Изучение направлений расходов бюджетов в современной России

Так, в части определения расходных полномочий бюджетов разных уровней, Концепция перечисляет основные виды расходов, подлежащих в соответствии с Конституцией финансированию из бюджетов разных уровней, а также расходы, подлежащие совместному финансированию. Предполагалось, что в 1998 году будет проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, региональных и местных бюджетов, утверждены нормативы расходов на ЖКХ, образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий на детей, в 1999 году - утверждены нормативы по остальным расходным статьям региональных бюджетов, а начиная с 2000 года, оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ будет полностью проводиться на нормативной основе. Кроме того, региональным органам власти рекомендовано не позднее 2001 года перейти к оценке бюджетных потребностей муниципальных образований на нормативной основе.

В области распределения доходных источников в Концепции приводится закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов, который должен быть закреплен в соответствующих нормативных актах, а также перечень федеральных налогов, которые подлежат распределению между бюджетами различных уровней. При этом говорится, что распределение доходов от регулирующих налогов между федеральным и региональными бюджетами должно производится на основе нормативов, утвержденных на срок не менее 3 лет, а между региональными и муниципальными бюджетами -- на основе минимальных нормативов, закрепленных не менее чем на тот же срок.

Одним из наиболее важных разделов Концепции реформирования межбюджетных отношений является ее часть, посвященная методике формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов Подробнее о разработке и введение в действие нового механизма распределения трансфертов из ФФПР см. С.Баткибеков, П.Кадочников, О.Луговой, С.Синельников, И.Трунин "Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой помощи из федерального бюджета", О.Луговой, С.Синельников, И.Трунин "Разработка бюджетных нормативов и методики оценки межрегиональных различий в бюджетных потребностях субъектов Российской Федерации" // "Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Сборник статей". Институт экономики переходного периода, Научные труды №24Р, М., 2000; Дж.Боекс, Х.Мартинес-Васкес "Реформирование механизма распределения средств из Фонда финансовой поддержки регионов: анализ нового механизма выравнивания", рабочая группа экспертов правительства США по оказанию содействия налоговой реформе в Российской Федерации, Москва, 1998. В документе утверждается, что в перспективе финансовая помощь из ФФПР должна будет определяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, общий объем средств ФФПР будет определяться по утвержденному федеральным законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет, а часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики.

Для инвестиционной поддержки регионов предлагается создать федеральный Фонд регионального развития, в котором были бы аккумулированы средства государственных капитальных вложений, осуществляемых в настоящее время в рамках федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и т.д. Выделение ресурсов этого фонда предполагается осуществлять на безвозвратной основе (в противоположность средствам бюджета развития, которые выделяются на возвратной основе) при представлении инвестиционной программы, разработанной региональными властями совместно с Министерством экономики РФ.

В целях стимулирования экономических реформ в регионах и активизации процессов финансового оздоровления региональных бюджетов Концепция предлагает создать федеральный Фонд развития региональных финансов, средства которого предполагается выделять на возвратной основе бездотационным и низкодотационным регионам, а также регионам, создающим благоприятные предпосылки и условия для экономического развития, имея в виду скорейшее достижение ими финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности.

На основе утвержденной Концепции была разработана методика распределения ФФПР на 1999 год. В соответствии с Концепцией, расчетные величины трансфертов в проекте методики определялись таким образом, чтобы довести приведенные доходы региональных бюджетов до уровня, определяемого объемом Фонда. Для приведения среднедушевых региональных доходов в сопоставимый вид использовался индекс бюджетных расходов, который рассчитывался не по отдельным регионам, а по их группам, причем использовалась группировка субъектов РФ (кроме гг. Москвы и Санкт-Петербурга) по экономическим районам с выделением районов Крайнего Севера и горных районов Северного Кавказа. Вологодская и Калининградская области при этом были отнесены к регионам Северо-Запада. Сам индекс бюджетных расходов рассчитывался как произведение отношения средневзвешенного прожиточного минимума по группе регионов (в среднем за 1995-97 гг.) к наименьшей среди всех групп величине прожиточного минимума и отношения среднедушевых бюджетных расходов региона к средневзвешенному значению душевых бюджетных расходов по группе регионов.

Следует отметить, что представленное Правительством в Федеральное собрание распределение ФФПР было одобрено Государственной Думой без обычных в предыдущие годы масштабных корректировок, что в значительной степени можно объяснить участием в процессе разработки методики представителей Государственной Думы, Совета Федерации и региональных властей. Впервые в законе о федеральном бюджете было закреплено право Минфина выделять трансферты из ФФПР только тем регионам, которые в полной мере выполняют требования бюджетного и налогового законодательства РФ без каких-либо исключений, дополнений или особых условий, создавая таким образом законодательную базу для усиления влияния федерального правительства на ход экономических процессов в регионах.

В законе о федеральном бюджете на 1999 год и иных законодательных актах, принятых в составе бюджетного пакета, были также подвергнуты пересмотру нормативы распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами, которые практически без изменений действовали с 1994 года. Так, доля поступлений налога на добавленную стоимость, зачисляемых в федеральный бюджет, была повышена до 85%, были снижены ставки налога на прибыль предприятий: федеральная -- до 11%, максимальная региональная -- до 19%, а также было установлено, что поступления подоходного налога с физических лиц зачисляются в федеральный бюджет по ставке 3%, в 2000 году в федеральный бюджет зачислялось 16% поступлений подоходного налога.

