Административное право

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основными направлениями этой работы в настоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоянная замена союзных актов более совершенными республиканскими;

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации, о государственной тайне и

ДР-);

3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, административную ответственность организаций и др.)';

4) принятие актов, способствующих осуществлению проводи-э1Х в стране реформ (о министерствах и др.).

' См.: Чемакин И. М. Кодификация законе спорте и туризме // Правоведение. 1985. №

право статус власть

Глава 2. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения -- это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:

-- обязанности и права сторон данных отношений ассиметрич-ны, они связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;

-- одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

-- данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

-- в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

-- разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке'.

Существует значительное разнообразие административных (управленческих) правоотношений.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разновидность последних -- деликтные.

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти, звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями.

Большая часть административных правоотношений -- власте-отношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не участвует (горизонтальные). Участниками горизонтальных администра-

' Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения споров с администрацией в 90-х годах используется чаще, чем в прошлом.

§ 2. Структура административного правоотношения

Правоотношения являются субъекты, ни один из которых не имеет властных полномочий по отношению к другому.

Разновидностями таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»' Несколько видов административных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям»^

Административное правоотношение имеет определенную структуру. Ее элементами являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения); содержание правоотношения.

В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).

По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе существуют разные мнения. Одни авторы в качестве единственного объекта любого правового отношения признают действия, поведение людей^, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей)*.

Представляется, что здесь следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего, персонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях)'.

В общей теории права распространено мнение, что всех субъектов права можно поделить на две группы: граждане и организации^. Критерий деления представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп -- неудачными, так как они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают их огромного многообразия.

В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать первую группу «индивидуальные субъекты административного права». Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятие «студент» («военнослужащий» и т.д.)-- специальную. Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать вторую группу «коллективными субъектами» административного права правильнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации.

А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени.

§ 3. Система коллективных субъектов административного права

Иногда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений. Эта особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное нами деление субъектов административного права -- наиболее распространенное в науке, но не единственное. Среди субъектов можно выделить тех, кто осуществляет, защищает публичные интересы и тех, кто реализует частные интересы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъектов по признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа -- властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа -- невластные субъекты, между ними не может быть административно-правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.

Коллективные субъекты -- это организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персони-фицированно'. Коллектив, как правило, объединен каким-то интересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого. Коллективное образование в админис-

' Такое право не признается, например, за группой граждан, подписавших петицию, жалобу, заявление правовых отношениях, с одной стороны, действует от своего имени, на него, как на определенную целостность, возлагаются обязанности, ему предоставляются права, а с другой--обезличивает конкретных людей. Поэтому изменения в личном составе коллектива не влияют на его название и правовое положение. Например, личный состав органа исполнительной власти (кафедры, отделения ГАИ) может полностью измениться, но на его полномочиях это не отразится.

В зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и вытекающих отсюда обязанностей, правового положения в большой и сложной системе (типе) коллективных субъектов административного права можно выделить четыре класса:

1) организации;

2) структурные подразделения организаций;

3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений;

4) сложные организации.

Если же за основу деления взять такие критерии, как форма собственности и принадлежность к определенной системе, то можно говорить о следующих общностях: государственные, общественные, религиозные, частные и иные (смешанные, иностранные и ДР-) организации и их структурные подразделения.

Каждая государственная организация -- часть государственного механизма, обладающая организационной и правовой самостоятельностью, работающая под руководством вышестоящего государственного органа (кроме законодательного органа, Президента, суда). Среди иных ее важнейших признаков нужно назвать экономическое обеспечение за счет государственной собственности, правовую регламентацию деятельности и структуры, возможность использования правового принуждения. Очень важно также отметить, что государственная организация--это коллектив, который осуществляет не свой, а «чужой», государственный, а значит, общий публичный интерес.

В группе самостоятельных организаций в зависимости от целей деятельности и особенностей правового статуса различают государственные органы, предприятия, учреждения и иные (например, воинские части) организации. Аналогично среди общественных и религиозных организаций можно различать самостоятельные организации, а также органы, предприятия, учреждения как составные элементы сложных общественных и религиозных объединений.

