Административное право

Одним из ярких проявлений социальной политики государства является установление государственной опеки над лицами, которые нуждаются в помощи.

Опека состоит в выдаче денежных сумм, организационном содействии, оказании специальных медицинских услуг, предоставлении разнообразных льгот и привилегий и т. д. Практическую деятельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в социальной защите, осуществляет аппарат исполнительной власти. И та часть государственной опеки, которая регламентирована нормами административного права, может быть названа административной.

Ее субъекты -- безработные; чернобыльцы; беженцы и вынужденные переселенцы; инвалиды Отечественной войны; «афганцы» и приравненные к ним лица; дети-сироты; многодетные родители; лица, страдающие психическими заболеваниями; больные диабетом, туберкулезом, лепрой и еще многие категории граждан, Из этого примерного перечня видно, что фактическими основаниями для приобретения рассматриваемого социального административно-правового статуса могут быть демографические обстоятельства, технические и экологические катастрофы и неблагоприятные социальные факторы. Именно последние лежат в основе правовых актов о помощи безработным, о мерах по социальной защите военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы.

В политике административной опеки высшие государственные органы России проводят курс на децентрализацию, предоставляя республиканским, краевым, областным органам, органам местного самоуправления, администрациям предприятий и учреждений возможность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот.

Административную опеку следует отличать от другой формы социальной защиты -- выплаты пенсий, связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней службой. В этом случае имеет место социальное обеспечение, которое зависит от выполнявшейся работы, стажа, размера заработка и в основном состоит в регулярной выплате пенсий. Но и пенсионеры по возрасту, по инвалидности и другие тоже могут быть включены в орбиту административной опеки, им могут быть предоставлены налоговые, транспортные льготы, ссуды, выплачены дополнительные суммы. К сожалению, невнимание административно-правовой науки к этой стороне управленческой деятельности, к этим категориям граждан в прошлом не позволяет четко определить границы, содержание, виды, основания возникновения административной опеки. Принятие российским парламентом законов о занятости населения, о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, о психиатрической помощи и ряда других актов свидетельствует о социальной направленности государственной политики.

В качестве примера административной опеки можно привести положения Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» в редакции Федерального закона от 22 ноября 1995 г. Законом установлено, что вынужденный переселенец имеет право:

1) самостоятельно выбрать место жительства на территории РФ, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом миграционной службы. Вынужденный переселенец может в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;

2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории РФ получить у органа миграционной службы направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

3) на получение содействия в обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. При этом малообеспеченные лица -- одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет -обеспечиваются правом на бесплатный проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории РФ.

Осуществление административной опеки возложено на многие органы исполнительной власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган о признании его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным переселенцем и т. д. Если гражданин имеет документы, подтверждающие его право на государственную помощь, он обязан приложить их к заявлению. Документы принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается решение о признании (безработным, беженцем и т. д.), которое является юридическим основанием для оказания лицу, его семье тех видов помощи, которые предусмотрены законом. Органы административной опеки вправе проверять, сохранились ли обстоятельства, которые обусловили помощь, следить за сроками ее предоставления и принимать решения о ее увеличении, сокращении или прекращении.

Еще один важный аспект теории административного права связан с режимами территорий. А некоторые из них временно или постоянно (неопределенное время) находятся на особом правовом положении'.

Главная разновидность особых территориальных режимов -- специальные административные режимы. Примерами последних являются режимы пограничной зоны, закрытых городов (территориальных образований), заповедников, зон экологического бедствия, территорий, на которых введено чрезвычайное (военное) положение, карантинных, подвергшихся радиоактивному загрязнению, свободных экономических зон.

На таких территориях постоянные и временные жители приобретают специальный административно-правовой статус. Он включает в себя чаще всего особые правила въезда в зону, выезда, передвижения, деятельности в ней, осуществления административного надзора, применения административного принуждения. Среди специальных территориальных режимов наряду с такими суровыми, как режим военного положения, есть и льготные (свободных экономических зон). Если, как правило, в зонах более строгий контроль, то в СЭЗ таможенный, финансовый контроль ослаблен.

