Національна економіка

49. Форми і методи державної підтримки підприємництва

Держава зацікавлена в підтримці підприємництва як прямими так і непрямими способами. Так, з метою створення сприятливих організаційних та економічних умов для розвитку підприємництва, держава:

- на передбачених чинним законодавством умовах і в порядку надає підприємцям земельні ділянки, передає їм державне майно (виробничі та нежилі приміщення, законсервовані та недобудовані об'єкти та споруди, невикористовуване обладнання), що необхідне для здійснення підприємницької діяльності. Власне для цього була проведена мала та велика приватизація. На пільгових, та як правило, конкурсних умовах передаються довгобуди та інше майно;

- сприяє організації матеріально-технічного забезпечення та інформаційного обслуговування підприємців, підготовці та перепідготовці кадрів;

- здійснює попереднє облаштування неосвоєних територій об'єктами виробничої та соціальної інфраструктури з наступним переданням їх у кредит підприємцям чи продажем;

- надає підприємцям цільові кредити;

- здійснює підприємцям інші види допомоги.

Найбільш яскраво взаємовідносини держави та підприємців проявляються через законодавче забезпечення підприємницької діяльності та створений державою правовий механізм. Так, держава законодавче забезпечує свободу конкуренції між підприємцями, захищає споживачів від проявів недобросовісної конкуренції та монополізму в любих сферах. Держава захищає і інтереси національного товаровиробника. Наприклад, Законом України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» визначено механізм такого захисту від демпінгового імпорту з інших країн, митних союзів або економічних угрупувань, в тому числі порядок та проведення антидемпінгового розслідування та застосування антидемпінгових заходів.

Органи державного управляння будують свої відносини з підприємцями з використанням:

- податкової та фінансово-кредитної політики, включаючи встановлення ставок податків та відсотків по державним кредитам; податкових пільг; цін та правил ціноутворення; цільових дотацій; валютного курсу (коридору); розмірів економічних санкцій;- державного майна та системи резервів, ліцензій, концесій, лізингу, соціальних, екологічних і інших норм та нормативів;- науково-технічних, економічних і соціальних загальнодержавних та регіональних програм;- договорів на виконання робіт та поставок для державних потреб. Державні органи не вправі втручатися в господарську діяльність підприємців, за виключенням тих випадків, коли вона торкається передбачених чинним законодавством прав державних органів по здійсненню контролю за дотриманням законодавства при здійсненні підприємницької діяльності. При цьому і право контролю має свої чіткі підстави, порядок, терміни. Державні органи та їх посадові особи можуть давати підприємцям вказівки тільки відповідно до визначеної їм законодавством компетенції. В разі видання державним чи іншим органом акту, що не відповідає його компетенції та вимогам чинного законодавства, підприємець вправі звернутися в суд із заявою про визнання такого акту недійсним. Тим більше не допускається прийняття акту, що визначає превелійоване положення суб'єктів підприємництва. Такі акти кваліфікуються як дискримінаційні. Збитки, що виникають у підприємців в результаті виконання незаконних вказівок державних чи інших органів та їх посадових осіб, та привели до порушення прав підприємців, а також внаслідок неналежного здійснення такими органами передбачених законодавством по відношенню до підприємців обов'язків, підлягають відшкодуванню цими органами. Держава підтримує самоорганізацію та ініціативу підприємців, реагує на вироблені ними пропозиції та рекомендації.

50. Основні засади теорії державного управління

Практика розвинених індустріальних країн, свідчить, що далеко не всі економічні функції, необхідні для природного перебігу відтворювальних процесів і забезпечення повноцінної життєдіяльності, реалізуються лише на основі ринкових відносин.

Негативні наслідки вищеназваних чинників і багатьох інших аспектів економічного розвитку призвели до усвідомлення недостатності саморегуляції ринкового середовища. Після другої світової війни в західній макроекономічній теорії розпочали формуватися дві альтернативні концепції економічного регулювання -- неокейнсианство і монетаризм.

Важливий етап в теоретичному усвідомленні ролі держави в ринковій економіці був пов'язаний з ім'ям видатного англійського економіста Джона М. Кейнса. Ідеї, обґрунтовані в ході «кейнсианської революції», здійснили переворот в класичних переконаннях стосовно ринкової економіки. Вони довели неможливість «самозцілення» економічного спаду, необхідність державної політики як засобу, здатного корегувати сукупний попит і сукупну пропозицію, активно виводити економіку з кризового стану, сприяти її подальшій стабілізації.

У практичному плані економічну політику, що відображає ідеї Кейнса, коли через відповідний грошово-кредитний фінансовий інструментарій регулювався сукупний попит, проводили більшість розвинених країн миру після другої світової війни. Практика підтвердила, що вона багато в чому сприяла пом'якшенню циклічних коливань економіки цих країн.

Як відомо, в економічній теорії Дж. М. Кейнса визначено ряд основних функцій держави, що забезпечують:

розподіл національного доходу на користь незаможних і частково середніх груп, прошарків населення;

прогресивне оподаткування прибутків і майна фізичних та юридичних осіб;

стимулювання інвестиційної діяльності, в тому числі й за рахунок коштів державного бюджету;

дію механізму пільгового кредитування з низькою процентною ставкою;

формування державних замовлень на окремі стратегічні продукти;

регулювання ціноутворення;

суспільно прийнятне підвищення оплати праці та зайнятості населення.