Процесс реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, начатый в 1997-1998 годах, активно продолжался и в 1999 году. Вообще следует отметить, что федеральное правительство с самого начала 1999 года избрало достаточно жесткую линию поведения по отношению к субъектам Федерации. В течение премьерства Е.М.Примакова неоднократно звучали предложения об отмене выборности глав региональных администраций, о дополнительной централизации доходных полномочий, а также об усилении контроля за деятельностью региональных властей. В феврале правительство приняло постановление по вопросам реформы жилищно-коммунального хозяйства См. Постановление Правительства РФ от 24 февраля 1999 года №205 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 1999 год", в котором был утвержден стоимостной норматив предельной стоимости услуг ЖКХ, дифференцированный по экономическим районам, который было предписано использовать при распределении финансовой помощи регионам. Несмотря на несовершенный характер упомянутых нормативов, принятие этого решения явилось одной из немногих попыток перевести бюджетные взаимоотношения с регионами на нормативную основу.

Такая стратегия поведения федеральных властей отразилась и на количественных показателях взаимоотношений федерального центра с регионами. Начиная с 1998 года федеральные бюджетные ссуды в целом нельзя рассматривать как канал предоставления финансовой помощи - по итогам как 1998, так и 1999 года складывается отрицательное сальдо по этому виду операций, т.е. в течение года сумма погашенных ссуд превышает объем выданных ссуд. В 1996 и 1997 годах доля непогашенных федеральных бюджетных ссуд в общем объеме средств федерального бюджета, переданных бюджетам субъектов Федерации, составляла 10% и 25% соответственно. В 1999 году Министерство финансов прекратило практику выдачи трансфертов из ФФПР в счет зачета федеральной доли налога на добавленную стоимость. Ранее суммы, передаваемые подобным путем, составляли до 17% всей федеральной финансовой помощи (включая непогашенные бюджетные ссуды), что создавало благоприятные возможности для торга между федеральными и региональными властями по поводу сумм НДС, зачитываемых в счет трансферта.

Однако перечисленные позитивные изменения в области межбюджетных отношений в России не привели к решению всех накопившихся в этой области проблем. Методика распределения федеральных трансфертов, основные процедуры и условия предоставления федеральной финансовой помощи регионам нуждались в значительном совершенствовании. Так, была очевидна необходимость более полного учета показателей налогового потенциала и расходных потребностей регионов, распределения ФФПР с учетом стимулирования усилий региональных властей по сбору налогов и реструктурированию бюджетных расходов, дальнейшей формализации процесса распределения федеральной финансовой помощи и устранения субъективизма при определении как исходных данных, так и итоговых сумм финансовой помощи.

В 1999 году была продолжена работа по совершенствованию отношений между федеральным и региональными бюджетами в рамках трехсторонней рабочей группы. В частности, к моменту рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете на 2000 год в рабочей группе были обсуждены и одобрены методики расчета фискального потенциала субъектов Федерации, расходных потребностей региональных бюджетов, а также были внесены изменения в методику распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов См. "Российская экономика в 1999 году: тенденции и перспективы", Институт экономики переходного периода, М., 2000.

Новая методика оценки расходных потребностей бюджетов субъектов Федерации, в отличие от предыдущих лет, была построена на основе дифференциации среднероссийских прогнозных показателей с учетом факторов, характеризующих интенсивность потребности в том или ином виде бюджетных расходов. Расчет нормативных бюджетных потребностей осуществлялся по следующим группам расходных статей: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, государственное управление, транспорт и связь, культура и искусство, социальная политика, правоохранительная деятельность.

Коэффициенты межрегиональной дифференциации среднероссийских расходов (рассчитываемых в виде доли ВВП) характеризовали объективные факторы удорожания стоимости государственных услуг, такие как уровень заработной платы и цен на товары и услуги в регионе, климатические условия, транспортная доступность. При этом указанные коэффициенты рассчитывались на основе общедоступных статистических данных, расчет которых не входит в компетенцию Министерства финансов (и, следовательно, не может быть «согласован» с региональными властями) - доля населения, получающего «северные» надбавки к заработной плате, прожиточный минимум, наличие прямого выхода на авто- и железнодорожную сеть, доля населения, проживающего в местностях с ограниченным сроком завоза товаров и т.д.

Главным положительным результатом принятия методики оценки нормативных расходов является то, что она в итоге была одобрена трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений, а индексы бюджетных расходов, с учетом которых было осуществлено распределение ФФПР, закрепленное в законе о федеральном бюджете на 2000 год, были получены именно на ее основе. Впервые за время существования бюджетной системы независимого российского государства была реализована попытка формализации процесса определения нормативных расходов региональных бюджетов. При этом намного повысилась прозрачность процесса расчета региональных бюджетных нормативов, региональные власти лишились возможности оказывать влияние на величину нормативных расходов путем индивидуальных согласований финансовых показателей, как это было ранее, а федеральный центр получил возможность определять приоритеты в области расходной политики субъектов Федерации, задействовав, таким образом, еще один инструмент проведения региональной бюджетной политики на федеральном уровне.

