Изучение направлений расходов бюджетов в современной России

Программы развития регионов, индикативные планы могут и должны учитывать совместные интересы всех уровней власти, государства и частного бизнеса. Последовательно реализуется принцип долевого прямого и косвенного стимулирования разработки и реализации проектов, имеющих социальную значимость, за счет федерального, региональных и местных бюджетов, а также частного капитала, включая привлечение инвестиционных и кредитных ресурсов из иностранных источников.

Центральное место в становлении экономики занимают вопросы укрепления финансовой базы регионов и муниципальных образований на основе принципов бюджетного федерализма. Эффективность функций бюджетов всех уровней определяется тем, насколько рационально выстроен механизм межбюджетных отношений. Основу взаимоотношения бюджетов составляет распределение расходных полномочий и первичных доходных источников по всем уровням.

Предполагается в период до 2004 года законодательно закрепить основные параметры первичного распределения доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы. Параметры эти должны быть стабильны на срок три-пять лет.

В ближайшее время предлагается установить примерно равные доли федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходной части консолидированного бюджета Федерации. Долю закрепленных за местными бюджетами налоговых доходов, составляющую по действующему законодательству около 34 процентов от налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, намечается увеличить на восемь-десять процентов.

При подготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете» на соответствующий финансовый год следует учитывать все направления расходования средств на территории субъектов РФ, в том числе осуществляемых по линии отраслевых ведомств. Необходимы координация всех финансовых потоков, их взаимная увязка и соотнесение с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов.

Главными направлениями совершенствования системы финансовой поддержки субъектов Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и их дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов.

Для отстающих регионов экономическая политика государства будет включать активное участие Федерации в программах перестройки их экономики, формировании условий для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов-лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия в совместных проектах.

Необходимо уточнить механизм инвестиционной поддержки регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность. В налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активной амортизационной политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевое использование для инвестиционной деятельности амортизационных отчислений. При нецелевом использовании амортизационных средств они должны подвергаться серьезному налогообложению.

Инвестиционная активность должна стимулироваться путем обязательного выделения определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные цели в виде бюджета развития территорий. При этом все финансовые ресурсы, предусмотренные в бюджетах различных уровней на инвестиционные цели, следует зачислять на специальные инвестиционные счета и использовать строго по назначению. В расходной части полезно сформировать группу статей, по которым осуществляются инвестиционные вложения. Причем инвестиционное финансирование может осуществляться не только в виде прямых инвестиций, но и в виде различных видов кредитов: бюджетных, налоговых, финансового лизинга. Нерешенных вопросов здесь тоже еще немало. Вот пример. 17 мая 2001 года в Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ поступило обращение депутата А. Рязанова с просьбой разъяснить, при каких условиях в составе бюджетов субъектов РФ и (или) муниципальных образований может быть сформирован за счет собственных средств бюджет развития этих образований и принята нормативная база, определяющая методы расходования средств бюджета развития, направленных, в частности, на финансирование инвестиционных проектов.

Часть вторая ст.67 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что в составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития; порядок же и условия его формирования определяются федеральным законом. Данная норма федерального закона, по сути, не позволяет создавать в бюджетах субъектов РФ бюджеты развития, так как федеральный закон, определяющий порядок и условия формирования указанных бюджетов, до сих пор не принят. Кроме того, ч.2 ст.67 БК РФ не соотносится с принципом самостоятельности бюджетов (ст.31). Остается лишь ждать от законодателя приведения в соответствие друг другу обозначенных норм Бюджетного кодекса РФ.

Принципиально должны быть разделены инвестиции в производственную и социальную сферы. Разделение осуществляется по источникам и порядку финансирования. Важнейший фактор снижения риска инвестиций в региональную экономику - совершенствование законодательных механизмов, приведение законодательных актов субъектов РФ в соответствие с конституционными и иными общефедеральными нормами, формирование единого правового и экономического пространства.

Особенно остро стоит проблема оптимизации расходования имеющихся инвестиционных ресурсов. В Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. (одобрена Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 года N 862) решение этой проблемы связывается с обеспечением единства соответствующих частей федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования. Свести воедино указанные направления инвестиционной деятельности можно только в региональном разрезе. В этой связи было бы целесообразно разработать форму типового соглашения между Минэкономики РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории соответствующих регионов.

Опыт государственного регулирования экономики как развитых, так и развивающихся стран показывает, что в период кризисных преобразований активное государственное регулирование экономических процессов и, в первую очередь, инвестиционной деятельности является определяющим фактором перехода на путь устойчивого экономического развития. Другое дело, что подход к управлению экономикой не может быть универсальным, не учитывающим внутренние особенности развития страны. Современная инвестиционная политика России должна базироваться на использовании принципов государственного регулирования этого процесса и строиться на законодательно определенном четком разграничении функций управления инвестиционной деятельностью между федеральными и территориальными органами власти. При этом распределение функций управления инвестиционной деятельностью следует подкреплять соответствующим распределением и государственных инвестиционных ресурсов.

