных ресурсов, попытаемся сначала дать определение государственных (муниципальных) обязательств. В общепринятой терминологии под государственными (муниципальными) обязательствами понимаются обусловленные законом (муниципальным решением), договором или соглашением обязанности предоставить в пользу физических или юридических лиц средства из бюджета соответствующего уровня власти.

Исходя из этого определения в общих чертах обязательства государства можно разделить на три условные части:

1. Обязательства, вытекающие напрямую из федеральных законов. Это различные льготы по оплате жилья, проезда на всякого рода видах транспорта, других услуг, предоставляемых исходя из действующих законов в натуральной форме. Финансовая оценка дополнительных средств, необходимых для реализации таких обязательств, только в 2001 г. составляла 524,4 млрд руб. До настоящего времени радикального решения проблемы по этим обязательствам не найдено. Частично она решается путем утверждения в качестве приложения к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов (либо отдельных статей и норм), действие которых приостанавливается.

2. Обязательства, вытекающие из формализованного государственного долга. По этой категории картина более или менее понятна с тем уточнением, что до настоящего времени идут переговорные процессы по выверке и корректировке величины задолженности перед рядом официальных кредиторов, не входящих в состав стран - участниц Парижского клуба. Кроме того, нам необходимо принять решение об учете и оценке косвенных долговых обязательств, вытекающих из задолженности субъектов Российской Федерации в иностранной валюте, по которым потенциально может возникнуть субсидиарная ответственность Российской Федерации.

3. Обязательства, вытекающие из договоров (контрактов), заключенных бюджетными учреждениями. Именно эта третья категория обязательств вызывает, пожалуй, самую большую угрозу для бюджетного равновесия. И связано это прежде всего с тем, что фактически вся наша бюджетная сфера и бюджетная политика сориентирована на создание и содержание бюджетных учреждений. Только на федеральном уровне мы имеем более 70 тыс. учреждений, а по всем уровням бюджетной системы их в сотни раз больше.

При этом каждое обязательство учреждения, начиная с трудового договора и заканчивая любым контрактом на услугу (в силу действия норм гражданского права для такой организационно-правовой формы, как учреждение), незамедлительно порождает субсидиарную ответственность собственника. Поэтому любое решение об индексации зарплаты вызывает негативную реакцию бюджетов всех уровней бюджетной системы. Ведь в некоторых субъектах расходы на зарплату бюджетных учреждений занимают 50% и более от всех расходов бюджета. Понятно, что любой собственник при такой правовой ответственности сделал бы все возможное, чтобы поставить под контроль объем принимаемых обязательств, по которым он несет субсидиарную ответственность.

Реализацию принципов субсидиарной ответственности, безусловно, следует продолжать, как бы это ни было трудно в организационном плане. В этой связи уместно напомнить, что еще в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г. было акцентировано внимание на том, что «отношения, возникающие между сектором государственных финансов и другими секторами экономики, должны стать примером ответственности за принятые обязательства, открытости, публичности и четкого соблюдения федерального законодательства».

И это нормально для государства, стремящегося иметь статус страны с рыночной экономикой. Только важно осознавать, что сектор государственного управления, являющийся частью экономики страны, не может жить по правилам, отличным от правил рыночных отношений.

Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная- их величину.

Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.

В области расходов бюджета до сих пор имеют место существенные недостатки: бюджетные средства используются недостаточно эффективно, широко распространена практика нецелевого расходования бюджетных средств. Бюджетные расходы не решают многих насущных проблем социальной политики. Не организовано на должном уровне перераспределение расходов в пользу социально незащищенных слоев населения. Продолжается списание долгов в аграрном секторе.

Основные задачи в области бюджетных расходов:

сократить число федеральных целевых программ, обеспечить концентрацию средств бюджета на наиболее эффективных и социально значимых проектах;

снизить расходы на содержание государственного аппарата;

продолжить децентрализацию инвестиционного процесса, расширив практику государственно-коммерческого финансирования проектов;

повысить эффективность использования ассигнований на национальную оборону и оборонный комплекс, концентрируя их на решении социальных проблем, конверсии и перспективных научно-исследовательских работах;

снизить уровень дотаций отдельным отраслям;

усилить контроль за использованием бюджетных средств;

обеспечить приоритетное финансирование расходов на науку, культуру, медицинское обслуживание, образование.