Дослідження в рамках неокейнсианських моделей і неокласичних теорій довели недостатність розподільної (аллокаційної) функції ринку, в тому числі з питань:

задоволення потреб у суспільних благах;

усунення «побічних ефектів» економічної діяльності держави і господарюючих суб'єктів;

існування бар'єрів для вільного переливання капіталів;

формування нових механізмів (стабілізаторів), що забезпечують оптимальність розвитку економіки (критерій ефективності Портера);

інформаційного обслуговування учасників економічних процесів.

Деякі з цих положень слід розглянути детальніше. Так, будь-яке втручання держави в економіку завжди пов'язане з певними витратами. До них відносяться: по-перше, адміністративні витрати на організацію і здійснення регулювання; по-друге, негативні «побічні ефекти», причина виникнення яких полягає в тому, що Ринок являє собою обмежену систему, всі агенти якої знаходяться У відносинах власності, в якій домінує приватний інтерес. Державне втручання, який би характер воно не носило, змінює умови взаємодії на даному ринку для всіх учасників: покупців і продавців, виробників і споживачів, впливаючи на раніше прийняті ними рішення. Сума пов'язаних з цим витрат і адміністративних витрат на здійснення регулювання і є та величина, з якою в кожному конкретному випадку необхідно порівнювати отриманий «зиск». У зв'язку з цим ефективність заходів державного втручання, що вживаються, визначається їх доцільністю й корисністю для всіх учасників ринку, що на практиці не завжди враховується.

Концепція монетаризму виходить з автоматизму макроекономічної рівноваги ринкової системи. Державне регулювання оголошується шкідливим для підприємництва внаслідок бюрократичного характеру. Мінімально припустиме втручання держави в економіку можливе лише в проведенні фіскальної політики.

Радикальна концепція виходить з іншого розуміння місця і ролі держави в процесі ринкових перетворень. Не відкидаючи загальновизнані в економічній науці функції державної влади, вона орієнтується на мінімізацію безпосередньої участі в тих сферах, де ринок працює найбільш ефективно, а присутність держави веде лише до розтрати ресурсів, розростання бюрократії, розгортання лобізму і корупції.

У зв'язку з цим особливого значення набуває дослідження питання про роль держави в процесі переходу до змішаної економіки, а також співвідношення плану й ринку в умовах України.

У останні роки у вітчизняній науці чітко визначилися дві крайні позиції:

а) применшення ролі держави в розвитку економічних процесів;

б) трактування держави як «загального провидця і годувальника». Між цими діаметрально протилежними позиціями лежить весь спектр теоретичних підходів до державного регулювання економіки. Завдання економічної науки полягає в тому, щоб визначити напрям (вектор) державного втручання, оцінити характер і розміри втручання держави в економічні процеси і як масштабного власника, і як виразника раціональних інтересів.

51. Об'єкти і суб'єкти державного управління

Розглядаючи специфічні особливості державного управління, слід виходити з розуміння його природної і безпосередньої єдності зі сферою здійснення виконавчої влади держави. Як зазначають Ю. Шемшученко і В. Авер'янов: «Змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, який зумовлений головним її призначенням, а саме - виконанням законів та інших правових актів державних органів».

Спрямованість державного управління обумовлена динамічною взаємозалежністю комплексу рис і факторів управлінської діяльності. Зокрема, виділяють такі риси державного управління, що розкривають його сутність:

Державне управління завжди являє собою певну організуючу діяльність, у результаті якої виникають конкретні, управлінські за змістом відносини.

Необхідною умовою їх виникнення є наявність суб'єкта, наділеного владними повноваженнями для здійснення управлінських функцій.

Для виникнення управлінських відносин, крім суб'єкта, у них повинен брати участь також і об'єкт (об'єкти), на діяльність якого спрямовується управлінський вплив суб'єкта.

Характер відносин, які виникають між ними, завжди є владним, а в умовах державного управління - державно-владним, причому цими повноваженнями наділена завжди одна сторона - суб'єкт управління, а об'єкт управління є лише виконавцем вказівок і директив, що надходять від суб'єкта.

Організуюча діяльність державно-владного характеру полягає у виконанні та розпорядництві згідно з вимогами закону, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві.

Управлінський вплив, який виникає під час цієї організуючої діяльності і налагодження управлінських відносин, може мати різний за своїми параметрами характер: це і державне регулювання, і централізоване керівництво, і оперативне управління.

Цю діяльність можна певним чином поділити на етапи (цикли, фази), в основі класифікації якої є її функціональна природа і організація, робота з кадрами, керівництво, координація, звітність, складання та виконання бюджету.

Державне управління, функціонуючи у правовому полі чинного законодавства, у випадку його порушення, тягне за собою юридичну відповідальність.

52. Американський та європейський підходи до державного управління

На першому етапі Лассуелл ставить питання про необхідність виокремлення політико-управлінських наук в самостійну галузь соціального знання. Розпочинається дискусія відомих учених (Саймон, Ліндблом, Дрор, А. Етціоні та ін.), відбувається розроблення підходів і обговорення теоретичних концептів. У 1939 р. з метою розвитку досліджень, процесів, майстерності в державному управлінні була утворена Американська асоціація державного управління (ASPA), яка у 1940 р. заснувала фаховий журнал «Огляд державного управління» (Public Administration Review) для вчених, практиків, студентів, що став провідним у США. Згодом утворюється Академія державного і місцевого управління (ASLG) та видається науково-теоретичний журнал «Journal of Public Administration Research and Theory».