Проблемы бюджетного федерализма чаще всего видят во взаимоотношениях бюджетов, особенно в своевременности перечислений из федерального бюджета трансфертов субъектам Федерации. Однако корень этих проблем в значительной степени лежит в финансах предприятий, их пораженности экономическим кризисом.

Решая проблемы бюджетного федерализма, нельзя закрывать глаза и на такое массовое явление, как убыточность предприятий. В этих условиях многие бюджеты становятся заложниками экономического кризиса, вызванного переходом к рыночной экономике. При этом убыточность предприятий не всегда сопровождается их банкротством, что и характеризует неразвитость рыночного характера российской экономики. Отсутствие «связи» между убыточностью и банкротством весьма многозначно:

во-первых, убыточность 40 процентов предприятий свидетельствует о серьезном подрыве экономической базы бюджетов;

во-вторых, нет перелива капитала и перераспределения собственности, убыточные предприятия продолжают существовать, а структурная перестройка отсутствует, санации производства нет;

в-третьих, преобразование собственности, приватизация отнюдь не оздоровили экономику, а наоборот, вызвали процессы «поедания» доходов и капитала. Феномен частной собственности в России проявился не в усилении капитализации, а в расширении сектора экономики, живущего за счет неуплаты налогов, то есть паразитирующего за счет государства;

в-четвертых, убыточные предприятия, оставаясь собственниками своего имущества, становятся тяжелым бременем для бюджетов субъектов РФ, поскольку усиливают свои запросы на бюджетные ассигнования, «сбрасывают» социальные объекты на бюджетное финансирование. Это, в свою очередь, вызывает рост требований региональных властей к перераспределению федеральных налогов в пользу бюджетов субъектов Федерации и ведет к дальнейшему подрыву позиций федерального бюджета.

Наиболее существенными проявлениями экономического кризиса в сфере бюджетных отношений и налоговом механизме выступают: критическое суживание реальной совместной доходной базы всех бюджетов; исчезновение налогов в неплатежах и долгах; массовое «выпадение» предприятий из-под действия налога на прибыль из-за их убыточности; всеобщее укрывательство от налогообложения и выталкивание капиталов из экономики; чрезмерная федерализация федерального бюджета и его превращение из централизованного фонда бюджетных ресурсов в некую перераспределительную систему, обслуживающую стагнирующие регионы; отмирание инвестиционной функции на всех уровнях бюджетной системы и превращение бюджетов в потребительские бюджеты; демонетаризация налогов и бюджетов из-за развития бартерных процессов и превращение их в условно-счетные категории, состоящие из суммы налоговых освобождений, векселей, взаимных зачетов.

Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса. Это еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов и в конечном итоге заблокирует усилия центра в проведении единой кредитной

Основные характеристики федерального бюджета на 2004 год и среднесрочную перспективу ориентированы на реализацию одной из основных задач бюджетной политики - продолжение работы по совершенствованию налоговой системы и последовательное снижение налогового бремени на экономику.

В связи с этим планируемое снижение доли ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему, получившее отражение в проектировках доходов федерального бюджета на 2004 год и среднесрочную перспективу, задает умеренные темпы прироста расходов федерального бюджета, не превышающих темпов роста экономики.

Планируемый на 2004 год и среднесрочную перспективу объем расходов федерального бюджета определен исходя из необходимости проведения сбалансированной бюджетной политики, что является залогом выполнения предусмотренных макроэкономических показателей и в первую очередь в денежно-кредитной сфере. Выполнение предусмотренных в 2004-2006 годах бюджетных обязательств, как и в 2003 году, рассчитано с учетом прогноза цены на нефть марки “Юралс” в размере 20 долл. США/барр., - средней цены за последние 10 лет. Принятие в расчетах расходов более оптимистичного внешнеэкономического прогноза и увеличение за счет этого бюджетных обязательств создаст риски исполнения бюджета в каждом последующим году.

С учетом указанных подходов, параметры федерального бюджета на 2004 год, представляемые в настоящем документе, не претерпели существенных изменений, по сравнению с рассматривавшимися на заседании Правительства Российской Федерации 29 апреля 2003 года, и определились по доходам в сумме 2686,2 млрд. руб., по расходам - 2591,1 млрд.руб., из которых непроцентные расходы составляют 1861,4 млрд.руб., или на 11,3 млрд.руб. меньше против ранее проектировавшихся объемов в связи с изменением соотношения курсов валют, оказывающих влияние на рост процентных расходов. Профицит федерального бюджета определился в сумме 95 млрд. рублей.

