Административное право

В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.

Как и всякая служба, государственная служба является особым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда -- это работа, осуществляемая за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.

«В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства. На службе у государства находятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других вооруженных формирований»'.

Полномочия государственных органов исполняют, задачи, стоящие перед государством, решают государственные служащие. В своей работе они используют определенные технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое огромное значение для страны имеет государственная служба, правильное определение целей и направлений труда государственных служащих, подбор кадров, распределение полномочий, стимулирование добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые за рубежом утверждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.

К сожалению, засилье чиновников, их низкий профессиональный уровень в решении самых разнообразных дел общества, эгоизм и корыстолюбие стали сегодня бичом России. И хотя государственный аппарат в федеральных органах исполнительной власти за последнее время обновился более чем наполовину, а в регионах примерно на треть, Президент РФ Б.Н. Ельцин отметил: «„.В поры управления глубоко проникла несогласованность действий различных подразделений аппарата, продолжается принятие решений без учета их последствий. В новой России мы во многом продолжаем руководить и управлять по-старому»^. Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается на всех сферах жизнедеятельности -- экономике, финансовой и банковской деятельности, решении социальных вопросов, науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия сегодня подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее государства.

Государственная служба -- это важнейший инструмент государства. Она должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие в стране процессы, видеть далеко вперед, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.

§ 4. Правовой институт государственной службы III

«Любое демократическое общество не только поддерживает на должном уровне институт государственной службы, но и постоянно совершенствует его, понимая, что именно от него в решающей степени зависит эффективность функционирования всех сфер общества»',

§ 4. Правовой институт государственной службы

Правовой институт государственной службы является моноотраслевым. Он включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права. Рассматриваемый институт связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступления», а особенно тесно -- с трудовым правом.

Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. А институт государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих.

При советской власти так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных силах и органах внутренних дел. Соответственно в трудах наших ученых-юристов о правовом регулировании госслужбы говорилось очень мало. Назывались Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях; Единая номенклатура должностей служащих, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; Перечни № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, -- а таких лиц было более 20 млн., -- не имели права обжаловать в суд свое увольнение).

Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х годов, почти исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулировании и научной разработке данной проблемы сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962 г.), в которой говорилось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией».

После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно более широкая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив в настоящее время состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он:

1) состоит из актов РФ и ее субъектов;

2) более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;

3) воплотил многие идеи правового государства (разделения государственной власти, плюрализма в экономике и политике и

ДР-);

4) по-новому решает вопросы о понятии государственной службы, круге государственных служащих и их защите, о классификационных разрядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям;

5) усовершенствовал систему руководства государственной службой.

Необходимо подчеркнуть, что в правовом регулировании государственной службы значительно повышена роль закона.

Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Можно сказать, что в настоящее время существуют демократические конституционные основы российской государственной службы.

Следующим по значению актом, создавшим правовой фундамент государственной службы, является федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации. Это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и Основы содержат положения, относящиеся и к федеральной государственной службе, и к государственной службе субъектов Федерации. Вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень государственной службы. Это: Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.; Закон республики Татарстан «О государственной службе»; Закон «О государственной службе Свердловской области» и аналогичные акты законодательных органов других субъектов Федерации.

Третья группа источников -- федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Законы РФ:

-- «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.); -- «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.; -- «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.;

-- Таможенный кодекс РФ.

Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом РФ в 1993 г. «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и «Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации».

Многие вопросы правового статуса работников налоговых инспекций регулируются Указом президента РФ от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером подзаконных актов является постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности».

В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Из этой самой большой группы источников наибольший интерес представляют следующие:

-- Указы Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации», от 9 марта 1992 г. «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего».

-- утвержденное в 1993 г. Правительством РФ «Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти».

В ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержится следующее правило: «На государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом». Иными словами, нормы трудового права в отношениях органов государственной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются административно-правовым институтом государственной службы.

§ 5. Основные принципы государственной службы

Статья 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашает: «Государственная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

II) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах».

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:

1) законности (п. 1, 2, 3, 6, 7);

2) демократизма (п. 4, 5, 6, 9);

3) профессионализма (п. 8, 10, II, 12). Законность и демократизм -- общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм -- это ее специфический принцип.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защиты служащих. Этот принцип, а также принцип профессионализма являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти -- эффективности.

Принцип законности означает признание: а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

В деятельности государственных служащих законность имеет три грани:

-- всей своей работой служащий обязан укреплять законность в стране, на своем участке работы добиваться исполнения юридических предписаний;

-- служащий обязан строго соблюдать правовые нормы, он сам должен быть законопослушным на работе и вне службы;

-- служащий имеет право требовать, чтобы его руководители и иные должностные лица соблюдали его права.