У ході другого і третього періодів отримує офіційне визнання ряд політико-управлінських дисциплін, які включаються у програми більшості політологічних факультетів і вивчаються в школах державного адміністрування. У 1958 р. утворюється Рада вищої освіти з державного управління (CGEPA). У 1960 році в США запроваджується навчальна програма М. Р. А. (магістр державного управління). З даної проблематики захищаються дисертації, публікується велика кількість наукових праць, формується коло учених даної спеціалізації. У 1967 р. розпочинає діяльність Національна академія державного управління (NAPA) і в 1969 p.- Національна асоціація шкіл державних справ і управління (NASPAA), яка утворилася на базі CGEPA. Вона видає журнал з освіти у державних справах «Journal of Public Affairs Education». 3 1972 p. функціонує Організація політико-управлінських досліджень, а з 1979 p.- Асоціація політичного аналізу і менеджменту.

Поступово завершується практично повна монополія США у зазначеній сфері. Створюються європейські дослідницькі центри, наука управління посідає офіційне місце у програмах правничих факультетів та інститутів політології багатьох країн Європи (Франція, Німеччина, Велика Британія, Нідерланди, Скандинавські країни). Починають діяльність Європейська асоціація з державного управління (EPAN) та Асоціація інститутів і шкіл державного управління в Центральній та Східній Європі (NISPASEE). Виходять журнали з указаної проблематики («Journal of European Public Policy», «Journal of Public Policy»). Сьогодні управлінські дисципліни викладаються у вищих навчальних закладах Азії, Австралії, Латинської Америки і Африки. Поступово вони стають повноправними предметами в університетах Східної Європи, у тому числі України, де вже введено курси «Державне управління», «Державна служба» .та інші.

З метою інтернаціоналізації та стандартизації державного управління у 1999 р. утворено Європейську асоціацію з акредитації державного управління (ЕАРАА). Сьогодні ідентифіковано понад 140 журналів, що є фаховими з державного управління. Накопичений досвід у сфері державного управління в Північній Америці дав підстави для видання серії книг під загальною назвою «Класики державного управління».

53. Державне управління та виконавча влада

Виконавча влада -- це здатність держави за допомогою управлінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший вияв владних повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специфічною складовою влади взагалі, а державне управління -- це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.

Державне управління є способом реалізації, формою вираження виконавчої влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль державного управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за межі останньої?

Немає сумніву в тому, що державно-управлінська діяльність міністерства або обласної державної адміністрації -- це спосіб реалізації виконавчої влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, якщо йдеться щодо управлінської діяльності адміністрації державного вузу, школи, аптеки, магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою державного управління реалізується адміністративна влада (це поняття включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба кваліфікувати й внутрішньоуправлінську діяльність в органах державної виконавчої влади (наприклад, управлінські рішення щодо відпусток, надання матеріальної допомоги, зміни місць дислокації служб підприємства тощо). Все це належить до адміністративної влади, реалізованої у державно-управлінській формі.

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконавчої, а й інших видів адміністративної влади.

Активне використання законодавцем терміна «орган виконавчої влади» зумовлює необхідність розглянути питання про співвідношення понять «орган виконавчої влади», «орган державного управління» і «суб'єкт виконавчої влади».

З перелічених понять достатньо розроблене лише поняття «орган державного управління». Під ним, як правило, розуміють структуру, яка реалізує управлінські функції держави. Звідси випливає, що органи виконавчої влади водночас є й органами державного управління.

Проте не всі органи державного управління є органами виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів виконавчої влади. Так, міністерства, комітети, місцеві державні адміністрації у відповідних документах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Вони є лише органами державного управління.

На підставі викладеного можна стверджувати, що органом виконавчої влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом виконавчої влади.

Складніше стоїть справа з поняттям «суб'єкт виконавчої влади». Не має сумніву, що до суб'єктів виконавчої влади належать усі органи останньої. Питання полягає в тому, чи є її суб'єктами управлінські структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад, виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих органів місцевого самоврядування? Відповідь на це має бути позитивною.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої влади, тобто належать до її суб'єктів.

Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб'єктами є й інші управлінські структури.

54. Система органів державної влади та їх повноваження

Ознакою державних органів є й те, що кожний має притаманну лише йому внутрішню структуру. Важлива риса державного органу -- територіальний масштаб, межі його діяльності. Діяльність органу держави базується на застосуванні методів переконання та примусу. Нарешті, певному виду державних органів притаманні власні форми організації та методи діяльності. Кожний з державних органів має власне майно. І найголовніше -- усі державні органи мають статус юридичної особи. Узагальнивши основні риси, які характеризують сутність державного органу, можна дати загальне його поняття.

Державний орган України (громадянин або колектив громадян) -- це відносно відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, побудованої за конституційним принципом розподілу влади, який створюється у певному, визначеному законом порядку і здійснює завдання та функції на підставі державно-владних повноважень, власної компетенції; його особовий склад об'єднується правовими зв'язками в одне ціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території за допомогою визначених форм організації та методів діяльності.