Настоящий этап работы над проектом федерального бюджета на 2004 год предполагает формирование сбалансированного распределения предельных объемов расходов по соответствующим разделам функциональной классификации, которые впоследствии лягут в основу формирования проектировок федерального бюджета на 2004 год по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Предлагаемые на рассмотрение предельные объемы расходов по разделам функциональной классификации на 2004 год:

- сформированы с учетом решений, принятых Комиссией Правительства Российской Федерации по оптимизации бюджетных расходов;

- скорректированы на отдельные решения, реализация которых ограничена 2003 финансовым годом;

- учитывают результаты анализа изменений экономической структуры расходов федерального бюджета, которые осуществлялись по предложениям главных распорядителей средств федерального бюджета на протяжении последних трех лет;

- обеспечивают в полном объеме решения по увеличению с 1 октября 2003 года в 1,33 раза должностных окладов работников бюджетной сферы, оплачиваемых на основе Единой тарифной сетки, в 1,11 раза денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также денежного содержания государственных служащих, в 1,4 раза - денежного содержания судей и прокуроров, с 1 сентября 2003 года в 2 раза - стипендий студентам, с 1 апреля 2003 г. - доплат работникам бюджетных учреждений (организаций) науки и высших учебных заведений (кроме профессорско-преподавательского состава) за ученую степень доктора и кандидата наук;

- сохраняют уровень основных расходов, обеспечивающих текущую деятельность учреждений бюджетной сферы в реальном выражении.

Исходя из представленных подходов, проектировки параметров федерального бюджета на 2004 год по основным сферам деятельности определились в следующих пропорциях:

Представленные показатели свидетельствуют об опережающем росте первых трех направлений финансирования расходов над общими темпами прироста непроцентных расходов, соответствующими в представленных параметрах 9,3 процента к уровню 2003 года.

Некоторое снижение доли расходов, направляемых на оказание финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы, в общем объеме расходов федерального бюджета (без учета ЕСН) обусловлено объективными причинами, связанными с:

- увеличением по сравнению с уровнем 2003 года доли доходов региональных бюджетов (без учета финансовой помощи из федерального бюджета) в общем объеме доходов консолидированного бюджета РФ (без ЕСН) на 1,4 пункта, в том числе налоговых доходов - на 1,5 пункта;

- изменением структуры налоговых доходов федерального бюджета в связи с планируемыми изменениями налогового законодательства, предполагающими отмену, начиная с 1 января 2004 года, акциза на природный газ с одновременным увеличением вывозной таможенной пошлины на природный газ с 5 до 20%, а также увеличением ставки НДПИ при добыче природного газа. Указанное изменение приводит к увеличению в структуре налоговых доходов федерального бюджета налогов на внешнюю торговлю в условиях 2004 года на 4,2 пункта и как следствие уменьшению расчетной доли налоговых доходов для определения объемов Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Уменьшение размеров государственной поддержки отдельных секторов и отраслей экономики, помимо перечисленных в первой части записки причин, связано также с сокращением налогового бремени, позволяющем компенсировать хозяйствующим субъектам уменьшение бюджетного финансирования.

Обеспечение указанных выше приоритетов оказывает существенное влияние на экономическую структуру расходов федерального бюджета, увеличивая с 44,4% от общих расходов федерального бюджета до 46,4% долю ассигнований, обеспечивающих такие экономические статьи как заработная плата с начислениями (включая денежное довольствие военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также денежное содержание государственных служащих, судей и прокурорских работников) и трансферты населению (включая стипендии, пенсии, пособия и др.).

Предлагаемая структура расходов федерального бюджета содержит ряд функциональных особенностей, в числе которых разделы “Национальная оборона”, “Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства”, “Военная реформа”, “Судебная власть”, “Финансовая помощь другим бюджетам бюджет.

Об основных характеристиках и распределении расходов федерального бюджета на 2004 год и проектировках основных доходов и расходов федерального бюджета до 2006 года (материал представлен Минфином России)

Основные характеристики и распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации на 2004 год, а также проектировки основных доходов и расходов федерального бюджета до 2006 года разработаны на основе положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О бюджетной политике в 2004 году”, проектов перспективного финансового плана на 2003-2005 годы и бюджета расширенного правительства на 2003-2005 годы, рассмотренных на заседании Правительства Российской Федерации 29 апреля 2003 года.

Основные характеристики федерального бюджета на 2004 год и среднесрочную перспективу, представляемые в настоящих материалах, скорректированы с учетом уточнения Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год и на период до 2006 года, базируются на предложениях по изменению налогового законодательства, внесенных Правительством Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу, а также предложениях Правительства Российской Федерации по разграничению доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, вытекающих из принятых Государственной Думой в первом чтении проектов федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (новая редакция).

3.4 Основные характеристики федерального бюджета на 2004 год и среднесрочную перспективу

Основные характеристики федерального бюджета на 2004 год и среднесрочную перспективу ориентированы на реализацию одной из основных задач бюджетной политики - продолжение работы по совершенствованию налоговой системы и последовательное снижение налогового бремени на экономику.

В связи с этим планируемое снижение доли ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему, получившее отражение в проектировках доходов федерального бюджета на 2004 год и среднесрочную перспективу, задает умеренные темпы прироста расходов федерального бюджета, не превышающих темпов роста экономики.