Помимо методики оценки расходных потребностей регионов, при подготовке законопроекта о федеральном бюджете на 2000 год была разработана и внедрена новая методика расчета налогового потенциала субъектов Федерации. Необходимость разработки объективной методики оценки налогового потенциала была обозначена еще в Концепции реформирования межбюджетных отношений, однако при расчете трансфертов на 1999 год не существовало одобренного механизма расчета налоговых ресурсов регионов, и распределение ФФПР происходило на основании скорректированных отчетных данных базового года Подробнее об измерении налогового потенциала регионов см. Дж.Боекс и Х.Мартинес-Васкес "Обзор существующих концепций и методов измерения фискального потенциала регионов и возможность их использования в Российской Федерации", Школа политэкономических исследований Университета штата Джорджия, июнь 1997.

Новая методика оценки налогового потенциала территорий, использовавшаяся при распределении Фонда финансовой поддержки регионов на 2000 год, основывается на показателе средней налоговой нагрузки на валовую добавленную стоимость, произведенную в основных отраслях экономики в базовом периоде. Другими словами, среднероссийский показатель налоговой нагрузки, рассчитываемый как отношение фактических налоговых обязательств отрасли к валовой добавленной стоимости этой отрасли, произведенной в базовом периоде, применяется при определении налогового потенциала региона, исходя из предполагаемого объема валовой добавленной стоимости данной отрасли в этом регионе в планируемом периоде. Расчет производится по следующим отраслям: промышленность, строительство, сельское хозяйство, рыночные услуги.

При разработке проекта закона о федеральном бюджете на 2000 год были внесены значительные изменения и в саму методику распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов. Механизм действия одобренной методики распределения средств ФФПР на 2000 год представлен на Рисунках 1-3, где в качестве условного примера даны значения скорректированных на индекс бюджетных расходов (приведенных) налоговых доходов регионов до и после распределения трансфертов из Фонда, проранжированные по величине. На Рисунке 7 показан принцип расчета трансфертов, использовавшийся в 1999 году. Из Рисунка видно, что трансферты получают субъекты Федерации, приведенные валовые налоговые ресурсы которых ниже некоторого уровня выравнивания, который, в свою очередь, определяется объемом ФФПР. При этом, если приведенные доходы региона становятся выше (регион сдвигается вправо по кривой приведенных ВНР до выравнивания), то уровень выравнивания практически не изменится, а сумма трансферта этому региону уменьшится на величину роста ВНР.

Рисунок 7. Принцип выравнивания, использовавшийся в методике распределения средств ФФПР на 1999 год

На Рисунке 8 приведен иной принцип выравнивания, при котором Фонд финансовой помощи распределяется пропорционально отклонению приведенных ВНР от среднего уровня. Из Рисунка видно, что в этом случае количество получателей трансферта не зависит от объема ФФПР, а при увеличении приведенных ВНР сумма трансферта уменьшается пропорционально сумме роста. Недостатком данного метода является возможное «распыление» Фонда между большим числом получателей финансовой помощи.

Рисунок 8. Принцип выравнивания пропорционально отклонению приведенных ВНР от среднего значения, использовавшийся при распределения 80% ФФПР на 2000 год (условный пример)

На Рисунке 9 проиллюстрирован комбинированный принцип распределения ФФПР, который был реализован при расчете трансфертов на 2000 год. Как видно, число получателей трансфертов из ФФПР, в случае применения этого принципа, не зависит от объема Фонда, финансовая помощь распределяется пропорционально, но при этом региону гарантируется некий минимальный уровень бюджетной обеспеченности, т.е. налогового потенциала, скорректированного на интенсивность потребности в бюджетных расходах.

Как уже упоминалось выше, одной из проблем, стоящих перед системой федеральной финансовой помощи субъектам Федерации, являлось существование многочисленных каналов предоставления такой помощи. В частности, целевым образом в регионы выделялись суммы в рамках федеральной поддержки северного завоза, которые рассчитывались и перечислялись Правительством РФ в течение финансового года без утвержденной методики. Между тем, проблема осуществления северного завоза - это проблема необеспеченных повышенных расходных потребностей бюджетов соответствующих регионов Нерациональность отдельного финансирования северного завоза можно пояснить на следующем примере: наверняка никому не покажется целесообразным оказывать федеральную финансовую поддержку таким северным регионам с ограниченными сроками завоза, как Ханты-Мансийский или Ямало-Ненецкий автономный округа., и вынесение финансовой помощи на эти цели за рамки ФФПР представляется нецелесообразным.

Рисунок 9. Комбинированный принцип выравнивания, использовавшийся в методике распределения средств ФФПР на 2000 год (условный пример)

При подготовке проекта закона о федеральном бюджете на 1999 год была сделана попытка включить средства на финансирование северного завоза в состав трансфертов ФФПР (объем средств на эти цели предлагалось определять пропорционально фактически перечисленным суммам в предыдущем году), однако это положение в итоге не было одобрено Государственной Думой. Методика распределения средств ФФПР на 2000 год была построена таким образом, что индекс бюджетных расходов (расходные потребности) учитывает фактор «северности» и «удаленности» региона, что позволяет увеличить трансферт субъектам Федерации, нуждающимся в финансовой поддержке северного завоза. Таким образом, в состав трансферта в 2000 году отдельной строкой входит сумма на поддержку северного завоза и жизнеобеспечения районов Крайнего Севера Строго говоря, отдельной строкой эта часть трансферта была выделена скорее по инерции и вследствие представления о том, что финансирование северного завоза необходимо осуществлять с учетом сезонности такого рода завоза, а не согласно общему порядку перечисления трансферта из ФФПР. По нашему мнению, проблема сезонного распределения федеральной поддержки северного завоза является одной из задач управления бюджетом на региональном уровне, хотя закон о федеральном бюджете на 2000 год и предусматривает, что не менее 70% средств на северный завоз должны быть перечислены до 1 июля, а полностью указанные средства должны быть перечислены к 1 ноября 2000 года..