Чаще всего постоянные специальные режимы территории приобретают на основе законов. А временные, ситуационные режимы на отдельных территориях могут быть на основе закона установлены разными государственными органами. Таким правом наделены Президент, правительство, глава администрации. Так, ст. 24 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предоставляет главе администрации право «в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей на отдельных территориях и населенных пунктах... вводить особые условия и режимы хозяйственной деятельности и жизни населения».

Начиная с первого учебника для вузов по административному праву, изданного в 1940 г., авторы включали в последующие учебники специальные параграфы о разрешительной системе'.

Под «разрешительной системой» понимается совокупность правил, предписывающих получение разрешения на осуществление определенной деятельности и регулирующих контроль за нею.

Получение предварительных разрешений исполнительных органов на совершение определенных действий достаточно широко распространено, а правоотношения, возникающие между аппаратом управления и гражданами, организациями по поводу их получения являются административными. Можно выделить основные черты разрешительной системы. Во-первых, это особый порядок деятельности, который регулируется нормами права, содержащимися в законах и подзаконных актах. Его целью является обеспечение общественной безопасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом. Он связан с действиями, которые представляют повышенную опасность для граждан, общества, государства, с санкционированием исключений из общих правил, с обеспечением начал социальной справедливости. В условиях чрезвычайных обстоятельств, военного положения пределы разрешительной системы расширяются. Но ее необоснованное расширение в нормальных и экстраординарных условиях влечет ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост власти государственных служащих.

Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках административно-правовых отношений между органами исполнительной власти, должностными лицами, с одной стороны, и индивидуальными или коллективными субъектами, желающими получить разрешение, с другой. Юридическим фактом, влекущим возникновение соответствующих отношений, является подача заинтересованными и уполномоченными субъектами заявлений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов исполнительной власти.

В-третьих, ядро (цель) этих правоотношений -- получение разрешения на действие (бездействие), т. е. принятие индивидуального управомочивающего акта. Оно является завершением предварительного контроля, проверки обоснованности заявления. Разрешение может быть дано на определенный или неопределенный срок и называться лицензией, квотой, патентом, сертификатом и иначе. В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные полномочия субъекта власти. Последовательная реализация идеи расширения прав и свобод граждан предполагает ограничение свободы усмотрения государственной администрации при рассмотрении заявлений граждан, более четкое закрепление в законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, порядка обжалования.

В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной системы является административный надзор за тем, как осуществляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его действия между его получателем и компетентными государственными органами сохраняются административно-правовые отношения.

В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административного принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий).

Таким образом, если гражданин не эпизодически, а на определенное время попадает в орбиту разрешительной системы, он становится обладателем специального административно-правового статуса'. Последний включает в себя обязанности необходимого оформления заявления и прилагаемых к нему документов, прохождения контроля и содействия ему, соблюдения правил осуществления разрешенных действий. Кроме дополнительных обязанностей, с этим статусом связано расширение административной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений. Это, например, право управления автомототранспортом, право приобретения огнестрельного оружия, право эксплуатации ра-диопередающих устройств.

Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено, разрешительные правоотношения могут закончиться как в связи с совершением гражданином противоправных действий, так и по другим основаниям, в том числе из-за ухудшения состояния здоровья и иных невиновных изменений у субъекта, вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств (чрезвычайная ситуация, появление новых технических средств). При наличии законных поводов содержание разрешения может быть ограничено или расширено.

§ 5. Способы защиты прав граждан

Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, т. е. формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, устанавливает обязанность государственных и общественных органов, должностных лиц в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями граждан, обеспечивает его государственным принуждением, вследствие чего оно становится регулируемым законом, юридическим правом.

Если юридическими нормами закреплено субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан -- необходимое условие становления правового государства.

Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты личности:

1) от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан;

2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти.