Система расходов федерального бюджета учитывает все общегосударственные потребности финансирования которых является исключительной прерогативой государства.

Расходы, производимые государством в сфере материального производства, жилищно-коммунальном хозяйстве относятся к расходам на финансирование народного хозяйства.

Бюджетные средства предоставляют министерством, ведомства и предприятиям на затраты по расширению производства, на обеспечение простого воспроизводства, на операционные и прочие расходы.

Расходы на финансирование народного хозяйства планируются по министерствам, ведомствам и предприятиям и одновременно предусматриваются по целевому назначению.

Основная часть бюджетных средств выделяется приоритетным отраслям народного хозяйства, к которым относятся топливная промышленность, энергетика, сельское хозяйство и транспорт. Кроме того, часть расходов в процессе их планирования и финансирования выделяются в специальные группы. Появление таких расходов, как правило, связано с разработкой государством целевых программ. Наиболее крупной группой таких расходов являются затраты на финансирование конверсии военного производства и воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Второй по значению и первой по размеру статьей расходов бюджета на финансирование народного хозяйства является выплата различных видов дотаций предприятиям.

Необходимое существование финансовой помощи вытекает из сохранения государственного регулирования цен, сохраняются дотации на отдельные виды энергоресурсов и продовольственных товаров, а также отдельным отраслям, нерентабельность которых явилась результатом использования регулируемых цен и тарифов, это жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт.

Постепенный отпуск цен на энергоресурсы дотируемые из бюджета, позволяет снижать долю бюджетных средств, направляемых на возмещение разницы в ценах. Выделение дотации товаропроизводителям, жестко увязывается с государственным урегулированием механизма ценообразования.

Основные типы бюджетных дотаций:

угольная промышленность, дотируется разница в ценах и отчисления на НИОКР;

выплата разницы на топливо отпускаемое населению (газовая промышленность);

жилищно-коммунальное хозяйство;

транспортные организации.

На финансирование производства направляется около 20% расходов бюджета, основной объем занимают дотации и инвестиционные кредиты на конкурсной основе.

Утвержденная Федеральным законом от 15.08.96 г. N 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является основой для планирования и организации бухгалтерского учета расходов бюджетных учреждений. Федеральным законом от 5.08.2000 г. N 115-ФЗ структура экономической классификации расходов была оптимизирована путем объединения более мелких статей в более крупные. Федеральным законом от 8.08.01 г. N 127-ФЗ действие Закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» было продлено на 2001 г., а Федеральным законом от 7.05.2002 г. N 51-ФЗ регламентировано действие бюджетной (в том числе и экономической) классификации Российской Федерации начиная с 1 января 2002 г.

Основные правила применения экономической классификации расходов бюджетных учреждений определены приказом Минфина России от 25.05.99 г. N 38н. Рассмотрим действующие в настоящее время правила применения отдельных статей экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации с учетом разъяснений Минфина России по отдельным ее статьям (кодам).

Код 110100 «Оплата труда». Данное название, утвержденное Федеральным законом от 8.08.01 г. N 127-ФЗ, заменило прежнее («Оплата труда государственных служащих»), формально исключающее из экономической классификации затрат на оплату труда гражданских служащих бюджетных учреждений, не являющихся согласно Федеральному закону от 31.07.95 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственными служащими. Вместе с тем объединение расходов на оплату труда государственных и прочих служащих бюджетных учреждений в единую статью экономической классификации дает бюджетным учреждениям возможность выплачивать дополнительные премии государственным служащим за счет средств фонда потребления (субсчет 240): в соответствии с п.7 Указа Президента Российской Федерации от 9.04.97 г. N 310 (далее - Указ N 310) финансирование расходов на выплату денежного вознаграждения и денежного содержания федеральных государственных служащих, на иные социальные выплаты (кроме предусмотренных федеральными законами) осуществляется за счет средств федерального бюджета. Привлечение для этого средств внебюджетных источников (включая средства, получаемые от оказания платных услуг) не допускается, кроме случаев, когда указанные средства учитываются при определении объема расходов федерального бюджета.

