Изучение направлений расходов бюджетов в современной России

Сущность российского бюджетного федерализма как концепция бюджетного устройства заключается в законодательно-нормативном установлении бюджетных прав и обязанностей трех сторон - федеральных, региональных и местных органов власти, а также правил их взаимодействия, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между звеньями бюджетной системы, «прозрачности» межбюджетных отношений и процедур. Бюджетный федерализм выражает те же отношения, на той же основе, что и федерализм в целом в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации, между региональным и местными бюджетами.

Таким образом, можно дать определение бюджетного федерализма как отношений в государстве с федеративным устройством между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов федерации, а в соответствии с этим внутри субъектов федерации с органами местного самоуправления в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов, других доходов и расходов в мере, обеспечивающей единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований.

В связи с тем, что при принятии Бюджетного кодекса РФ из его проекта было исключено понятие бюджетного федерализма, а определение межбюджетных отношений слишком расплывчато, необходимо дать определение последних. Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов федерации и органами местного самоуправления по вопросам распределения доходных и расходных полномочий и перераспределения средств между различными уровнями бюджетной системы.

Рассматривая тенденции становления и развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России, можно подвергнуть критике практику чрезмерно широкого распространения сферы вопросов (предметов) «совместного ведения» при разграничении полномочий и функций между федеральным центром и субъектами федерации, что усиливает договорные начала и противоречия между ними. Поэтому можно предложить существенно сузить и конкретизировать перечень предметов совместного ведения путем ускорения процесса четкого разграничения и законодательного закрепления по ним полномочий и функций федерального центра и субъектов федерации.

С 1994г. наблюдается тенденция разграничения доходов на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми определенные на их основе суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы. Однако этот метод применяется в основном на федеральном уровне при разграничении доходов между федеральным и региональными бюджетами. Поэтому можно предложить шире использовать метод квотирования налоговых ставок при разграничении доходов между региональными и местными бюджетами, поскольку он позволяет полнее реализовать один из основных принципов бюджетного федерализма -- самостоятельности звеньев бюджетной системы.

Исследование проблем содержания механизма межбюджетных отношений и бюджетного регулирования как формы реализации бюджетного федерализма необходимо начать с рассмотрения традиционных понятий, форм и методов функционирования межбюджетных отношений и бюджетного регулирования - минимально необходимых расходов, собственных, закрепленных и регулирующих доходов, отчислений от регулирующих налогов, переданных средств из бюджета вышестоящего уровня (дотаций, субвенций, трансфертов, средств по взаимным расчетам и т.п.).

Существует мнение, что наряду с необходимостью повышения уровня собственных доходов субфедералъных и местных бюджетов, целесообразно использовать сочетание единых и дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов в эти бюджеты. Для дифференциации нормативов и применения методов прямой финансовой помощи в форме дотаций, субвенций, перечислений средств из Фондов финансовой поддержки можно использовать критерий достаточности или недостаточности контингента регулирующих налогов. Только в последнем случае может быть принято решение о прямой финансовой поддержке. При этом нормативы отчислений должны быть долговременными (на срок не менее 3-х лет). Их размер следует определять с учетом того, что будет достигнут соответствующий уровень закрепления собственных средств, включая налоги по разделенным ставкам или по разделенным процентным квотам от суммы налога, в том числе, и путем перевода в категорию закрепленных части отчислений от регулирующих доходов. При определении структуры расходов территориальных бюджетов необходимо принимать во внимание программы социально-экономического развития и обеспечивать их стабильное и первоочередное финансирование. Текущий бюджет, особенно в части его защищенных статей, в отличии от бюджета развития, должен покрываться собственными (закрепленными) доходными источниками в полном объеме, чтобы не ставить его финансовое обеспечение в зависимость от нестабильных временных отчислений от регулирующих налогов.

Обобщая зарубежный опыт, развивая и адаптируя его к российским условиям, необходимо использовать следующие основополагающие бюджетно-налоговые подходы и механизмы их реализации для разработки программы развития депрессивных и отстающих районов в России:

1) комплексное использование различных финансовых механизмов: специальных фондов; нормативно-расчетных методов в форме различных видов трансфертов или фантов (универсальных, целевых, формульных, проектных, проектных формульных, специальных и грантов с открытым финансированием); беспроцентных долгосрочных ссуд; особых бюджетных режимов и специальных экономических зон (торговых, промышленно-производственных, технико-внедренческих, сервисных);

2) при создании на данном этапе системы бюджетной помощи территориям следует исходить из приоритетов стабилизации и ускорения общеэкономического роста относительно выравнивания межрегиональных различий путем ориентации на бюджетную самостоятельность субъектов федерации в решении их внутренних социально-экономических проблем;

3) объективизировать практику применения и формулу расчета общего (выравнивающего) трансферта для поддержки депрессивных и отсталых районов путем более точной оценки бюджетных возможностей и потребностей;

4) в условиях острого дефицита федеральных бюджетных ресурсов может стать полезным механизм особых бюджетных режимов для отдельных регионов страны со специфическими этническими и хозяйственными условиями;

5) использовать для отдельных депрессивных и отсталых территорий практику образования зон с экстерриториальным статусом или специальных экономических зон (СЭЗ), хотя они представляют собой более дорогостоящие и рисковые проекты по сравнению с предпринимательскими зонами, способными эффективно решать локальные проблемы; СЭЗ экономически оправданы только в случае, если они создаются для использования сравнительных преимуществ данных территорий, а не для компенсации недостающих факторов экономического роста.