Кроме того, с согласия членов трехсторонней рабочей группы, методикой распределения средств ФФПР было предусмотрено, что трансферты всем регионам сокращаются на 2%, а высвободившаяся величина (353,7 млн. руб.) направляется на финансовую помощь в виде субвенции Республике Дагестан. Размер трансферта Чеченской республике, которая по объективным причинам не могла приниматься в расчет при распределении ФФПР по общей методике, определялся прямым счетом на основе финансовой помощи предыдущих лет. Данные факторы являются наглядным отражением стремления органов государственной власти к упорядочению процесса распределения федеральных финансовых ресурсов и максимальной прозрачности этого процесса.

Результатом введения новой методики распределения средств ФФПР стало сокращение числа субъектов Федерации, имеющих право на трансферт. Если закон о федеральном бюджете на 1999 год предусматривал, что в указанном году средства из Фонда финансовой поддержки регионов не выделяются 13 регионам, то в бюджете на 2000 год количество подобных субъектов Федерации возросло до 18.

Таким образом необходимо отметить, что в 1998-1999 годах был сделан большой шаг вперед в процессе совершенствования межбюджетных отношений. Кроме перечисленных выше достоинств методики распределения средств ФФПР с экономической точки зрения, следует отметить, что Правительству удалось найти эффективную форму взаимодействия с представителями законодательной власти и органов власти регионов. В течение последнего времени механизм согласования решений по поводу распределения финансовой помощи в трехсторонней рабочей группе оправдывает себя: после одобрения предложений Правительства в рабочей группе утверждение законопроекта о федеральном бюджете в Федеральном Собрании проходит с меньшими усилиями (а также с меньшим количеством изменений), чем это было ранее.

Кроме того, прогресс в деле реформирования межбюджетных отношений в последние два года проявляется в постепенном переходе от согласований индивидуальных показателей при расчете трансфертов к согласованию методик их расчета с участниками трехсторонней рабочей группы и представителями региональных финансовых органов. В результате значительно снизилась вероятность получения некоторыми регионами высоких объемов финансовой помощи только за счет убеждения Министерства финансов в необходимости дополнительного финансирования.

Нельзя не отметить постепенный переход к расчету исходных данных для распределения ФФПР на основе социально-экономических и финансовых показателей (валовой региональный продукт, численность населения и основных потребителей бюджетных услуг, недоимка по налогам и сборам и т.д.), ответственность за расчет которых несут соответствующие министерства и ведомства. Из компетенции Министерства финансов, таким образом, постепенно выходят функции подготовки исходных данных, что является дополнительным фактором, противодействующим влиянию регионов на индивидуальные показатели.

Следует обратить внимание, что закон о федеральном бюджете на 2000 год значительно ужесточил финансовые взаимоотношения федерального центра и регионов. Так, закон предписывал Правительству РФ перевести в 2000 году на казначейскую систему исполнения бюджетов такие субъекты Федерации, как Республики Алтай, Дагестан и Тыва, Кемеровская область, Коми-Пермяцкий и Эвенкийский автономные округа, а также регионы, систематически не обеспечивающие своевременную выплату заработной платы работникам бюджетных организаций. По мере технической готовности Министерства финансов, говорится в документе, необходимо осуществлять перевод на казначейскую систему кассовое исполнение бюджетов прочих регионов.

Закон также предписывал Правительству РФ в двухмесячный срок привести все соглашения с регионами относительно межбюджетных отношений в соответствии с едиными нормативами распределения налоговых поступлений между федеральным и региональными бюджетами, определенными данным законом См. ст. 47 Закона "О федеральном бюджете на 2000 год". Речь шла прежде всего о тех двухсторонних соглашениях, заключенных с некоторыми субъектами Федерации в начале 90-х годов, которые устанавливают особые, по сравнению с другими регионами, условия поступлений федеральных налогов в региональные бюджеты. Кроме того, устанавливалось, что трансферты из ФФПР выделяются только регионам, которые обеспечивают исполнение бюджетного и налогового законодательства России на своей территории без каких-либо исключений и особых условий, а Правительство РФ и Счетная палата имеют право проводить ревизии и проверки бюджетов субъектов РФ, получающих финансовую помощь из ФФПР.