Планируемый на 2004 год и среднесрочную перспективу объем расходов федерального бюджета определен исходя из необходимости проведения сбалансированной бюджетной политики, что является залогом выполнения предусмотренных макроэкономических показателей и в первую очередь в денежно-кредитной сфере. Выполнение предусмотренных в 2004-2006 годах бюджетных обязательств, как и в 2003 году, рассчитано с учетом прогноза цены на нефть марки “Юралс” в размере 20 долл. США/барр., - средней цены за последние 10 лет. Принятие в расчетах расходов более оптимистичного внешнеэкономического прогноза и увеличение за счет этого бюджетных обязательств создаст риски исполнения бюджета в каждом последующим году.

С учетом указанных подходов, параметры федерального бюджета на 2004 год, представляемые в настоящем документе, не претерпели существенных изменений, по сравнению с рассматривавшимися на заседании Правительства Российской Федерации 29 апреля 2003 года, и определились по доходам в сумме 2686,2 млрд. руб., по расходам - 2591,1 млрд.руб., из которых непроцентные расходы составляют 1861,4 млрд.руб., или на 11,3 млрд.руб. меньше против ранее проектировавшихся объемов в связи с изменением соотношения курсов валют, оказывающих влияние на рост процентных расходов. Профицит федерального бюджета определился в сумме 95 млрд. рублей.

Настоящий этап работы над проектом федерального бюджета на 2004 год предполагает формирование сбалансированного распределения предельных объемов расходов по соответствующим разделам функциональной классификации, которые впоследствии лягут в основу формирования проектировок федерального бюджета на 2004 год по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Предлагаемые на рассмотрение предельные объемы расходов по разделам функциональной классификации на 2004 год:

- сформированы с учетом решений, принятых Комиссией Правительства Российской Федерации по оптимизации бюджетных расходов;

- скорректированы на отдельные решения, реализация которых ограничена 2003 финансовым годом;

- учитывают результаты анализа изменений экономической структуры расходов федерального бюджета, которые осуществлялись по предложениям главных распорядителей средств федерального бюджета на протяжении последних трех лет;

- обеспечивают в полном объеме решения по увеличению с 1 октября 2003 года в 1,33 раза должностных окладов работников бюджетной сферы, оплачиваемых на основе Единой тарифной сетки, в 1,11 раза денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также денежного содержания государственных служащих, в 1,4 раза - денежного содержания судей и прокуроров, с 1 сентября 2003 года в 2 раза - стипендий студентам, с 1 апреля 2003 г. - доплат работникам бюджетных учреждений (организаций) науки и высших учебных заведений (кроме профессорско-преподавательского состава) за ученую степень доктора и кандидата наук;

- сохраняют уровень основных расходов, обеспечивающих текущую деятельность учреждений бюджетной сферы в реальном выражении.

Исходя из представленных подходов, проектировки параметров федерального бюджета на 2004 год по основным сферам деятельности определились в следующих пропорциях:

расход бюджет финансирование

Представленные показатели свидетельствуют об опережающем росте первых трех направлений финансирования расходов над общими темпами прироста непроцентных расходов, соответствующими в представленных параметрах 9,3 процента к уровню 2003 года.

Некоторое снижение доли расходов, направляемых на оказание финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы, в общем объеме расходов федерального бюджета (без учета ЕСН) обусловлено объективными причинами, связанными с:

- увеличением по сравнению с уровнем 2003 года доли доходов региональных бюджетов (без учета финансовой помощи из федерального бюджета) в общем объеме доходов консолидированного бюджета РФ (без ЕСН) на 1,4 пункта, в том числе налоговых доходов - на 1,5 пункта;

- изменением структуры налоговых доходов федерального бюджета в связи с планируемыми изменениями налогового законодательства, предполагающими отмену, начиная с 1 января 2004 года, акциза на природный газ с одновременным увеличением вывозной таможенной пошлины на природный газ с 5 до 20%, а также увеличением ставки НДПИ при добыче природного газа. Указанное изменение приводит к увеличению в структуре налоговых доходов федерального бюджета налогов на внешнюю торговлю в условиях 2004 года на 4,2 пункта и как следствие уменьшению расчетной доли налоговых доходов для определения объемов Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Уменьшение размеров государственной поддержки отдельных секторов и отраслей экономики, помимо перечисленных в первой части записки причин, связано также с сокращением налогового бремени, позволяющем компенсировать хозяйствующим субъектам уменьшение бюджетного финансирования.

Обеспечение указанных выше приоритетов оказывает существенное влияние на экономическую структуру расходов федерального бюджета, увеличивая с 44,4% от общих расходов федерального бюджета до 46,4% долю ассигнований, обеспечивающих такие экономические статьи как заработная плата с начислениями (включая денежное довольствие военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также денежное содержание государственных служащих, судей и прокурорских работников) и трансферты населению (включая стипендии, пенсии, пособия и др.).