Функциональная дифференциация деятельности -- важный признак организации. По мере увеличения объема работы она обеспечивается структуризацией' организации, созданием в ней обособленных, самоуправляемых звеньев, выполняющих определенную часть ее задач. Они интегрируют деятельность групп, возникших внутри организации в связи с общностью выполняемых управленческих (бухгалтеров, снабженцев и т. д.) или производственных функций (терапевтов, вузовских преподавателей физкультуры и т. д.), по территориальным (отделение связи, аптека и др.), а также иным признакам. Структурное подразделение -- элемент организации, выполняющий определенную часть ее дел. Одновременно это организованная группа людей, между которыми распределены обязанности. Во главе структурной единицы стоит назначенный или избранный коллективом руководитель, в ней существуют иерархические связи, осуществляется самоуправление. И, наконец, наличие собственного наименования, юридического акта о создании такой организационной единицы.

Структурные подразделения можно классифицировать по тем же критериям, что и организации. Следовательно, можно выделить структурные подразделения государственных организаций (органов, предприятий, учреждений), общественных организаций, религиозных объединений)

Трудовые, территориальные и иные коллективы -- третий класс коллективных субъектов административного права. Они наделены государственно-правовой, административной правосубъек-тностью, а также обладают ею и в других отраслях права: трудовом, уголовно-процессуальном. Особенностью коллектива является, во-первых, то, что он призван выражать и защищать свои интересы; во-вторых, то, что в нем нет иерархических связей, все его члены равны. Членство в коллективе является следствием поступления на работу, вступления в кооператив, местожительства.

В юридических актах ничего не сказано о трудовых коллективах государственных органов. И это не случайно. Дело в том, что орган не имеет трудового коллектива, но он имеется в одноименном учреждении, в котором трудятся все рабочие и служащие. Так, суд как орган правосудия состоит из судьи (судей) и народных (присяжных) заседателей, а он же как юридическое учреждение включает в себя и судей, и судебных исполнителей, и дру-

' Структуризация, с одной стороны, способствует специализации труда, повышению его эффективности, децентрализации власти, снижению уровня принятия решений, но с другой -- увеличивает иерархические цепочки в управлении, число управленцев.

' Не все государственные органы имеют структурные подразделения (районные прокуратуры, административные комиссии, например). То же самое можно сказать и о многих общественных и религиозных организациях работников, которые образуют его трудовой коллектив. Точно так же и областная Дума как орган и как учреждение -- это два разных субъекта права, разных коллектива людей.

Государственное ведомство, межотраслевое объединение, общероссийская общественная организация, область и иные сложные организационные структуры обладают названными выше признаками правосубъектности. Они являются целостными самоуправляемыми системами, способными самостоятельно взаимодействовать с окружающей средой (материальный признак), право признает за ними способность иметь и своими действиями приобретать права и исполнять обязанности (формальный признак).

В качестве примера известной всем и давно существующей сложной организации можно назвать железную дорогу. В ее состав «как комплексное объединение входят отделения железной дороги..., а также могут входить промышленные, строительные, транспортные, научно-исследовательские... и другие предприятия (объединения) и организации, учреждения народного образования, здравоохранения и культуры»'.

Сложные организации целесообразно поделить на две группы: государственные и негосударственные (общество «Знание», ВОС, ВОГ и др.). Среди государственных можно выделить производственные и территориальные единицы.

§ 4. Содержание административно-правового статуса государственных коллективных субъектов

Даже беглый обзор всех четырех классов коллективных субъектов административного права позволил продемонстрировать их большое разнообразие по размерам, социальной роли, формам собственности и многим другим критериям.

Первая особенность административной правосубъектности состоит в том, что, будучи равной для всех бланкетной возможностью быть участником административно-правовых отношений, она закрепляет различие в правовом положении субъектов. Вторая особенность -- ее связь с административной деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия. Для коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер, административная легализация организации, структурного подразделения являются предпосылкой для возникновения у нее гражданско-правовой, финансовой и некоторых иных видов отраслевой правосубъектности.

Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в основном зависит от следующих обстоятельств: 1) является он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т. д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру.

Коллективных субъектов целесообразно поделить по наиболее значимому признаку--принадлежности или непринадлежности к государственному механизму. Необходимо различать части государственного механизма (организации, их структурные подразделения, сложные организации) и негосударственные коллективные субъекты.

В административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов можно выделить три главных блока: а) целевой;

б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию).

Первым элементом административно-правового статуса государственного коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае можно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставах и иных управленческих актах конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного механизма, можно объединить в три группы:

1) производственные, конкретизирующие ту цель, ради которой она создана (выпускать продукцию, учить, лечить, контролировать и т. д.);

2) экономико-экологические, закрепляющие обязанности бережно использовать природные и другие ресурсы, обеспечивать сохранность окружающей среды и государственного имущества;

3) социальные, нацеливающие на заботу о коллективе работников и его членах, создание благоприятных условий для трудовой деятельности, организацию культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих рабочих, служащих и их семей.

Второй -- организационно-структурный -- компонент правового статуса сам является довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2), установления и изменения их организационных структур (3), права на организационное самоопределение (4), процедур деятельности (5) и права на официальные символы (6).

Компетенция --часть правового статуса коллективных субъектов, которая состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением власти, с участием в управленческих отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции -- подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия.

Все государственные коллективные субъекты обладают определенной компетенцией. Она может быть проанализирована по связи властных полномочий с определенными управленческими функциями. Следовательно, можно различать права и обязанности в сфере планирования, методического руководства, нормативного регулирования, работы с кадрами, учета, контроля и др. Наряду с функциональным весьма полезно рассмотреть и субъектный характер компетенции. В этом случае следует различать компетенцию в отношении вышестоящих и в отношении подчиненных коллективных субъектов и работников, а также в отношении граждан, подконтрольных субъектов.

В частности, общими правами являются: быть адресатом управленческих команд, требовать четкого определения обязанностей и создания необходимых условий для их выполнения, вносить предложения в различные организации, получать определенную информацию, давать указания подчиненным. Назовем и общие обязанности: рационально расходовать ресурсы, бережно относиться к природе, соблюдать санитарные, противопожарные правила, выполнять управленческие команды, своевременно рассматривать обращения как членов коллектива, так и граждан, и др.

Анализ административно-правового статуса коллективных структурных единиц административного механизма позволяет без большого труда решить вопрос о содержании административно-правового статуса негосударственных коллективных субъектов. В крайне редких случаях у последних имеются все те элементы статуса, что и у первых (целевого, организационного, компетен-ционного блоков), чаще всего -- лишь некоторые из них. Так, правовыми актами определены цели и задачи многих общественных формирований (народных дружин, Всероссийского общества глухих и др.), трудовых коллективов.

Минимальный объем административно-правового статуса негосударственного коллективного субъекта включает в себя право на государственное признание, наименование, право самостоятельно вступать в административно-правовые отношения с государственными органами.

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов

Проблеме административно-правового статуса граждан посвящена значительная научная литература'. В. И. Новоселов полагает что гражданином следует считать «лицо (человека), не состоящего с данным органом управления в трудовых или государственно-служебных отношениях». Очень ценно, что автор отметил условность данного понятия: лицо считается гражданином применительно к определенным отношениям, а не вообще. Дело в том, что один и тот же человек (например, госсанинспектор) в одних отношениях выступает как частное лицо (гражданин), в других -- как служащий, в-третьих -- как представитель власти.

Однако рассматриваемое определение нужно уточнить. Во-первых, речь можно вести об отношениях не только с органом управления, а вообще с любым коллективным субъектом административного права. Во-вторых, точнее говорить не о трудовых, государственно-служебных отношениях, а о том, что лицо не является участником устойчивых организационных связей, членом определенного коллектива. Таким образом, под гражданином понимается отдельное лицо, которое не находится в устойчивых правовых отношениях с данной организацией.

Административно-правовой статус индивидуального субъекта -- это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права. Он является составной частью общего правового статуса гражданина. Права и обязанности личности, о которых говорится в административно-правовых нормах, производны от конституционных и часто конкретизируют последние.

«Административно-правовой статус граждан Российской Федерации устанавливается прежде всего Конституцией Российской Федерации, актами органов представительной власти. В формировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов исполнительной власти»'. Правительство, министерства, губернаторы издают немало нормативных актов, которые предоставляют определенным категориям лиц льготы, закрепляют процедуры деятельности различных инспекций, устанавливают правила (охоты, дорожного движения и т. д.).

Составными частями административно-правового статуса индивидуального субъекта являются административная правосубъ-ектность и его реальные права и обязанности, приобретенные в соответствии с нормами административного права. «Правосубъ-ектность включает два основных структурных элемента: во-первых, способность обладания правами и несения обязанностей (правоспособность); во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность). Поэтому иногда правосубъектность называют праводееспособностью»

Административная правоспособность -- это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административного права. Частично она возникает с момента рождения: право на имя", на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение лекарствами. Будучи в принципе равной, административная правоспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства, национальности и других демографических факторов. В качестве примера можно назвать воинскую обязанность, способность стать носителем которой зависит от пола, возраста, состояния здоровья, гражданства и ряда иных факторов. В настоящее время, когда субъекты Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции РФ активно осуществляют административное правотворчество, административная правоспособность жителей разных регионов имеет определенные различия.

Таким образом, главные особенности административной правоспособности заключаются в следующем: 1) она регулируется нормами административного права; 2) ее содержание состоит в регулировании отношений индивидуальных субъектов с субъектами исполнительной власти; 3) у конкретных лиц она возникает

«Конвенции о правах ребенка», принятой в 1989 году Генеральной А< самблеей ООН гласит: «Ребенок регистрируется сразу же после рождения, момента рождения имеет право на имя и на приобретение гражданства» с момента рождения; 4) для разных лиц она не одинакова по объему.

Административная дееспособность -- это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.

Административная дееспособность граждан РФ возникает позднее их правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, использовать право на жалобу, с шести лет ребенок сам реализует право на образование. Комиссия по делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось II лет, в специальную школу, а с 16 лет наступает административная деликтоспособ-ность.

Административная правосубъектность может быть общей и специальной. Соответственно следует различать общий и специальный административно-правовой статус.

Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть субъектом одного или нескольких специальных статусов (студента, работника милиции, жителя закрытого города и т. д.).

Во многих случаях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его.

Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения, выбор местожительства.

Административная правосубъектность индивидуальных субъектов непрерывно расширяется. В ее регулировании повышается роль законов. За последние годы федеральными законами гражданам предоставлено право на оружие, на свободный выбор места жительства, учреждение средств массовой информации и др. Значительно расширены права на судебную защиту, на объединение, на свободу совести.

Законодательство закрепляет обстоятельства, при наличии которых общий, и прежде всего административно-правовой, статус индивидуального субъекта может быть ограничен:

1) чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);

2) если это несовместимо с их общественно полезной деятельностью (запрещение совместной службы родственников, совмещения государственной службы с предпринимательской деятельностью и т. п.);

3) если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.);

4) совершение неправомерных действий (лишение правонарушителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. п.).

В первых трех случаях ограничения непосредственно устанавливаются нормативными актами, касаются неопределенного числа граждан и поэтому являются групповыми.

А ограничения административно-правового статуса в связи с совершением неправомерных действий носят индивидуальный характер, персонифицированы, являются мерами принуждения.

§ 2. Административно-правовой статус гражданина

Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали три разновидности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без гражданства'. Но после распада СССР и образования СНГ положение изменилось. Согласно российскому Закону о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. всех лиц по признаку гражданства необходимо поделить на шесть групп: 1) граждане Российской Федерации; 2) лица с двойным гражданством; 3) почетные граждане; 4) граждане «ближнего зарубежья» (республик СНГ, кроме РФ); 5) иностранцы; 6) лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из названных родовых общностей есть особенности. Так, административно-правовые статусы постоянно проживающих в России и временно прибывших иностранцев не идентичны.