Административному праву принадлежит важная роль в защите прав граждан от неправильных действий субъектов государственной власти, органов местного самоуправления.

Основными средствами защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности и других аномалий в деятельности должностных лиц, органов и иных обладателей властных полномочий являются:

1) создание организационно-правового механизма и повседневная работа уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшей задачей которых является защита правопорядка;

2) существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты: созданные специально для этой цели (адвокатура); для которых такая деятельность является основной (профсоюзы); а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т. д.);

3) активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права. Учитывая большую значимость, разнообразие форм и наличие большого числа правовых норм, здесь можно выделить и процессуальную защиту. Уголовно-процессуальное, административное и трудовое право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявленного обвинения, применяемых к нему принудительных мер.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (необходимая оборона', отказ выполнить незаконное распоряжение должностного лица.", занятие по своему усмотрению свободной смежной комнаты, неявка на работу по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. п.) либо обращается за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя их правозащитную деятельность

Основной гарантией прав граждан является деятельность существующих в стране специальных организационно-правовых институтов. Они функционируют как по своей инициативе, так и в связи с поступлением к ним обращений (заявлений, жалоб, исков) граждан. По желанию последних им оказывают юридическую помощь коллегии адвокатов. Участие адвокатов в уголовном и гражданском процессах закреплено рядом законов и широко практикуется в нашей стране. Намного хуже обстоит дело в административном процессе.

Принятый 30 ноября 1979 г. Закон «Об адвокатуре СССР» установил, что адвокаты «составляют заявление, жалобы и другие документы правового характера; осуществляют представительство... по делам об административных правонарушениях», они вправе «представлять права и законные интересы лиц, обратившихся за юридической помощью, во всех государственных и общественных организациях, в компетенцию которых входит разрешение соответствующих вопросов...»^ По поручению гражданина адвокат может активно участвовать в решении жилищных, пенси-

* Статья 19 КоАП РСФСР устанавливает: «Не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное настоящим Кодексом, но действовавшее в состоянии необходимой обороны, то есть при защите государственного или общественного порядка... прав и свобод граждан, установленного порядка управления от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны». Аналогичная норма содержится в УК РСФСР.

" Высшие судебные инстанции неоднократно разъясняли судебным органам, что отказ выполнить неправомерное требование должностного лица не может рассматриваться как деяние, влекущее ответственность земельных и многих других дел, выступать на стороне виновного или потерпевшего при рассмотрении дел об административных правонарушениях. К сожалению, адвокатура крайне редко включается в административный процесс.

Ежегодно в государственные и общественные организации поступают миллионы обращений граждан. Их можно группировать по содержанию (пенсионные, налоговые и т. д.), авторам (индивидуальные, групповые), форме (устные, письменные), адресатам, делить на первичные и повторные и т. д.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все обращения граждан следует поделить на два типа:

1) административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном порядке, в административном процессе;

2) судебные, т. е. рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного или гражданского судопроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК, АПК или ГПК. Все остальные жалобы, рассматриваемые судьями, являются административными.

Здесь необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалобами, но иногда и заявлениями (ст. 109 УПК РСФСР), апелляциями. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, письма граждан по вопросам несвоевременного исполнения судебных решений, например, о взыскании алиментов, возмещении ущерба поступают в суды, а рассматриваются такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответствии с нормами административного права. Таким образом, административная и судебная жалобы различаются, главным образом, не по адресату, а по порядку рассмотрения.

Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название -- судебная жалоба -- является в определенной степени условным. Среди них можно выделить жалобы:

-- на административные акты, рассматриваемые в порядке административной юстиции; -- по делам частного обвинения; -- кассационные.

Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия, результат рассмотрения которых -- акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой уголовного или гражданского дела.

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти -- атрибут демократического государственного строя. Оно вытекает из особенностей асимметричных, построенных на началах неравенства сторон, отношений. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными, причины которых различны: выбор не самого лучшего варианта, из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности, злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра.

