Административное право

Размещено на http://www.allbest.ru/

учебник для вузов

Административное право

Д.Н.Бахрах

Москва, 2004

Предисловие

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата -- исполнительной власти.

Административное право -- важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно-правового регулирования. Были закреплены демократические начала организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властеотношений.

В работе над учебником «Административное право» автор стремился использовать богатейший опыт подготовки учебной литературы по административному праву СССР в 1940--1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской Федерации в 1990--1996 гг. При освещении тех институтов административного права, которые принято было описывать в учебниках (государственная служба, административные акты, административная ответственность и др.), в максимальной степени учитывались новые положения законодательства. Одновременно значительное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было

уделено должного внимания (административные договоры, специальные административно-правовые режимы, административный надзор, административное пресечение, поощрение в деятельности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение на основе норм административного права и др.).

Настоящий учебник написан на основе критического осмысления огромного массива нормативных актов, практической деятельности государственного аппарата. В нем использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты научных исследований автора за период с 1955 г.

В основу содержания и структуры этой работы положены разработанная автором и утвержденная советом Уральской государственной юридической академии программа учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый студентам.

Проф. Д.Н. Бахрах

Содержание

Предисловие

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права

§ 2. Метод административного права

§ 3. Система административного права

§ 4. Нормы административного права

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени

§ 6. Источники норм административного права

Глава 2. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

§ 2. Структура административного правоотношения

§ 3. Система коллективных субъектов административного права

§ 4. Содержание административно-правового статуса государственных коллективных субъектов

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов

§ 2. Административно-правовой статус гражданина

§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов

§ 5. Способы защиты прав граждан

§ 6. Право гражданина на административную жалобу

§ 7. Право гражданина на судебную защиту (административная юстиция в РФ)

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти

Содержание

§ 2. Демония административной власти в СССР

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти

§ 4. Линейная и функциональная власть

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти

§ 6. Административное ведомство

§ 7. Административная подведомственность

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

§ 2. Виды органов исполнительной власти

§ 3. Правительство Российской Федерации

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной

власти

Глава 6. Государственная служба

§ 1. Понятие служб

§ 2. Государственная должность

§ 3. Государственный служащий и государственная служба

§ 4. Правовой институт государственной службы

§ 5. Основные принципы государственной службы

§ 6. Классификация государственных служащих

§ 7. Обязанности и права государственного служащего

§ 8. Замещение государственных должностей

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)

§ 10. Управление государственной службой

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти

§ 2. Административный процесс

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной власти (административного акта)

§ 2. Виды административных актов

§ 3. Условия эффективности административных актов

§ 4. Процесс принятия административных актов

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия административных актов

Глава 9. Административные договоры

§ 1. Место административного договора в деятельности исполнительной власти

§ 2. Структура и признаки административного договора

§ 3. Функции административного договора

§ 4. Административный договор и административный акт

Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти

§ 4. Правовое принуждение

Глава II. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых режимов

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения

§ 3. Режимы особого и военного положения

§ 4. Режим секретности

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы

§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации

Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности)

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности)

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти

§ 4. Контроль орган

§ 5. Общий административный надзор

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления административной власти

Часть II. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному

праву

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения

§ 3. Административно-восстановительные меры

Глава 14. Административное пресечение

§ 1. Понятие и виды мер пресечения

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

§ 3. Принудительное лечение

§ 4. Применение огнестрельного оружия

§ 5. Административное задержание гражданина

Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности

§ 2. Нормативная основа административной ответственности

§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное правонарушение

§ 4. Состав административного проступка

Глава 16. Административные взыскания

§ 1. Система административных взысканий

§ 2. Виды административных взысканий

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных взысканий

Глава 17. Общая характеристика производства по делам об административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам об административных нарушениях

§ 2. Доказательства в производстве по делам об административных нарушениях

§ 3. Участники производства по делам об административных нарушениях

§ 4. Сроки в производстве по делам об административных нарушениях

§ 5. Подведомственность дел об административных нарушениях

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения

Глава 18. Стадии производства по делам об административных нарушениях

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об административных нарушениях