Предлагаемая структура расходов федерального бюджета содержит ряд функциональных особенностей, в числе которых разделы “Национальная оборона”, “Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства”, “Военная реформа”, “Судебная власть”, “Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы”.

Расходы по разделу “Национальная оборона” определены в сумме 391,5 млрд. рублей, что выше расходов 2003 года в номинальном выражении на 46,94 млрд. рублей, и составляют 2,6 % к ВВП.

При этом предлагаемые параметры полностью обеспечивают выплату повышенного денежного довольствия военнослужащих и заработной платы гражданского персонала, а также индексацию основных материальных затрат в соответствии с уровнем инфляции.

При формировании указанных показателей на 2004 год в основу положен размер ассигнований на 2001-2010 годы, установленный решением Совета Безопасности Российской Федерации от 11 августа 2000 года, предусматривавший жесткий подход по координации целей, задач в этой сфере, а также сбалансированности по ресурсам, сопровождаемый конкретными мерами на длительную перспективу, взаимоувязанными с реальными финансовыми возможностями по их обеспечению.

Среди ключевых параметров качественных характеристик отмечалось обеспечение роста среднемесячного размера денежного довольствия офицерского состава к 2005 году в 1,4 раза по сравнению с 2000 годом, поэтапное устранение дисбаланса в структуре затрат на национальную оборону и достижение в 2001-2005 годах соотношения расходов на содержание и оснащение вооружением и военной техникой, соответственно, 60% и 40% при обеспечении заданного на 2001-2003 годы сокращения общей численности военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации.

Вместе с тем к 2004 году сложились факторы, обусловившие нарушение заданных объемов и пропорций, среди которых отмечается прежде всего:

- опережающее как по годам, так и по объемам достижение роста денежного довольствия военнослужащих, что предопределило превышение объемов финансирования расходов на текущее содержание Вооруженных Сил Российской Федерации;

- замедленные темпы сокращения численности Вооруженных Сил Российской Федерации, как в части военнослужащих, так и гражданского персонала, обусловленные принятыми решениями, что не позволило высвобождаемые за счет сокращения численности средства направить на обеспечение соответствующих параметров роста финансирования, как это требовалось согласно указанному решению.

Эти факторы привели к значительному "утяжелению" расходов на текущее содержание, что не позволяет выдержать пропорции увеличения ассигнований на научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы, закупки и ремонт вооружения и военной техники в заданных объемах.

В этой связи в рамках совместной работы с Минобороны России по систематизации и дальнейшему сокращению численности Вооруженных Сил, принятию мер по пересмотру ряда действующих, но устаревших норм по вещевому обеспечению и осуществлению в кратчайшие сроки мероприятий по оптимизации ведомственных структур, в пределах предложенных параметров требуется достижение более совершенных пропорций в ассигнованиях, направляемых на текущее содержание и оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации, как это предусматривалось решением Совета Безопасности Российской Федерации.

Аналогичные факторы, повлияли и на структуру расходов по иным воинским формированиям и органам, финансируемым по разделу “Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства”. Учитывая это при определении ассигнований по данному разделу были применены единые подходы. В результате расходы по правоохранительной деятельности и обеспечению безопасности государства предусмотрены в сумме 263,0 млрд. рублей, или с ростом против текущего года на 18,3 млрд.рублей. При этом учтенная в параметрах, по результатам работы Комиссии Правительства Российской Федерации по оптимизации бюджетных расходов, экономия в сумме 6,2 млрд. рублей, рассматривается как минимально допустимая.

Это обусловлено необходимостью приведения параметров силового компонента военной организации к объемам ассигнований на финансирование войск, воинских формирований и органов на 2001-2010 годы, определенных решением Совета Безопасности от 9 ноября 2000 года. Искаженная в сторону текущего содержания структура расходов не позволяет обеспечить техническую составляющую этих органов в необходимых параметрах. До настоящего времени практически не задействованы такие составляющие оптимизации структуры расходов "силовых" министерств и ведомств как комплексное использование имеющих различную ведомственную принадлежность систем технического и тылового обеспечения, военного образования, медицины и науки.

Необходимо отметить, что предлагаемые параметры ассигнований по указанным двум разделам не учитывают расходы по проекту Федеральной целевой программы “Переход к комплектованию воинских должностей преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту”. Эти расходы предусмотрены в представленном варианте в разделе “Военная реформа” в сумме 8,6 млрд. рублей. При этом с учетом обсуждения этого вопроса Правительством Российской Федерации предусматриваются расходы на выплату денежного довольствия военнослужащих контрактников (включая базовую разницу в окладах срочника и контрактника и надбавки за особые условия боевой подготовки как контрактникам, так и офицерам соответствующих воинских формирований) и затраты на создание жилого фонда в форме общежитии с жилыми ячейками (реконструкция казарм или новое строительство).