Право на жалобу является средством защиты прав и средством укрепления законности, вовлечения граждан в управление. И это одна из форм свободного выражения мнений.

Наряду с названными формами индивидуальной защиты гражданином своих прав, законодательно закреплены, фактически используются и коллективные формы защиты гражданами прав и интересов. Это коллективные жалобы, забастовки, разнообразные формы публичного выражения мнений (демонстрации, митинги, собрания, пикеты) и др.

Право граждан на защиту значительно расширено в 90-х годах: Конституцией РФ закреплено право на международно-правовую защиту, установлен институт уполномоченного по правам человека, право на необходимую оборону получило развитие в праве на оружие, резко увеличились юридические возможности судебного обжалования, возникли новые правозащитные организации. Но реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохранительных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно ослабили реальную защищенность прав граждан. Сейчас их недостаточно защищают милиция, суды, органы исполнительной власти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятельности по экономическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав граждан предстоит сделать еще очень многое.

§ 6. Право гражданина на административную жалобу

Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Порядок рассмотрения общих жалоб регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил, КоАП РСФСР и в некоторых иных актах.

Право на общую административную жалобу является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия. Ему корреспондирует абсолютная обязанность субъектов государственной власти разъяснять гражданам их право на обжалование, принимать, регистрировать, рассматривать жалобы, давать ответы заявителям.

Право на жалобу не ограничено по содержанию и по форме. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы -- не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании свободы усмотрения, несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимания к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства и др.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.

Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.

В юридических нормах говорится об обжаловании действий должностных лиц, государственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется значительно шире. Нередко граждане пишут о бездействии должностных лиц, о непринятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии граждан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других социально-культурных учреждений.

Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействие в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые служащие. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.

По форме общая жалоба может быть письменной или устной и даже переданной по телефону, радио, индивидуальной и коллективной. Законодательными актами установлено, что граждане вправе направлять жалобы в компетентные органы управления, депутатам, в прокуратуру, общественные и международные организации.

В прошлом большое число жалоб поступало в редакции газет и других средств массовой информации. Ст. 42 Закона РФ «О средствах массовой информации», принятого 27 декабря 1991 г., было установлено: «Редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение»'. Конечно, граждане могут посылать письма в редакции, но права обращаться туда с жалобами уже нет, так как оно не имеет корреспондирующей обязанности их рассматривать, пересылать, отвечать на жалобы.

Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же, либо в разные органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.

Еще одно формальное ограничение права на общую административную жалобу было установлено Указом Президиума Вер-

§ 6. Право гражданина на административную жалобу

«Письменное обращение гражданина, -- сказано в нем, -- должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит»'.

По поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя и отчество и адрес заявителя, либо место его работы, учебы, но отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) -- альтернативно, т. е. либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной, например, ст. 110 УПК РСФСР, в которой сказано: «Письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого исходит»; в ней не содержится требование указывать имя, отчество, адрес, место работы или учебы. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма известен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки будет установлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т. д„ то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Их отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов и т. д„ необоснованны. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны сохранять втайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом.

Общий срок рассмотрения жалоб граждан -- один месяц. Из этого правила установлены три исключения.

1. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней. 2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок производства может быть продлен руководителем организации или его заместителем, но не более, чем на один месяц.

3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в 15-дневный, а в местных -- в 7-дневный срок. В случае необходимости срок может быть продлен, но не более, чем на 15 дней.

Если два первых исключения связаны с содержанием жалобы, то третье -- с ее автором.

Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы -- со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную решить вопрос по существу. А необходимой ясности в определении момента окончания срока нет. Очень часто на практике таковым считают дату направления ответа заявителю или дату, когда начато исполнение. Полезно было бы более четко установить, когда можно считать производство по жалобе законченным, учтя при этом то обстоятельство, что исполнение может потребовать длительного времени. В производстве по жалобам граждан выделяются четыре стадии. 1. Первичная обработка. На этой стадии получают письменные, выслушивают устные жалобы, регистрируют их и в пятидневный срок обеспечивают первичное движение: определяют кто и как будет работать с жалобой, либо пересылают ее в компетентную организацию, уведомляя об этом заявителя.