§ 2. Административное расследование

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках

§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных нарушениях

§ 5. Исполнение постановлений

§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности отдельных категорий дел

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву

§ 3. Материальная ответственность по административному праву

Указатель сокращений

АПК РФ -- Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ВВС РСФСР -- Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

ВВС РФ -- Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ

ГК РФ -- Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

КоАП РФ -- Кодекс РФ об административных правонарушениях

САПП РФ --Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ -- Собрание законодательства РФ

ТК РФ -- Таможенный кодекс РФ

УПК РФ -- Уголовно-процессуальный кодекс РФ

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права

Административное право -- самостоятельная отрасль правовой системы России. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная власть, государственное управление, государственная администрация', административная власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть.

В самом общем виде можно сказать, что административное право -- это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование производится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти-

' Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т. д.). Но их смысл не совпадает полностью. Управление -- это деятельность, администрация -- основной субъект этой деятельности, власть -- главный способ ее осуществления. Понятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъектом. Понятия «административная власть», «исполнительная власть» не идентичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть.

Административное право и административно-правовые нормы туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права' общественных отношений; г) вытеснения из сферы деятельности исполнительной власти общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная администрация»?

Во-первых, главным образом, имеется в виду властная деятельность органов исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.).

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных органов. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая административные дела (о мелком хулиганстве, злостном неповиновении и многие другие), реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе переданных им властных полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являются отношения, возникающие при организации аппарата исполнительной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При функционировании исполнительной власти (государственной администрации) она вступает в отношения с гражданами, предприятиями, общественными организациями. Административное право регулирует деятельность обеих

* Например, ст. 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и правил по охране труда.

§ 1. Предмет административного права сторон: управляющих и управляемых

Правила дорожного движения, санитарии и многие другие могут служить тому примером.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр, дознание и предварительное расследование -- уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, -- финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.

Предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах. Сюда же можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.

2. Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами'.

Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства имели систему юридических норм, регулирующих разделение труда по управлению, устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.

Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от админис-

' Отношения исполнительной власти с другими властями регулируются государственным (конституционным) правом и частично гражданско-, арбитражно-, уголовно-процессуальным правом.

Административное право и административно-правовые нормы тратавного произвола. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией -- необходимое условие превращения полицейского права в административное.

§ 2. Метод административного права

Предмет правового воздействия -- главный, но не единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируются общественные отношения?).

Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений. Человек -- существо общественное, он всегда живет и взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует согласованности, упорядочения, организации; усилия разных людей должны быть гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода.

Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на вопросы: каково устанавливаемое юридическое положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов правоотношений (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.

Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования -- административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выявить особенности каждого.

Административное право -- это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник -- подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор -- контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны полномочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбоохраны.

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон'.

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны

В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».

Административное право и административно-правовые нормы возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне -- суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и используются в интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены судебной защитой. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а исключение из него'. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных .лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»^.

Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право

^ Во-первых, многие административно-правовые споры вообще не могут рас-*матриваться судами. Во-вторых, хотя административно-правовые споры могут )азрешаться в судебном или в административном порядке, на практике чаще »сего используется второй вариант.

' Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин. -- В сб.: Вопросы адми [истративного права. М., 1916. С. 80.

§ 3. Система административного права

Закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвластному не нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает управленческим отношениям цивилизованной характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.

Административное право -- целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с .другом, опираться на единые определения, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический -- административно-правовой -- режим регулирования.

«Под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия--особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реали-

' В реальной правовой системе могут быть и внутриотраслевая несогласованность норм и даже противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»'. Два основных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих положений, пронизывающих содержание отраслевых норм".

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным.

В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства». На первое место среди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюдение и защита прав и свобод человека. Можно говорить об определенном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, -- реализация, защита прав и свобод.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);

^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245. ' Ж. Ведель вторую часть своего учебника «Административное право Франции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, правовой режим административных актов, принцип законности, ответственность администрации и ее представителей (см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 66-273).

3) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;

4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти.

То, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей, очень важно для существования и развития и граждан, и государства.

Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят пять групп институтов (подотраслей):

1) регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);

2) регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

3) регулирующих административно-правовой статус негосударственных организаций;

4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;

5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части административного права четыре подотрасли, объединяющие нормы:

1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;

2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;

3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;

4) регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).

Административное право -- одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление обороной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. Для их юридического опосредования нужны разные административно-правовые нормы'.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер -- в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике -- ее роль является решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих сферах весьма существенны.

Административное право -- очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика^ От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.

Административное, государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро: В административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, экологическое право, т. е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отношения и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования.

§ 4. Нормы административного права

Любая отрасль права состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на базе которых строится система отрасли, являются административно-правовые нормы. Их можно понимать как установленные или санкциониро-

' Не случайно в общеправовом классификаторе отраслей законодательства нет административного, но есть отрасли законодательства о государственной службе, обороне, образовании, охране общественного порядка, административной ответственности и многие другие (см.: СЗ. 1996. № 7. Ст. 679).

' Во многом такая роль исполнительной власти обусловлена величиной территории, многонациональным составом населения, историей и традициями страны, удельным весом государственной собственности в ее экономике ванные государством правила, регулирующие отношения в сфере деятельности исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принуждением. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы).

Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАН РСФСР, устанавливающая ответственность за мелкое хулиганство, действует только «с связке» с нормами ст. 13, в соответствии с которой административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст. 202 и 203, определяющих, кто рассматривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить протокол об административном правонарушении, и др.

Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым разным критериям. Наиболее важными для понимания этих норм являются критерии их сущности, содержания и формы.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные, содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные, призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполнительной власти («активная администрация») и ее охранительную деятельность («пассивная администрация»).

По содержанию различаются нормы материальные (определяют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессуальные (закрепляют порядок, процедуры осуществления власти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного права органично связаны две подотрасли: материальное административное право и административно-процессуальное право.

Используя в качестве критерия группировки метод воздействия на поведение субъектов, можно выделить нормы обязывающие, запрещающие, уполномачивающие, поощрительные.

Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппарат-ных. В числе общеобязательных -- федеральные, субъектов Федерации (республиканские, областные, краевые, окружные), городские, районные, поселковые, сельские. Среди внутриаппаратных можно выделить общеаппаратные, межведомственные, ведомственные, локальные (действующие в пределах отдельной организации).

Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Различаются нормы законодательные и подзаконные. Последние могут содержаться в указах Президента, постановлениях Правительства, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.

По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различие между нормами общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют равную юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная. Конкуренция возникает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипотезам разных юридических норм. Специальную норму можно рассматривать как исключение из общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных, названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило. Так, ст. 146 КоАП РСФСР закрепляет ответственность работников торговли за нарушение правил торговли, а ст. 148 -- за нарушение порядка продажи огнестрельного гладкоствольного охотничьего оружия. Если продавец нарушит специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности по ст. 148, а не по ст. 146.

По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных организаций и их работников, негосударственных организаций, граждан, а также разных субъектов.

Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Постоянные нормы действуют неопределенное время, срок их действия заранее не определяется, они действуют до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма, если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает заранее названная дата.

Реализация норм административного права представляет собой процесс претворения в жизнь государственной воли его субъектами. Это выражается в поведении субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают несколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) соблюдение; 3) использование и 4) применение.

Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в норме.

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени

Суть соблюдения -- в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассивным поведением субъекта.

При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (например, на жалобу).

Применение состоит в принятии компетентным государственным органом (уполномоченным должностным лицом) индивидуального юридически-властного решения (акта) на основе действующей нормы.

Применение административно-правовых норм является важнейшей правовой формой деятельности исполнительной власти и осуществляется в особом процессуальном порядке (например, применение административного взыскания, лицензирование, призыв на военную службу).