В настоящее время можно говорить о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством), о двух категориях иностранных граждан («ближнего» и «дальнего зарубежья») и лицах без гражданства (апатридах).

В зависимости от степени связанности гражданина при реализации им своих прав можно различать 6 степеней (ступеней) свободы:

' Как недоразумение можно рассматривать мнение А. В. Смирнова, который, анализируя норму, устанавливающую ответственность граждан за то, что они не ведут учет доходов, утверждает, что «лица без гражданства к указанной ответственности привлечены быть не могут, так как гражданами не являются» (Смирнов А. В. Административная ответственность за нарушения налогового законодательства. М., 1995. С. 44).

1. Полная свобода.

2. Свобода, связанная с обязанностью уведомления субъектов власти (явочный порядок реализации прав).

3. Свобода, связанная с обязанностью регистрировать действия.

4. Свобода, ограниченная обязанностью получать разрешение. Субъект власти обязан рассмотреть заявление, отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке.

5. Свобода, ограниченная дискреционными полномочиями власти при выдаче разрешений на осуществление прав'.

Правоприменительные акты, принятые на основе дискреционных полномочий, судебному обжалованию не подлежат. А поскольку вышестоящие органы во многих случаях вправе отменять акты подчиненных им органов только по мотивам законности, то и обжалование дискреционных актов в административном порядке часто не имеет смысла. 6. Полная несвобода.

Анализируя законодательство последних лет, .нетрудно проследить, как идет процесс развития прав граждан. Свобода уверенно восходит на более высокие ступени. Так, например, право на демонстрации поднялось на вторую ступень свободы, право на предпринимательскую деятельность --с 6 на 2(3 ступень), право заниматься каратэ --с 5 на 1.

С точки зрения механизма реализации, можно выделить права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным относятся права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на административную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользование публичными библиотеками, получение общего среднего образования. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина.

Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. Например, приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление определенной деятельности. Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти, актом применения права. Если взять за основу повод (процессуальное основание) предо-'авления (признания) права, то можно говорить о правах, кото->1е актом субъекта исполнительной власти:

-- признаются, реализуются без заявления лица, имеющего право (назначение стипендии, присвоение военнослужащему очередного звания, вещевое обеспечение сотрудников органов внутренних дел и т. д.);

-- предоставляются (признаются) по заявлению, которое субъект исполнительной власти обязан удовлетворить, если отсутствуют предусмотренные юридической нормой основания для отказа (например, назначить пенсию, выдать паспорт, лицензию, принять отставку);

-- предоставляются по усмотрению субъекта исполнительной власти, реализующего свои дискреционные полномочия (например, назначение на государственную должность).

В зависимости от круга лиц, которым права предоставляются, и оснований их возникновения можно различать общие и специальные права. Последние чаще всего являются льготами, которые даются по признакам:

а) социально-демографическим (больным, многодетным, вынуж ценным переселенцам и т. д.);

б) общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослу кащим, Героям России, государственным служащим и др.).

С учетом территориального фактора льготы могут быть федеральными, региональными, локальными. По содержанию различаются следующие группы прав граждан: 1) на участие в государственном управлении. Это права: на государственную службу; на внесение предложений; на получение необходимых документов и информации в установленной форме; организовывать, участвовать, выходить из общественных объединений; пресекать противоправные действия; учреждать газету и др.;

2) на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций. Речь идет, например, о праве получать платные блага, получать и пользоваться бесплатными благами (библиотеками и др.), получать организационную (в трудоустройстве, например), техническую, санитарно-эпидемиологическую, медицинскую и иную помощь;

3) право на защиту. Основные формы его реализации -- административная жалоба; жалоба (иск в суд); защита в администра-тивно-юрисдикционном производстве; необходимая оборона (в том числе право на газовое оружие); право на помощь негосударственных организаций (коллегий адвокатов, обществ защиты прав потребителей, профсоюзов и др.).