2. Проверка жалобы. Здесь производится сбор необходимой информации (путем ознакомления с документами, бесед с людьми и т. д.), ее анализ, ознакомление с законодательством. Довольно часто проверка заканчивается составлением справки, содержащей соответствующие выводы. Представляется, что законом следует закрепить право заявителя знакомиться с собранными при проверке жалобы материалами, давать дополнительные пояснения, заявлять ходатайства.

3. Принятие решения. О принятом решении сообщается заявителю, отрицательный ответ должен быть мотивирован. Сообщение может быть письменным или устным. В тех случаях, когда жалобы не удовлетворяются, ответ всегда должен быть письменным^

' В 1979 г. во Франции был принят Закон «О мотивации административных актов». В нем сказано: «Ст. 1. Физические и юридические лица имеют'право быть немедленно информированы о мотивах вынесения затрагивающих их индивидуальных управленческих решений, влекущих для них неблагоприятные последствия... Ст. 3. Требуемая настоящим Законом мотивация должна быть письменной и содержать изложение юридических и фактических обстоятельств, составляющих основу решения». (Французская республика. Конституция и законодательчые акты. М., 1989. С. 367).

4. Исполнение принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлетворяется, и помимо принятия по ней решения необходимо совершить действия по его исполнению.

Право на специальную административную жалобу, чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.

Специальная жалоба характеризуется следующими признаками:

1) наличием специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотрения;

2) специальными основаниями для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т. п.), прямо названными в законе;

3) четким определением субъектов права, признанием таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;

4) составлением обязательно в письменной форме, наличием адресатов жалобы (например, ст. 267 КоАП РСФСР, ст. 411 ТК РФ);

5) специальными сроками подачи жалобы;

6) процедурными особенностями в производстве по конкретным видам жалоб;

7) специальными, более краткими, сроками ее рассмотрения. Анализ соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Так, в ст. 266 КоАП РСФСР говорится: «Постановление районного городского народного суда (народного судьи) о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит». Иными словами, установленный Кодексом порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях не распространяется на постановление судей. Значит, в этом случае специальная жалоба на постановление судьи не допускается, но общая возможна. Постановления же о наложении административных взысканий, принятые другими уполномоченными на то субъектами, могут быть обжалованы и в общем порядке, и в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Сопоставление общей и специальной, предусмотренной КоАП РСФСР, жалоб позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адвокатом (ст. 250, 266 КоАП РСФСР), а общая жалоба -- каждым гражданином. Во-вторых, специальная жалоба данного вида должна быть письменной (ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР), а для общей жалобы форма не установлена. В-третьих, адресатами специальной административной жалобы выступают вышестоящие органы. Круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В-четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок (десять дней) со дня вынесения постановления, а для общей сроки не определены. В-пятых, подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания (ст. 270 КоАП РСФСР), обращение же с общей жалобой таких последствий не влечет. В-шестых, специальная жалоба подается через орган, вынесший постановление, который обязан в течение трех суток направить ее вместе с делом по подведомственности (ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР). Общую жалобу гражданин может направить по своему усмотрению прямо одному из многих адресатов. В-седьмых, жалоба в порядке производства по делам об административных правонарушениях рассматривается уполномоченным на то органом в 10-дневный срок. Для разрешения общих жалоб законодательством установлены иные сроки.

Из приведенного примера очевидно, что право на специальную жалобу намного ^же права на общую жалобу. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки пересматривать дела, а следовательно, усилить защиту прав граждан. В самом деле, такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по существу. Установление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб.

§ 7. Право гражданина на судебную защиту (административная юстиция в РФ)

Судебный порядок рассмотрения жалоб является надежным способом охраны прав граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправомерными действиями должностных лиц. Это обусловлено тем, что дела рассматриваются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями, которые независимы, обладают необходимой для разбирательства дел квалификацией, а сама процедура судебного разбирательства наилучшим образом приспособлена для выявления истины.