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон -- новый или старый -- будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуществляться его предписания.

Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие прекратилось. Для этого следует знать два обстоятельства: 1) дату вступления нормы в силу; 2) пределы ее действия при вступлении в силу.

По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а значит, и содержащаяся в нем норма, вступают в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в постановлении о введении в действие закона либо в самом законе оговаривается разное время начала действия разных норм, содержащихся в одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», если в акте не установлен иной срок^

' Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». См.: Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания от 14 июня 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801).

Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с указанной в акте даты после дня опубликования^

Акты других органов исполнительной власти, по общему правилу, вступают в силу немедленно, если в них или в других актах не назван иной срок.

Следовательно, норма административного права начинает действовать: через 7, 10 дней после официального опубликования; немедленно; после специально названного срока.

Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три типа действия:

1) перспективное -- на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, нормы, усиливающей наказание);

2) немедленное -- на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу (например, норма, увеличившая срок военной службы, была распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были демобилизованы к дате ее вступления в силу);

3) с обратной силой -- на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, нормы устраняющей или смягчающей ответственность).

А когда прекращается действие нормы? Для решения этого вопроса необходимо знать дату ее отмены, а также полностью ли она прекратила свое действие или нет. Иными словами, установив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать.

Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется дата, когда норма перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы со дня вступления в силу новой. Если норма была срочной, т. е. заранее установлено время ее действия, то по его истечении она утрачивает силу.

' Нормативные акты Государственного таможенного комитета общего характера вступают в силу по истечении 30 дней после их опубликования (ст. 11 ТК РФ).

Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы: 1) норма «переживает» себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой нормы; 2) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала, с даты утраты силы; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой. При таком понимании обратная сила нормы -- это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении административного взыскания, признания права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.

В качестве примера, когда старая норма «переживает себя», можно назвать сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад.

Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематично может быть выражено так:

Новая норма: Старая норма:

1) перспективное действие 1) переживание

2) немедленное действие 2) немедленное прекращение

действия

3) обратное действие 3) досрочное прекращение действия Основным принципом действия любой нормы во времени является немедленное действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или усиливает ответственность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т. д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма должна «переживать себя». И наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила.

Применительно к нормам об ответственности этот вопрос решен ст. 54 Конституции: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет».

Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР: «Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения.

Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные До издания этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют.

Производство по делам об административных правонарушениях ведется на основании законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о правонарушении».

В части 2 данной статьи приведен типичный случай «переживания» старой нормы. В части 3 речь идет о немедленном действии процессуальной нормы.

Во всех остальных случаях следует руководствоваться следующим принципом: немедленное действие нормы -- это общее правило, допущение «переживания» старой нормы, придание обратной силы новой норме должно быть специально оговорено компетентным органом.

§ 6. Источники норм административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы'. Четвертой важнейшей особенностью самостоятельной отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще больше конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и смешанных, многоотраслевых актов, которые одновременно содержат нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного, административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в зависимости от их юридической силы все источники административного права можно поделить на несколько типов:

1. Российские акты. А: Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации: 1. Конституция (Основной закон) РФ. 3. Акты Федерального Собрания (Верховного Совета) РФ: а) федеральные конституционные законы; б) федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.); в) декларации, положения, постановления и другие акты Федерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного Совета) РФ. Подзаконные федеральные акты:

1. Указы, распоряжения Президента РФ.

2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.

3. Приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов.

4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Б. Акты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:

1. Конституции, уставы субъектов Федерации.

2. Законы. Подзаконные акты субъектов Федерации:

1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).

2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации.

3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.

4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации.

II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Советского Союза эти акты продолжают действовать на территории РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят новые российские акты.

К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся:

1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.).

2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.; «Об утверждении Положения об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.).

3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР.

4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государственных комитетов и других центральных органов СССР.

III. Международные акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет перспективное будущее.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, -- объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.