Угледобывающий регион в условиях снижения депрессивности: рынок труда и перспективные стратегии экономического развития

5) налицо сдвиги в ментальности широких слоев населения в пользу признания общественной ценности предпринимательской активности.

Однако впечатляющие позитивные изменения в реальном секторе экономики:

1) достигнуто равновесие на потребительском рынке (хотя и посредством повышения цен и снижения реальных доходов населения, сокращения потребления на душу населения, расширения импорта товаров народного потребления);

2) произошли некоторые структурные сдвиги в производстве, в частности, серьезное сокращение доли военно-промышленного комплекса и уменьшение его народнохозяйственной значимости.

Зачастую явление социально-экономической депрессивности проявились в период нынешних российских реформ в территориально-локали-зованных экономических системах, не совпадающих с административно-территориальными границами субъектов Федерации. Примером таких систем являются угледобывающие районы и шахтерские города. О специфике социально-экономических условий их развития, обусловленной противоречивой реструктуризацией угольной промышленности, осуществленной в 90-е годы, пойдет речь в ходе дальнейшего рассуждения.

§ 2. Реструктуризация угольной отрасли: попытка выйти из кризиса и обострение проблем в регионах

Применительно к процессу реформирования, нацеленному на выход из кризиса, реструктуризация - это комплекс мер, направленных на повышение эффективности объекта реформирования, внедрение коммерчески ориентированной системы управления, повышение конкурентоспособности, развитие навыков управления изменениями, ведущих в конечном итоге к повышению инвестиционной привлекательности объекта. Реструктуризация является основным и нередко даже единственным средством реформирования. Кроме того, реструктуризацию можно определить как явление и категорию, связанную с изменением структуры промышленного производства, хозяйственной деятельности предприятий и прочих структурных характеристик.

Все процедуры реструктуризации могут быть систематизированы различными способами и в целом они распадаются на две четкие группы:

- текущее (краткосрочное) реструктурирование;

- стратегическое (долгосрочное) реструктурирование.

Текущее реструктурирование направлено на стабилизацию предприятия (отрасли) и выживание в краткосрочной перспективе.

Стратегическое реструктурирование связано с принятием долгосрочных финансовых решений, касающихся всех сфер деятельности предприятия (отрасли). Для стратегического (долгосрочного) реструктурирования требуются финансовые ресурсы не только под текущие оборотные средства, но и для капитальных инвестиций.

По отношению к угольной отрасли имеет место стратегическая (долгосрочная) реструктуризация, которая была обусловлена убыточностью.

В 1993 году доходы от продаж угля в России составили 1,5 трлн р. в текущих ценах, а расходы - 2,3 трлн р. Переход на свободные цены за полгода увеличил задолженность потребителей в 7 раз, а рост железнодорожных тарифов за то же время втрое увеличил долги угольщиков железнодорожникам. Необходимость вмешательства государства в ход реформ стала очевидной, однако суть рынка уже полностью исключала возможность использования методов командно-административной экономики. Задача Правительства осложнилась еще и тем обстоятельством, что, кроме проведения серьезных экономических преобразований, нужно было перестроить психологию управленцев-угольщиков, в большинстве не подготовленных к работе в условиях рыночных отношений.

В 1993 году размер средств государственной поддержки угольной отрасли составлял 2,1 трлн р., что было эквивалентно 1,2 % объема ВВП или 5 % всех расходов работе в условиях рыночных отношений. В среднем по отрасли за счет средств потребителей покрывалось около 23 %, а за счет бюджетных дотаций около 77 % от расходов на добычу угля. Наличие столь масштабной структуры в лице целой угледобывающей отрасли, находящейся на содержании государства, ставило под угрозу не только состояние дел в самой отрасли, но и благополучие российской экономики в целом. Высокий травматизм и аварийность на шахтах, как следствие дефицита финансирования, заставляющего экономить на всем, включая и безопасность, еще больше усугубляли ситуацию.

Общепризнанным считается тот факт, что кризис угольной отрасли, которая представляет собой основу экономики шахтерских городов, является закономерным результатом несбалансированной ценовой политики естественных монополий, отсутствия рационального государственного регулирования рынка топливно-энергетических ресурсов, дефицита средств на развитие отрасли, роста долгов по выплате заработной платы шахтерам.

На наш взгляд, любопытно сразу привести некоторые данные итогов реструктуризации: 95 % особо убыточных, неперспективных и опасных по горно-геологическим условиям предприятий прекратили добычу угля. Создан институт частной собственности, большинство акционированных и приватизированных предприятий отрасли на основе консолидации пакетов акций вошли в состав крупных акционерных обществ и холдингов. Удельный вес инвестиций в общем объеме господдержки к 2003 году резко сократился. Капитальные вложения снизились в сопоставимых ценах в 7 раз, в том числе из средств федерального бюджета более чем в 400 раз. При этом отрасль потеряла производственные мощности на 173 млн в год, в том числе из-за ликвидации убыточных предприятий. В должной мере модернизировать угольную промышленность России за годы реструктуризации не удалось.

Началом реструктуризации угольной промышленности считается 1993 год, когда был принят ряд фундаментальных законодательных актов, определивших в дальнейшем ее развитие, представленных в таблице 1.4.