Жалоба подается в суд по месту жительства гражданина, заявитель лично участвует в рассмотрении дела и может активно защищать свои интересы, в судебном разбирательстве он выступает стороной, равноправной с другой стороной по делу, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются.

Судебный надзор за законностью административной деятельности представляет собой вид государственного контроля^

Его специфика состоит в том, что проверка законности действий органов власти осуществляется органом правосудия только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гражданских или административных дел, в особом, процессуальном порядке. В отличие от органов прокуратуры, суды проверяют законность действий органов власти только при разрешении гражданских дел по жалобам, искам и при рассмотрении уголовных дел. Суд не может провести проверку актов по своей инициативе.

Отличие судебного надзора от контроля, осуществляемого исполнительными органами, состоит и в том, что суд проверяет законность властного акта, а субъекты административной власти часто проверяют и законность, и целесообразность действий. Субъекты контроля наделены широкими возможностями для реагирования на нарушение законности, а суд вправе только отменить или изменить незаконный акт, взыскать ущерб, вынести частное определение или возбудить уголовное дело. Надзор является разновидностью контроля, он состоит в проверке только законности действий, его можно понимать как контроль за законностью.

Все формы судебного надзора за законностью административных актов следует разделить на прямой и косвенный надзор. В тех случаях, когда суд специально рассматривает жалобы граждан, его основной задачей является проверка законности актов, которые он вправе отменить, изменить (прямой надзор). При рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел суд (судья) проверяет все обстоятельства, имеющие значение для дела, в том числе и законность административных актов, но не вправе отменить, изменить их (косвенный надзор). В этом случае незаконность акта учитывается при вынесении приговора, решения, постановления, а также служит основанием для частного определения.

Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти -- это административная

' В литературе по уголовному и гражданскому процессу в понятие «судебный надзор» вкладывается иной смысл. Во избежание путаницы следует уточнить, что речь идет о судебном надзоре за административной деятельностью юстиция или правосудие по административным делам. Административная юстиция в Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:

1) это -- разрешение спора между гражданином и субъектом власти о законности действий последнего;

2) споры разрешаются обычными судами;

3) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК РСФСР1 и АПК РФ.

В настоящее время следует различать два способа судебного обжалования: 1) по общему праву и 2) на основе специальных норм. Соответственно есть общие и специальные судебные жалобы.

Судебные жалобы граждан можно различать и по адресатам: в суды общей юрисдикции, в арбитражные и конституционные (уставные) суды^.

Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.)^.

В соответствии с законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: -- нарушены права и свободы гражданина; -- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

-- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, в отношении

' В ряде стран, например, во Франции, Германии, Египте, административная юстиция осуществляется специальными административными судами в порядке, установленном нормами административного права. И нередко ученые считают, что административная юстиция существует только в тех странах, где созданы специальные административные суды, которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в районный, городской суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. Он (оно) обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано, или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

По закону жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба направляется по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения ответчика.

В таком же порядке военнослужащий вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих его права и свободы.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд установлены следующие сроки: -- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

-- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет применение к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Судебное обжалование на основе специальных норм -- исключение из судебного обжалования по общему праву. В установленных специальными нормами случаях жалобы тоже направляются в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием. Так, КоАП РСФСР установлено, что жалоба на постановление о наложении штрафа в административном порядке может быть сразу направлена в суд; подача в установленный срок жалобы приостанавливает исполнение постановления (ст. 266--270).

Примером специальный судебной жалобы может быть жалоба на основании ч. 1 ст. 31 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г.', в соответствии с которой решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ.

В Высшем Арбитражном Суде РФ, федеральных окружных арбитражных судах субъектов Федерации образуются коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административно-правовых отношений.

Общей нормой -- ст. 22 АПК РФ -- предусмотрено, что они рассматривают жалобы граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке.

