Административное право

4) власть осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств и методов воздействия^ (нормы, убеждение, оружие, организации, принуждение и др.).

Всеми названными признаками обладает государственная власть, которая, как известно, опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент власти.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей. Во-первых, она показала свою жизненность. Во-вторых, ее привлечение означает использование огромного научного потенциала, накопленного учеными и практикой государственного строительства многих стран.

Сущность теории разделения властей можно понимать так. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое он создает и оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией,распоряжающейся огромными ресурсами, опирающейся на мощный аппарат принуждения. Государство обязано служить народу и отчитываться перед ним. Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить на законодательствование, исполнение, правосудие. Такое разделение необходимо и для того, чтобы недостатки высших руководителей государства не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов личности, развития гражданского общества, становления правового государства.

В России принцип разделения властей впервые был закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, осуществлять организаторскую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность.

Административная власть появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это -- власть вожака и его помощников над первобытном стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшины над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях. Свою полноту административная власть набирает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной в стране властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила и была исторически первой государственной властью.

Какие признаки свойственны административной власти? На первое место следует поставить ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них -- имуществом и общественными процессами. «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, Чтобы существовало государство, должно совершаться управление»'.

Административная власть имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т. е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организаций.

Существенный признак административной власти -- наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов -- правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Иными словами, предметный характер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она опирается на обширные территории, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и награждений и др.

В непосредственном ведении административного аппарата находятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке -- важная черта административной власти'.

Названные выше признаки содержания административной власти -- универсальность, предметность, принудительность, организующий характер -- детерминируют ее форму -- иерархически построенный административный аппарат и большое число профессиональных служащих.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют создания разветвленного, большого по количеству структурных единиц и служащих аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся управлением, намного превосходит общее число служащих всех иных государственных органов вместе взятых. Успех административной деятельности зависит от деловитости, активности, компетентности, опыта, способностей занятых ею лиц, реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда.

В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

При последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, предметная, профессиональная административная власть приобретает новые признаки, она становится вторичной и подзаконной.

Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указ Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить закону, являются его исполнением, своею волей они дополняют законодательство. Поэтому органы управления называют исполнительными, а власть -- исполнительной.

Жизнь общества на каждом шагу ставит все новые вопросы, требующие решения на основе закона, но с учетом конкретной обстановки путем издания властных актов. Издают их субъекты управления, наделенные административными полномочиями, т. е. те, кто вправе отдавать распоряжения. Возможность издавать административные акты относится к сущности административной власти. Поэтому органы управления называют еще и исполнительно-распорядительными.

Таким образом, в условиях демократически организованного общества, став вторичной и подзаконной, административная власть преобразуется в исполнительную, которая является более высокой ступенью развития администрации.

Исполнительная власть -- это административная власть, преобразованная в условиях правового государства.

Французский ученый Р. Драго дает такое определение: «Администрация --совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами»'. Главные цели исполнительной власти:

1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны;

3) создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной жизни людей.

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, создает систему административной опеки. И она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах общественной жизни.

Исполнительная власть -- инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов.

§ 2. Демония административной власти в СССР

Общество, создавая государственную администрацию, оплачивая ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что деятельность этого инструмента будет эффективной, т. е. поставленные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.

Чтобы быть эффективной, государственная администрация должна действовать целесообразно, рационально используя свои полномочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообразность --основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Специфика целей и принципов -- еще одна существенная особенность исполнительной власти.

Административная власть представляет собой огромную силу. Многие преобразования в государственной и общественной жизни связаны с ее деятельностью, с использованием административных полномочий.

Но властные полномочия реализуются, а огромные ресурсы используются людьми, служащими. Их реализация -- процесс волевой, интеллектуальный и эмоциональный, который может осуществляться как правомерно и целесообразно, так и с различными отклонениями, ошибками, злоупотреблениями.

Нередко государственная власть присваивается (узурпируется) лицом, группой лиц и используется в собственных интересах.

Совокупность лиц, которые за плату профессионально осуществляют управленческую деятельность, принято называть бюрократией. Как всякая профессиональная группа людей, она имеет свои интересы, обусловленные спецификой труда и личными потребностями.