Предлагается в дальнейшем указанные расходы по результатам окончательного согласования перенести в раздел “Национальная оборона” и другие разделы, по которым в настоящее время финансируются расходы реформируемых воинских формирований (“Правоохрантельная деятельность и обеспечение безопасности государства”, “Промышленность, энергетика и строительство” - Спецстрой России) с присвоением соответствующей целевой статьи и видов расходов.

В целом в представленной структуре расходы по разделу “Военная реформа” составляют 17,3 млрд. рублей. Снижение расходов (без учета указанной ФЦП) обусловлено уменьшением численности сокращаемых по реформированию военнослужащих в 2004 году по сравнению с 2003 годом. При представлении в установленном порядке уточненной численности сокращаемого по реформированию контингента в Минобороны России данные расходы могут в дальнейшем быть уточнены.

Проектировки расходов по разделу “Судебная власть” предопределяются параметрами Федеральной целевой программы “Развитие судебной системы России” на 2002-2006 годы. Увеличение расходов по этому разделу в номинальном выражении на 7.7 млрд.руб. обусловлено, помимо общих оснований, увеличением численности работников судебной системы, необходимостью реализации отдельных положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Федерального закона “Об органах судейского сообщества в Российской Федерации” и ряда других решений.

К особенностям формирования расходов по разделу “Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы”, в первую очередь, как уже отмечалось выше, относятся планируемые изменения налогового законодательства, приводящие к изменению структуры налоговых доходов федерального бюджета, а также изменение нормативов распределения налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы, увеличивающее долю налоговых доходов региональных бюджетов в общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета РФ, и необходимость компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации отмененного с 1 января 2004 года налога с продаж.

Проектировки доходной части федерального бюджета на 2004 год предполагают следующие изменения в нормативах распределения доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации:

-налог на добычу полезных ископаемых по природному газу подлежит зачислению в федеральный бюджет в размере 100 процентов доходов;

- налог на добычу полезных ископаемых по нефти и газовому конденсату из газоконденсатных месторождений распределяется между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в следующих соотношениях: доля налога, зачисляемого в федеральный бюджет составляет 75,4% по территориям автономных округов, входящих в состав края или области, в бюджет округа предусматривается 18,5% и в бюджет края или области 6,1%. На остальных территориях доля налога, зачисляемого в федеральный бюджет составляет 81,5% и 18,5% в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации;

- акцизы на бензин автомобильный, дизельное топливо и моторные масла распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в соотношении 15 и 85 процентов соответственно;

- доходы, формирующиеся при использовании специальных режимов налогообложения малого бизнеса - налогов на совокупный доход полностью зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации;

- доходы по налогу на игорный бизнес в полном объеме зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации;

- платежи за негативное воздействие на окружающую природную среду распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в соотношении 20 и 80 процентов соответственно;

- средства от платежей за пользование лесным фондом Российской Федерации, распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в соотношении 80 и 20 процентов.

Выпадающие доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с принятым решением об отмене с 1 января 2004 года налога с продаж, оцениваемые в условиях 2004 года в объеме 60,6 млрд. руб., предусматривается компенсировать:

- передачей в бюджеты субъектов Российской Федерации дополнительно 25% поступлений по акцизам на нефтепродукты, зачисляемых в настоящее время в федеральный бюджет, в сумме 26,1 млрд. рублей;

- реформированием налога на имущество организаций, обеспечивающем дополнительные поступления доходов региональных и местных бюджетов в 2004 году в сумме 18,3 млрд. рублей;

- передачей федеральной части налоговых поступлений при использовании специальных режимов налогообложения малого бизнеса полностью в бюджет субъектов Российской Федерации, оцениваемой на 2004 год в сумме 17,2 млрд. рублей.

Указанное выше изменение нормативов распределения доходов между уровнями бюджетной системы в 2004 году полностью обусловлено планируемыми изменениями в налоговом законодательстве, о которых применительно к расчетам доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации подробно докладывалось 29 апреля 2003 года.

Проектировки основных параметров федерального бюджета на 2005-2006 годы формировались на основе предлагаемой в настоящих материалах базовой функциональной структуры расходов федерального бюджета на 2004 год, а также принятых в первом чтении Государственной Думой проектов федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (новая редакция). Планируемое с 1 января 2005 года разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, в условиях сложившегося фактического финансирования 2003 года, приводит к дополнительным обязательствам федерального бюджета, оцениваемым в 10,8 млрд. рублей.

Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в 2005-2006 годах, сформированное на основе указанного разграничения расходных полномочий, исходит из целесообразности, начиная с 2005 года, произвести “обмен” налоговыми доходами, передав из федерального бюджета в территориальные бюджеты равномерно размещенные и немобильные налоговые источники (акцизы на водку и ликероводочные изделия и оставшиеся 15% акцизов на бензин и горюче-смазочные материалы) с одновременной централизацией в федеральном бюджете неравномерно размещенных налоговых доходов (акцизов на спирт и налога на добычу полезных ископаемых на нефть).

Необходимым условием реализации представляемых проектировок среднесрочного финансового плана является разработка и реализация в 2003-2004 гг. законодательных инициатив по сокращению “необеспеченных федеральных мандатов” и приведению в соответствие обязательств бюджетной системы реально имеющимся финансовым ресурсам с учетом решений по налоговой реформе и ограничений по уровню налоговой нагрузки на экономику.

Однако, следует иметь в виду, что предполагаемые изменения в расходных полномочиях, а также проектировки основных функциональных разделов федерального бюджета на 2005-2006 годы могут быть подвергнуты корректировке по результатам принятия указанных выше законопроектов и изменений в налоговое законодательство.

Основные параметры проекта федерального бюджета на 2004 год, млн. рублей

Проект перспективного финансового плана на 2004-2006 годы, млн.рублей

Вывод

В целях выработки рекомендаций по распределению налоговых полномочий между федеральным и региональными уровнями государственной власти необходимо располагать сведениями о финансовом состоянии региональных бюджетов и соотношении доходных возможностей и расходных обязательств региональных властей. Для решения этой задачи в процессе работы по выработке рекомендаций в области повышения эффективности системы распределения налоговых и расходных полномочий был осуществлен общий анализ исполнения региональных бюджетов Российской Федерации в последние годы;

Анализ соотношения бюджетных доходов и расходов субъектов Российской Федерации, а также исследование соотношения между доходами (доходными возможностями), поступающими с территории регионов, и расходами (расходными обязательствами) бюджетов субъектов Федерации приводит к следующим выводам.

Во-первых, анализ показал существование значительной горизонтальной несбалансированности российской бюджетной системы, которая проявляется как в высокой степени межрегиональной дифференциации значений бюджетного дефицита, так и в структуре источников финансирования этого дефицита. Для некоторых регионов очевидна необходимость привлечения бюджетных ссуд и иных кредитов для финансирования текущих расходов, в то время как другие регионы либо вовсе не имеют бюджетного дефицита (профицит используется для погашения задолженности по привлеченным средствам), либо финансируют его небольшой размер за счет заимствований на открытом рынке.

Во-вторых, горизонтальная несбалансированность бюджетной системы России еще сильнее проявляется при анализе соотношения между доходами и расходами региональных бюджетов при условии полного зачисления налоговых платежей с территории региона в региональный бюджет и одновременном отсутствии федеральной финансовой помощи. Проведенное исследование показало, что при сохранении существующей налоговой системы и фиксировании уровня бюджетных расходов около трети регионов оказываются не в состоянии в полном объеме финансировать свои расходы, в то время как доходы еще одной трети намного превышают региональные расходы. Другими словами, сохранение действующего налогового и бюджетного законодательства требует значительного межрегионального перераспределения средств через федеральный бюджет для выравнивания горизонтального дисбаланса бюджетной системы.

В-третьих, несмотря на то, что при введении в анализ состояния региональных бюджетов, при условии полного зачисления налоговых платежей с территории региона в региональный бюджет и одновременном отсутствии федеральной финансовой помощи, показателей доходного потенциала и расходных обязательств общая величина разрыва сократилась, степень межрегиональной дифференциации бюджетной обеспеченности остается чрезвычайно высокой, что говорит о недостаточности приложения максимальных фискальных усилий в регионах (максимально полного сбора налоговых платежей в бюджет при прочих равных условиях) для осуществления финансирования всех предусмотренных законом региональных бюджетных расходов в полном объеме.

В-четвертых, из проведенных расчетов не следует прямых выводов о наличии вертикальной несбалансированности российской бюджетной системы, однако исходя из общих соображений можно сделать вывод о том, что если федеральную финансовую помощь в той или иной форме получают почти все субъекты Российской Федерации, такой факт свидетельствует о наличии дисбаланса между доходами и расходами, характерного для всех регионов, т.е. вертикального дисбаланса.

Существует несколько способов снижения степени несбалансированности бюджетной системы. Проще всего можно добиться уменьшения разницы между доходами региональных бюджетов и их расходами путем соответствующего перераспределения налоговых полномочий или налоговых доходов. Однако значительного сокращения общей несбалансированности в этом случае добиться невозможно - произойдет лишь некоторое снижение вертикальной несбалансированности бюджетной системы, а при большом объеме передаваемых полномочий - отвлечение федеральных ресурсов, направляемых на выравнивание горизонтальной несбалансированности. Вместе с тем, проведенные нами расчеты показывают, что даже в случае зачисления в доходы региональных бюджетов налоговых доходов федерального бюджета, поступающих с территории соответствующих регионов, разрыв между доходными и расходными показателями бюджетов некоторых регионов принимает отрицательные значения.

Очевидно, что в дополнение к перераспределению налоговых полномочий с целью увеличения бюджетной обеспеченности регионов необходимо межрегиональное перераспределение некоторой части налоговых доходов. Такое перераспределение было бы возможно в виде дифференциации ставок отчислений налоговых доходов в региональные бюджеты. Однако при этом второй способ межбюджетного перераспределения - выделение выравнивающих трансфертов регионам -представляется нам более эффективным, т.к. дифференциация нормативов отчислений не может быть проведена с учетом требований объективности и формализованности, которые предъявляются к любому элементу системы межбюджетных отношений.