Системи державних органів у різних країнах залежать від географічних факторів, національного складу населення, державного устрою, державного режиму країни. Важливу роль відіграють ідеологія, політична доктрина та конституційно-правова концепція.

З урахуванням цих факторів і розрізняють три сучасні моделі систем державних органів: централізовано-сегментну, моноцефальну і монотеократичну.

Централізовано-сегментна система виходить з принципу розподілу влади, відповідного комплексу стримувань і противаг та постулату, згідно з яким органами державної влади є лише головні центральні органи, які діють у масштабі всієї країни (глава держави, парламент, уряд), а також їхні представники на місцях (голови місцевих державних адміністрацій та ін.). Представницькі органи на місцях розглядаються лише як органи місцевого самоврядування. Враховуються при цьому також такі принципи, як демократизм держави, верховенство права тощо. Ця система складається з кількох видів органів, які формуються специфічними засобами, мають власну компетенцію і особливості формування. Принцип розподілу влади визначає сегментність даної системи, проте це не розрізнений набір елементів. Органи держави об'єднані загальними завданнями, метою управління суспільством, методами управління, які мають загальні принципи. Тільки у своїй сукупності вони становлять цілісну систему, що зумовлює її централістську сутність.

Органи цієї моделі звичайно класифікуються за трьома видами, кожний з яких у свою чергу є певною системою. Це органи законодавчої, виконавчої та судової влади. У багатьох державах формується й четвертий вид влади -- контрольний.

Централізовано-сегментна система може існувати в умовах громадянських режимів. Тому вона особливо ефективна при політичній стабільності, міцному політичному плюралізмі.

На інших принципах базується моноцефальна система державних органів. Основним з них є принцип єдності державної влади від верху до низу -- принцип єдиновладдя. Очолює цю систему один орган чи посадова особа, наділені всією повнотою влади, які у свою чергу наділяють певними повноваженнями всі інші органи. Вертикальна підпорядкованість -- характерна риса цієї системи.

При цьому згадана модель пов'язана звичайно з однопартійністю, з відмовою від політичного плюралізму, гіпертрофуванням ролі держави, яка "зверху" наділяє громадян правами і свободами. Основними засобами формування органів цієї системи є призначення, а компетенція, як правило, визначається єдиноначальне, що пояснюється персоніфікованістю системи, яку очолює одна особа, авторитет якої незаперечний.

Ця система протягом багатьох років існувала в колишніх соціалістичних країнах завдяки марксистсько-ленінській ідеї повновладдя представницьких органів типу рад, які від вищих органів до низової ланки розглядалися як єдині органи державної влади, а не місцевого самоврядування. Всі інші органи держави одержували свої повноваження безпосередньо або опосередковано від останніх. Це, зокрема, стосувалося й колегіальних органів, наприклад, Президія Верховної Ради України, які виконували функції колегіального глави держави, уряду, а також у ряді випадків судів, які, як правило, обиралися. Система державних органів цієї моделі складалася з органів державної влади, державного управління, суду, прокуратури, системи народного контролю. Представницькі органи практично відігравали лише декоративну роль, оскільки всі важелі управління державою були в руках партійно-державної номенклатури, яку очолював лідер, що був водночас вищим партійним і державним керівником. Викладені головні моделі систем державних органів не охоплюють усіх інших її різновидів. Крім того, кожна система або окремі її елементи можуть змінюватись, взаємно переплітатися тощо. Конституційно-правова концепція України виходила з необхідності впровадження централізовано-сегментної системи державних органів як найбільш прогресивної. Тому види центральних і місцевих органів держави визначаються на основі принципів, закладених у згаданій системі. Згідно з ними у сукупності державні органи України становлять єдину систему центральних органів, склад якої об'єктивно випливає з принципу єдності державної влади в Україні. Центральні органи державної влади -- це ті органи держави, повноваження і діяльність яких поширюються на всю територію держави, а також на тих її громадян, які перебувають за межами країни.

55. Цілі державного управління та їх види

Перехід до справжньої демократії передбачає перш за все зміну механізмів цілепокладання в державному управлінні, надання даній підсистемі елементів об'єктивно зумовленого, обґрунтованого і раціонального характеру. Цілі становлять собою продукт діяльності політичної системи, певним чином суб'єктивний відбиток об'єктивного.

Об'єктивно цілі державного управління народжуються і мають народжуватись «знизу» -- іти від потреб та інтересів людей, об'єднаних у державу. Зміст і цілі держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному і духовному розвиткові свого народу. Внутрішній стан суспільства і проблеми, що його турбують, є справжнім і актуальним джерелом формування цілей державного управління.

Необхідне вивчення об'єктивних умов, які створюються навколо суспільства і всередині нього, реальне визначення можливостей і сили суб'єктивного фактора, конкретне знання потреб та інтересів окремих об'єктів, на які спрямовуються керуючі впливи, достовірна оцінка потенціалу державного управління та здійснення інших дій, які здатні привести в сукупності й у підсумку до об'єктивної практичної цілеспрямованості державного управління. Цілепокладання в державному управлінні має рано чи пізно стати об'єктивним.