Эгоистические интересы бюрократии есть бюрократизм. Чем больше бюрократия заботится не об общественных, а о групповых, личных интересах, тем активнее развивается бюрократизм как система форм и методов реализации бюрократией своих корыстных целей. Проявления бюрократизма многочисленны: формализм в деятельности, невнимание к людям, злоупотребление режимом секретности, необоснованные привилегии, превращение бюрократии в замкнутую касту и т. д.

Одной из форм присвоения бюрократией власти является злоупотребление ею. Более сложная форма присвоения власти -- демония административной власти, под которой понимается одержимость воли руководителя (руководящей группы), стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда огромной власти, славы, почестей и т. д.). Наиболее опасное ее проявление --стремление к ее расширению, подчинению других властей, бесконтрольному властвованию.

Демоническое стремление административной власти стать все-охватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено рядом факторов.

Во-первых, генезисом политической власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения властей, отделения законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры стремится не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Во-вторых, количеством, разнообразием, сложностью и продолжительностью чрезвычайных обстоятельств. Войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки требуют чрезвычайных режимов, при которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются.

В-третьих, зависимостью от исполнительной других властей. Они возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, арсенал средств воздействия и т. д. Исполнительная власть, бюрократия активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для них вопросы и дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потребности депутатов и судей, соблазняя их должностями, квартирами, машинами, дачами, разнообразными привилегиями'.

В-четвертых, и это самое существенное, демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, наличием в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический аппарат, административная власть недавно ставшая исполнительной постоянно стремится к расширению.

Демония власти свое логическое завершение получает в образовании тоталитарных обществ, административно-командных систем, где государственная власть подчиняет гражданское общество, в структуре государства доминирует централизованный управленческий аппарат. К сожалению, такой глубокий деформации подверглась система управления обществом в СССР (РСФСР). Ее называют по-разному: «административно-командная», «командно-бюрократическая», «партийно-полицейская система», «бюрократический абсолютизм». Такие названия даны советской политической системе, т. е. совокупности государственных и общественных организаций, возглавляемых КПСС, более 70 лет руководившей страной. Именно ее характеризуют как командную, бюрократическую, полицейскую, тоталитарную.

Фактически то, что до 60-х годов называли диктатурой пролетариата, а позднее политической системой советского общества, уже в первые годы советской власти превратилось в диктатуру партийно-государственного аппарата.

Прежде всего это -- власть, не ограниченная правом, система, в которой закон служит силе, рассматривается как один из ее инструментов. Власть не признавала прав личности и даже таких важнейших, как права на жизнь, собственность, творчество.

Вторая особенность диктатуры -- ее опора на насилие, террор. Диктатура --власть тираническая, деспотическая, осуществляемая меньшинством общества в отношении его большинства. Она использовалась в интересах партийной, государственной и обслуживающей ее профсоюзной, комсомольской и иной бюрократии, главной целью которой было захватить, расширить, удержать любой ценой власть.

Экономической основой бюрократического абсолютизма является господство государственной собственности. Создавая, укрепляя монополию государственной собственности, вытесняя, уничтожая или ставя в зависимость от нее иные виды собственности, тем самым обеспечивали экономическое могущество аппарата чиновников, Они распоряжались продукцией государственных предприятий, жилым фондом, землей, лесами. Почти все, что строили, производили, выращивали, поступало в их ведение, и этими неисчислимыми богатствами они управляли, как считали нужным.

Чем больше значение государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм государственной собственности отчуждает производителя от результатов труда, лишает его возможности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей деятельности, отнимает экономическую свободу.

Политическая основа командно-бюрократической системах -- однопартийность, превращение правящей партии в государственную, слияние партийных верхов с государственными. На этой основе исполнительная власть в СССР подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. Отсутствие оппозиции, независимой печати, демократических традиций стали условиями бесконтрольной абсолютной власти администрации, ее отрыва от народа, превращения его в бюрократизированное сообщество. В бесконтрольном подчинении аппарата оказались все инструменты принуждения: армия, милиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения. Экономическое принуждение и внеэкономическое дополняли друг друга. Однопартийная система, решительно искореняющая любую оппозицию, укрепляющая любыми средствами руководящую роль одной партии, не может быть демократической.