Закономерным будет вопрос о целесообразности выделения дотационному региону ссуд из федерального бюджета при наличии сопоставимого объема налоговых ресурсов, собираемых на его территории. Отказ от пересмотра нормативов отчислений от регулирующих доходов в бюджет субъекта федерации ведет к усложнению федеративных и межбюджетных взаимоотношений и возникновению нерациональных встречных финансовых потоков. На сегодняшний день, с одной стороны, большинство субъектов федерации является дотационными, хотя около 70% налогов и сборов, контролируемых федеральным центром, поступает в федеральный бюджет от налогоплательщиков, зарегистрированных лишь в 12-ти регионах. С другой стороны, опять же на двенадцать регионов приходится более 60% задолженности в федеральный бюджет. При этом большая часть крупнейших должников является одновременно крупнейшими донорами. Поэтому делается вывод, что определенная дифференциация в сторону увеличения нормативов отчислений от основных регулирующих налогов (НДС и налога на прибыль) в пользу бюджетов субъектов федерации позволило бы им обеспечить должный уровень исполнения собственных консолидированных бюджетов без привлечения средств из федерального бюджета.

Кроме того, с целью минимизации перераспределительных процессов при разграничении налоговых доходов внутри бюджетной системы предлагаем обратить внимание на методологические подходы, практикуемые развитыми зарубежными странами, в частности:

- метод установления каждым уровнем государственной власти собственных «непересекающихся» налогов, полностью поступающих в соответствующие бюджеты (американская модель);

- метод квотирования налоговых поступлений, основанный на комбинации закрепления за каждым уровнем конкретных долей налога (территориальной надбавки) в пределах единой ставки налогообложения, привязки налога к территории его сбора и направления налоговых поступлений в центральный бюджет (фонд) с последующим распределением по формуле (германская модель).

Согласуясь с концепцией эволюционного реформирования межбюджетных отношений, направленной на укрепление бюджетного федерализма в России, на оптимизацию процесса налогообложения, сокращение встречных финансовых потоков и повышение эффективности функционирования бюджетной системы, можно порекомендовать комплекс соответствующих мер (отчасти они перекликаются с предыдущими результатами исследования):

1. Существенное повышение уровня собственных доходов субъектов федерации и муниципальных образований, сокращение на этой основе сферы бюджетного регулирования; законодательное закрепление новой налоговой структуры на федеральном уровне.

2. Оптимизация долевого распределения доходов от основных регулирующих налогов (НДС, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц и акцизов) между федеральным и региональными бюджетами, при которой может быть достигнута достаточная финансовая самостоятельность регионов и сокращение на этой основе размеров финансовой помощи из ФФПР.

3. Переход от единых для всех регионов нормативов отчислений от регулирующих налогов, препятствующих выполнению последними в полной мере своей регулирующей функции, к дифференцированным нормативам, учитывающим особенности каждой территории.

4. Предоставление субъектам федерации и органам местного самоуправления определенных дополнительных прав в области налогообложения, не приводящих к множественности налогов и сборов, в частности, права субъектам федерации на установление территориальной надбавки в ограниченных пределах к некоторым действующим налогам (кроме НДС), например, к налогу на прибыль или налогу на доходы физических лиц (на выбор). Это позволит не только получить стабильные источники доходов регионам и муниципалитетам, но повысить их заинтересованность в полном и своевременном сборе названных налогов.

5. Четкое законодательное закрепление целей, задач и условий использования средств Фонда развития региональных финансов с тем, чтобы он не превратился в своеобразный бесконтрольный резервный фонд Правительства РФ.

6. Создание условий для расширения сферы применения субъектами федерации субвенций в форме льгот на программной основе с заключением договоров о налоговом кредитовании и долгосрочных финансовых соглашений с анализом инвестиционных проектов и схемой инвестиционного процесса.

7. Обеспечение «гибкости» системы формирования доходов бюджетов всех уровней путем закрепления в Бюджетном кодексе РФ права региональных и местных властей согласовывать в договорах дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов, с последующим утверждением их в законах о бюджете соответствующего уровня на очередной год по перечню субъектов РФ и муниципальных образований и предельным размерам регулирующих надбавок к конкретным видам налогов, утвержденным решением законодательных органов власти до начала согласования проектов бюджетов.