Таблица 1.4 Характеристика законодательных актов 1993 года, определивших основные принципы перестройки угольной промышленности

Восточный Российский Донбасс - один из старейших угольных бассейнов России. Добыча сырья здесь осуществляется подземным способом. Основная продукция - энергетические угли и топливо для коммунально бытовых нужд. Угледобывающие предприятия объединены в акционерные общества: «Ростовуголь», «Гуковуголь», «Донуголь», «Ростовшахтострой». С 2001 года в стадии становления находятся ЗАО «Сулинуголь» и муниципальное унитарное предприятие «Сулинантрацит». В 2002 году принято решение о самоликвидации ОАО «Ростовуголь».

Восточный Донбасс является частью Ростовской области, на протяжении десятилетий он был и остается основной угольной сырьевой базой Северо-Кавказского экономического региона. Суммарные запасы угля до глубины 1800 м - более 6,5 млрд т разведанных балансовых запасов. Из них на балансе действующих шахт - 630 млн т угля, в том числе перспективных для обработки - 560 млн т. Резерв детально разведанных участков с запасами угля составляет более 1,1 млрд т для строительства новых шахт. При существующей технологии добычи данных запасов хватит на шестьсот лет. Средняя мощность пластов 0,6-1,2 м. Угли марки А (антрациты) более 95 %, остальные марки К (для коксования).

Угольные предприятия сосредоточены в девяти административных районах Ростовской области с населением 1,2 млн человек. В Восточном Донбассе расположены семь шахтерских городов: Шахты (крупнейший, население 228 тыс. жителей), Новошахтинск, Гуково, Белая Калитва, Донецк, Красный Сулин, Зверево. Угольная промышленность для этих городов и нескольких десятков поселков в основном является градообразующей, традиционно большинство населения прямо или косвенно было связано с угольной отраслью, инфраструктура также жестко была акцентирована на угольное производство.

Промышленная разработка угольных месторождений на нижнем Дону в Области войска Донского началась с 30-х годов XIX века. В течение полутора веков Восточный Донбасс развивался как часть мощнейшего промышленного региона - Донецкого угольного бассейна (Донбасса), куда также входили нынешние Донецкая и Луганская области, часть Днепропетровской области Украины.

В рамках единого государства Восточный Донбасс был прочно увязан в комплексе экономических отношений с машиностроительными, металлургическими, коксохимическими заводами и электростанциями Украины. Поэтому очень ощутимый удар по стабильности социально экономического положения в Восточном Донбассе был нанесен уже в самом начале 90-х годов, по сути, еще до начала реструктуризации угольной промышленности России. Кроме того, особая ситуация Восточного (Российского) Донбасса в том, что его границы как угледобывающего региона не совпадают с границами субъекта Федерации - Ростовской области, как уже было отмечено, он является его частью и поэтому нуждается в особых, в определенной мере, отдельных от областных программах экономического и социального развития.

На начало реструктуризации в ОАО «Ростовуголь» числилось 29 шахт: 8 - в окрестностях города Шахты, 9 - в городе - спутнике шахтерской столицы Восточного Донбасса - Новошахтинске, 12 - в Белокалитвенском угольном районе в 100 км от города Шахты. На них работало 112 тыс. человек. В 2001 году действовали 20 шахт, а 44 находились в стадии ликвидации. Численность трудящихся в отрасли за последние годы резко сокращается: в 1990 году - 131,9 тыс. чел., в 1999 году - 57,4 тыс. чел., в 2002 году - 45,9 тыс. чел. (после самоликвидации ОАО «Ростовуголь» в феврале 2002 года без работы остались около 20 тыс. чел., но к лету этого года 9 тыс. из них были трудоустроены на оставшихся действующих предприятиях «Ростовугля»).

В таких угледобывающих регионах России, как Кемеровская область (Кузбасс), Восточный Донбасс, угледобывающие районы - части Пермской, Челябинской, Тульской областей, Приморского края, Сахалина и республики Коми, уже в конце 80-х годов прошлого века своеобразно сконцентрировались и проявлялись различные аспекты глубокого кризиса, поразившего экономику страны и, в частности, такую базовую ее отрасль, как угольная промышленность. Ухудшение экологической обстановки, социально-бытовое обнищание шахтерских городов и поселков, резкое и существенное снижение уровня жизни семей шахтеров, а также в 90-е годы - отсутствие четкой программы реструктуризации, массовая безработица и угроза ее нарастания были порождены разобщенностью социальной политики министерств и ведомств, неспособностью федеральных и местных органов власти координировать свои действия.

В диссертационном исследовании В.Д. Катальникова на основе многочисленных фактов и красноречивых статистических данных доказано, что во второй половине 90-х годов в критическом состоянии с точки зрения высокого уровня безработицы находились следующие шахтерские города и поселки: г. Макаров, Углегорский, Невельский и Поронайский районы Сахалинской области, города Гремячинск и Кизел Пермской области, города Артем и Партизанск, Надеждинский, Черниговский и Хасанский районы Приморского края, г. Воркута Республики Коми, г. Еманжелинск Челябинской области, города Кимовск и Киреевск Тульской области, города Белая Калитва и Донецк Ростовской области, города Киселевск, Осинники, Березовский, Анжеро-Судженск Кемеровской области, город Сланцы Ленинградской области [54, с. 17-18].

Управленческий хаос и отсутствие планов развития на перспективу стали в начале 90-х годов причинами широкого забастовочного движения шахтеров. Угледобывающие регионы России, в их числе Восточный Донбасс, стали зонами социального напряжения. Уже в 1996-1997 гг. две трети шахтерских семей в Восточном Донбассе не удовлетворяли даже потребности первого уровня, т.е. потребности в пище, одежде, жилье.