Среди административно-правовых обязанностей индивидуальных субъектов можно выделить абсолютные и относительные.

Первые не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они безусловно, возлагаются на каждого (соблюдение правил дорожного движения, санитарии и т. п.). Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими (обязанности абитуриента, читателя библиотеки, собственника автомобиля и т. д.), и правонарушений (например, уплатить штраф).

§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение иностранцев и правовое положение апатридов различается очень незначительно, при первом приближении к исследованию данного вопроса существующими различиями можно пренебречь и рассматривать иностранных граждан и лиц без гражданства как единую родовую общность: это -- лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации. По общему правилу они пользуются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан РФ, Но есть и отличия в их правосубъектности, так как гражданство является важнейшим компонентом административно-правового статуса личности. Его наличие или отсутствие серьезно влияет на совокупность прав и обязанностей граждан.

Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Основной формой закрепления особенностей правового статуса иностранцев и апатридов является федеральный закон, а основной сферой, где они устанавливаются, является сфера отношений граждан с исполнительной властью. Иными словами, наибольшее число особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства закреплено административно-правовыми нормами, содержащимися в федеральных законах.

Все особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства можно по кругу лиц, на которых они распространяются, подразделить на общие, групповые и индивидуальные.

Для всех находящихся на территории РФ лиц, которые не яв-пяются ее гражданами, законодательством установлены следую-цие особенности праводееспособности:

1) они не могут быть государственными служащими, занимать ^которые должности (Президента РФ, командира экипажа воз-^шного судна и др.), работать в милиции;

2) они не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

3) на них не распространяется воинская обязанность;

4) их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекать только иностранцев и лиц без гражданства, только к ним может применяться такое административное взыскание, как выдворение);

5) иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан стран СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии разрешения. Оно может быть не выдано исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, установленным законодательством;

6) они проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных документов (видов на жительство, заграничных паспортов и др.);

7) для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан^

8) по территории, открытой для иностранцев, они могут свободно передвигаться при условии уведомления об этом ОВД или принимающей их организации. По прибытии в пункт назначения они должны зарегистрировать свое временное пребывание в ОВД, гостинице или в принимающей их российской организации;

9) иностранные граждане могут приобретать гражданское оружие по лицензиям, выданным ОВД на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, при условии вывоза ими оружия из РФ в течение пяти дней со дня приобретения. Нарушение сроков вывоза оружия влечет его конфискацию;

10) выезд из России им может быть не разрешен при наличии обстоятельств, установленных законодательством (например, если это противоречит интересам государственной безопасности, если лицо привлекается к уголовной ответственности).

В настоящее время правовое положение иностранцев и лиц без гражданства регулируется Законами РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г., «О беженцах» от 19 февраля 1993 г., Законом СССР «О правовом положении иностранных

' См.: Постановление Совета Министров РФ от 4.07.92. № 470 «Об утверждении перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан» // САПП РФ. 1992. № 33.граждан в СССР» от 24 июня 1981 г., утвержденными Кабинетом Министров СССР 26 апреля 1991 г. «Правилами пребывания иностранных граждан в СССР», и рядом других российских и союзных актов. Некоторые субъекты Федерации тоже издали законы, влияющие на административно-правовой статус иностранцев (регулирующие вопросы их регистрации, передвижения, проживания). Так, Свердловская областная Дума 29 ноября 1994 г. приняла областной Закон «О порядке регистрации иностранных граждан на территории Свердловской области».

Групповые особенности административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства обусловлены многими обстоятельствами: временем пребывания в РФ, целью пребывания (туризм, учеба, служебные дела, поиски убежища и др.), из какой страны -прибыл иностранец^ и т. д.

По времени пребывания на территории России всех иностранных граждан и лиц без гражданства можно поделить на: -- постоянно проживающих; -- временно пребывающих;

-- проезжающих через территорию РФ транзитом. Для постоянного проживания необходимо разрешение органа внутренних дел субъекта Федерации. Заявления о выдаче такого разрешения подаются лицами, проживающими за границей, в консульские службы, а иностранцами, временно пребывающими в РФ, непосредственно в ОВД.

Основной документ, удостоверяющий личность постоянно проживающего иностранца или лица без гражданства, -- вид на жительство. Он выдается ОВД негражданам РФ, достигшим 16-летнего возраста, на срок действия их заграничных паспортов, но не более чем на 5 лет. Достигшим 45-летнего возраста иностранным гражданам вид на жительство выдается на весь срок действия их заграничных паспортов, а лицам без гражданства -- бессрочно. Если иностранец в течение года со дня окончания срока действия своего заграничного паспорта не предъявит новых или подлинных документов, ему выдается вид на жительство для лица без гражданства.

Лица, желающие получить статус беженца, обязаны незамедлительно по прибытии обратиться с ходатайством в орган миграционной службы субъекта Федерации, а при его отсутствии -- в орган исполнительной власти. В случае регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение. Ему обеспечивается проезд и провоз багажа к месту временного поселения, проживание и пользование коммунальными услугами. Оно вправе получать питание, медицинскую помощь, денежное пособие.

Решение о признании лица беженцем принимается органом миграционной службы, и ему выдается удостоверение соответствующего образца.

Статья 19 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» закрепляет право лиц, постоянно проживающих в России и не имеющих ее гражданства, ходатайствовать о приеме в гражданство РФ. По общему правилу условием приема является срок проживания: всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед подачей ходатайства. Для лиц, признанных беженцами, указанные сроки сокращаются вдвое. Названные сроки могут быть сокращены, если лицо в прошлом было гражданином СССР, имеет высокие достижения в науке, технике и в связи с иными, названными в законе, обстоятельствами.

Временно прибывшие в РФ лица, не являющиеся гражданами России, проживают по своим заграничным паспортам. По прибытии в пункт назначения заграничные паспорта в течение трех суток представляются на регистрацию. От регистрации освобождены дипломаты, туристы, совершающие круизы, члены экипажей морских и воздушных судов и ряд иных лиц, названных в законе. Одни лица регистрируют заграничные паспорта в МИДе, другие -- в гостиницах, третьи -- в принимающих организациях, а четвертые -- в ОВД. Запись о регистрации производится по месту первоначального пребывания граждан.

Особый срок регистрации устанавливается в соответствии с Положением о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. На основании разрешения о привлечении иностранных рабочих срок регистрации определяется до одного года, а в отдельных случаях допускается его продление еще до одного года.

В соответствии с указанным Положением иностранный гражданин (кроме постоянно проживающего, признанного беженцем, получившего убежище), въехавший в Россию с целью осуществления профессиональной деятельности, может работать по найму только при наличии подтверждения на право трудовой деятельности, выданного на его имя на основании полученного работодателем разрешения.

Выдача подтверждений на право трудовой деятельности иностранным гражданам, осуществляющим работу по найму у работодателя, в пределах установленной разрешением численности привлекаемой иностранной рабочей силы, производится территориальными органами Федеральной миграционной службы России по представленному работодателем ходатайству, при наличии согласия иностранного гражданина.

Привлечение иностранных граждан из числа высококвалифицированных специалистов осуществляется без оформления разрешения в случаях найма работодателями для работы на предприятиях с иностранными инвестициями, действующих на территории РФ, на должности руководителей предприятий, их заместителей, руководителей подразделений.

Таким образом, установлен следующий порядок принятия иностранных граждан, временно находящихся в РФ, на работу:

-- работодатель должен обратиться в миграционную службу и получить разрешение на прием на работу определенного числа иностранных граждан;

-- на основании полученной квоты работодатель просит миграционную службу выдать подтверждение конкретному лицу на право работать по найму;

-- после получения подтверждения работодатель вправе принять конкретного иностранца на работу.