Следует отметить, что основной целью исследования являлась разработка рекомендаций для российских властей, направленных на повышение эффективности системы отношений между бюджетами различных уровней в Российской Федерации. В частности, был проведен анализ последствий мер, содержащихся в плане действий Правительства РФ, в части, затрагивающей доходы и расходы бюджетов субъектов Федерации, прогноз воздействия уже реализованных в налоговом и бюджетном законодательстве мер на состояние региональных финансов, а также оценка влияния предложений, выработанных в ходе реализации данного проекта, и учтенных в проектах программных документов Правительства РФ, на состояние бюджетов субъектов Федерации.

При оценках изменений в состоянии бюджетов субъектов Федерации при реализации мер, содержащихся в плане действий Правительства, принималось во внимание, что основная часть указанных мероприятий, планировавшихся к внедрению на первом этапе программы, была принята (в том или ином виде) и вступает в действие, начиная с 2001 года, поэтому ниже приводятся три прогноза состояния бюджетов субъектов Федерации: прогноз изменений в состоянии региональных общественных финансов в 2001 году (в результате фактически вступивших в силу изменений в законодательстве), а также прогнозы эффекта от мер, предлагаемых к принятию на первом (в дополнение к фактически реализованным) и втором этапах реализации программ и предложений.

Одним из важнейших вопросов, связанных с перераспределением налоговых доходов между региональными и федеральными бюджетами в связи с реализацией мер, предполагаемых Программой, является реформирование системы платежей за пользование природными ресурсами, поэтому в настоящее время важной с фискальной точки зрения является реформа налогообложения добычи углеводородного сырья (более точно, реформированию в настоящее время должна подвергнуться нефтедобыча).

Если сравнить прогнозы состояния региональных консолидированных бюджетов, построенных на базе одних и тех же исходных данных, то видно, что по сравнению с первым этапом реформы, кардинальных изменений в состоянии региональных бюджетов также не происходит.

По результатам расчетов можно выделить изменения в следующих доходных источниках, которые окажут существенное влияние на величину прогнозируемого дефицита бюджетов субъектов Федерации:

Отмена налога на пользователей автодорог должны привести к тому, что потери региональных бюджетов составят 0,61% ВВП.

Изменение порядка взимания платежей за пользование недрами (а именно, - реформирование налогообложения нефтедобычи) должно привести к получению дополнительных доходов прежде всего федеральным бюджетом, оставив практически неизменными доходы региональных бюджетов, которые, по нашим оценкам, возрастают на 0,28% ВВП.

Планируемая реформа налогообложения недвижимого имущества должна принести региональным бюджетам дополнительные доходы в размере 1,70% ВВП.

Полная отмена сбора на нужды образовательных учреждений приведет к потере доходов, равных 0,05% ВВП.

Отмена налогов на приобретение автотранспортных средств и с владельцев автотранспортных средств должна привести к уменьшению доходов региональных бюджетов в размере 0,05% ВВП и 0,06% ВВП соответственно (без введения транспортного налога).

Отмена налога с продаж приведет к потере доходов, равных 0,33% ВВП.

Отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы приведет к потере доходов в размере 0,30% ВВП.

Отмена налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, приведет к потере доходов в размере 0,02% ВВП.

Также важным фактором, влияющим на изменение состояния региональных бюджетов, являются бюджетные расходы. Поскольку в расчетах объем расходов региональных консолидированных бюджетов считается неизменной долей в ВРП, то этот показатель сильно зависит от выбора базового года и от прогноза роста ВРП. На основании данных об исполнении региональных бюджетов в 1999 год можно было сказать, что прослеживается тенденция замедления роста бюджетных расходов по сравнению с темпом роста ВВП (если речь идет о стране в целом), так что увеличение расходов региональных консолидированных бюджетов в соответствии с темпом роста ВРП могло дать завышенную оценку роста бюджетных расходов, потому что прогноз ВРП на 2001 год, который был взят в расчетах, говорит о неравномерности роста этого показателя между регионами. Так, в Ненецком АО в 2001 году прогнозируется рост ВРП в 1,94 раза по сравнению с 1999 годом, тогда как в среднем по всем регионам этот показатель составляет 1,7 раза. Данные за 2000 год показали, что прогноз бюджетных расходов, сделанный по подобной схеме, очень нестабильный: если сравнить прогноз бюджетных расходов, сделанный по 1999 году, с тем, что сделан по 2000, то получится, что это отношение колеблется в пределах от 0,66 у Курской области до 1,80 у Ингушской республики. На основании подобной информации можно сделать вывод о том, что подобный характер ошибки прогноза бюджетных расходов существенно отразился на качестве прогноза в целом.