Среди прочих положений закона о федеральном бюджете 2000 года следует отметить ужесточение порядка осуществления взаимных расчетов между федеральным и региональными бюджетами, а также порядка возврата бюджетных ссуд См. ст. 72-73 Закона "О федеральном бюджете на 2000 год". Начиная с 2000 года, зачет встречных требований между федеральным и региональным бюджетами может осуществляться через территориальные органы федерального казначейства. В случае нарушения сроков возврата или нецелевого использования предоставляемых субъектам Федерации средств федерального бюджета на возвратной и безвозвратной основе Правительство РФ имеет право приостанавливать перечисление любой финансовой помощи регионам, а также взыскивать указанные средства за счет средств, передаваемых регионам в рамках финансовой помощи и взаимных расчетов.

Важным положением закона является отказ от финансирования из федерального бюджета законодательных и нормативных актов, не обеспеченных источниками финансирования, а также рекомендация региональным и местным органам власти применять аналогичный принцип при формировании собственных бюджетов См. ст. 129 Закона "О федеральном бюджете на 2000 год".

Процесс реформирования межбюджетных отношений и региональных финансов, начатый в течение 1998-1999 годов, продолжался и в 2000 году Подробнее о процессе реформирования межбюджетных отношений и региональных финансов в 2000 году и прогнозируемых последствий принятых решений см. "Российская экономика в 2000 году: тенденции и перспективы", М.: ИЭПП, 2000. Более того, постепенная реформа в области бюджетного федерализма, проводимая начиная с 1998 года, когда была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999-2001 годы, получила дополнительный импульс в виде разработки программы мер Правительства на среднесрочную перспективу, а также начала реализации налоговой и административной реформ. Начиная с 1 января 2000 года, вступил в действие Бюджетный Кодекс РФ, содержащий среди прочего ряд ограничений и требований, предъявляемых к бюджетам и бюджетной политике субъектов Федерации. Впервые после начала реформ в сфере отношений между бюджетами различного уровня преобразования 2000 года вышли за рамки реформирования преимущественно механизма распределения федеральной финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Основные меры, принятые в области совершенствования межбюджетных отношений и региональных финансов в 2000 году (бльшая часть из которых начинает действовать с 1 января 2001 года), можно разбить на несколько блоков:

1. Изменение налогового законодательства и пропорций распределения налоговых поступлений между бюджетами различного уровня. Среди важнейших мер, принятых в 2000 году в области налоговой политики и распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы следует отметить прежде всего принятие решений о переходе на полное зачисление налога на добавленную стоимость в доходы федерального бюджета и передаче 99% поступлений налога на доходы физических лиц в бюджеты субъектов Федерации (вместе с введением плоской ставки данного налога в размере 13%), отмену налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и его замену муниципальным налогом на прибыль предприятий и организаций со ставкой до 5%, переход к уплате 50% акцизов на алкогольную продукцию на стадии ее оптовой реализации, принятие в начале 2001 года решения Конституционного Суда о признании неконституционными некоторых положений законодательства о налоге с продаж.

2. Изменение бюджетного законодательства и норм, регламентирующих федеральную финансовую поддержку регионов. Закон о федеральном бюджете на 2001 год, одобренный в конце 2000 года, предусматривает создание дополнительного вида федеральной финансовой помощи региональным бюджетам - целевых трансфертов из Фонда компенсаций. Указанный фонд был создан в федеральном бюджете за счет средств, полученных от централизации поступлений налога на добавленную стоимость, а суммы финансовой помощи из данного фонда распределяются между всеми субъектами Федерации и направляются целевым образом на финансирование расходов на финансирование реализации федеральных законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». При подготовке закона о федеральном бюджете на 2001 год продолжилось совершенствование методики оценки налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Федерации, используемых при расчете сумм трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

3. Прочие решения, затрагивающие отношения федерального бюджета и субъектов Федерации. Помимо изменений в области налогового и бюджетного законодательства, в 2000 году был принят ряд решений в других областях, которые могут оказать существенное влияние на состояние дел в бюджетной сфере. Среди таких решений следует прежде всего отменить принятие поправок в законодательство, позволяющих федеральному центр отстранять от должности руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации, допустивших нарушения федерального законодательства на своей территории, а также ужесточение политики в отношении особого бюджетного статуса таких субъектов Федерации, как республики Башкортостан и Татарстан.

3.3 Разработка основных направлений эффективного использования средств государственного бюджета РФ в рамках помощи субъектам РФ

При разработке предложений по совершенствованию системы федеральной финансовой поддержки региональных бюджетов в рамках проекта предполагалось, что повышение эффективности системы финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней власти остается одним из приоритетов деятельности Правительства. В ходе планируемой реформы следует продолжить работу по совершенствованию системы федеральной финансовой помощи регионам, первый этап которой начался с принятием Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. №862. Одним из результатов первого этапа реализации мер, предусмотренных данной Концепцией, является совершенствование механизма распределения Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и прочих видов межбюджетного выравнивания с точки зрения эффективности и справедливости. В частности, речь идет о переходе к расчету трансфертов из ФФПР на основании показателей налогового потенциала субъектов Федерации и объективно необходимых потребностей в финансировании, создании Фонда компенсаций, направленного на обеспечение финансирования части необеспеченных федеральных расходных мандатов, совершенствовании механизма распределения средств на государственную поддержку северного завоза. Однако для продолжения процесса дальнейшего совершенствования системы федеральной финансовой помощи регионам необходимо принятие ряда мер в следующих областях.

Федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящих уровней власти должна основываться на трех основных видах финансовой поддержки:

1) финансовая помощь, направленная на выравнивание возможностей органов власти субъектов Федерации по оказанию государственных услуг - минимальной бюджетной обеспеченности (трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов);

2) средства, выделяемые бюджетам субъектов Федерации с целью погашения вертикальной несбалансированности бюджетной системы, основным источником которой являются возложенные федеральным законодательством на бюджеты субъектов Федерации расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования - субвенции и субсидии на финансирование отдельных расходов (трансферты из Фонда компенсаций);

3) прочая финансовая помощь, оказываемая регионам с целью содействия региональному развитию и стимулирования процессов финансового оздоровления и реформирования бюджетного сектора (средства Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов), а также бюджетные кредиты и ссуды.

Одним из существенных недостатков существующей системы межбюджетных отношений является отсутствие необходимой законодательной базы, регламентирующей в том числе процесс распределения федеральной финансовой помощи, что лишает данную область бюджетного процесса необходимой стабильности и транспарентности. Это требует разработки и принятия федерального закона, регулирующего отношения между бюджетами различного уровня в Российской Федерации. С другой стороны, одобрение принципов распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, Фонда компенсаций, иных фондов, на правительственном либо законодательном уровнях требует наличия разработанных и апробированных механизмов распределения, которые, будучи нормативно закрепленными, могли бы использоваться в соответствующих целях без дополнительных построений и досчетов. Вторым условием долгосрочного нормативного закрепления принципов распределения финансовой помощи является окончание активной фазы налоговой и бюджетной реформы, что позволило бы применять результаты расчетов объемов финансовой помощи на очередные бюджетные периоды без серьезных корректировок на изменение налогового и бюджетного законодательства.

Вместе с тем, уже в настоящее время должны быть конкретизированы положения Бюджетного Кодекса Российской Федерации, регламентирующие общие вопросы предоставления финансовой помощи (в том числе бюджетных кредитов и ссуд) субъектам Федерации, условия выделения средств из федерального бюджета и контроль за использованием данных средств, порядок взаимодействия федеральных ведомств между собой и с представителями региональных властей в процессе реализации межбюджетных отношений.

Помимо вопросов распределения финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, в федеральном законодательстве необходимо более подробно отразить отношения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов по поводу предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации. Следует доработать положения Бюджетного Кодекса РФ и федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» с точки зрения законодательного закрепления принципа равенства бюджетных прав всех муниципальных образований во взаимоотношениях с бюджетом субъекта Федерации, обеспечения единообразного, транспарентного и объективизированного (основанного на показателях налогового потенциала и объективно обусловленной потребности в бюджетных расходах) подхода к муниципальным образованиям в вопросах распределения финансовой помощи и установления нормативов отчислений от регулирующих налогов (как одного из видов финансовой помощи) в бюджеты муниципальных образований. Необходимо также конкретизировать нормы, регулирующие распределение расходных полномочий между собственными бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, а также процедуру такого распределения.

Таким образом, необходимо продолжить работу по совершенствованию распределения федеральной финансовой помощи регионам по следующим направлениям, которые будут учтены при разработке Концепции совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 2002-2005 годы.

Фонд финансовой поддержки регионов

При подготовке законов о федеральном бюджете РФ на 1999-2001 годы была разработана и внедрена новая формула расчета сумм трансфертов регионам из ФФПР, основанная на выравнивании налогового потенциала (валовых налоговых ресурсов) субъектов Федерации с учетом объективных расходных потребностей. Опыт использования данной формулы показывает, что она в целом способствует выполнению задач выравнивания возможностей региональных властей по предоставлению государственных услуг и не нуждается в серьезном изменении, однако методики и процедуры расчета показателей валовых налоговых ресурсов (налогового потенциала) и индекса бюджетных расходов (объективно обоснованных расходных потребностей) нуждаются в дополнительном совершенствовании. Для более полного отражения как доходного потенциала регионов, так и их расходных потребностей, необходимо принять следующие меры.

1. Необходимо разработать и утвердить на уровне Правительства РФ методику оценки валовых налоговых ресурсов, основанную на анализе региональной налоговой базы и оценке усилий региональных властей по сбору налогов, а также методику расчета индекса бюджетных расходов, составленную на основе анализа факторов, оказывающих влияние на потребность субъектов Федерации в бюджетных услугах в условиях действующего законодательства и с учетом перспективных направлений реформирования бюджетного сектора.

2. Разработка указанных выше методик оценки валовых налоговых ресурсов и индекса бюджетных расходов невозможна в отсутствие информационно-статистической базы. По этой причине основным условием для начала работ по разработке данных методик должно являться составление перечня демографических, социально-экономических, финансовых и прочих статистических показателей, необходимых для корректного учета основных факторов, оказывающих влияние как на объем налогового потенциала, так и на уровень расходных потребностей субъектов Федерации. Впоследствии необходимо принять постановление Правительства, содержащее поручение Государственному комитету РФ по статистике, Министерству по налогам и сборам, прочим министерствам и ведомствам о подготовке и регулярном предоставлении в Министерство финансов указанных показателей.