Важнейшие проявления принципа демократизма государственной службы:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».

Из этого правила есть ряд исключений (ст. 21 закона) которые не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с возрастом гражданина при поступлении на службу, дееспособностью гражданина, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать государственные должности, наличием заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей, и др.

Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более зрелого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требования наличия определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию и материалы, необходимые для работы, знакомиться с личными делами и т. д. (ст. 9 закона);

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Таким образом, демократизм проявляется в содержании службы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).

Управленческая деятельность осуществляется на профессиональной основе, т. е. постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива, за регулярно получаемое вознаграждение. Иными словами, управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, повышение их уровня, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей госслужащих. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, обеспечивается жилой площадью и т. д.

Принцип профессионализма государственной службы предполагает:

а) компетентность работников, т. е. знание ими дела, наличие у них необходимого образования, стажа, навыков работы, систематическое повышение квалификации;

б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений, что позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руководства; к тому же, ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность государственной службы. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя использовать в интересах той или иной политической партии; в государственных органах нельзя создавать партийные организации. «Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений»

д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).

Важнейшее средство обеспечения профессионализма -- номенклатура, отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадрового корпуса государственного аппарата необходимо исходить из нерасторжимости триады: профессионализм -- стабильность -- лояльность.

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита и обеспечение служащих осуществляются с учетом качества, стажа, важности их работы. Но значение, которое придается в последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы -- социально-правовой защите служащих.

Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной их деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления ими служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязанностей он отвечает перед государством'.

В науке различают четыре вида ориентации служащих: на характер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.

На практике эти ориентации сочетаются в различных пропорциях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражданин оценивает ее, отдавая предпочтение каким-то из них. Государство, в свою очередь, обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для общества работы служащих.

«Чиновничество в демократических странах -- сила подчиненная, исполнительская. Несменяемость чиновников, гарантированное им постоянное продвижение и повышенная пенсия -- компенсация, которую государство дает своим слугам, получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного сектора»'.

Государство обязано заботиться о своих служащих, и забота эта должна быть подлинной, многогранной. Тогда его слуги будут преданы делу, будут больше проявлять служебного рвения. В новые нормативные акты, изданные в 90-х годах по вопросам службы, включены специальные статьи и даже целые главы о защите служащих. Например, приложение № 2 к Указу президента «О государственной налоговой службе Российской Федерации», которое называется «Гарантии правовой и социальной защищенности работников Государственной налоговой службы»^ глава 62 Таможенного кодекса РФ «Оплата труда, материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации». Социальная и правовая защита служащих предполагает: а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлежностью к категории государственных «слуг»;

б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации служащих, увеличением стажа их работы, снижением реальной стоимости рубля;

в) создание нормальных условий труда служащих: обеспечение помещениями, транспортом, телефоном и т. д.;

г) государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспечение. В качестве примера можно привести ст. 29 Закона РСФСР «О милиции», в которой регулируется государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции;

д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, необходимо стимулировать проявление ими инициативы, добросовестное выполнение своих обязанностей. Пути реализации служебной перспективы: -- стабильность служебных отношений;

-- повышение уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в звании, категории, предоставление льгот за многолетнюю службу и т. д.;

-- продвижение по службе (перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой).

В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, заслуженным учителем и т. д. Карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повышение их заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и от роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).

§ 6. Классификация государственных служащих

В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных служащих. В их круг входят люди, обладающие разными качествами и свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, компетентности и т. д.

Представляется, что для получения знаний, полезных для науки административного права, при исследовании этого вопроса нужно учесть прежде всего три обстоятельства. Во-первых, основное внимание должно быть уделено классификации должностей, т. е. юридическому, а не демографическому аспекту государственной службы. Во-вторых, следует различать разные виды службы, между которыми немало правовых отличий (военная дипломатическая и др.). В-третьих, нельзя забывать разницу между группировкой и классификацией.

Группировка -- это деление целого на части по какому-либо одному критерию. А при классификации используются несколько критериев, устанавливается строгая последовательность их применения. В результате в рамках целого выявляются типы, роды и т. п. Исходя из этого, следует признать, что в науке административного права предложено много вариантов группировки должностей, а проблема их классификации еще ждет своего решения.

В ч. Зет. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорится: «Государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении». Это два типа государственной службы.