Проблемы Восточного Донбасса значительно обострились в течение 90-х гг. и заключаются в том, что большинство действующих шахт прошли пики своего развития и находятся в стадии затухания, то есть происходило сокращение объема производства по ряду как объективных, так и субъективных причин. Специфика деятельности персонала угольных шахт достаточно нетрадиционна и характеризуется работой на больших глубинах или удаленных участках, на маломощных или сложно залегающих пластах. При данных обстоятельствах трудно обеспечить высокоэффективное производство, нормальные санитарно-гигиенические и психофизиологические условия труда работающих. В том числе и поэтому многие угольные шахты данного региона в начале 90-х годов оказались на грани закрытия, а уже в ходе реструктуризации закрывались, вызвав волну безработицы.

Процесс реструктуризации угольной промышленности России, а в том числе и в Ростовской области, осуществляется с 1993 г. Он был инициирован на федеральном уровне и финансируется, координируется в соответствии с постановлениями Правительства РФ и другими нормативными документами, принятыми федеральными структурами. В документах 1995-1999 гг. (например: «Основными направлениями реструктуризации угольной промышленности России» от 14 июля 1995 г.) определялись следующие направления реструктуризации:

- формирование конкурентоспособных угольных компаний с созданием прибыльного производства на базе перспективных и стабильно работающих предприятий;

- ликвидация убыточных и неперспективных предприятий;

- социальная защита работников, высвобожденных в связи с реструктуризацией;

- выделение непрофильных производств;

- приватизация угольных компаний и создание конкурентного угольного рынка;

- социально-экономическое, экологическое оздоровление в угледобывающих регионах и обеспечение в них социальной стабильности;

- совершенствование системы управления угольной промышленностью и механизма государственной поддержки отрасли.

Однако большей частью эти задачи оказались невыполненными и в стране, и в регионах. Программа реструктуризации изначально была не в состоянии контролировать сложную систему территориально-отраслевого взаимодействия. Органы власти не смогли отслеживать целевое использование средств, что привело к масштабным нарушениям и злоупотреблениям.

В соответствии с основными направлениями реструктуризации уровень добычи угля в Восточном Донбассе к 2002 году должен был составить 12,1 млн т при общем объеме добычи угля в России 250-270 млн т. В результате реструктуризации угольной промышленности в России была предусмотрена ликвидация 175-180 особо убыточных шахт и разрезов, в том числе 44 угледобывающих предприятия Восточного Донбасса. Однако на протяжении почти десяти лет реструктуризации опережающими темпами проводились работы по программам ликвидации убыточных предприятий при значительном отставании по выделению инвестиций в техническое перевооружение действующих шахт и новое шахтное строительство.

Уже к весне 1998 г. Правительство РФ сорвало свою «Региональную программу социально-экономического развития угольных районов Ростовской области», снизив на 38,5 % запланированный объем средств господдержки. В Ростовской области было ликвидировано около 60 % всех угледобывающих предприятий. И, как уже отмечалось, почти на две трети сократилась численность трудящихся. Угольная промышленность в Восточном Донбассе и в других регионах России оказалась заложником макроэкономической политики государства, прогрессирующей разбалансированности хозяйственных связей, ценовых диспропорций, неэффективной бюджетной политики. Уже во второй половине 90-х годов десятки тысяч шахтеров и их семей оказались также, по сути, в заложниках - без зарплаты, социальных гарантий и со смутными перспективами на будущее.

Сокращение промышленного производства в 90-е годы вдвое и сельскохозяйственного на треть являлось уникальным для мирного времени явлением. Одновременно происходило разрушение человеческого потенциала. Среди десятков тысяч оставшихся в те годы без работы шахтеров Восточного Донбасса тысячи людей спиваются, опускаются, промышляют случайными заработками, воровством (наиболее распространено в регионе воровство цветного металла, обворовывание садовых участков, дачных домиков). Из-за нищеты и безысходности рушатся семьи, среди молодежи растет число наркоманов. Множество проблем и у тех, кто выезжает на заработки в другие регионы, в том числе работать на шахтах Шпицбергена Сахалина, Приморья, Кузбасса, на карьерах Красноярского края, строить метро в мегаполисах, тоннель в Красной Поляне (до двух третей мужского работоспособного населения шахтерских поселков Восточного Донбасса фактически не живут дома, не видят свои семьи по полгода-году).

Одному из авторов уже приходилось отмечать, что в 2000-2002 гг. значимость протестного движения российских шахтеров заметно ослабла. И совсем не потому, что к лучшему стали изменяться условия их жизни. Ситуация в угледобывающих регионах свидетельствовала об обратном. Причины упадка, на наш взгляд, в том, что, прежде всего, на порядок уменьшилось количество самих шахтеров после десяти лет реструктуризации отрасли и закрытия шахт. К примеру, на две трети уменьшилось число работающих на угледобывающих предприятиях Ростовской области. Над продолжающими работать шахтерами постоянно висит угроза безработицы. Люди просто боятся потерять работу и смирились с чудовищными масштабами «начальственного воровства», отраслевой и поселковой коррупции, циничными экспериментами искусственным банкротствам угледобывающих объединений.