Сутність управління вимагає налагодженого цілепокладання, а в ньому -- логічного просування від більш абстрактного загального передбачення до конкретного прогнозування, від нього -- до програмування з використанням сучасної математичної та іншої методології і методики, а далі й до планування -- вибору належним чином дій та їх неухильного проведення в життя. «Планування -- це прийняті наперед рішення про те, що робити, коли робити і хто буде робити. Планування проводить зв'язок між нашим сьогоднішнім станом і тим, чого ми хочемо досягти».

Велике соціологічне значення має ієрархія цілей державного управління. Головним для суспільства і тим самим для державного управління є створення, підтримання і поліпшення умов для вільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей, налагодження раціональних взаємовідносин між особистістю, суспільством і державою. Звідси й ієрархія цілей державного управління, побудована за принципом пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства.

Цілі -- це продукт свідомості, суб'єктивне відображення об'єктивного. Подібний дуалізм -- об'єктивна основа й ідеальний вираз -- веде до того, що в кожній цілі може бути зовсім різним співвідношення між дійсним й ідеальним.

За джерелом виникнення й змістом, складною й логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру:

* суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

* соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

* економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;

* духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в другому -- з підключенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей.

Вони певним чином уточнюються конкретизованими цілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними, а саме:

* діяльнісно-праксеологічними, що передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату;

* організаційними, які спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктах і об'єктах державного управління -- побудову відповідних функціональних і організаційних структур;

* виробничими, що полягають у створенні й підтриманні активності тих керованих об'єктів, які відповідають за досягнення названих вище цілей і сприяють їх реалізації;

* інформаційними, що забезпечують процеси цілевизначення, цілепокладання, цілереалізації та оцінювання ціледосягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією;

* роз'яснюючими, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління.

Цілі державного управління також поділяють на: стратегічні, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням; тактичні; оперативні.

У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова «дерева» цілей державного управління на основі визначення стратегічної цілі й розбивки її на цілі нижчого порядку.

Цілі державного управління, представлені в певному «дереві», мають відповідати таким вимогам:

* бути об'єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити з об'єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку й діяльності людей;

* бути соціальне мотивованими, тобто йти від потреб, запитів й інтересів людей, відповідати їм і викликати цим самим розуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

* бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відповідними науковими дослідженнями прогнозів економічного, соціального та духовного розвитку суспільства;

* бути системно організованими, включати в певній послідовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні й часткові, головні й забезпечуючи, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосередні тощо;

* бути забезпеченими в ресурсному відношенні як з інтелектуального, так і з матеріального боку, базуватись на реальному, а не на уявному потенціалі.

Обґрунтованість і дієвість цілей державного управління визначаються їх залежністю від певних ресурсів і забезпеченості ними. Особливе значення тут мають, як і у всьому, природні й людські ресурси, але таких ресурсів мало і збільшення їх не передбачається. Тому увагу слід звернути на ті, які не потребують великих витрат, відтворюються, розвиваються й перебувають у нашому розпорядженні. Перш за все -- це ресурси права, причому права в широкому розумінні.

56. Загальні і специфічні функції державного управління

Функції державного управління -- це специфічні за предметом, змістом і засобом забезпечення цілісні управляючі впливи держави. Вони тісно пов'язані з суспільними функціями держави і відображають способи здійснення останніх. Якщо суспільні функції держави розкривають її суспільну природу й роль, то функції державного управління показують, як, якими способами, у процесі яких взаємозв'язків із суспільством вона їх здійснює.

Управлінські функції органів державної влади -- це юридичне виражені управляючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право і зобов'язані здійснювати щодо певних об'єктів управління або компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі в управлінні суспільними процесами.

Функції державного управління й управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяються на види.

Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні й спеціальні.

Загальними є функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки і мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль.

Спеціальні функції управління відображають особливий зміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються, як правило, в окремих сферах, галузях або на ділянках державного управління і визначаються в основному запитами об'єктів управління (економічних, духовних тощо). Ці функції -- основні, бо для їх реалізації утворюються системи управління.

Залежно від спрямованості й місця впливу можна виділити внутрішні й зовнішні функції управління.

Внутрішні функції державного управління уособлюють управління всередині державної управлінської системи й зумовлені багаторівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб'єкта управління.

Зовнішні функції державного управління характеризують безпосередньо процес впливу органів державної влади на об'єкти управління. Система зовнішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизонтальною побудовою організаційної структури механізму держави та державного апарату, а з іншого -- цілями, особливостями змісту діяльності різних об'єктів управління.

Набір функцій державного управління залежить від стану, структури і рівня самокерованості управлінських суспільних процесів.

57. Функція планування

Близькою до цільового управління є система управління, яка на Заході одержала назву "планування -- програмування -- розробка бюджету" (Planning -- Programming - Budgeting), або скорочено ППБ. Суть програмного управління полягає у тому, що насамперед формулюються довгострокові перспективні цілі, згідно з якими розподіляється вся сукупність ресурсів і видів діяльності за програмами (проектами), незалежно від їх функціональної чи відомчої приналежності. Проект розглядається у взаємозв'язку як єдиний об'єкт управління із відповідною централізацією відповідальності і повноважень.

Планування -- поняття багатоаспектне. В сучасній літературі воно розглядається з різних точках зору: як одна з функцій менеджменту (в класичній теорії управління), як вибір з кількох альтернатив за умовою невизначеності (концепція прийняття рішень у кібернетичному розумінні), як складова поведінки підприємства, зумовленої впливом зовнішніх і внутрішніх організаційних факторів (поведінкова концепція прийняття рішень).