Идеологической основой командно-бюрократической системы стало провозглашение марксизма-ленинизма единственно верным учением, вся жизнь общества была чрезмерно идеологизирована. Это вело к господству воинствующего догматизма, отрыву теории от практики, необоснованному вмешательству в творческую деятельность, насильственному навязыванию определенного образа мыслей, контролю за «чистотой» суждений и высказываний.

Суровый опыт 20--70-х годов XX века показал, что административная власть, предоставленная сама себе, не контролируемая и не отвечающая за свои действия, становится деструктивной и деморализующей силой. Перед наукой административного права встал старый и одновременно новый вопрос о создании системы сдержек и противовесов административной власти, которые могли бы усмирить ее демонические свойства, о способах ее демократизации, о путях превращения ее в эффективный инструмент обеспечения потребностей граждан и общества.

Одно из самых важных направлений преобразований в настоящее время в Российской Федерации -- реформа административной власти. Из всемогущей, всеохватывающей сердцевины командно-бюрократической системы она должна превратиться в исполнительную власть правового государства.

Главным гарантом глубины и необратимости проводимых преобразований является развитое гражданское общество. Только в условиях, когда граждане пользуются широким кругом надежно защищенных прав, когда существует рынок и другие самостоятельные экономические структуры, действуют независимые от государства общественные объединения, средства массовой информации, проводятся состязательные выборы, реализован принцип разделения властей, только тогда создается надежный фундамент для демократической организации административной власти. Экономическая свобода производителей, политический и идеологический плюрализм помогают превращению деспотической администрации в надежную, компетентную и эффективную социальную службу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства, реализация принципа разделения властей -- необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Но для придания ей соответствующего облика необходимы преобразования в ней самой. Среди основных направлений административной реформы можно назвать децентрализацию упоавления, совершенствование методов властвования, системы государственной службы, структуры аппарата, расширение судебного контроля за государственной администрацией.

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти

Исполнительную власть можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственного управления (исполнительной власти). Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства.

Управление объективно необходимо. В соответствии с законом разделения труда оно делится на более простые, относительно самостоятельные виды организационной деятельности, которые принято называть общими функциями управления.

Объясняя функциональную природу управления, мы тем самым раскрываем его содержание.

Общие функции -- это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих управленческих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Управлять --это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъект исполнительной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

Общие функции управления конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц. Деление управления на функции отражает специализацию внутри ее.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность -- важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции -- это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, специализированный контроль ГАИ, госсаннадзора, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов управления, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями. Управление, реализация исполнительной власти -- целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций. По содержанию следует различать три группы функций. 1. Функция ориентирования системы:

1) прогнозирование;

2) планирование;

3) нормативное регулирование;

4) методическое руководство. II. Функция обеспечения системы:

5) кадровое;

6) материально-техническое;

7) финансовое;

8) организационно-структурное^

9) информационное. 1. Функция оперативного управления системой:

10) непосредственное регулирование деятельности^;

11) учет;

12) контроль;

13) оценка (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.).

Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены единой воле. Субъект управления воздействует на общественные отношения, социальные процессы, вещи через волю и сознание, а значит, и действия тех, кем он руководит, с помощью власти.

Подчинение -- оборотная сторона власти; они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение, а иначе она формальна, фиктивна, декларативна.

Власть государственных органов объективируется во властных полномочиях, стержень которых -- право в одностороннем порядке издавать юридические акты. Она осуществляется коллегиально или единолично, основывается на нормах права или на пра-воприменительных актах.

По объему различаются два вида подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное.

Существует два основных принципа деления труда по управлению, два принципа его специализации -- линейный и функциональный. При реализации первого все объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы, и

'Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подраз' делений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т. д. руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, -- т. е. системе типа «начальник -- подчиненный». Для линейной власти характерно следующее: 1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функции исполнительной власти;

2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто --дисциплинарную власть;

3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для линейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, давать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распоряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение или обладает несколькими из названных полномочий.

Функциональная власть чаще всего означает, что субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор --контролируемый ».

Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов власти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять, осуществлять методическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т д.). Функциональная власть может быть ограничена рамками ведомства (организации) или иметь межведомственный характер.

Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении^ Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, и линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии органи-

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти

Функциональные системы включают в себя не структурально подчиненные элементы, организующие связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных.

Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами^ В ней выделяются два компонента -- строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструктурностью, в них множество структур.

Исполнительная власть одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др.

Организационная структура -- это: 1) деление целого на организационно обособленные единицы и 2) сеть управленческих связей в нем. Организационная структура есть форма разделения и кооперации управленческой деятельности, она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схемой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций аппарата управления, выражающуюся в дифференциации его на части и в системе организационных связей в нем.

На структуру аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, т. е. комплекс управленческих функций.

Функции управления (их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь) -- вот что в первую очередь детерминирует структуру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей ранее существовавших, но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за изменением структуры аппарата^ одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.

Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обрат-

' Так, например, построена система ГАИ: ее районные, городские, областные органы линейно подчинены начальникам ОВД, а функционально -- вышестоящим органам ГАИ. ' Философский словарь. М., 1975. С. 395. От организационной структуры зависит специализация и конкретизация управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.

Управленческие структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные, концентрированные и деконцентрированные. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.

Аппарат представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В нем можно различать несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного подразделения (ГАИ, например); региональный аппарат (администрация и т. д.); орган исполнительной власти; администрацию (аппарат управления) организации; структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.); должность.

Каждая структурная единица аппарата государственного управления -- это его самоуправляемая, автономная (1), организационно оформленная (2) часть, существование которой предопределено правовым актом (3), имеющая свою компетенцию (4).

Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, в ней линейная структура. Использование функциональной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска, ГАИ в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделения (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соответствующему органу внутренних дел и функционально -- вышестоящему звену в ведомственной службе.

§ 6. Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами). Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы'.

Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход -- это то, что действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их управленческие подсистемы -- составная часть аппарата исполнительной власти государства.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управления?

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной перед системой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.)-- это и есть главная производственная функция, ради которой оно образовано. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осуществляет и такие общие задачи, как рациональное использование выделенных ресурсов, охрана природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновременно выполняет три задачи: 1) специальную производственную, 2) экономико-экологическую и 3) социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции соответствующих органов исполнительной власти.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линейному принципу, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность.

В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-правовую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично, у него единый руководящий орган, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.

Определенной обособленностью и устойчивостью характеризуется и субстанциональная (предметная) структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:

1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;

2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

3) органов исполнительной власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков: производственного; обслуживающего; управленческого.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество -- два: 1) центр.

§ 7. Административная подведомственность

2) администрация ведомственной организации (больницы, вуза и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственный аппарат управления становится трехуровневым, при двух -- четырехуровневым и т. д. Например, система Минздрава РФ (Министерство -- облздрав -- горздрав -- администрация больницы) насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть произведена по многим основаниям, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных работах различают системы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, инспекций.

По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении потребностей общества в услугах (например, Министерство образования РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) главное -- внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, медицинскими и другими высшими учебными заведениями, которые линейно подчинены другим ведомствам.

Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, из миллионов служащих. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, четко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают. Подведомственность -- это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов -- носителей властных полномочий. Медицинский вуз, например, подведомственен Минздраву РФ, спор о законности увольнения -- суду, библиотека института -- ректорату и т. д. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в разные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая должностными инструкциями.

Определение подведомственности можно понимать как средство распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования в деятельности разных органов, служащих.

Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы распределяют компетенцию между Российской федерацией и ее субъектами, определяют подведомственность таможенного дела и др.

Но особенно важна административная подведомственность -- распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти чрезвычайно велик, он состоит из очень большого числа ведомств, органов, служащих, а в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информационных систем, людских судеб.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности.

Во-первых, государственная подведомственность -- законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела (о преступлениях, о взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: 1) между федеральным центром и субъектами федерации; 2) между суверенными государствами; 3) между государственными и международными органами.

Во-вторых, родовая подведомственность -- распределение полномочий между разными видами государственной власти: судебная подведомственность, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры.

В-третьих, видовая подведомственность. Правила видовой подведомственности определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии, районные, городские, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности может быть глава

16 КоАП РСФСР, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В-четвертых, территориальная подведомственность, правила которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения). Территориальная подведомственность закреплена, например, в ст. 256 КоАП РСФСР.