Федеральная государственная служба по правовому положению служащих подразделяется на гражданскую и милитаризованную. К сожалению, о последней в указанном законе даже не упоминается. Но можно ли сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже находятся на государственной службе? Фактически названный закон является законом об основах гражданской государственной службы, и, конечно, жаль, что об этом в нем прямо не сказано. Понятно, что отсутствие в законе четкого положения о том, что он регулирует гражданскую службу и не распространяется на милитаризованную, не свидетельствует о прекращении существования последней.

Гражданская государственная служба может быть общей и специальной (в налоговых инспекциях, дипломатическая и др.). По общему правилу на гражданскую службу принимаются лица, достигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами.

Разновидности милитаризованной службы -- военная, милицейская, таможенная внутренняя служба в системе МВД, военизированная охрана МПС, горноспасательная служба и др. Она отличается от гражданской рядом особенностей.

Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска для жизни и здоровья, причем во многих случаях -- с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту службу принимаются только граждане РФ, достигшие 18 (а в ряде случаев -- 20) лет, военнообязанные, физически развитые. Очевидно, что указанные требования закономерно вытекают из содержания самой службы. В-третьих, на милитаризованной службе более строгая дисциплина, регламентируемая специальными уставами. В-четвертых, у служащих имеются специальные звания, для них организована специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены единая форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты. В-пятых, со служащими в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на 30 календарных дней, оплата по временной нетрудоспособности всегда производится в размере 100%^. В-седьмых, служащим предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсионных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уставов, а военнослужащие, рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и материальную ответственность

Таким образом, в системе федеральной государственной службы можно выделить два класса (гражданскую и милитаризованную службы), каждый из которых состоит из нескольких родовых общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы (например, военная по ведомственному признаку делится на службу в министерствах обороны, безопасности, внутренних дел, связи, путей сообщения и других ведомствах).

В зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности государственные служащие, можно различать работающих в: -- представительных органах;

'Существует мнение, что есть основания считать фактические отношения по участию в труде работников милитаризованного труда трудовыми, а возникающие при их правовом регулировании правоотношения -- трудовыми правоотношениями. Действительно, фактически такие отношения являются трудовыми, но, как и труд колхозников, они регулируются не трудовым правом. В то же время активно идет сближение норм трудового и административного права, регламентирующих личные права служащих. Так, работникам милиции предоставлено право обжаловать увольнение в суд, создавать профсоюзы.

-- судебных органах; -- органах исполнительной власти;

-- иных органах (президентуре, Центральной избирательной комиссии, Центральном Банке России, прокуратуре, Счетной палате и др.).

Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:

-- высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);

-- главные государственные должности государственной службы (4-я группа);

-- ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);

-- старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);

-- младшие государственные должности государственной службы (1-я группа);

Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного лица, проведение четкого водораздела между двумя названными категориями служащих необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РСФСР есть специальная глава «Должностные преступления», по статьям, входящим в нее, к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В КоАП РСФСР десятки составов предусматривают ответственность только должностных лиц, а во многих статьях этот признак является квалифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться в ответственности как должностные, выработать единое для всех отраслей права определение понятия должностного лица. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься определенные коррективы. Так, в уголовном праве к должностным лицам относят не только служащих, но и граждан, которые выполняют свои обязанности на общественных началах (члены народных дружин, общественные контролеры и т. д.).

Необходимо отметить, что деление служащих на должностных и не должностных лиц касается всех видов службы: и государственной, и в государственных организациях, и в негосударственных структурах (частных, религиозных и др.).

Легальное определение должностного лица содержится в примечании кет. 170 УК РСФСР, где говорится, что должностными считаются лица, «постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представитель власти», «административно-хозяйственные обязанности», «организационно-распорядительная деятельность», через которые раскрывается данное понятие, сами недостаточно четко определены. Уточняя их, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам, что:

а) к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.);

б) под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, государственных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т. д.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры);

в) под административно-хозяйственными обязанностями следует понимать полномочия по управлению или распоряжению государственным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д. Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизоры и контролеры, заготовители и др.)»

Из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачным представляется следующее: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия»^. Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, т. е. такие, которые влекут юридические последствия для организаций, в которых они занимают должности. Именно потому, что должностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.

В науке административного права довольно распространено мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими состоит в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые -- нет.

В настоящее время возникли серьезные трудности при решении вопроса об уголовной ответственности руководителей коммерческих организаций. Дело в том, что в примечании кет. 170 УК РСФСР говорится, что должностными лицами являются служащие государственных и общественных организаций. Поэтому Верховный Суд РФ, давая разъяснения, правильно считал, что председатель кооператива, директор акционерного общества, банка и т.д. не являются субъектами должностного преступления^ Но следует подчеркнуть то, что примечание к указанной статье начинается словами: «Под должностными лицами в статьях настоящей главы...» иными словами, в УК четко установлено, что данное определение действует только для ст. 170--175 УК РСФСР. А значит, оно не действует в отношении других статей УК и, тем более, нельзя переносить такое определение в административное, финансовое право.