У теорії і практиці склалися різні види планування: директивне, індирективне, регулятивне, індикативне, довгострокове, стратегічне.

У країнах з розвинутою економікою застосовується ринкове (маркетингове), ділове (планування бізнесу), ринкове стратегічне планування.

Загальну методологічну основу системи ППБ становить концепція системного підходу до управління, оцінка всякої діяльності за економічним критерієм (співвідношення затрат і результатів), безпосередня ув'язка розробки програми з розподілом ресурсів, планування і управління діяльності організації на основі використання категорії "кінцевої продукції" (фізичний "вихід" системи).

58. Державне регулювання як головна функція державного управління

Регулювання - це система централізованих заходів, які проводить держава з метою утримання економічної системи в даному стані або забезпечення її розвитку на перспективу. Розрізняють короткострокове або поточне й довгострокове регулювання.

Короткострокове регулювання, яке широко стало застосовуватись на Заході в передвоєнні й особливо повоєнні роки, - це комплекс антикризових та антициклічних заходів держави, спрямованих на пом'якшення наслідків економічних криз, згладжування циклічного характеру розвитку економіки в цілому. Характерною рисою короткострокового регулювання є те, що воно являє собою оперативне реагування на виникнення й розвиток кризових явищ, а тому заздалегідь не планується.

Безпосередніми об'єктами поточного регулювання є попит і пропозиція, тобто вплив на них за допомогою певних економічних інструментів, які знаходяться в розпорядженні держави: політика прискореної амортизації, субсидії, державна допомога окремим фірмам чи галузям, державне регулювання норми процента, державна закупівля продукції тощо.

Довгострокове державне регулювання здійснюється у формі економічного програмування. На сьогодні це найбільш розвинута й поширена форма державного втручання в економіку й соціальні процеси в розвинутих країнах світу. Програмування, на відміну від емпіричного (поточного) регулювання, характеризується більшою мірою узгодженості часткової планомірності, властивої окремим господарствам (фірмам, підприємствам) з макроекономічним регулюванням відтворювальних процесів. А це означає певне скорочення сфери стихійності й зростання свідомого цілеспрямованого впливу на економічні процеси.

Програмування може бути кон'юнктурним і структурним. Кон'юнктурне програмування спрямоване на регулювання процесу відтворення через маніпулювання господарською кон'юнктурою з метою одночасного досягнення чотирьох макроекономічних показників: стабільності цін, сталих темпів економічного розвитку; повної, з позицій капіталу, зайнятості; збалансованості платіжного балансу.

Методи досягнення цієї мети можуть бути найрізноманітніші. Зокрема, кейнсіанці та неокейнсіанці пропонують стимулювати економічний розвиток шляхом впливу на попит. Роль головних інструментів, згідно з їх рекомендаціями, повинні відігравати податково-бюджетне регулювання та дефіцитне фінансування економіки. Більшість країн Заходу, використовуючи ці рекомендації, здійснювали довгострокові програми розвитку й структурної перебудови економіки до середини 70-х рр. З кінця 70-х рр. широко стали застосовуватись моделі державного регулювання економіки, рекомендовані представниками консервативного та неоконсервативного напряму в політекономії. Суть їх у спрямованості державного регулювання на пожвавлення пропозиції. Зокрема, на думку неоконсерваторів досягнення високих темпів реального економічного розвитку можливе лише за умови стабільності грошового обігу, надання кредитно-грошовій політиці пріоритетного значення. Такі моделі державного регулювання економіки характерні для Швеції, Німеччини, Нідерландів та інших країн Європи.

59. Контрольна функція державного управління

Державний фінансовий контроль необхідний для реалізації фінансової політики держави,створення умов для фінансової стабілізації. Це перш за все розробка, затвердження і виконання бюджетів всіх рівнів і позабюджетних фондів, а також контроль за діяльністю державних підприємств і установ, державних банків і фінансових корпорацій. Особливе місце в системі фінансового контролю з боку законодавчих органів належить Рахунковій палаті ВРУ сфера повноважень якої - це контроль за державною власністю і державними грошовими коштами. Відповідні функції фінансового контролю виконує КРУ. Серед його функцій - контроль за діяльністю органів контролю при регіональних органах виконавчої влади. КРУ має право направити подання з пропозиціями усунути виявлені фінансові порушення, яке повинно бути розглянуте посадовими особами протягом 10 днів. Але КРУ не має права самостійно приймати будь-які санкції. На основі Конституції України і Закону про Уряд України Уряд України контролює процес розроблення і виконання державного бюджету, здійснення єдиної політики в галузі фінансів, грошей і кредиту, регулює фінансову діяльність міністерств і відомств. Важливе місце в системі фінансового контролю з виконавчих органів займає Міністерство фінансів України (Мінфін), яке не тільки розробляє фінансову політику України, а і безпосередньо контролює її здійснення. Державна Комісія з регулювання ринків фінансових послуг України (далі - Комісія) здійснює державне регулювання діяльності з надання фінансових послуг шляхом: ведення державних реєстрів фінансових установ та ліцензування діяльності з надання фінансових послуг; нормативно - правового регулювання діяльності фінансових установ; нагляду за діяльністю фінансових установ; застосування уповноваженими державними органами заходів впливу; проведення інших заходів з державного регулювання ринків фінансових послуг