Весьма показательными являлись протестные выступления шахтеров Ростовской области в феврале-мае 2004 г., когда имели место их марши и митинги в городах Новошахтинск и Шахты, перекрытие железнодорожных путей в г. Зверево. На этот раз возмущались попавшие под новую волну сокращений, неполучающие зарплату на протяжении долгих месяцев, неполучающие пайковый уголь, то есть люди возмущались из-за элементарной социальной незащищенности, ситуации безысходности. Политический характер требований, которые они выдвигали в тот раз, - угроза бойкота президентских выборов. Ростовские шахтеры смирились с чудовищным расслоением в своих городах и поселках, с тем что бывшее и нынешнее руководство угледобывающих предприятий и объединений стало олигархами регионального и окружного масштабов. Единственное, что могла тогда сделать власть, - прислать в область и.о. министра труда и социального развития А. Починка, который пообещал горнякам кое-какую поддержку.

Следует особо отметить исторические традиции, обусловившие ментальность ростовских шахтеров: в шахтерских поселках доминируют кровнородственные, кумовские отношения, люди взаимозависимы, и прежде всего от поселкового руководства и угольного начальства. В Ростовской области шахтеры дорожат своими приусадебными участками, домами, гаражами, то есть им есть, что терять. Это в Воркуте, куда люди приезжали работать лишь на время, социальная активность традиционно была на порядок выше, и в Кузбассе, где по соседству с большинством нынешних шахтерских городов располагались зоны ГУЛАГа, шахтеры никогда не хотели мириться с проявлениями несправедливости (и нужно отдать должное губернатору Кузбасса А. Тулееву, которому удалось стабилизировать положение в угольной отрасли своего региона) [94, с. 147-148].

Поскольку федеральное правительство сорвало программу реструктуризации угольной отрасли в Восточном Донбассе, в целях выхода из кризиса Администрацией Ростовской области совместно с руководством угледобывающих акционерных обществ была разработана среднесрочная программа реструктуризации угольной промышленности и социально-экономического развития Восточного Донбасса. В ней рассматривались различные варианты развития данной отрасли с учетом бюджетного финансирования. В зависимости от того, сколько средств государство вложит в угольную промышленность, были определены возможные пути развития Восточного Донбасса: либо полное прекращение функционирования угледобывающих предприятий, с последующей переориентацией действующих производств, расположенных в шахтерских городах и поселках на другие отрасли промышленности, либо закрытие высокозатратных шахт с одновременным развитием перспективных угледобывающих предприятий.

В программе реструктуризации угледобывающей промышленности и социально-экономического развития региона, рассматривались три варианта реструктуризации предприятий:

- оптимистический (сохраняются действующие предприятия и строятся новые, финансирование осуществляется в полном объеме в соответствии с пожеланиями коллективов угледобывающих предприятий);

- пессимистический (происходит полное закрытие шахт, финансирование из госбюджета направляется только на выплаты пособий высвобождающимся рабочим закрываемых шахт, на их переобучение и на создание новых производств, не связанных с угольной отраслью);

- реалистический (выделяется наиболее работоспособное ядро угольных предприятий, в которые направляются государственные инвестиции, происходит закрытие высокозатратных шахт, имеющих отрицательные технико-экономические показатели, с одновременным строительством новых предприятий, финансирование осуществляется с учетом возможностей федерального и регионального бюджетов).

До 2001 года действовал третий вариант, цель которого -- обеспечить выживание работоспособного ядра угольной отрасли Восточного Донбасса в условиях рынка. Программа была акцентирована на привлечение инвестиций, в основном на возвратной основе, собственных средств и лизинга [112, с. 75-84].

Однако политические и экономические реалии в нынешней пореформенной России, где складываются порядки олигархического капитализма и где перманентно происходит процесс «передела собственности», сокрушает многие программы социально-экономического развития региона. К примеру, компания «Русский уголь», желая прибрать к рукам лишь некоторые стабильно работающие шахты, добилась в феврале 2002 года решения о самоликвидации ОАО «Ростовуголь» (где остались лишь 7 шахт) и на протяжении последующих месяцев добивается банкротства ОАО «Гуковуголь». В результате закрытия шахт в 2002 году ужу к середине года были высвобождены, как уже отмечалось, около 20 тыс. шахтеров (в дальнейшем из них были трудоустроены только около 10 тысяч человек). При закрытии шахт финансирование и софинансирование служб и программ занятости не были предусмотрены.

Таким образом, можно сделать некоторые выводы, а именно: в Восточном Донбассе налицо признаки депрессивной территории, определенные нами в предыдущем параграфе. В 90-е гг. произошел спад производства в доминирующей отрасли, являющейся градообразующей для семи городов и поселкообразующей для десятков поселков городского типа (их инфраструктура жестко ориентирована на угольное производство), к 2002 г. на две трети сократилось количество людей, работающих в данной отрасли. К концу 90-х гг. две трети шахтерских семей не удовлетворяли потребности первого уровня. Сложная ситуация сложилась на рынках труда шахтерских городов, в регионе нарастают проявления девиантного поведения (преступность, наркомания, алкоголизм). Из-за поспешного закрытия многих шахт резко обострились экологические проблемы (многие поселки подтапливаются шахтными водами, на поверхность поднимается газ метан). Сложившееся положение требует немедленных регулятивных мер (санации).

На наш взгляд, можно определить Восточный Донбасс и как старопромышленный регион, и как добывающий (очаговый). На сегодняшний день в нем более низкие, чем в среднем по стране, социально-экономические показатели, но в недалеком прошлом он был развитым, он имеет достаточно высокий уровень накопленного производственно-технического потенциала и высокий уровень квалифицированных кадров. Из-за непоследовательно и беспрограммно проводимой реструктуризации угольной промышленности он потерял свое былое экономическое значение и относительные преимущества.