8. Включение в Бюджетный кодекс положения «о бюджетных компенсациях» и о контроле со стороны органов власти, на которые возлагаются расходные полномочия органов власти другого уровня, за обязательным выделением соответствующих расходов в передающем бюджете и доходов в принимающем бюджете отдельной строкой по каждому виду передаваемых полномочий. Отсутствие выделенных сумм бюджетных компенсаций должно считаться достаточным основанием для неисполнения переданных расходных полномочий.

9. Принятие на федеральном уровне специального закона о бюджетных взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления, регулирующего вопросы разграничения полномочий между региональными и местными властями, вопросы их совместного ведения и т.п. (разработаны основные элементы этого закона).

3.2 История развития межбюджетных отношений в России

Становление бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1992-1993 гг.

Современная система межбюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. К этому времени до образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза, которая в свою очередь представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР. Последний состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, включали республиканский бюджет союзной республики, государственные бюджеты автономных республик, входящих в состав союзной республики, местные бюджеты. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, бюджеты городов республиканского подчинения, бюджеты районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, бюджеты районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городских поселков, сельские бюджеты.

Распределение доходных поступлений между бюджетами разных уровней в общих чертах было следующим Подробнее см. С.Синельников "Бюджетный кризис в России: 1985 - 1995 годы", изд-во "Евразия", М. - 1995.. В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик), налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование, таможенные платежи.

В бюджеты союзных республик поступала часть налога на прибыль предприятий и хозяйственных организаций республиканского и местного подчинения, лесной доход, подоходный налог с колхозов, кооперативных и общественных предприятий, сельскохозяйственный налог, отчисления от налога с оборота и других общесоюзных доходов в размере предусматриваемых в законе о государственном бюджете на соответствующий год и некоторые другие платежи.

В бюджеты АССР, краев и областей поступали платежи из прибыли подведомственных предприятий и часть платежей из прибыли предприятий и организаций, подведомственных министерствам и ведомствам СССР, переданных в данные бюджеты, государственная пошлина, доходы от демонстрации кинофильмов, местные налоги и сборы.

В доходы местных бюджетов поступали отчисления из прибыли предприятий местного подчинения, трансферты из вышестоящих бюджетов.

Распределение доходов отражало специфику советской налоговой системы, которая не позволяла обсуждать вопросы распределения доходных полномочий между различными уровнями власти , т.к. большинство основных показателей подлежало утверждению вышестоящими властями.

Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий, для каждой административно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей, причем объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов.

Естественно, что введение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России. В конце 1991 года Верховным Советом РСФСР были приняты Законы “Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР” и “Об основах налоговой системы РСФСР”, которые содержали основные принципы бюджетного федерализма. В последующие два года положения указанных законодательных актов получили развитие в Законах “О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” Подробнее о первом этапе становления межбюджетных отношений в России см. Christine I. Wallich "Intergovernmental fiscal relations: setting the stage" in Christine I. Wallich, ed. "Russia and the Challenge of Fiscal Federalism", The World Bank, Washington, D.C., 1994, pp. 19-63, Х.Мартинес, Дж. Боекс "Децентрализация бюджетной системы в Российской Федерации: тенденции, проблемы и рекомендации", Georgia State University, M., 1998.

Эти попытки реализации основных принципов федерализма в сфере построения бюджетной системы столкнулась с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Федерации по привычке, унаследованной от советских времен, вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет. Некоторые национальные республики (республики Саха, Татарстан, Башкортостан) прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, добиваясь права аккумулировать в собственном бюджете все поступающие с территории региона налоговые доходы, регулярно перечисляя в федеральный бюджет единственный платеж, сумма которого должна была определяться в результате переговоров с федеральным правительством.

В условиях значительного снижения налоговых поступлений, федеральные органы власти начали процесс передачи части расходных полномочий федерального бюджета на региональный уровень (субсидии на продажу продуктов питания и других товаров по регулируемым ценам, бесплатный отпуск лекарств, субсидии на общественный транспорт и коммунальное хозяйство, расходы на социальную защиту населения и некоторые виды капитальных расходов), что отразилось в увеличении доли расходов бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ (см. Таблицу 12).

Таблица 12 Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ (%)

* данные за первое полугодие

Источник: Министерство финансов РФ

Степень бюджетной самостоятельности, которую получили региональные власти, оставалась весьма ограниченной, т.к. единственным показателем, на который они реально могли оказать влияние, являлись расходы региональных бюджетов. В то же время регионы не получили практически никаких прав по самостоятельной мобилизации доходов в бюджет, а финансовые департаменты региональных администраций находились в двойном подчинении - региональных властей и федерального Министерства финансов. Федеральные власти, вместе с тем, сохранили за собой право дифференцированно регулировать отчисления в региональные бюджеты от основных федеральных налогов, определяющих размер налоговых доходов бюджетной системы страны. Финансовая помощь региональным бюджетам в 1992-1993 годах осуществлялась в форме дотаций в случае, если доходов от собственных и регулирующих налогов оказывалось недостаточно для покрытия минимального необходимого бюджета, размер которого определялся в результате согласований между федеральными и региональными властями.