3. По завершении разработки и апробации методик оценки валовых налоговых ресурсов, расчета индекса бюджетных расходов и формулы расчета трансфертов из ФФПР необходимо утвердить данные методики в виде постановления Правительства РФ, а затем - в составе федерального закона, регулирующего межбюджетные отношения в Российской Федерации. Процедура расчета трансфертов из ФФПР должна быть, во-первых, максимально транспарентной и верифицируемой для всех участников процесса, а во-вторых, носить стабильный и долгосрочный характер.

4. Необходимо конкретизировать и закрепить в законе, регулирующем межбюджетные отношения, условия выделения трансфертов из ФФПР регионам. В частности, необходимо предусмотреть особый контроль за распоряжением бюджетными средствами и управлением бюджетными предприятиями в субъектах Федерации с высокой степенью зависимости от федеральной финансовой помощи. Необходимо разработать и утвердить процедуру внешнего финансового управления в высокодотационных регионах.

Фонд компенсаций

Начиная с 2001 года обязательства по финансированию части расходов бюджетов субъектов Федерации, введенных федеральными законодательными актами и не обеспеченных источниками финансирования, были приняты на себя федеральным бюджетом. Для этой цели был создан Фонд компенсаций, трансферты из которого распределяются всем без исключения субъектам РФ в соответствии с потребностью в выплатах данного вида. Очевидно, что создание Фонда компенсаций является частичным решением проблемы нефинансируемых расходных мандатов, т.к. общий объем дополнительных расходных обязательств в виде как прямых выплат, так и обязанностей по финансированию различных льгот, превышает планируемый размер трансфертов из Фонда компенсаций. С учетом результатов введения Фонда компенсаций необходимо принять следующие меры по разрешению проблемы необеспеченных расходных мандатов.

1. Аналогично процедуре распределения Фонда финансовой поддержки регионов необходимо разработать и утвердить на правительственном, а впоследствии - на законодательном уровнях, методику определения потребности в объемах финансирования на указанные цели, для чего необходима подготовка и предоставление соответствующих статистических данных.

2. Одновременно с совершенствованием процедуры распределения Фонда компенсаций необходимо осуществить инвентаризацию и реструктуризацию системы расходных полномочий, не обеспеченных источниками финансирования.

Фонд регионального развития и фонд развития региональных финансов

В соответствии с Концепцией реформирования межбюджетных отношений необходимо активизировать работу по разработке нормативно-правовой базы формирования и распределения средств Фонда регионального развития (ФРР) и Фонда развития региональных финансов (ФРРФ).

В этой связи следует предпринять следующие шаги для повышения эффективности распределения средств Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов.

1. Необходимо объединить признанные целесообразными федеральные целевые программы в Фонд регионального развития, а также разработать процедуру распределения средств указанного фонда. Процедура распределения средств ФРР должна быть разработана с учетом того, что основным направлением расходования средств Фонда является создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий.

2. Также необходимо разработать и утвердить на уровне Правительства Российской Федерации методику распределения средств Фонда развития региональных финансов, основной целью которого является содействие реформам в бюджетном секторе субъектов Федерации. В соответствии с Концепцией реформирования межбюджетных отношений средства ФРРФ, источником финансирования которого являются кредиты международных финансовых организаций, распределяются на возвратной основе, а также в виде технической помощи на подготовку мероприятий в области бюджетной реформы.

3. Принципы формирования и расходования средств данных фондов впоследствии должны быть включены в состав федерального закона, регулирующего межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Повышение эффективности государственного финансирования завоза продукции в районы с ограниченными сроками завоза

Одним из направлений расходования средств федерального бюджета на цели финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации является финансирование поставки продукции в районы с ограниченными сроками завоза (далее - Северный завоз). Данные средства направлены на финансирование затрат по досрочному завозу продукции в указанные районы и территории, при этом на 90% завозимая продукция состоит из топлива, поставляемого предприятиям жилищно-коммунального хозяйства и некоторым бюджетным учреждениям. Начиная с 2000 года, трансферты региональным бюджетам на финансирование северного завоза распределяются по единой для всех регионов методике и включаются в состав трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

Однако, являясь особым целевым видом финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации, действующая система северного завоза обладает рядом недостатков, важнейшими из которых являются следующие:

1. Отсутствие эффективного контроля со стороны федеральных финансовых органов за соблюдением процедур конкурсного распределения финансовых средств между поставщиками продукции и транспортными предприятиями.

2. Отсутствие контроля за обоснованностью цен и тарифов производителей коммунальных услуг. Это приводит к возникновению ситуаций, когда бюджетные затраты на топливо, профинансированные за счет северного завоза, включаются в стоимость коммунальных услуг на стадии утверждения тарифов, и, тем самым, северный завоз оплачивается потребителями услуг и бюджетом дважды.

Для исправления указанных недостатков необходимо проведение следующих мероприятий:

введение системы контроля со стороны федеральных органов управления за правильностью соблюдения конкурсных процедур;

утверждение результатов конкурсов по распределению заказов на поставку продукции на федеральном уровне, при этом должна применяться практика отказа субъекту Федерации в предоставлении средств в случае опротестования результатов конкурсов;

создание системы тарифного регулирования деятельности коммунальных предприятий, в которой стоимость топлива, приобретенного за счет средств северного завоза, будет исключаться из стоимости коммунальных услуг для потребителей.