Анализируя сложившуюся ситуацию, можно со всей уверенностью констатировать, что реструктуризация проводилась однобоко, в основном за счет сокращения числа действующих низкоэффективных производств, при этом средств на модернизацию инфраструктуры перспективных предприятий выделялось недостаточно. Фактически сложившиеся темпы сокращения объемов государственной поддержки значительно опережали динамику организационно-структурных преобразований. В 2001-2002 гг. ситуация в угледобывающей отрасли Ростовской области существенно изменилась, поскольку государство по сути самоустранилось из процесса управления ею, а два крупнейших акционерных общества «Ростовуголь» и «Гуковуголь» перешли тогда в негосударственную компанию «Русский уголь».

Ликвидация угледобывающих предприятий, несмотря на помощь государства, фактически усугубила экономическое положение действующих шахт в связи с возникновением проблем правопреемственности ликвидируемых предприятий (например, регрессные иски, пайковый уголь, другие льготы, предусмотренные законодательством об угледобывающей промышленности). И, кроме того, ситуация обострилась в связи со сложностями в техническом обслуживании объектов ликвидируемых шахт, сохраняющимися экологическими проблемами, наличием кредиторской задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами.

На протяжении последних лет законодательные и исполнительные органы Ростовской области предпринимали некоторые, нередко экстренные, меры по стабилизации социально-экономической обстановки в шахтерских территориях, являя локальный пример антикризисного управления. Так, с целью погашения задолженности угольных компаний по налогам с их баланса принимались в областную собственность объекты, не завершенные строительством. В 90-е гг. была практически завершена передача в муниципальную собственность от угольных компаний объектов социальной инфраструктуры, жилья, автомобильных дорог, что позволило значительно снизить затраты компаний.

К 2002 году в ОАО «Ростовуголь» (87 % акций которого принадлежало государству) осталось 7 шахт и 14 тысяч рабочих-шахтеров, а долги по кредитам, налогам, зарплатам и прочим выплатам приближались к 5 млрд р. Тогда специальным постановлением Правительства РФ, подпи-санным вице-премьером Виктором Христенко, для сохранения рабочих мест и снижения социальной напряженности в регионе было создано ООО «Компания Ростовуголь», которое взяло в аренду имущественный ком-плекс ОАО «Ростовуголь» с целью его оздоровления. Контрольный пакет акций (75 %) в новой компании принадлежал холдинговой компании «Русский уголь», в составе учредителей которой, в свою очередь, были Межпромбанк и «Роснефть». В число учредителей ООО «Компания Ростовуголь» с 5%-ной долей вошло и ОАО «Ростовуголь». Большая часть долгов «Ростовугля» была при этом списана, но 600 млн р. долгов по невыплаченным зарплатам и выходным пособиям остались.

Руководство ООО «Компания Ростовуголь» попыталось реанимировать семь оставшихся шахт. 23 октября 2003 года одна из них - «Западная Капитальная» - была затоплена прорвавшимися грунтовыми водами. В результате три шахты - сама «Западная» и соседние с ней - «Имени Ленина» и «Комсомольской правды» были затоплены, а число работающих шахт «Ростовугля», таким образом, сократилось до четырех.

К 2004 году ООО «Компания Ростовуголь» фактически прекратило свою деятельность, а его владелец - «Русский уголь» - сосредоточился на развитии бизнеса в соседнем с «Ростовуглем» Гуковском угольном районе, где сейчас стабильно добывается примерно по 5 млн т угля в год.

Четыре оставшихся шахты «Ростовугля» были выставлены в 2004 году на аукцион. Две из них - Аютинскую и имени Чиха в городе Шахты - приобрели совместно Пермская «Западно-уральская машиностроительная корпорация» (ЗУМК) и компания «Трансуголь импекс» московского предпринимателя Валентина Строяковского. «Аютинская» была куплена за 80 млн р., а шахта имени Чиха - за 100 млн р. Третью, выставленную на продажу шахту, - «Садкинскую» Белокалитвенского угольного района - приобрела дочерняя компания ЗАО «Северстальтранс».

Сокращение числа действующих шахт имело своим результатом отрицательную динамику добычи угля, представленную в таблице 1.5.

Таблица 1.5 Динамика добычи угля по шахтерским территориям Ростовской области

Как видно из таблицы 1.5, за 1990-2005 гг. добыча угля в Восточном Донбассе сократилась на 23 млн т или на 79,6 %. Результатом резкого сокращения добычи угля явилось нарушение топливного баланса населенных пунктов, в первую очередь, самих шахтерских территорий. Население отапливает свои дома привозным Кузбасским углем, который сильно дымит и взрывает печки, а также стоит недешево - 3,2 тыс. р. за тонну.

Несмотря на все меры, которые принимало государство по снижению негативных последствий реструктуризации отрасли, основным ее экономическим результатом явилась убыточность каждого шахтерского города, сведения о которой представлены в таблице 1.6.

Таблица 1.6 Сальдированный финансовый результат предприятий и организаций шахтерских территорий Ростовской области (на конец 2004 года)

Результатом деятельности всех шахтерских территорий на конец 2004 года явился убыток в размере более 2 млрд р. Наиболее убыточными являются города: Шахты (55,29 %) и Гуково (27,81 %) от общей величины убытков. Величина убытков в расчете на одного жителя шахтерских территорий составила 3162,30 р.