На региональном уровне воспроизводились принципы реализации межбюджетных отношений, применяемые на федеральном уровне, с той разницей, что отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и дотации поступали не из федерального, а из регионального бюджета. Следует отметить, что такая схема на региональном уровне позволяла с большей степенью эффективности перераспределять средства от финансово обеспеченных в сторону более бедных муниципалитетов. Однако, в отсутствие законодательно утвержденных правил отношений между региональными и местными бюджетами, такой порядок приводил к созданию у местных властей отрицательных стимулов к мобилизации собственных доходов и наращиванию собственной налоговой базы. Так, вышестоящие власти получили возможность либо уменьшать муниципалитету норматив отчислений от регулирующих налогов либо сокращать размер дотации, если в предыдущем бюджетном периоде доходы данного бюджета увеличились.

Результатом давления региональных властей на федеральные стал также рост доли финансовой помощи регионам Финансовой помощью бюджетам субъектов Федерации здесь и ниже будем считать сумму всех нецелевых финансовых потоков из федерального в региональные бюджеты, как то: дотации, субвенции, трансферты из ФФПР (в том числе за счет НДС), средства, передаваемые по взаимным расчетам, сальдо выданных бюджетных ссуд. в расходах федерального бюджета с 6,9% в 1992 году до 14,9% в 1994 году.

Реформа межбюджетных отношений 1994 года и развитие межбюджетных отношений в 1994 - 1997 гг.

Новая Конституция РФ 1993 года и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 году реформы межбюджетных отношений, основной целью которой была формализация вопросов распределения доходов между федеральным и региональным бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня Подробнее см. А.М.Лавров "Межбюджетные отношения в России: проблемы реформирования", доклад на семинаре в Ноксвилле, Теннеси, США, 17-21 ноября 1997 г.. Статьи 71 и 72 новой Конституции формализовали общие вопросы компетенции федеральных, региональных и местных властей. Кроме этого, были подписаны договоры о разграничении предметов ведения между Центром и субъектами Федерации -- основными неплательщиками налогов в федеральный бюджет, -- которые позволили начать перечисление налогов, хотя и в меньших, по сравнению с остальными регионами, долях (речь идет о республиках Татарстан, Саха, Башкортостан).

Основными результатами проведенной реформы с точки зрения межбюджетных отношений стали, во-первых, образование в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были распределяться между субъектами Федерации согласно единой для всех методике, учитывающей как доходный потенциал, так и расходные потребности региональных бюджетов, а во-вторых, - попытка установления единых нормативов распределения федеральных налоговых поступлений между центром и регионами. Закон о федеральном бюджете на 1994 год содержал единые нормативы распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами по основным федеральными налогам. Пропорции распределения налоговых доходов по трем основным федеральным налогам, установленные в 1994 году, практически не изменялись до 1998 года. Доли отчислений в бюджеты субъектов Федерации составляли: по налогу на добавленную стоимость - 25% от поступлений налога на территории региона, по налогу на прибыль - по ставке 22-25% в разные годы, по подоходному налогу 90-100% (в зависимости от года) поступлений налога на территории региона. Региональные власти получили право на изменение ставки налога на прибыль предприятий и организаций в части, поступающей в бюджет региона, а также право вводить собственные региональные и местные налоги (последнее право было отменено в 1996 году) См. Указ Президента РФ "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и отношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году".

Однако идеи повышения уровня объективности межбюджетных отношений не нашли должного воплощения на практике, особенно в части формализации межбюджетных отношений и придания им прозрачного характера. Так, рассчитанные по единой для всех методике региональные доли в ФФПР подлежали утверждению Государственной Думой в составе закона о федеральном бюджете, в результате чего представленные расчеты Министерства финансов подвергались в процессе обсуждения законопроекта значительной корректировке. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами на практике также не выполнялось: во-первых, в результате проводимых неденежных зачетов разделяемые налоги могли быть уплачены только в части, поступающей в бюджет региона, а во-вторых, установление долей отчислений федеральных налогов в бюджеты некоторых национальных республик регулировалось специальными инструкциями Минфина, т.е. носило индивидуальный характер.

Особо следует остановиться на соглашениях о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и регионами, которые вошли в практику отношений между федеральными и региональными властями, начиная с 1994 года. Вместе с переходом от регулирования межбюджетных отношений на основании индивидуальных договоренностей к введению единообразных принципов, взаимоотношения с некоторыми субъектами Федерации, напротив, стали основываться на заключенных с ними договорах о разграничении полномочий. Так, в целях сохранения единства и целостности Российской Федерации, с республиками Башкортостан и Татарстан в течение 1994 года были подписаны соглашения, предусматривающие не только зачисление 100% некоторых федеральных налогов (главным образом, НДС) в республиканские бюджеты, но и установление пропорций распределения остальных налогов на договорной основе.