Личные и служебные автотранспортные средства иностранных граждан, прибывших в РФ на срок до 6 месяцев, ставятся на учет в таможенных органах, а ввозимые на срок более 6 месяцев -- регистрируются в ГАИ.

Важной особенностью административно-правового статуса лица, не имеющего российского гражданства и временно находящегося в нашей стране, является обязанность выехать из России по истечении определенного ему срока пребывания. Срок пребывания может быть сокращен, если: 1) отпали основания для дальнейшего пребывания иностранного гражданина в РФ; 2) он нарушает законодательство о правовом положении иностранных граждан и апатридов.

В настоящее время еще действуют Правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР, утвержденные Советом Министров СССР 10 мая 1984 г. В соответствии с ними транзитный проезд через Россию воздушным, железнодорожным и морским транспортом лиц, не являющихся ее гражданами, разрешается при наличии документов, действительных для въезда в сопредельное государство и соответствующих проездных документов. Транзитный проезд на легковых автомобилях, а также осуществление международных транзитных автоперевозок производятся на основе межгосударственных соглашений при наличии документов, дающих право на въезд в сопредельное государство. Транзитные визы выдаются, как правило, без права остановки. Безвизовый транзит разрешается при наличии межправительственных соглашений в беспересадочных полетах через территорию РФ.

В пограничный пункт выезда иностранные граждане и апатриды следуют по установленным маршрутам с остановками в пунктах, названных в транзитных визах. Автомобильный транзит осуществляется по дорогам, открытым для международного сообщения. Желающие изменить маршрут следования обязаны получить на это разрешение ОВД. Там же следует получить разрешение на пребывание в РФ, если гражданин сделал вынужденную остановку на срок более суток. За разрешением в последнем случае нужно обратиться в течение последующих суток с момента остановки.

§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов

В реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых статусов. Используя критерий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в несколько родовых общностей. И в том числе выделить статусы:

1) членов административных коллективов;

2) субъектов административной опеки;

3) жителей территорий с особым административно-правовым режимом;

4) субъектов разрешительной системы.

Понятие «административный коллектив» в юридической науке не используется. Но оно необходимо. Уже давно говорят, пишут, используют в законодательстве понятия «трудовой коллектив», под которым понимают самостоятельный субъект права и работников определенной организаций. Во втором случае речь идет об организованной группе людей, участвующих своим трудом в деятельности организации. Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его администрацией, их личные права регулируются трудовым правом.

Административным коллективом предлагается именовать личный состав организации, в которой отношения ее членов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности регулируются административным правом. Это -- органы внутренних дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасательные части, лечебно-трудовые профилактории, студенческие коллективы и др.

Став добровольно, по призыву или в результате применения принудительных мер членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего, профилактируемого). Речь идет о личных, а не служебных правах и обязанностях, ибо вторые есть конкретизация полномочий коллективного субъекта -- организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного работника милиции. К его личным правам относятся закрепленные Законом «О милиции» от 18 апреля 1991 г.^ права на судебную защиту при увольнении (ст. 27), государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья (ст. 29), обеспечение жилой площадью (ст. 30), дополнительный оплачиваемый отпуск (ст. 20).

Административное право регламентирует дисциплинарную ответственность членов административных коллективов, время их труда (учебы) и отдыха, основания, размеры и порядок оплаты их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипендий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников милиции, студентов и др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке, и соответствующие процедуры регулируются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде случаев (оплата работникам милиции за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни; предоставление отпусков по беременности; выплата суточных при командировках и др.) на личные права членов административных коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права.

Среди статусов членов административных коллективов различаются статусы:

1) обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся техникумов и др.);

2) милитаризованных служащих (военнослужащих, работников милиции, работников военизированных формирований);

3) лиц, свобода которых ограничена в административном порядке (профилактируемых, несовершеннолетних, помещенных за правонарушения в специальные учебные заведения и др.).

Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов. Так, различно правовое положение лиц, находящихся на военной службе в сухопутных войсках, в военно-морском флоте, во внутренних войсках, в железнодорожных и иных войсках.