Наибольший размер убытков приходится на одного жителя следующих городов: Гуково (7901,34 р.); Зверево (7172,79 р.); Шахты (4487,13 р.), а наименьший - г. Новошахтинска (2,98 р.). Только город Донецк в качестве сальдированного результата деятельности предприятий и организаций, находящихся на его территории, имел прибыль в размере 11994 тыс. р., что в расчете на одного жителя составляло 227,59 р.

Удельный вес убыточных предприятий и организаций по шахтерским городам приведен в таблице 1.7.

Таблица 1.7 Удельный вес убыточных предприятий и организаций по всем видам деятельности по шахтерским территориям Ростовской области за 2004 год

Таким образом, наибольший удельный вес убыточных предприятий в г. Красный Сулин - 61,8 % и Зверево - 54,2 %. В остальных городах анализируемый показатель находится в пределах от 43,0 % (г. Шахты) до 46,8 % (г. Гуково).

Убыточность шахтерских территорий Ростовской области свидетельствует о необходимости существенного изменения на плановой основе стратегии и тактики их развития, включающих как центральное звено обоснование перспективных направлений хозяйственной специализации региона. Вместе с тем, несмотря на очевидность планового начала в управлении экономикой шахтерских территорий уровень этой работы в них является крайне неудовлетворительным.

Анализ показал, что в настоящее время в шахтерских городах планы либо вообще не разрабатываются, либо разрабатывается какой-то один из них: стратегический или текущий. В качестве методик используются самые различные. Так, в частности, используется европейских опыт разработки стратегии развития кризисных горнопромышленных территорий и, прежде всего, практическая помощь программы Европейского Союза ТАСИС по муниципальной социально-экономической реформе - содействие развитию шахтерских городов - «МЕРИТ-1», которая была использована в городе Новошахтинске. Отмечая огромное значение, которая внесла данная программа в развитие шахтерских территорий, следует отметить, что она не учитывает специфику развития шахтерских территорий в условиях экономического кризиса.

Комплексный системный подход к преодолению кризиса шахтерских территорий предполагает разработку и практическую реализацию каждым шахтерским муниципальным образованием планов социально- экономического развития как основы его преодоления, обеспечения возможности саморазвития, адаптации к изменениям внешней среды без постоянного обращения к ресурсам государства.

Система планов должна включать в себя в зависимости от планового периода: долгосрочные (стратегические) планы (10-15 лет), среднесрочные (до 5 лет) и бизнес-планы инвестиционных проектов на уровне муниципалитетов. Совокупность планов необходима для координации развития шахтерских территорий с учетом разноплановых проектов и мероприятий, увязки их с имеющимися финансовыми ресурсами из различных источников, а не только из бюджетных средств.

Необходимость составления планов важна в условиях рынка, так как только те территории окажутся наиболее развитыми, которые сумеют оценить ожидаемые результаты своего развития и выбрать наиболее перспективные стратегические и тактические оптимальные варианты.

Несомненно, что генеральной целью развития экономики Восточного Донбасса, учитывая ее современное состояние, должно стать ускоренное преодоление последствий кризиса в регионе на основе использования преимуществ региональной специализации, завершение основных институциональных преобразовании в регионе и повышение на этой основе уровня жизни населения.

Подцелями экономической стратегии должны стать:

- формирование перспективных направлений хозяйственной специализации региона в межрегиональном и международном разделении труда;

- завершение реструктуризации стагнирующих отраслей производства, прежде всего угольной промышленности;

- создание благоприятного инвестиционного климата;

- достижение пропорциональности и сбалансированности деятельности предприятий в пределах региона;

- создание новых или сохранение существующих экономически целесообразных рабочих мест, осуществление опережающей подготовки кадров;

- обеспечение расширенного воспроизводства трудового потенциала региона;

- создание эффективного инфраструктурного обеспечения предприятий и производств;

- решение проблем природопользования;

- широкое развитие различных форм внешнеэкономической деятельности;

- повышение уровня экономической активности и занятости населения;

- совершенствование механизмов социальной защиты населения.

Для решения социально-экономических проблем, связанных с реструктуризацией угольной отрасли, Правительством РФ был разработан и реализован комплекс организационных мер, создана обширная нормативно-правовая база, в составе средств государственной поддержки угольной отрасли выделены специальные направления финансирования.

К ним отнесены:

- технические работы по ликвидации особо убыточных и неперспективных угольных шахт и резервов;

- научно-техническое и проектное обеспечение реструктуризации угольной промышленности;

- мероприятия по созданию безопасных условий работы в угольной отрасли;

- социальная защита работников, высвобождаемых в связи с реструктуризацией угольной промышленности, членов их семей, пенсионеров и инвалидов, работавших в угольной промышленности;

- реализация программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков;

- возмещение вреда, причиненного работникам ликвидируемых угольных шахт и разрезов вследствие производственной травмы или производственного заболевания;

- формирование и использование централизованного и резервного фонда социальной поддержки работников ликвидируемых угольных шахт и разрезов;

- реализация отраслевых тарифных соглашений на предприятиях и в организациях угольной промышленности и шахтного строительства.

Учитывая важность средств государственной поддержки для региона, в октябре 1997 г. был осуществлен переход на казначейскую систему доведения средств государственной поддержки, направляемых на мероприятия по реструктуризации отрасли: для каждого конечного получателя средств государственной поддержки был открыт лицевой счет в соответствующих отделениях Федерального казначейства, позволяющий вести раздельный учет движения средств по всем направлениям их использования. Это явилось существенным шагом в обеспечении целевого использования средств господдержки и, прежде всего, направленных на адресную социальную защиту высвобождаемых работников.