60. Правові та адміністративні методи державного регулювання економіки

Під методом адміністративного права розуміють сукупність правових засобів і способів здійснення адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Особливості адміністративного права, як галузі права, специфіка предмета адміністративного права, безумовно, проявляються в методах адміністративно-правового регулювання. Серед методів адміністративного права виділяють загальні методи, які притаманні всім галузям права: імперативний і диспозитивний, їхня особливість полягає в їхній пріоритетності щодо регулювання управлінських суспільних відносин для даної галузі. Для адміністративного права основним був і залишається імперативний метод, тобто метод владних приписів, коли в об'єкта управління немає вибору варіанта поведінки і він повинен діяти лише так, як йому приписано. Даний метод є основним щодо управління такою сферою, як адміністративно-політична.

Поряд із цим необхідно відмітити, що даний метод поступово «віддає» частину сфери свого впливу методу диспозитивному. Названий метод характеризується тим, що об'єкт управління має певну свободу вибору варіанта поведінки, виходячи із своїх інтересів. У першу чергу це стосується таких сфер суспільного життя, як економічна та соціально-культурна.

Вищеназвані методи реалізуються шляхом:

а) використання приписів (прямий обов'язок здійснити певні дії);

б) встановлення заборон (прямий обов'язок не здійснювати певні дії);

в) надання дозволів (право здійснювати певні дії на власний розсуд).

Окрім загальних методів правового регулювання, адміністративному праву притаманні і спеціальні методи, зокрема: субординації, координації, реординації, адміністративного договору, реєстрації, стимулювання, інвестицій та ін.

61. Економічні методи державного регулювання економіки

Важливими методами державно-корпоративного регулювання капіталістичної економіки є:

1) проведення реформ в оподаткуванні корпорацій, державних підприємств і підприємств немонополізованого сектора економіки, або податкове регулювання;

2) державне стимулювання науково-дослідних і дослідно-конструкторських розробок, або науково-технічна політика;

3) активна амортизаційна політика;

4) кредитно-грошова політика;

5) структурна політика;

6) цінове регулювання.

Державне регулювання економіки реалізується в різних формах. Залежно від строкової розмовності розрізняють довгострокове й короткострокове регулювання. Довгострокове регулювання обумовлене необхідністю досягнення стратегічних цілей. В його системі головне місце займає цілеспрямований вплив на обсяг і структуру інвестицій, рівень заощаджень в економіці. Головне завдання довгострокового регулювання полягає в проведенні структурних зрушень в економіці, розвитку наукоємних виробництв, піднятті відсталих в економічному відношенні районів. Короткострокове регулювання - це насамперед антициклічне регулювання, основою якого є вплив на сукупний попит (величину споживчих та інвестиційних витрат). У межах цієї форми застосовується антиінфляційне регулювання, яке реалізується переважно через політику доходів (контроль над заробітною платою та цінами, обмеження темпів зростання грошової маси). За характером впливу на господарські суб'єкти державне регулювання економіки поділяється на дві форми: пряме та непряме (опосередковане). Пряме регулювання - це вплив держави на економічні процеси за допомогою безпосереднього використання відповідних регуляторів.

Непряме регулювання економіки - це вплив держави на господарську діяльність через внесення відповідних змін в умови функціонування ринкового механізму. Воно досягається за допомогою правових та економічних інструментів. Застосовуючи ці інструменти, держава безпосередньо нічого не змінює в ринковому механізмі, а створює лише передумови для цих змін.

Державне регулювання базується на певній системі засобів впливу на ринок. В сукупності їх можна розділити на дві великі групи: засоби прямого державного впливу (державні замовлення, контракти, ліміти, фінансування цільових комплексних програм і деяких галузей з державного бюджету і т. ін.) та засоби опосередкованого впливу (податки, субсидії, ціни і т ін). Серед основних засобів державного регулювання слід виділити законодавчі акти; прогнози розвитку національної економіки; цільові комплексні програми; ліміти; державні замовлення і державні контракти; державні інвестиції; державні і місцеві бюджети; бюджетні дотації, субсидії, субвенції; податки і податкові пільги, державні кредити; державні резерви; операції з державними цінними паперами на відкритому ринку; соціально-економічні нормативи; різні галузеві і загальнодержавні норми і стандарти; норми амортизації, в тому числі прискореної; система фіксованих, граничних і вільних цін; індексування цін; індексування грошових доходів населення і заощаджень; встановлення прожиткового мінімуму і мінімуму заробітної плати; встановляння єдиної тарифної системи; встановлення заробітної плати в державних установах, встановлення системи пенсій, допомоги, ліцензій, митні збори, податки; квоти; встановлення граничних рівнів рентабельності.

Державне регулювання економіки спирається на систему державних інструментів (регуляторів). Залежно від їхньої природи всі державні інструменти можна поділити на три види: правові, адміністративні та економічні.

62. Сутність і функції соціально-економічного прогнозування

Для виконання функцій державного регулювання економічними процесами потрібно спрогнозувати наслідки багатьох економічних явищ, щоб правильно вирішити теперішні завдання. Дія цього потрібне прогнозування на всіх ієрархічних рівнях управління.