Впоследствии, в течении 1995-1996 гг. последнее положение было закреплено в соглашениях, заключенных с Республикой Саха (Якутия) и г.Санкт-Петербург. Аналогичные соглашения, заключенные в 1995-1997 гг. с рядом других субъектов Федерации (Республики Удмуртия и Коми, Краснодарский и Хабаровский края, Свердловская, Иркутская, Нижегородская, Ростовская, Вологодская, Мурманская, Ярославская и Челябинская области) также предусматривали значительное расширение бюджетных прав региональных властей. Речь идет, прежде всего, о предоставлении региону возможности финансирования расходов федерального бюджета на территории региона за счет поступающих с этой территории федеральных налоговых поступлений, права на проведение индивидуальных зачетов с федеральным бюджетом, использование индивидуальных согласованных показателей при расчете трансфертов из ФФПР, финансирование региональных расходных программ за счет средств федерального бюджета, получении прав на контроль над средствами региональных отделений федеральных внебюджетных фондов, а также на назначение руководителей данных отделений и т.д. Таким образом из вышеприведенного видно См. "OECD Economic Surveys: Russian Federation", OECD, March 2000, pp.113-149, что некоторые регионы получали непропорционально большие полномочия по сравнению с большинством других субъектов Федерации - из бюджетной статистики следует, что заключение соглашений предоставило Татарстану, Башкортостану и Якутии возможность контролировать значительные объемы доходов, наделив их при этом дополнительными расходными обязательствами, что означало более высокую степень независимости для этих регионов, в отличие от прочих субъектов Федерации. Однако следует отметить, что в реальности закрепленные в соглашениях льготы действовали лишь в отношении Татарстана, Башкортостана и, отчасти, Республики Саха, тогда как другие субъекты Федерации не получили от федерального Правительства и Министерства финансов возможности реализовать заложенные в заключенных ими соглашениях льготы.

Таблица 13 Объем и структура федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в 1992 - первом полугодии 2000 гг.

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты автора

Как уже говорилось выше, одним из основных компонентов реформы межбюджетных отношений, предпринятой в 1994 году, явилось создание в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки регионов, средства которого в виде трансфертов, рассчитываемых по единой для всех субъектов Федерации формуле, должны были составлять основу федеральной финансовой помощи региональным бюджетам. В реальности трансферты из ФФПР были рассчитаны в строгом соответствии с формулами только в 1994 и 1995 годах, когда удельный вес трансфертов из ФФПР в общем объеме федеральной финансовой помощи регионам был сравнительно небольшим. Впоследствии доли регионов в Фонде (сумма трансфертов фиксировалась в законе о федеральном бюджете на очередной год в виде долей регионов - получателей трансфертов в общем объеме Фонда) подвергались существенной корректировке, имевшей место в процессе прохождения законопроекта о бюджете в Государственной Думе.

Механизм распределения Фонда финансовой поддержки регионов, использовавшийся при расчете трансфертов с 1994 по 1998 годы, основывался на двухэтапной процедуре выравнивания. На первом этапе выделялись регионы, среднедушевые бюджетные доходы которых были ниже среднего и определялась сумма, необходимая для доведения уровня их доходов до среднего. Такие регионы получили название «нуждающиеся в финансовой поддержке». В целях учета межрегиональной дифференциации расходных потребностей регионы были разбиты на три группы, по каждой из которых рассчитывались отдельные средние показатели прогнозируемых доходов, - это «северные» регионы, регионы, на территории которых есть районы, отнесенные к Крайнему Северу или приравненные к ним, и прочие субъекты Федерации. На втором этапе выделялись регионы, для которых расчетная сумма доходов не покрывала прогнозируемую сумму расходов на очередной финансовый год, - регионы, «нуждающиеся в дополнительной финансовой поддержке». Для таких субъектов Федерации определялась сумма недостающих средств для покрытия указанного разрыва. Впоследствии доли регионов в ФФПР рассчитывались пропорционально общей потребности региона в ресурсах на первом и втором этапах выравнивания. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получали 70-80 субъектов Федерации из 89.

Общий объем средств ФФПР определялся ежегодно исходя из возможностей федерального бюджета. На 1994 год в качестве источника формирования Фонда были установлены отчисления от налога на добавленную стоимость по товарам и услугам, произведенным на территории Российской Федерации, в размере 22% от федеральной доли этого налога. В 1995 году доля отчислений от федеральной части НДС в Фонд финансовой поддержки регионов была увеличена до 27%. В 1996 и 1997 годах ФФПР формировался за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет, контролируемых налоговыми органами Т.е. за исключением налогов на импорт и прочие внешнеэкономические операции. В 1998 году данная доля была снижена до 14%.

Следует отметить, что доходы региональных бюджетов, использовавшиеся в расчете трансфертов, представляли собой отчетные бюджетные доходы бюджетов субъектов Федерации за предшествующий год, уменьшенные на некоторую величину для повышения стимулов региональных властей по мобилизации доходов. Расходные показатели региональных бюджетов, использовавшиеся в расчетах, представляли собой данные о расходах региональных бюджетов за 1991 год, «доведенные» до условий планируемого года с помощью различного рода досчетов и корректировок. Например, для 1998 года доходная база регионов рассчитывалась по данным ближайшего отчетного года (1996-го) с уменьшением по трем и увеличением по шести позициям, а планируемые расходы определялись на основе индексации данных за 1991 год с исключением 15 расходных статей, добавлением 32 новых видов расходов и пересчетом расходов на жилищно-коммунальное хозяйство.

Использование в качестве базы показателей 1991 года объясняется прежде всего требованием представителей регионов об учете нормативов расходных потребностей региональных бюджетов при расчете трансфертов. Вместе с тем, с 1994 года и по настоящее время не существует утвержденных нормативов бюджетных расходов с разбивкой по субъектам Федерации, что связано с нерешенностью вопроса об основных социальных гарантиях населению Российской Федерации и источниках их финансирования. В этих условиях было решено использовать в качестве базы для распределения федеральной финансовой помощи фактических расходов российских регионов в 1991 году, поскольку считалось, что данный год являлся последним, в котором расходование бюджетных средств осуществлялось в соответствии с физическими нормативами, существовавшими в Советском Союзе. Очевидно, что многочисленные корректировки данных 1991 года ухудшали и без того необоснованный характер подобного показателя, а в целом подобный подход фактически фиксировал бюджетные потребности субъектов Федерации на уровне 1991 года. При этом в выигрышном положении оказываются регионы, расходы в которых в 1991 году находились на сравнительно высоком уровне и наоборот Например, Республика Алтай до 1992 года не являлась самостоятельным субъектом Российской Федерации, а входила в качестве автономной области в состав Алтайского края, и финансирование большей части бюджетных учреждений на ее территории осуществлялось из краевого бюджета. Следствием такого положения дел стала ситуация, когда регион с доходами на душу населения, примерно равными аналогичному показателю соседней республики Тыва, но разветвленность бюджетной сети в расчете на человека в котором в полтора раза выше, получает меньшие объемы федеральной финансовой помощи. С введением в действие в 2000 году новой методики распределения ФФПР, основанной на новом принципе оценки региональных расходных потребностей, не зависящем от данных 1991 года, объем трансферта Республике Алтай был увеличен в 3 раза..

Начиная с создания ФФПР и введения нового механизма межбюджетного выравнивания, базовые доходные и расходные показатели методики распределения ФФПР подлежали согласованию с представителями региональных властей. Однако с течением времени прогнозируемые доходы и, в большей степени, расходы субъектов Федерации подвергались все большему влиянию индивидуальных согласований, т.к. Министерству финансов становилось все труднее обосновывать правильность данных полученных с помощью корректировки показателей 1991 года. В итоге, к 1998 году как базовые показатели для расчета трансфертов, так и итоговые суммы финансовой помощи могли быть изменены в результате договоренностей, достигнутых в Правительстве или в Государственной Думе, что не позволяло говорить ни об объективном, ни о прозрачном и формализованном характере трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

В результате проведенных преобразований система федеральной финансовой поддержки регионов стала включать в себя несколько каналов предоставления финансовых ресурсов, которые можно разделить на две группы: регулярные и нерегулярные виды финансовой помощи. В составе регулярной финансовой помощи следует выделить прежде всего трансферты из федерального Фонда финансовой поддержки регионов, дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований, субвенции г.Москве, федеральное финансирование завоза продукции в районы с ограниченной доступностью (т.н. «северный завоз»). Нерегулярная финансовая помощь включает в себя главным образом расходы в рамках осуществления различных федеральных программ, а также финансирование по линии министерств и ведомств. Отдельно следует выделить бюджетные ссуды и средства, передаваемые региональным бюджетам в ходе осуществления взаимных расчетов: не являясь формально регулярно предоставляемыми видами финансовой помощи, эти каналы перераспределения средств фактически приобрели статус дополнительного источника покрытия разрыва между доходами и расходами региональных бюджетов.

Средства, передаваемые на нижестоящие уровни бюджетной системы в рамках осуществления взаимных расчетов, официально определялись как средства на финансирование расходов, связанных с выполнением принятых в течение года федеральных решений, т.е. уже после того, как закон о федеральном бюджете вступил в силу. Однако вследствие общей недостаточности финансовых ресурсов для обеспечения финансирования различных видов расходов, установленных федеральными законодательными актами, средства, передаваемые по взаимным расчетам, долгое время представляли собой дополнительный к трансфертам из ФФПР и достаточно существенный по величине вид федеральной финансовой помощи. За счет указанных средств регионам компенсировалось увеличение расходов вследствие решений, принимаемых на федеральном уровне, расходов, связанных с выполнением федеральных программ и региональных инвестиционных программ. Помимо этого в расходы, финансируемые за счет средств, передаваемых по взаимным расчетам, включались многие другие виды расходов, объем которых определялся на договорной основе либо решением органа власти вышестоящего уровня. Начиная с 1994 года, большая часть средств, получаемых регионами по взаимным расчетам, приходилась на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, требуемые расходы на которое устанавливались в результате согласований между региональными и федеральными властями. Следует отметить, что расходы на осуществление взаимных расчетов не предусматривались в законе о федеральном бюджете - они определялись и согласовывались уже на стадии исполнения бюджета. При этом получателями подобных средств в разные годы являлись все без исключения регионы Российской Федерации.

Бюджетные ссуды, выделяемые регионам на возвратной и платной основе, также в течение определенного времени являлись скрытой формой безвозмездной финансовой помощи, т.к. погашение ссуд зачастую переносилось, либо задолженность по ссуде списывалась. При этом объемы выделяемых федеральных бюджетных ссуд, аналогично средствам, выделяемым по взаимным расчетам, не предусматривались в законе о федеральном бюджете, порядок их выделения также не был определен, а был результатом индивидуальных договоренностей и решений федеральных властей. Например, в 1997 году, в рамках кампании по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации было выделено свыше 10 млрд. руб. (более 1,5% ВВП), что составило около 20% всех выделенных регионам в этом году федеральных бюджетных средств.

Под давлением региональных лидеров, а также для обеспечения поддержки законопроекта о федеральном бюджете в Федеральном Собрании, в дополнение к Фонду финансовой поддержки регионов в федеральном бюджете на 1998 год было решено выделить 1,5 млрд. руб. на финансовую поддержку особо нуждающихся, или депрессивных, регионов (планируемый размер ФФПР на 1998 год составлял 39 млрд. руб.). При этом указывалось, что порядок распределения этих средств определяется Правительством РФ. В сентябре 1998 года Правительством была одобрена методика распределения средств дополнительной финансовой поддержки регионов и утверждено их распределение по субъектам РФ См. Постановление Правительства РФ от 19.09.1998 №1112 "О дополнительной финансовой поддержке депрессивных регионов".

Указанная методика на деле представляла собой набор принципов расчета региональных долей в общем объеме средств на дополнительную финансовую поддержку. В частности, предполагалось, что включение региона в состав депрессивных производится на основании показателя бюджетной обеспеченности, который определяется как отношение разрыва между ожидаемыми расходами и доходами бюджета региона к ожидаемым расходам. При этом в качестве расходов учитывались только социально значимые расходы региональных бюджетов (заработная плата с начислениями, государственные пособия семьям, имеющим детей, стипендии и т.д.), увеличенные на сумму субсидий жилищно-коммунальному хозяйству и кредиторскую задолженность по социально значимым расходным статьям.

Согласно одобренной методике, субъект Федерации включался в категорию депрессивных в случае, если у него наблюдалось превышение указанных расходов над доходами. Финансовые средства распределялись между высокодотационными регионами, которые определялись указанным выше способом, пропорционально абсолютной величине этого превышения. В 1998 году право на средства дополнительной финансовой поддержки получили 28 субъектов Федерации.

Новый этап реформирования межбюджетных отношений после 1998 г.

Серьезные изменения в сфере экономической, финансовой и бюджетной политики, начавшиеся в 1998 году, не оставили в стороне отношения между бюджетами различных уровней. Несмотря на проведенные в 1994 году преобразования, процесс политического торга и борьба федеральной власти за поддержку со стороны региональных элит привели к тому, что федеральный бюджет расходовал огромные средства, как в виде прямых расходов, так и в виде недополученных доходов, на финансирование бюджетов субъектов Федерации. При этом федеральное правительство не имело действенных рычагов контроля ни за соответствием выделяемых средств реальной потребности бюджетов регионов, ни за направлениями расходования этих средств региональными властями. Финансовый кризис, увеличивший потребность в мобилизации бюджетных доходов, подтолкнул правительство к поиску путей повышения эффективности межбюджетных отношений.