В завершение данного параграфа следует отметить, что к 2003-2004 гг. угольная промышленность России, по сути, завершила очень важный, но мучительный этап коренных структурных преобразований, в ходе которого изменилась экономическая основа функционирования отрасли (в основном она стала формировать свои финансовые ресурсы за счет реализации продукции).

Одновременно с уменьшением размера бюджетного финансирования за 1994-2003 гг. в 14,5 раз изменилась структура и направленность выделения средств господдержки: исчезли статьи «тарифное соглашение» и «покрытие убытков от промышленной деятельности», инвестиции в основной капитал за период реструктуризации уменьшились в сравнимых ценах в 10 раз (угольные предприятия на нужды развития могут направить не более 9-10 млрд. р., а это только половина от минимально необходимых средств).

Полностью изменились источники финансирования: если в начале 90-х годов доля собственных средств угольных компаний составляла около 6 %, то уже к 2004 году их объем достигал почти 100 %, а средства Федерального бюджета сократились почти в 3000 раз [132, с. 5]. Таким образом, реформирование угольной отрасли позволило сформировать механизм саморазвития, основанный на платежеспособном спросе потребителей.

Однако, оставляя в стороне финансирование технических аспектов реструктуризации угольной промышленности, отметим, что наибольший вклад в решение социально-экономических проблем шахтерских территорий внесли программы местного развития, хотя и они имели в процессе своей реализации недостатки, порой весьма серьезные.

§ 3. Программы местного развития как фактор стабилизации обстановки в угледобывающем регионе

К концу 90-х гг. наметилось смещение приоритетов государственной поддержки мероприятий в рамках реструктуризации угольной отрасли в сторону увеличения финансирования социально значимых для углепромышленных территорий направлений. Основное среди них - программы местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков (ПМР), которые Минэнерго России реализует в 22 углепромышленных регионах и 75 угольных территориальных образованиях. Основным инвестором, оказывающим реальную финансовую помощь этим территориям, является государство, участвующее в финансировании ПМР, которые становятся важнейшим элементом механизма структурной перестройки экономики угольных муниципальных образований.

За период 1999-2001 гг. удалось начать формирование инструментария социальной защиты работников, высвобождаемых с ликвидируемых и действующих угольных предприятий: через систему казначейства были отлажены персональные адресные выплаты выходных пособий и компенсаций, производилось погашение долгов по заработной плате и т.д. Однако этих средств бывшему шахтеру и его семье хватает не более чем на год, поскольку прожиточный минимум постоянно повышается, а неизбежными последствиями недостаточного жизнеобеспечения населения угледобывающих регионов являются рост заболеваемости, снижение рождаемости, повышение смертности, миграционные процессы и т.д. Очевидно, что разовые социальные выплаты не сопоставимы с потерей рабочего места и психологическим дискомфортом, испытываемым людьми, не востребованными на рынке труда. Найти работу на предприятиях других отраслей без соответствующего переобучения им практически невозможно.

В этой связи актуальными представляются две взаимосвязанные проблемы, которые необходимо решить в процессе структурных преобразований углепромышленных территорий, в том числе с помощью ПМР: обеспечение занятости населения и развитие социальной инфраструктуры.

За последние годы на всех уровнях формирования и реализации ПМР созданы соответствующие структуры управления. На местном уровне это постоянно действующие наблюдательные советы при органах местного самоуправления угольных территориальных образований (получателей средств), в функции которых входит содействие в разработке и реализации программ социально-экономического развития данной территории в условиях реструктуризации угольной отрасли. А на региональном уровне - региональные межведомственные комиссии по социально-экономическим проблемам углепромышленных районов (РМВК) при администрациях субъектов федерации, призванные содействовать разработке и реализации программ социально-экономического развития угольных территориальных образований и региона в целом. Причем головными получателями средств господдержки стали органы исполнительной власти субъектов РФ и другие юридические лица, определяемые федеральным правительством, а конечными получателями - предприятия и организации как исполнители мероприятий по реструктурированию угольной промышленности. На основании реестра, представляемого Минтопэнерго в Минфин России, бюджетные средства перечислялись по каналам Федерального казначейства на счета головных получателей, которые переводили их на счета администраций шахтерских городов и поселков, и уже эти органы в свою очередь перечисляли данные суммы на счета исполнителей проектов по программам местного развития. Практика, впрочем, показала несовершенство подобной громоздкой многоступенчатой схемы: нарекания вызывало распределение средств господдержки сначала по регионам, а лишь затем между шахтерскими городами и поселками; отмечались случаи нецелевого (например, на погашение задолженности «бюджетникам») использования этих денег.

На устранение выявленных недостатков было направлено утвержденное правительственным постановлением № 1523 от 3 декабря 1997 г. «Положение о государственном финансировании мероприятий по реструктуризации угольной промышленности», предусматривавшее, во-первых, адресность, т.е. режим, согласно которому средства для конечного получателя поступают на лицевые счета отделений Казначейства и предоставляются исполнителям проектов программ местного развития только по предъявлении соответствующих свидетельств о необходимости проплаты по факту проведения работ. Во-вторых, конкурсность (распределение средств исключительно на конкурсной основе). В-третьих, передачу полномочий по распределению денег на уровень местного самоуправления шахтерских городов и поселков (соответствующие органы которых стали получателями средств господдержки). В-четвертых, усиление целевой направленности: в типовых договорах должны были быть названы конкретные направления расходования средств. В-пятых, алгоритм определения объема средств по направлениям и получателям. При этом ужесточался и порядок финансирования программ через территориальные органы Федерального казначейства, что позволило усилить контроль и ответственность за использование средств господдержки и минимизировать случаи их нецелевого направления. Эти базовые положения дополнительно конкретизированы в утвержденном Минтопэнерго России в апреле 1999 г. новом «Положении о порядке формирования и финансирования программ местного развития из средств государственной поддержки, угольной отрасли».