Лучшим решением этого вопроса было бы изменение текста примечания кет. 170 или включение в УК специальной статьи, раскрывающей понятие должностного лица в уголовном праве. За основу можно было бы взять ч.1 ст. 164 УК Украины в редакции от II июля 1995 г.: «Под должностными лицами подразумеваются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности, должности, связанные с исполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей или исполняющие такие обязанности по специальным полномочиям».

Государственных служащих -- должностных лиц следует поделить на руководителей и представителей власти. Первые наделены линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организаций, в которых они работают, и в отношении граждан и организаций, которые не являются клиентами. Следует учесть, что нередко руководители (органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами представителей власти.

Среди не должностных лиц принято различать две группы служащих: функциональных работников (программистов, операторов и т.д.) и вспомогательный персонал.

§ 7. Обязанности и права государственного служащего

Основной элемент каждой государственной должности -- обязанности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей.

Многочисленные обязанности государственных служащих можно поделить: 1) на общеслужебные и 2) должностные. А среди первых можно различать функциональные обязанности и ограничения.

Функциональные обязанности связаны с выполнением служебного долга. Государственный служащий обязан (ст. 10 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»):

а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий; б) добросовестно исполнять должностные обязанности;

в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;

е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;

ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

з) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Общеслужебные ограничения -- тоже обязанности. Это запреты совершать определенную деятельность, они осуществляются путем бездействия. Главное же в них то, что они ограничивают конституционные права граждан РФ (пассивное избирательное право, право заниматься предпринимательской деятельностью, право на забастовку и т. д.). Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой работы государственных служащих, предотвращения злоупотреблений властью, повышения доверия к ним граждан. А лишение служащих права быть депутатами обусловлено еще и реализацией принципа разделения государственной власти.

В соответствии сост. II Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственный служащий не вправе:

а) заниматься другой оплачиваемой работой (совместительством), кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

в) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

г) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

д) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

е) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

ж) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

з) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов государственной власти РФ и субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Помимо названных выше ограничений социально-экономических прав служащих, закон ограничивает и некоторые их политические права. Государственный служащий не вправе:

и) быть депутатом законодательных органов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления;

к) принимать без разрешения президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

л) принимать участие в забастовках;

м) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Особым видом ограничений является обязанность государственных служащих не владеть, а передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а также ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Должностные обязанности государственных служащих связаны с занимаемыми ими должностями, а поэтому очень разнообразны и специфичны по каждой должности. Они могут различаться даже у тех, кто находится на одинаковых должностях в одном органе (например, у заместителей руководителя органа, начальников структурных подразделений).

Права государственного служащего можно поделить на служебные и личные.

Служебные права связаны с выполнением должностных обязанностей, их принято называть полномочиями. Существуют общеслужебные и должностные полномочия.

К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каждый государственный служащий. В ст. 9 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» закреплены права служащего на:

а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

б) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

в) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

г) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

д) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

Огромное разнообразие должностных полномочий (принимать на работу, распределять средства, штрафовать и т. д.) обусловлено разнообразием должностей и должностных обязанностей.

Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении и т. п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны: 1) с карьерой служащего; 2) с реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых; 3) с реализацией его права на защиту.

Закон (ст. 9) называет следующие, связанные с карьерой, «карьерные» права:

а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности;

б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

в) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.

Подгруппа прав государственного служащего на материальное обеспечение и отдых включает права на:

а) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Что касается денежного содержания, то оно состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы (ст. 17 закона);

б) ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государственных служащих законами устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых законами, дополнительный оплачиваемый отпуск. Ежегодный и дополнительный отпуска суммируются и по желанию государственного служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней (ст. 18).

Положением о федеральной государственной службе установлено (ст. 18), что федеральному государственному служащему сверх ежегодного оплачиваемого отпуска предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск при стаже государственной службы:

--от 5 до 10 лет -- 5 календарных дней; --от 10 до 15 лет -- 10 календарных дней; -- свыше 15 лет -- 15 календарных дней;

в) обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом и на совмещение должностей, т. е. исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и служащим;

г) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

е) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

ж) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.

Кроме того, служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных законами, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.

В соответствии с нормативными правовыми актами служащему возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

Для защиты своих прав и законных интересов государственный служащий может использовать право на:

а) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

б) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

в) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

г) обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на службу, ее прохождения, реализации прав, перевода на другую государственную должность, дисциплинарной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, увольнения с государственной службы;

д) защиту его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.