Під прогнозом (лат. - ГогесавІ) розуміють науково обґрунтоване міркування про можливий стан об'єкта у майбутньому. Укладача прогнозу називають прогнозистом, а процес розробки прогнозів -прогнозуванням. Прогнозування поєднує в собі два елементи - передбачення і пропонування. Відповідно до цього виділяють пошуковий і нормативний прогнози. Якщо у першому випадку описують можливі перспективи, стани, вирішення проблем майбутнього, то у другому - визначають бажаний (можливий) стан розвитку явища під впливом цілеспрямованої діяльності. Пошуковий прогноз має здебільшого теоретико-пізнавальний характер, не враховує цілеспрямованих дій з боку суб'єктів управління. Його завдання - з'ясувати, як розвиватиметься досліджуваний об'єкт у разі збереження існуючих тенденцій. Нормативний прогноз має управлінський характер, пов'язаний з можливістю прийняття на підставі отриманих знань управлінського рішення, його розробляють на засадах наперед визначених цілей. Проте прогноз порівняно з гіпотезою має значно більшу визначеність, оскільки ґрунтується не тільки на якісних, а й на кількісних параметрах і тому дає змогу характеризувати майбутній стан об'єкта також кількісно. Водночас прогноз, як і гіпотеза, має імовірнісний характер.

Важливою складовою прогнозування є прогнозування економічне. Воно ґрунтується на вивченні закономірностей розвитку різних економічних явищ і процесів, виявляє найбільш імовірнісні та альтернативні шляхи їх розвитку і дає базу для вибору та обґрунтування економічної політики.

Головні функції прогнозування такі:

науковий аналіз економічних, соціальних, науково-технічних процесів і тенденцій;

дослідження об'єктивних зв'язків соціально-економічних явищ господарського розвитку у конкретних умовах;

оцінка сформованого рівня розвитку конкретної ситуації і виявлення тенденцій, які можуть скластися у майбутньому, передбачення нових ситуацій та їхня оцінка;

виявлення можливих альтернатив розвитку економіки у перспективі, нагромадження наукового матеріалу для обґрунтованого вибору певних рішень.

Для виконання зазначених функцій соціально-економічне прогнозування повинне ґрунтуватися на певних принципах, а саме системності, наукової обґрунтованості, альтернативності, адекватності.

63. Принципи соціально-економічного прогнозування

Основними принципами, на яких базується державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України, є:

принцип цілісності, який забезпечується розробленням взаємоузгоджених прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць на коротко- та середньостроковий періоди;

принцип об'єктивності, який полягає в тому, що прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку України розробляються на основі даних органів державної статистики, уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також звітних даних із офіційних видань Національного банку України;

принцип науковості, який забезпечується розробленням прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку на науковій основі, постійним удосконаленням методології та використанням світового досвіду в галузі прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку;

принцип гласності, який полягає в тому, що прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку є доступними для громадськості, інформування про цілі, пріоритети та показники цих документів забезпечує суб'єктів підприємницької діяльності необхідними орієнтирами для планування власної виробничої діяльності;

принцип самостійності, який полягає в тому, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень відповідають за розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Прогнозування і розроблення програм економічного і соціального розвитку забезпечує координацію діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

принцип рівності, який полягає в дотриманні прав та врахуванні інтересів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання всіх форм власності;

принцип дотримання загальнодержавних інтересів, який полягає в тому, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування повинні здійснювати розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку виходячи з необхідності забезпечення реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики та економічної безпеки держави.

Принцип системності прогнозування, за визначенням О. Анчишкіна, означає, що, з одного боку. Економіку розглядають як єдиний об'єкт, а з іншого,- як сукупність порівняно самостійних напрямів (блоків) прогнозування'. Цей підхід передбачає побудову прогнозу на підставі системи методів і моделей. Системність означає певну черговість використання моделей для формування прогнозу економічного і соціального розвитку країни, регіону, галузі тощо.

Наукова обґрунтованість означає, що в економічних прогнозах усіх рівнів потрібно враховувати вимоги об'єктивних економічних законів, вітчизняний та іноземний досвід формування прогнозів.

Принцип альтернативності прогнозування ґрунтується на потребі побудови альтернатив у разі передбачення майбутнього розвитку об'єкта прогнозування. Адекватність прогнозу об'єктивним закономірностям характеризує не тільки процес виявлення, а й оцінку стійких тенденцій і взаємозв'язків у розвитку економіки та створення теоретичного аналога реальних економічних процесів з їхньою повною і точною імітацією. Для цього потрібно, щоб методи і моделі, які використовують під час формування прогнозів, пройшли експериментальну перевірку щодо точності у визначенні змісту процесів, які прогнозують.

64. Класифікація соціально-економічних прогнозів

Систему прогнозів економічного і соціального розвитку можна розглядати за такими критеріями, як сукупність груп прогнозів за якісним змістом, за окремими елементами і напрямами відтворення, за способами і методами прогнозування. Відповідно до цього в економічній теорії і практиці є різні підходи до класифікації прогнозів. Зокрема, голландський економіст Генрі Тейл залежно від ступеня контролю за змінними величинами розрізняє контрольовані і неконтрольовані прогнози. Наприклад, прогноз інвестицій у національну економіку є контрольованим з боку держави в особі Міністерства економіки.