В-пятых, в некоторых случаях, исходя из важности дела, законодатель устанавливает правила иерархической подведомственности, т. е. поручает дела вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, таможенный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоящему, к своему производству).

В-шестых, существует еще и должностная административная подведомственность, т. е„ иными словами, в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должностные лица. В качестве примера можно назвать ст. 203, 220, 224° КоАП РСФСР.

При решении вопросов о подведомственности конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности на первом, втором и т. д. уровне.

Следует также иметь в виду, что подведомственность может быть однозначной (императивной) и альтернативной (например, в ч. 3 ст. 256 КоАП). Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, содержащей исключение из общего правила.

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

Государственные органы -- особый вид организаций людей. Они обладают следующими общими признаками:

1) являются автономными частями государственного аппарата;

2) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;

3) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;

4) обладают собственной компетенцией;

5) несут ответственность перед государством за свою деятельность;

6) учреждаются государством;

7) их положение, структура и деятельность регламентированы правом.

Каждый государственный орган имеет регламентированную правом структуру. Он может состоять из структурных подразделений, должностей, но в исключительных случаях может не иметь и ни того, и ни другого.

Многие ученые при характеристике органа делают упор на то, что он является частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.

Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого, которое определяет само существование, содержание и формы функционирования части, ее место в аппарате, ее структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором -- «снизу», т. е. можно сказать, что оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего назвать оба признака: государственный орган -- это организованный коллектив', образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом. Органы исполнительной власти: 1) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;

' Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они представляют особый вид органов -- должностных лиц. Представляется, что должностные лица возглавляют единоначальные органы (президентуры, например).

2) наделены оперативной самостоятельностью;

3) как правило имеют постоянные штаты;

4) образуются вышестоящими органами;

5) подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;

6) их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется нормами административного права.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.

У органа может быть довольно большой по численности обслуживающий аппарат. Но он существует для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции, аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования. А, например, на предприятии мы видим иную картину: производственные подразделения производят необходимые для общества материальные блага, администрация создает условия для их нормального функционирования. Предприятие (учреждение) в целом не выполняет управленческих функций, ими занята специально организованная группа людей -- администрация. Ее нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия (учреждения), который изнутри руководит им, но не как орган государства. Кстати, всегда нужно различать два вида управления: управление вышестоящими органами и внутреннее управление, осуществляемое администрацией органа, предприятия, учреждения, т. е. его самоуправление.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков.

1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах.

2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру;

в) его линейную и функциональную подчиненность. 3. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).

§ 2. Виды органов исполнительной власти

В зависимости от правовой основы образования можно различать органы исполнительной власти, создаваемые на основе конституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основными критериями их образования выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функции.

Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют.

Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либо одновременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление медицинскими службами Министерства внутренних дел; Министерства обороны.

Таким образом, различаются органы общей и специальной (отраслевой, функциональной, смешанной) компетенции.

По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает первый вид органов, а коллегиальных в настоящее время немного (правительства, например). В процессе административной реформы единоначалие в системе исполнительной власти расширялось. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной коллегиальностью. Например, коллегии министерств, советы при Президенте и другие вырабатывают рекомендации, которые проводятся в жизнь единоличными актами их руководителей.

В зависимости от того, из какого бюджета финансируются органы исполнительной власти (а это совпадает с их подчиненностью), можно различать федеральные, субъектов Федерации и местные органы исполнительной власти.

Среди федеральных есть органы общей (правительство) и специальной компетенции. Последние делятся на две группы: центральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Центральные органы обладают полномочиями на всей территории РФ, а территориальные федеральные органы -- только на части ее территории (например, облвоенкомат).

У субъектов Федерации тоже есть органы общей компетенции (правительство, администрация, губернатор) и специальной (главные управления, управления, министерства и др.).

Органы специальной компетенции субъектов Федерации подчиняются только правительству (губернатору, главе администрации) или находятся в двойном подчинении, т. е. подчиняются еще и соответствующим центральным федеральным органам. Например, УВД (МВД) субъекта Федерации подчинено и органу общей компетенции субъекта Федерации, и центральному федеральному органу специальной компетенции -- МВД РФ. В двойном подчинении находятся также министерства (управления, отделы) субъекта Федерации: финансов, здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и др.