Вместе с тем указанное положение регламентирует порядок использования внебюджетных средств для осуществления выплат государственным служащим недостаточно четко. В частности, согласно п.6 ст.21 Федерального закона от 31.07.95 г. N 119-ФЗ гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, т.е. фонд оплаты труда формировался на основании КЗоТ РФ, а в соответствии со ст.70 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным учреждениям разрешено производить оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами. Более того, согласно п.2 Указа N 310 размер премий федерального государственного служащего максимальными размерами не ограничивается. Положение о порядке образования для федеральных государственных органов фонда оплаты труда государственных служащих не утверждено. Указ N 310 устанавливает лишь ограничения в формировании данного фонда по объемам бюджетного финансирования.

Следовательно, при соблюдении последнего из перечисленных в п.7 Указа N 310 условий учета внебюджетных средств, используемых для выплат денежных вознаграждений (премий) государственным служащим, при определении объема расходов федерального бюджета нет формальных оснований для запрета таких выплат.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что до включения сметы доходов и расходов бюджетного учреждения после налогообложения в утвержденную единую смету доходов и расходов выплаты дополнительных премий и иных вознаграждений федеральным государственным служащим за счет внебюджетных средств могут производиться в следующем порядке:

условия выплаты регламентируются коллективным договором;

на внебюджетные средства, полученные от разрешенной бюджетному учреждению предпринимательской деятельности, начисляются установленные действующим законодательством налоги, после чего часть оставшихся средств в соответствии с положением о фондах материального поощрения зачисляется на субсчет 240 «Средства на материальное поощрение и социальные выплаты»;

руководством бюджетного учреждения утверждается смета доходов и расходов по данным средствам, в которой предусматриваются премиальные и иные социальные выплаты федеральным государственным служащим в соответствии с коллективным договором;

на основании приказов руководителя учреждения производятся предусмотренные сметой доходов и расходов выплаты с удержанием из них сумм налога на доходы физических лиц;

произведенные государственным служащим выплаты учитываются и отражаются в бухгалтерской отчетности учреждения в составе общего фонда оплаты труда.

Код 110200 «Начисления на оплату труда» включает единый социальный налог, расходы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и на государственное пенсионное страхование.

Код 110310 «Медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы». По этому коду в 2002 г. существует несоответствие между требованиями Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина России от 30.12.99 г. N 107н, и главы 25 НК РФ относительно порядка списания медикаментов и перевязочных средств на уменьшающие налогооблагаемую прибыль затраты бюджетных учреждений. Так, если согласно п.62 Инструкции N 107н данные средства допускается списывать по отчетам аптеки (т.е. при выдаче их в подразделения лечебного учреждения), налоговое законодательство требует списывать их в момент фактического использования (т.е. по отчетам руководителей структурных подразделений или акту списания материалов ф.230).

Код 110350 «Прочие расходные материалы и предметы снабжения». На данную статью относятся все материальные ценности, использование которых носит текущий характер, не вошедшие в предыдущие статьи экономической классификации, а также стоимость всех закупаемых МБП, кроме средств, приобретаемых для вновь создаваемого учреждения.

Код 110400 «Командировки и служебные разъезды». На эту статью относятся командировочные расходы бюджетного учреждения в пределах, установленных приказом Минфина России от 6.07.01 г. N 49н для командировок по Российской Федерации и приказом Минфина России от 12.11.01 г. N 92н (с изменениями и дополнениями от 4.03.02 г.) для зарубежных командировок, а также расходы по проезду к местам командировок. В отличие от коммерческих организаций бюджетные учреждения не могут осуществлять дополнительные затраты средств на оплату командировочных расходов сверх установленных норм, так как согласно ст.65 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетного учреждения базируются на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации. Несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг согласно ст.283 данного Кодекса является основанием для применения к бюджетному учреждению санкций за нарушение бюджетного законодательства. В соответствии с указанными статьями Кодекса, несмотря на то что с вступлением в силу главы 25 НК РФ нормы расходов на наем жилого помещения при нахождении в служебных командировках в целях налогообложения не применяются, бюджетные учреждения во избежание санкций за нарушение требований бюджетного законодательства обязаны соблюдать их. Кроме того, на данную статью не относятся расходы по командировкам, связанным с осуществлением учебного процесса, и рекламного характера; данные расходы учитываются по коду 111040 «Прочие текущие расходы».

Код 110500 «Транспортные расходы» предназначен для учета транспортных расходов бюджетного учреждения, осуществляемых, как правило, по договорам с транспортными организациями. Отнесение на него затрат на содержание транспортных средств учреждения, а также расходов по проезду в командировки неправомерно.

Код 110600 «Оплата услуг связи». Кроме непосредственно расходов на получаемые бюджетным учреждением услуги связи (телефонной, почтовой и т.п.) на данную статью относятся и расходы по обеспечению учреждения периодическими печатными изданиями, если такие издания не закупаются для библиотеки (библиотечный фонд учитывается как основные средства).

Код 111040 «Прочие текущие расходы». В связи с недостаточно четким определением данной статьи на нее приходится основная часть ошибок при списании затрат бюджетного учреждения. Например, на статью 111040 в отдельных случаях относят списанные суммы просроченной дебиторской задолженности, хотя данные суммы на основании приказа руководителя учреждения с приложением акта инвентаризации и оформленного главным бухгалтером обоснования необходимости списания подлежат списанию не на затраты, а на уменьшение объемов финансирования учреждения (Д-т 140, К-т 178).

Наряду с безвозмездным бюджетным финансированием в настоящее время начало развиваться кредитование предприятий посредством выдачи бюджетных ссуд.

Бюджетные ссуды занимают промежуточное положение между кредитами коммерческих банков и бюджетными ассигнованиями. С одной стороны эти ссуды выдаются с условием возвратности и в ряде случаев они бывают платными, а с другой стороны, проценты по этим ссудам либо не взимаются, либо значительно ниже, чем кредиты банков. Выдаются такие ссуды в основном по специальным распоряжениям Правительства Р.Ф. на выполнение целевых программ развития.

Другое направление расходования это привлечение иностранных инвестиций, но в современных условиях этот процесс затруднен, в связи с экономической нестабильностью и несовершенством налогового законодательства.

Бюджетные ассигнования направляются на решение узкого круга задач общегосударственного значения, реализацию которых невозможно обеспечить за счет других источников финансирования. Финансовые ресурсы концентрируются на вводе крупнейших мощностей и объектов определяющих решение основных социально-экономических задач и позволяющих предупредить опасные последствия кризиса в социальной сфере и спада производства промышленной продукции необходимой для жизнеобеспечения экономики более 40% бюджетных ассигнований направляются на обеспечение социальных программ, включая программу - жилья, развития культуры и здравоохранения.

1.3 Классификация расходов бюджета

В условиях рыночных отношений повышение уровня правового регулирования перечня сведений в области финансов имеет большое значение, особенно в области бюджета. Для целей экономического анализа составляется свод бюджетов как сумма всех видов бюджетов. Для федеральных, региональных и местных бюджетов должен действовать принцип единства бюджетной классификации.

Для уяснения роли и значения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют по определенным признакам: по роли в воспроизводстве, общественному назначению, отраслям производства и видам деятельности, целевому назначению.

По роли в общественном производстве расходы бюджета государства делят на:

расходы на содержание и развитие материального производства (расходы на расширенное воспроизводство и реконструкцию, новые технологии и т.п.);

расходы на содержание и дальнейшее развитие непроизводственной сферы (текущие затраты государства - расходы на управление, военные расходы, расходы на пенсии и пособия и т.п.);

расходы на создание государственных резервов (затраты на формирование и обслуживание страховых и резервных фондов).