Учитывая, что основанием для государственного финансирования Северного завоза являются дополнительные расходные обязательства бюджетов субъектов Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченной транспортной доступностью, связанные с необходимостью досрочного завоза грузов, в перспективе федеральная поддержка северного завоза будет включена в общий объем финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации, распределяемой в виде трансфертов из ФФПР по единым для всех регионов правилам, учитывающим объективно обусловленную потребность в бюджетных расходах.

Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. Это обусловлено, в частности, спадом производства и сокращением базы налогообложения, а следовательно, уменьшением объемов бюджетов. Даже минимально необходимые расходы становятся непосильными для экономики страны. Тем не менее политические и социальные соображения не позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых доходами.

Данное обстоятельство вынуждает государственные органы управления использовать любую возможность изымания финансовых ресурсов на пополнение доходной части бюджетов. Согласно федеральному бюджету 2000 года, вопреки положениям Бюджетного кодекса РФ, в этот бюджет направлялось более 51 процента всех доходов государства.

Экономический кризис деформирует систему налогов и бюджетную систему. Вне связи с реальной ситуацией, сложившейся в экономике, все рассуждения и предложения о «формуле» бюджетного федерализма, оптимальной налоговой системе и повышении ее стимулирующей роли неизбежно будут носить абстрактный и беспочвенный характер.

Необходимо, на наш взгляд, отказаться от разделения налогов на собственные, «закрепленные» и регулирующие. Все налоги должны быть только собственными. Для разделения налоговых полномочий между уровнями власти следует исходить из принципов:

- налоговые полномочия федеральной власти должны быть достаточными для регулирования экономики и поддержания единого экономического пространства;

- доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, должны облагаться федеральными налогами.

Рассмотрение и принятие ежегодных законов о федеральном бюджете сопровождаются острейшими экономическими дискуссиями. Их неизменной темой остается проблема нехватки денежных средств. При этом из поля зрения выпадает ряд принципиальных вопросов. Прежде всего следует обратить внимание на то, что ни в Конституции РФ, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов. В российском законодательстве речь идет несколько об ином - о государственном бюджете и его расходах.

Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансирующиеся исключительно из федерального бюджета. Однако из этого вовсе не следует, что бюджетными расходами исчерпываются все расходы государства. Именно с этим связана проблема, обусловленная возможностью не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы и тем самым выводить из-под контроля их определенную часть. В результате исполнительная власть имеет законные основания самостоятельно распоряжаться определенной долей государственных средств.

Существует проблема и экономически некорректного отражения доходов и расходов в федеральном бюджете. Речь, в частности, идет об отсутствии или неправильном учете в качестве бюджетных расходов всех налоговых льгот, задолженности по налогам, льготных кредитов, беспроцентных бюджетных ссуд. Получила распространение практика создания в рамках федерального бюджета специализированных фондов, которые нарушают его полноту и единство.

Нельзя не выделить также проблему неденежного исполнения бюджетов. Доля «живых» денег формируется в бюджетах под воздействием двух факторов: 1) у налогоплательщиков нет финансовых ресурсов в денежной форме; 2) существует возможность часть своих налоговых обязательств выполнить «в натуре», путем товарного покрытия. Обязательства конкретного налогоплательщика погашаются перед бюджетом в размере, равном встречным обязательствам бюджета соответствующего уровня перед налогоплательщиком (в случае недофинансирования государственного заказа, выполняемого налогоплательщиком). Для оздоровления межбюджетных отношений и усиления прозрачности финансовых потоков необходимо отказаться от указанной практики взаимозачетов, которая позволяет искусственно снижать уровень дефицита бюджета в отчетных целях.

Невозможность собрать заложенные в бюджете доходы подталкивает финансовые органы к исполнению доходной части бюджета в номинальном выражении, через проведение зачетов по завышенной цене. Финансирование такими «доходами» расходной части бюджета фактически секвестирует его расходы в реальном выражении, что негативно сказывается, в первую очередь, на финансировании социальной сферы. В результате ужесточения политики федерального центра в отношении денежных суррогатов большая часть «живых» денег перечисляется в федеральный бюджет, а дефицит региональных и местных бюджетов увеличивается.

Федеральная экономическая политика должна строиться с обязательным учетом экономических интересов регионов и развития частного предпринимательства. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы. При их разработке необходимо полнее учитывать изменение налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежной политики.

14 марта 2001 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации и в Бюджетный кодекс Российской Федерации». Совет Федерации одобрил данный нормативный правовой акт 4 апреля текущего года. Однако Президент РФ своим Письмом от 18 апреля 2001 года N Пр-724 отклонил данный федеральный закон, и по предложению Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству была создана специальная комиссия.

В статье 1 рассматриваемого федерального закона под индикативным планом социально-экономического развития РФ понимается система целевых показателей социально-экономического развития РФ, достижение которых обеспечивается планируемыми мерами социально-экономической политики государства.

Проект индикативного плана разрабатывается и представляется Правительством РФ в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в сроки, установленные Бюджетным кодексом РФ (федеральный закон вносит соответствующее дополнение в п.1 ст.192 Бюджетного кодекса). Вместе с проектом индикативного плана представляется оценка итогов выполнения за предшествующий год, включая анализ достижения поставленных целей и реализацию приоритетов социально-экономической политики России. Порядок разработки индикативного плана определяется Правительством РФ и им же утверждается после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст.5 Федерального закона).