Важным технологическим преимуществом рассматриваемых программ стала их предельно четкая целевая ориентация, определяемая теми приоритетами социальной политики, которые были установлены в ходе специально организованного (с помощью экспертов ВЦИОМ) мониторинга региональной ситуации в шахтерских городах и поселках. К числу этих приоритетов (единственно разрешенных направлений использования средств, выделенных на программы местного развития) были отнесены:

- оказание предувольнительных консультационных услуг работникам шахт и разрезов, угледобывающих компаний и шахтостроительных организаций при планируемом сокращении их штатов (средства для этого передавались территориальным органам службы занятости);

- профессиональное консультирование и переобучение высвобождаемых и высвобожденных работников вышеуказанных категорий;

- организация общественных работ;

- поддержка малого бизнеса;

- содействие созданию новых рабочих мест (причем исключалось использование средств программ местного развития для инвестирования проектов в сфере собственно угледобывающего производства);

- содействие переселению граждан из неперспективных шахтерских городов и поселков с предоставлением помощи непосредственно переселяемым гражданам.

Перечисленные приоритеты весьма своеобразно закреплялись в структуре годовых обязательств органов местного самоуправления шахтерских городов и поселков, а затем и в заключенных на основании таким обязательств трехсторонних договорах между Минтопэнерго России, администрацией субъекта РФ и органом местного самоуправления.

Немаловажное обстоятельство - акцентированное обозначение местного (муниципального) характера рассматриваемых программ, исключающее, в частности, возможность нецелевого использования выделенных средств господдержки территориальными органами. Речь идет о порядке, согласно которому все эти средства (за исключением расходов на предувольнительные консультации) получают непосредственно органы местного самоуправления шахтерских городов и поселков, перечень которых устанавливается Межведомственной комиссией по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов. При этом получению указанных средств предшествует детально разработанная договорно-согласительная процедура, заслуживающая особого внимания как наглядный пример возможности прямого финансирования из федерального бюджета одновременно многих депрессивных территорий.

Заблаговременно, в сроки, предшествующие утверждению федерального бюджета на следующий год, Минтопэнерго России разрабатывает и доводит до органов местного самоуправления шахтерских городов и поселков (далее именуемых «получатели») контрольные цифры средств господдержки (своего рода квоты), которые предполагается направить для реализации программ местного развития. После этого получатели поручают наблюдательным советам шахтерских городов и поселков осуществить предварительный конкурсный отбор проектов для таких программ в пределах контрольных цифр. На основании решений, принятых наблюдательными советами, органы местного самоуправления формируют предложения по «годовым обязательствам» и представляют их в Минтопэнерго России для рассмотрения и проведения по необходимости первичной корректировки контрольных цифр и годовых обязательств. Так формируется пакет предложений и обязательств по разработке программ.

После принятия федерального бюджета на соответствующий год и утверждения Межведомственной комиссией по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов сводного плана-графика распределения средств господдержки Минтопэнерго России доводит до сведения органов местного самоуправления шахтерских городов и поселков уточненный объем средств, которые могут быть использованы для реализации программ местного развития; названные же органы поручают наблюдательным советам в недельный срок провести на этой базе заключительный отбор проектов для программ местного развития. На основании решений наблюдательных советов органы местного самоуправления уточняют предложения по своим годовым обязательствам и готовят проекты вышеупомянутых трехсторонних договоров. Эти проекты, подписанные органами местного самоуправления и администрациями субъектов РФ (вкупе с протоколами комиссий, проводивших конкурсный отбор проектов, протоколами заседаний наблюдательных советов, проектно-сметной и другой соответствующей документацией, а также с обязательствами местных властей по содействию в привлечении средств на долевое финансирование проектов за счет других источников), направляются для экспертизы в Госучреждение «Соцуголь». Только после этого трехсторонние договоры подписываются в установленном Минтопэнерго России порядке.

Наконец, наступает этап финансирования приоритетных целей каждой программы местного развития. На основе заключенных трехсторонних договоров органы местного самоуправления заключают с исполнителями проектов двусторонние договоры, где указываются:

- численность работников, которым должны быть оказаны предувольнительные консультации и которые будут переобучены, а также граждан, привлекаемых на общественные работы;

- количество создаваемых новых рабочих мест (со сроками исполнения);

- объемы финансовых, материальных и прочих ресурсов (в том числе здания, сооружения, оборудование, материалы и т.п.) за счет других источников реализации инвестиционных проектов.

Реализация программ местного развития и обеспечения занятости в Ростовской области ведется с 1996 года. За период 1996-2000 гг. из федерального бюджета за счет средств государственной поддержки угольной отрасли шахтерскими территориями на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости получено всего 439684,4 тыс. р., в том числе по годам: 1996 г. - 41465,0 тыс. р., 1997 г. - 47192,0 тыс. р., 1998 г. - 61724,0 тыс. р., 1999 г. - 126950,0 тыс. р., 2000 г. - 162353,8 тыс. р.

То есть можно заметить, что в 1999 и 2000 г. выделяемые из госбюджета средства были увеличены в 2-3 раза.