С помощью этих расходов государство получает инструменты регулирования распределением денежных средств между материальным производством и непроизводственной сферой в соответствии с экономическими и социальными потребностями общества, и, кроме того, государство как субъект экономики при помощи данного инструмента может воздействовать на стоимостную структуру общественного производства, достигать прогрессивных сдвигов в народнохозяйственных пропорциях, стимулировать развитие принципиально новых отраслей экономики, влиять на ускорение научно-технического прогресса. Таким образом, бюджетные расходы, в силу своего перераспределительного характера, способны играть важную роль в государственном регулировании экономики и социальных процессов.

В соответствии с общественным назначением (экономическая группировка бюджетных расходов по экономическому назначению отражает выполняемые государством функции - экономическую, социальную, оборонную и т.п.) все расходы федерального бюджета подразделяются на четыре большие группы:

расходы на народное хозяйство и поддержку экономики;

расходы на социально-культурные нужды;

военные расходы;

расходы на управление.

Структура бюджетных расходов по данным группам в течение многих лет была в нашей стране относительно стабильной, демонстрируя давно установившиеся приоритеты в распределении средств бюджета. Основная масса ресурсов (около половины всех бюджетных средств) направлялась на народное хозяйство и поддержку экономики, что обеспечивало выполнение экономической функции государства; и только около трети бюджетных средств расходовалось на социально-культурные мероприятия.

Основой отраслевой группировки расходов федерального бюджета является общепринятое деление экономики на отрасли и виды деятельности. Расходы в производственной сфере подразделяются по отраслям народного хозяйства: на развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи и др.; в непроизводственной - по отраслям и видам общественной деятельности: на образование, культуру, здравоохранение, социальное обеспечение, государственное управление и т.п. Такое деление государственных расходов (также как и по роли в воспроизводстве) помогает выявлять пропорции в распределении бюджетных средств, но уже по отраслям. Изменяя эти пропорции, государство может добиваться нужных сдвигов в отраслевой структуре общественного производства Так, необходимость усиления социальной направленности всего современного общественного развития отечественной экономики требует сегодня больше средств направлять в социальную сферу, обеспечивая ускоренные темпы ее роста..

Классификация расходов по целевому назначению (экономическому содержанию) является необходимой базой для осуществления финансового контроля за использованием бюджетных средств. В федеральном бюджете сохраняется пока целевое назначение выделяемых ассигнований, отражающее конкретные виды затрат, финансируемых государством. Так, в составе расходов на народное хозяйство принято выделять: затраты на капитальные вложения, дотации, операционные расходы и др.; по учреждениям и организациям непроизводственной сферы - затраты на заработную плату, стипендии, медикаменты, питание, текущий и капитальный ремонт и т.д. Одновременно с экономической классификацией расходов бюджета используются и другие группировки, в том числе и организационная, в основе которой лежит распределение ассигнований по целевым программам и уровням управления. Группировка расходов по целевым программам указывает на конкретных получателей бюджетных средств, ответственных за эффективное использование выделяемых бюджетных ресурсов. В соответствии с уровнем государственного управления расходы федерального бюджета России подразделяются на федеральные, субъектов Федерации и местные. Также в экономической литературе можно встретить классификацию государственных расходов по источникам на бюджетные ассигнования, расходы за счет резервных и страховых фондов, кредитные источники финансирования (в государственном секторе экономики может быть использован и такой источник, как самофинансирование).

Структура государственных расходов, т.е. соотношение между группами расходов на народное хозяйство, социально-культурные нужды, военными расходами и расходами на управление в бюджете государства, не одинаково в разных странах и даже в одной стране в разные периоды ее развития. Структура расходов меняется под влиянием как внешних, так и внутренних факторов. Эти факторы могут быть экономическими, военными, социальными, политическими и т.п.