Начало реформам в области межбюджетных отношений было положено еще в 1997 году, с принятием Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и созданием в рамках Комиссии по экономической реформе при Правительстве РФ рабочей группы по реформе межбюджетных отношений. Актуальность проблемы изменения системы предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, распределения доходных источников и расходных обязательств показала уже упоминавшаяся выше массовая кампания по выдаче региональным бюджетам федеральных бюджетных ссуд на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы. Ситуация, когда федеральные органы власти вынуждены прибегать к экстренному дополнительному финансированию региональных расходных потребностей (а, как уже упоминалось выше, бюджетные ссуды, в силу списания и многочисленных отсрочек погашения, фактически представляли собой на тот момент безвозмездную финансовую помощь нуждающимся регионам, выделяемую по максимально непрозрачным, нерегулярным и неформализованным каналам) привела к осознанию федеральными властями необходимости создания нового, формализованного и прозрачного, порядка распределения федеральных трансфертов, которые, как предполагалось, должны были стать единственным каналом предоставления нецелевой федеральной финансовой помощи регионам.

Первые шаги в направлении реформирования системы предоставления финансовой помощи регионам были сделаны еще в процессе подготовки проекта федерального бюджета на 1998 год. В проекте методики распределения ФФПР, представленном в Государственную Думу в составе законопроекта, предлагалось сократить размер Фонда с 15% до 13% налоговых доходов, отказаться от существовавшего ранее деления субъектов Федерации на «регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке», и «регионы, нуждающиеся в дополнительной финансовой поддержке», направить часть средств Фонда в размере 3% налоговых доходов целевым образом на финансовую помощь территориальным фондам обязательного медицинского страхования. Также следует отметить резервирование в общем объеме трансфертов 10% Фонда для распределения между регионами с наибольшим дисбалансом доходов и расходов, а также увязывание предоставления средств на финансирование услуг жилищно-коммунального хозяйства с исполнением условий реформирования системы ЖКХ.

Тем не менее, представленный проект методики распределения ФФПР был фактически отвергнут при его обсуждении. Согласно существующей практике, Государственная Дума имеет право изменять значения долей, полученных Министерством финансов в результате расчетов по используемой методике. В итоге сложилась ситуация, когда конечные доли регионов в ФФПР, зафиксированные в Законе «О федеральном бюджете на 1998 год», сильно отличаются от значений, представленных Минфином в проекте закона. Анализ показывает, что утвержденные в конечном итоге Федеральным Собранием доли регионов в ФФПР в 1998 году гораздо ближе по своим значениям к фактической структуре распределения ФФПР в 1997 году, нежели к данным, полученным с помощью расчетов по методике Министерства финансов См. "Российская экономика в 1998 году: тенденции и перспективы", ИЭППП, Москва, 1999.. Такое положение практически повторило ситуацию предыдущего года, когда утвержденные законом о бюджете трансферты регионам в большей степени определялись в результате согласований, чем расчетов Министерства финансов.

После вступления в силу закона о федеральном бюджете в принятом Государственной Думой виде в Министерстве финансов была активизирована работа по подготовке полномасштабной реформы межбюджетных отношений, которая стала одним из важных направлений деятельности Правительства Е. Примакова. Результатом этого явилось, во-первых, создание трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений с участием представителей Правительства, Администрации Президента РФ и Федерального Собрания, а во-вторых, подписание Президентом указа по вопросам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации См.: Указ Президента РФ от 5.05.1998 №495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов".

Содержащиеся в указе положения были направлены главным образом на нормализацию отношений между федеральным и региональными бюджетами, прекращению практики нецелевого использования федеральной финансовой помощи, финансирования из федерального бюджета необоснованных расходных обязательств на региональном уровне. Так, указ предлагает Правительству РФ осуществлять отсрочки возврата выданных ранее бюджетных ссуд и выделение финансовой помощи только при заключении между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ соглашений об оздоровлении государственных финансов и условий выделения финансовой помощи, которые должны были содержать достаточно жесткие условия по прекращению неденежных зачетов, реструктуризации налоговой недоимки, реформированию жилищно-коммунального хозяйства и т.д.

С помощью такого давления на региональные органы власти федеральное правительство сделало первую попытку осуществить преобразования в бюджетной сфере, направленные на сокращение бюджетных расходов. Как видно из статистики исполнения федерального бюджета, Министерство финансов продолжало следовать положениям рассматриваемого документа на протяжении всего 1998 года -- объем выдаваемых из федерального бюджета ссуд удерживался на низком уровне, а объем погашений, напротив, превышал значения предыдущих лет, составив по итогам года 0,2%, что на 866 млн. руб. выше суммы выданных бюджетных ссуд. Именно начиная с 1998 года, федеральные бюджетные ссуды нельзя называть дополнительным каналом предоставления федеральной финансовой помощи.

Вторым направлением деятельности правительства в области фискального федерализма была разработка основных направлений реформирования межбюджетных отношений, которые были одобрены трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений и приняты Правительством в конце июля 1998 года в виде Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах См. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 №862 "О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах". Этот документ устанавливает следующие основные направления реформы межбюджетных отношений: разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ, совершенствование методики формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также инвестиционная поддержка развития территорий. По каждому из направлений Концепция предлагает основные положения, на которых должна основываться реформа, а также список мероприятий, необходимых для решения поставленных задач.