В частности, арбитражным судам подведомственны экономические споры о нарушении прав собственника, об отказе в государственной регистрации, о взыскании штрафов, о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, о возмещении убытков, о несостоятельности (банкротстве) и др.

Специальные жалобы в арбитражные суды гражданами подаются, если установленный федеральным законом для определенной категории дел досудебный (претензионный) порядок урегулирования споров между сторонами соблюден (ст. 4 АПК РФ).

Граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», принятого 24 июня 1994 г' Статьи 96--100 данного закона

Урегулировали особенности рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан.

Правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан.

По итогам рассмотрения такой жалобы Конституционный Суд принимает одно из следующих решений (ст. 100):

«1) о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации;

2) о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации».

В случае, если Конституционный Суд признал закон, применяемый в конкретном деле, не соответствующим Конституции, данное дело в любом случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц

Одной из форм судебной защиты является предусмотренное Конституцией РФ право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций. В ст. 1069 части второй Гражданского кодекса РФ установлено: «Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования».

Возложив на организации обязанность возмещать гражданам ущерб, причиненный неправомерным поведением их должностных лиц, законодатель создал наиболее благоприятные условия для защиты нарушенных имущественных прав. Ответственность наступает, если: а) совершено противоправное действие; б) причинен имущественный вред;

в) существует причинная связь между неправильными действиями и вредом;

г) ущерб наступил по вине учреждения, органа. Служебными признаются действия, которые совершены по службе в связи с выполнением возложенных на работника обязанностей. Некоторые должностные лица (например, работники милиции) должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служебными, даже если они совершены во внерабочее время, но в интересах службы.

Под служебными следует понимать также действия, совершенные работником организации с использованием внешних атрибутов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулировщика, огнестрельное оружие и т. д.), путем злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного положения.

Имущественная ответственность государства за ущерб, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, является специальной. Она наступает в строго определенных случаях нарушения закона: при осуждении (1); привлечении к уголовной ответственности (2); применении в качестве пресечения заключения под стражу (3); наложении административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (4).

Статья 1070 части второй Гражданского кодекса РФ устанавливает ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда:

«1. Вред причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

2. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьей 1069 настоящего Кодекса. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу».

В этом случае имущественная ответственность наступает независимо от вины должностных лиц (такое правило не распространяется на судей). Специальный характер ответственности подтверждается и тем обстоятельством, что причиненные гражданину убытки возмещаются за счет средств государственного (муниципального) бюджета. Возмещению подлежат:

1) заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основным источником средств существования гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий;

2) имущество конфискованное, изъятое, взысканное, обращенное в доход государства;

3) суммы, выплаченные гражданином юридической консультации за оказание юридической помощи, для возмещения судебных издержек, а также иные суммы, выплаченные в связи с незаконными действиями.

Гражданину выдается пенсия или пособие за все время, в течение которого они незаконно не выплачивались. Одновременно восстанавливаются трудовые, пенсионные, жилищные права потерпевшего. По просьбе пострадавшего следственные органы. прокуратура, суд обязаны в месячный срок письменно поставить в известность трудовой коллектив или общественные организации по месту жительства об оправдывающем гражданина решении.

Материальным основанием наступления ответственности является незаконный акт следственных, прокурорских, судебных органов или судьи и реальный вред, причиненный им. Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процессуальное основание-- акт компетентного органа об отмене незаконного акта, о прекращении уголовного или административного дела.

Орган дознания предварительного следствия, прокуратура, суд в месячный срок со дня обращения гражданина выносят постановление, которым определяют размер ущерба. Их действия потерпевший может обжаловать соответственно прокурору или в вышестоящий суд. А если требование о восстановлении трудовых, пенсионных, жилищных прав не удовлетворено полностью или частично, гражданин вправе обратиться в суд в порядке искового производства.

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти

Государственная власть -- разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:

1) она является средством социального управления;

2) она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);

3) это отношение обеспечивает выявление и доминирование властной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия;